馬曉妍+鄖文聚+陶澤良

摘要：文章根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論并借鑒德國土地整治投融資經(jīng)驗(yàn)，提出高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目投融資模式的選擇要依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的分部工程內(nèi)容、經(jīng)濟(jì)特征以及受益主體范圍來選擇。認(rèn)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中非經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)采用財(cái)政性融資模式，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目采用“農(nóng)戶自籌+財(cái)政性融資”模式，經(jīng)營性項(xiàng)目宜采用市場性融資模式，并就相關(guān)問題提出建議。

關(guān)鍵詞：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；融資模式；項(xiàng)目區(qū)分理論

一、 引言

為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改善或消除主要制約因素，全面提升農(nóng)田質(zhì)量而開展的土地平整、土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配及其他工程建設(shè)，并保障其高效利用的建設(shè)活動(dòng)稱為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)（Well-facilitated Farmland Construction）。2017年2月8日李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)上指出，“扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、確保糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義?！薄度珖邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》以及《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出到2020年我國將建成集中連片旱澇保收的8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，力爭建成10億畝，畝均糧食綜合生產(chǎn)能力提高100公斤以上。可見，我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目既是一項(xiàng)重大的基礎(chǔ)工程，又是一項(xiàng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，故此，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)就繞不開投融資問題。

本文針對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投融資過程中出現(xiàn)的問題，分析其背后原因，通過理論分析與案例探討，提出了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投融資模式的路徑選擇，并針對相關(guān)問題提出了建議。為財(cái)政資金投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的項(xiàng)目范圍和資金比例提供了相應(yīng)的參考依據(jù)，為社會(huì)資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供了合理的路徑參考，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)多元化的投融資模式選擇奠定理論基礎(chǔ)。

二、 我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投融資現(xiàn)狀及問題

現(xiàn)階段以政府為主導(dǎo)的財(cái)政性融資模式已經(jīng)不能滿足當(dāng)前我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)日益增長的資金需求，需要探索多元化的投融資模式，這是促進(jìn)我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展的必然趨勢。中央大力倡導(dǎo)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)多元化投融資創(chuàng)新模式，各地方也積極響應(yīng)，但目前大都停留在摸索階段，其中難免出現(xiàn)諸多問題，現(xiàn)歸納總結(jié)如下，筆者認(rèn)為主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1. 財(cái)政性投融資模式單一，財(cái)政投入資金嚴(yán)重不足。

現(xiàn)階段財(cái)政資金的分配方式主要也是“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“以補(bǔ)促建”“以補(bǔ)代投”等單一方式，即主要采用財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和財(cái)政補(bǔ)助資金的直接投入方式，但少有發(fā)揮財(cái)政性資金的引導(dǎo)作用。同時(shí)我國財(cái)政資金投資嚴(yán)重不足，據(jù)統(tǒng)計(jì)我國GDP增速從2010年的10.4%下降到2014年的7.4%，從新增費(fèi)收支平衡來看，2012年以前新增費(fèi)收入大于支出，但從2012年之后出現(xiàn)拐點(diǎn)，新增費(fèi)支出大于收益，2014年開始，收支缺口不斷增大，2015年新增費(fèi)支出為2010年的近1.7倍，可見高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)財(cái)政性投資能力在不斷下降。

2. 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目盈利性不明，社會(huì)資本難以進(jìn)入。雖然很多地區(qū)都在探索社會(huì)資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的PPP模式等市場性融資模式，但高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，其特點(diǎn)是自然風(fēng)險(xiǎn)大、期限長、綜合收益低，同時(shí)項(xiàng)目的盈利性不確定以及政府和社會(huì)資本的邊界劃分不清，使其盈利性收益還處于探索階段，導(dǎo)致社會(huì)資本難以進(jìn)入。從各省調(diào)研情況來看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目參與的社會(huì)資本主體主要是農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，而工商資本主體和銀行金融機(jī)構(gòu)參與較少。

3. 多元化投融資模式缺少頂層設(shè)計(jì)，沒有相關(guān)制度法律作支撐。由于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目多元化的投融資模式觸及到各參與主體的利益分成、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)以及后期運(yùn)營等一系列問題，這就要土地制度、金融制度、財(cái)政制度和法律制度等配套政策法規(guī)。雖然國家已出臺(tái)了相關(guān)政策辦法，但在實(shí)踐中仍然缺少可操作性，既不能保障農(nóng)民權(quán)益，也不能保障社會(huì)資本的利益分成。例如，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目新增耕地指標(biāo)能否調(diào)劑對外交易，仍存不確定隱患，受政策供給影響很大，導(dǎo)致社會(huì)資本參與該項(xiàng)目存在很大的政策風(fēng)險(xiǎn)。

