宋天騏

(煙臺(tái)大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264005)

十幾年以來(lái)，中央一號(hào)文件都不斷關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題①，而處理“三農(nóng)”問(wèn)題的基點(diǎn)在于妥善處理農(nóng)村土地問(wèn)題②。由于歷史和國(guó)情，我國(guó)農(nóng)民普遍形成了對(duì)土地的依賴和特殊情感，土地既是其成長(zhǎng)的原點(diǎn)，也是其生活的依靠。近代以來(lái)的土地改革，讓農(nóng)民從饑餓貧困的邊緣走了出來(lái)；特別是十一屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新性改革，不僅讓農(nóng)民收獲溫飽，更引導(dǎo)他們邁向小康。改革開放四十年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和法律制度發(fā)展都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，然而基于當(dāng)時(shí)農(nóng)村現(xiàn)狀的土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)下農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)變革。換言之，制度紅利幾乎用盡，農(nóng)村土地亟需變革以改變農(nóng)村面貌、提高農(nóng)民收入。有鑒于此，黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”；2014年的中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》指出，“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。于此，我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”作為全國(guó)性政策的設(shè)想初步形成，但“依法治國(guó)”背景下的“三權(quán)分置”法律制度還未完善。筆者梳理學(xué)界對(duì)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)論，提煉土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律表達(dá)，并希望對(duì)未來(lái)相關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)提供一定的參考。

一、“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)之辯論

不可否認(rèn)，農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策設(shè)想來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)農(nóng)村土地問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注。經(jīng)濟(jì)學(xué)界基于“成本—效益”的經(jīng)濟(jì)分析，推演出農(nóng)地“三權(quán)分置”的權(quán)利配置方式；然而，在此權(quán)利配置已上升為國(guó)家政策時(shí)，法學(xué)界仍存有不同聲音。這些爭(zhēng)論中，既有應(yīng)否構(gòu)建新型的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度之辯論，也有農(nóng)地“三權(quán)分置”的基本概念是否合理之辨析。其中，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念和性質(zhì)之爭(zhēng)尤為突出。

(一)“三權(quán)分置”抑或“三權(quán)分離”的話語(yǔ)表達(dá)之辨析

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在法律語(yǔ)言學(xué)視角下，相較于“三權(quán)分置”，采用“三權(quán)分離”的話語(yǔ)表達(dá)更具有優(yōu)勢(shì)，其理由主要有：其一，政策話語(yǔ)表達(dá)應(yīng)當(dāng)一致，尤其是針對(duì)同一問(wèn)題，前后矛盾的政策話語(yǔ)會(huì)誤導(dǎo)已經(jīng)形成內(nèi)心確信的相關(guān)主體。1978年以來(lái)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革，改變了最初的“集體所有、集體經(jīng)營(yíng)”的產(chǎn)權(quán)配置方式，代之以實(shí)施家庭承包經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制。在這一過(guò)程中，中央使用的政策話語(yǔ)是“分離”，法學(xué)界的話語(yǔ)也采用“兩權(quán)分離”。其二，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的探路者采用“三權(quán)分離”的話語(yǔ)表達(dá)，江蘇、上海、四川等省市的政府文件都采用“分離”的表達(dá)方式。③其三，權(quán)能分離理論支持“三權(quán)分離”的話語(yǔ)表達(dá)。法學(xué)界自20世紀(jì)90年代提出了“三權(quán)分離”理論，政府文件中采用權(quán)能分離理論表述“三權(quán)分置”不夠準(zhǔn)確。其四，尊重語(yǔ)言表達(dá)規(guī)律?！爸谩钡脑O(shè)立含義與“離”的分離含義不同，“離”更突出權(quán)利的來(lái)源和所有權(quán)行使的彈力性。④

筆者認(rèn)為，就“三權(quán)分置”或“三權(quán)分離”的話語(yǔ)形式而言，其實(shí)質(zhì)并無(wú)不同(為行文的統(tǒng)一，本文采“三權(quán)分置”的術(shù)語(yǔ)表達(dá))?！爸谩迸c“離”在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的法律語(yǔ)言體系下，二者都可體現(xiàn)對(duì)語(yǔ)言規(guī)律的尊重，都能闡釋產(chǎn)權(quán)配置、傳達(dá)政策意蘊(yùn)，可以一體使用，但同一文件中應(yīng)保持一致。⑤針對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革這一同類問(wèn)題的政策話語(yǔ)，并不強(qiáng)行要求字語(yǔ)的同一性，能夠準(zhǔn)確傳達(dá)政策意蘊(yùn)、解釋改革內(nèi)容的表達(dá)為佳。農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)本在于創(chuàng)設(shè)，“置”能夠契合其意，“離”強(qiáng)調(diào)的權(quán)能分離在說(shuō)明權(quán)利的來(lái)源和創(chuàng)設(shè)意味上較弱。⑥至于改革試點(diǎn)中的話語(yǔ)表達(dá)，其本就是探索和開辟之舉，卻并不代表試點(diǎn)的話語(yǔ)表達(dá)就更準(zhǔn)確。

(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置之爭(zhēng)

在法學(xué)界，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否有存在的必要，這些聲音總的來(lái)說(shuō)可分為反對(duì)與支持兩種意見(jiàn)。反對(duì)者稱，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成路徑不符合物權(quán)法邏輯，而且違背“一物一權(quán)”[1]原則。定限物權(quán)的生成，都必須具備相應(yīng)母權(quán)、基礎(chǔ)，而所有權(quán)是產(chǎn)生定限物權(quán)的母權(quán)、基礎(chǔ)。[2]依據(jù)權(quán)能分離理論和用益物權(quán)的權(quán)利內(nèi)容表征，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)二者都包含占有、使用、收益的權(quán)能。所以，二者在內(nèi)容上相互沖突，在性質(zhì)上無(wú)法兼容。試圖尋求突破的“權(quán)利用益物權(quán)說(shuō)”，在比較法上沒(méi)有可靠依據(jù)，其權(quán)利為客體的觀點(diǎn)，不僅不能脫離與土地的關(guān)聯(lián)，而且易使物權(quán)的行使與實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生混亂。相對(duì)而言，現(xiàn)有農(nóng)地“兩權(quán)分離”的理論架構(gòu)可以破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的困境，避免土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的不利法律后果，確保土地的農(nóng)業(yè)用途，規(guī)避集體成員失地的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因此，無(wú)需重新配置農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。

支持者雖認(rèn)可“三權(quán)分離”的權(quán)利配置，但對(duì)其權(quán)源與合理性論證有所爭(zhēng)議，主要有三種論辯，即權(quán)利用益物權(quán)說(shuō)[3-5]、農(nóng)地使用權(quán)說(shuō)⑦、所有權(quán)行使方式說(shuō)⑧。

權(quán)利用益物權(quán)說(shuō)認(rèn)為，現(xiàn)有用益物權(quán)客體過(guò)于狹窄，不能充分發(fā)揮權(quán)利配置的效能，不利于資源更高效地配置，應(yīng)當(dāng)依據(jù)多層權(quán)利客體理論，拓展權(quán)利客體的范圍，讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以自身本權(quán)為標(biāo)的設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。換言之，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既是用益物權(quán)具體類型之一，也可成為其權(quán)利客體，從而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為客體層次分明的兩類用益物