以上問題的出現(xiàn)，根本原因在于政府和社會(huì)資本的投融資邊界不清、項(xiàng)目盈利性不明，缺少對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)屬性的細(xì)致研究，使現(xiàn)有的多元化融資模式選擇缺少理論依據(jù)。

三、 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目多元化投融資模式選擇的理論基礎(chǔ)

1. 基于項(xiàng)目區(qū)分理論的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)屬性分析。

項(xiàng)目區(qū)分理論，簡而言之就是按照項(xiàng)目經(jīng)營性（可盈利性），將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目分為非經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目。通過項(xiàng)目的具體屬性來確定其投融資主體、運(yùn)作模式和資金渠道等。項(xiàng)目區(qū)分理論來源于公共物品理論的延伸，布坎南在薩繆爾森兩分法的基礎(chǔ)上對該理論進(jìn)行了新的擴(kuò)展，即根據(jù)物品的不可分程度和不可分的范圍進(jìn)行了分類。如圖1所示，橫軸表示組織的規(guī)模，縱軸表示可分程度，從O點(diǎn)（完全不可分，組織規(guī)模為零）到O'不可分程度增大，公共程度變大。所有物品都落在這個(gè)兩維空間內(nèi)。第1類物品為私人物品，不可分程度以及集團(tuán)規(guī)模都為0；第2類物品部分可分，局限于小規(guī)模組織。第3類物品部分可分，在較大的規(guī)模組織中；第4類完全不可分，局限在小規(guī)模組織內(nèi)。第5類物品完全不可分，規(guī)模組織不受限制。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目包括以下分部工程：（1）土地平整工程；（2）土壤改良工程；（3）灌溉與排水工程；（4）田間道路工程；（5）農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)保持工程；（6）農(nóng)田輸配電工程；（7）其他工程。實(shí)際上還應(yīng)包括農(nóng)業(yè)科技服務(wù)以及農(nóng)業(yè)自動(dòng)化控制系統(tǒng)技術(shù)設(shè)施的建設(shè)等項(xiàng)目內(nèi)容。依據(jù)布坎南的公共物品劃分原則，農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域可分產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)自動(dòng)化控制系統(tǒng)技術(shù)設(shè)施的建設(shè)等屬于第1類物品，組織規(guī)模為0，可物化為私人物品。灌溉與排水工程、農(nóng)田輸配電工程等則屬于第2類物品，即不同時(shí)具備非排他性和非競爭性，局限在小規(guī)模組織內(nèi)，當(dāng)使用成員增加時(shí)會(huì)減少其他人的消費(fèi)，產(chǎn)生擁擠或者損耗。土地平整工程和土壤改良工程屬于布坎南劃分的第3類物品，在較大的規(guī)模組織內(nèi)，具有很強(qiáng)的正外部性。農(nóng)田生態(tài)環(huán)境治理以及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目屬于純公共物品范疇，即同時(shí)具有非排他性和非競爭性，屬于布坎南劃分的第5類公共物品?？梢?，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目各分部工程的盈利性取決于不可分程度以及組織規(guī)模的界定。endprint

2. 德國土地整理投融資經(jīng)驗(yàn)借鑒。從德國農(nóng)地整理融資經(jīng)驗(yàn)來看，國家資助的整理費(fèi)用沒有一個(gè)固定的比例，而是隨著農(nóng)地整理內(nèi)容的不同而不同。對于集體設(shè)施工程，一般資助總費(fèi)用的80%；對于新地塊的修復(fù)改善工程以及村莊更新的各項(xiàng)設(shè)施通常只資助30%，例如建設(shè)土地灌溉和排水措施等；對于自然保護(hù)與景觀維護(hù)等，國家資助100%；對于主要服務(wù)于大眾的度假地和修養(yǎng)地的修建設(shè)施，國家資助65%～75%。從德國土地整治投資經(jīng)驗(yàn)得到啟發(fā)，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)規(guī)范政府財(cái)政資金的投資比例。首先，依據(jù)分部工程盈利程度和受益主體范圍來劃定；其次，設(shè)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)所有者為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)部分項(xiàng)目的付費(fèi)主體；最后，明確具有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目才能引進(jìn)社會(huì)資本。

綜上所述，依據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)各分部工程的不可分程度以及組織規(guī)模來判斷該工程的盈利性，并在此基礎(chǔ)上依據(jù)分部工程的盈利性來確定是否能引進(jìn)社會(huì)資本以及界定財(cái)政性資金投入該項(xiàng)目的比例。

四、 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目投融資模式路徑選擇

伍黎芝、董利民等探討了土地整理中BOT、PPP、土地基金和資產(chǎn)證券化等四種模式在不同情況下融資情況（2004年）。申樹云總結(jié)了土地融資創(chuàng)新的模式有BOT模式、土地資產(chǎn)證券化、土地整治基金以及PPP模式（2015年）。王利敏、孫靜從項(xiàng)目公益性視角，構(gòu)建了農(nóng)村土地整治多元化融資體系，即純公益性土地整治項(xiàng)目融資模式以財(cái)政性融資為主，非公益性土地整治項(xiàng)目融資模式以市場性融資為主，半公益性土地整治項(xiàng)目結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r綜合選擇一種或多種融資模式（2015年）。曹博、趙芝俊認(rèn)為將PPP模式引入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)具備政策、經(jīng)濟(jì)以及技術(shù)上的可行性（2017年）。學(xué)者們關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)多元化投融資模式的探討，都是在土地整治的大范圍內(nèi)將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田界定為準(zhǔn)公共物品進(jìn)行討論，而很少有人從高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)屬性出發(fā)，對其進(jìn)行細(xì)致的分類討論。依據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論以及德國土地整治融資經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中非經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)采用財(cái)政性融資模式，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目采用“農(nóng)戶自籌+財(cái)政性融資”模式，經(jīng)營性項(xiàng)目宜采用市場性融資模式。具體來講，農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程等非經(jīng)營性工程，一般具有投入大、周期長、低回報(bào)率的特點(diǎn)，同時(shí)具有較高的社會(huì)和生態(tài)價(jià)值，不以營利為目的，受益群體較為廣泛，則應(yīng)以財(cái)政性投融資模式為主。土地平整工程、土壤改良工程、田間道路工程等大規(guī)模組織內(nèi)的準(zhǔn)公共物品，一般也具有較高的社會(huì)效益和生態(tài)效益，在我國仍然需要以財(cái)政性融資模式為主。灌溉與排水工程、農(nóng)田輸配電工程等準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目內(nèi)容，其盈利性一般高于非經(jīng)營性項(xiàng)目而低于經(jīng)營性項(xiàng)目，直接受益群體為項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶和集體組織，具有明顯的區(qū)域性和有限性，易采用“農(nóng)戶自籌+財(cái)政性投融資”組合模式。經(jīng)營性高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，以盈利為首要目的，具有投資回報(bào)高的特點(diǎn)，例如一定比例的觀光休閑旅游度假村項(xiàng)目、農(nóng)產(chǎn)品加工流通等經(jīng)營項(xiàng)目、新增耕地的開發(fā)以及農(nóng)業(yè)自動(dòng)化控制系統(tǒng)技術(shù)設(shè)施的投入等，這部分項(xiàng)目可引進(jìn)市場性投融資模式來完成，如表1所示。

五、 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)多元化投融資案例分析

內(nèi)蒙古赤峰市巴林右旗高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田PPP項(xiàng)目，建設(shè)規(guī)模為12.7萬畝，總投資為2.09億元。該項(xiàng)目分部工程內(nèi)容包括農(nóng)田灌溉與排水工程、田間道路工程、泵房及輸配電工程，以及以自動(dòng)化為主的地面管道系統(tǒng)、自動(dòng)控制系統(tǒng)、智慧農(nóng)業(yè)云系統(tǒng)的安裝調(diào)試等。對應(yīng)的項(xiàng)目投融資模式為：財(cái)政性投融資模式+市場性融資模式。其中，財(cái)政性資金投入了1.53億元（占項(xiàng)目總投資的73.2%），用于農(nóng)田灌溉與排水工程、田間道路工程、泵房及輸配電工程等準(zhǔn)公益性工程建設(shè)，其中農(nóng)田灌溉與排水工程費(fèi)用投資了9 001萬元、田間道路工程費(fèi)用投資了1 152萬元、輸配電工程費(fèi)用投資了2 840萬元、其他費(fèi)用投資了2 307萬元，這部分工程受益主體主要為項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶。社會(huì)資本方投入了5 600萬元（占項(xiàng)目總投資的26.8%），用于盈利性的自動(dòng)化監(jiān)測系統(tǒng)、智慧農(nóng)業(yè)云系統(tǒng)、水肥一體化系統(tǒng)等工程建設(shè)。政府將項(xiàng)目合作期內(nèi)（21年）盈利性設(shè)施工程的所有權(quán)及項(xiàng)目的運(yùn)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給了社會(huì)資本方，社會(huì)資本方通過向農(nóng)業(yè)經(jīng)營者收取農(nóng)田灌溉服務(wù)費(fèi)來獲得項(xiàng)目建設(shè)收益。從案例來看，該項(xiàng)目依據(jù)分部工程內(nèi)容以及盈利性來確定投融資主體以及投融資模式，進(jìn)而明確了政府與社會(huì)資本的投資邊界。這樣的做法有助于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的有序開展，避免重復(fù)、無效的工程量，節(jié)省資本，有助于各政府相關(guān)部門“各炒一盤菜、公辦一張席”，有助于明確各參與主體的投融資范圍以及應(yīng)該投入的資金比例。

六、 結(jié)論與建議

依據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目各分部工程的內(nèi)容、經(jīng)濟(jì)特征以及受益范圍選擇適合的投融資模式組合，既可以緩解高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的融資壓力，又可以提高項(xiàng)目投資和建設(shè)效率。最后對于當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目多元化融資模式創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的問題，提出以下建議：

第一，要探索和創(chuàng)新多元化的投融資模式。拓展財(cái)政投融資方式，通過貸款貼息、競爭性分配、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞?，吸引更多社?huì)資本；加大政策性融資模式的進(jìn)度，讓政策性銀行為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目融資設(shè)置綠色通道；構(gòu)建社會(huì)資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的利益機(jī)制，吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、工商資本主體以及其他商業(yè)金融資本主體參與，探索土地基金、土地債券化以及PPP等市場性投融資模式；開展農(nóng)民自籌模式，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中可單獨(dú)消費(fèi)的，小規(guī)模范圍的準(zhǔn)經(jīng)營性工程要讓農(nóng)戶自籌完成，并給予定量的政府資金補(bǔ)助。

第二，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)屬性，其本質(zhì)在于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的資本化，將資本化的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為具有未來收益的交易標(biāo)的，項(xiàng)目就會(huì)擁有可持續(xù)的經(jīng)營收益。同時(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目的經(jīng)營性收益來自其經(jīng)營性工程收益、整治后農(nóng)田收益、新增指標(biāo)收益、多重復(fù)合功能收益等。

第三，政府出臺(tái)支持社會(huì)資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的相關(guān)政策法規(guī)。土地政策方面，要通盤考慮、統(tǒng)籌安排高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)，與新增耕地指標(biāo)、增減掛鉤指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)間關(guān)系，以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目要與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)制度等對接融合。金融政策方面，要構(gòu)建新型經(jīng)營主體信用擔(dān)保體系，探索土地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村資產(chǎn)的抵押擔(dān)保制度。最后，政府要出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，并建立專項(xiàng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等。

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基金項(xiàng)目：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院研究生科學(xué)研究基金項(xiàng)目資助“我國城市公墓建設(shè)用地?zé)o限循環(huán)可持續(xù)利用模式研究”（項(xiàng)目號：2017041）。

作者簡介：鄖文聚（1962-），男，漢族，河南省南陽市人，國土資源部土地整治中心副主任、二級研究員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)博士，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、中國地質(zhì)大學(xué)（北京）、河南農(nóng)業(yè)大學(xué)等高校兼職教授、博士生導(dǎo)師，國土資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任，研究方向?yàn)橥恋卦u價(jià)、土地整治工程；馬曉妍（1989-），女，回族，青海省海東市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)橥恋卣吲c經(jīng)濟(jì)；陶澤良（1976-），男，漢族，貴州省畢節(jié)市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)闉閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、土地利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃。

收稿日期：2017-11-12。endprint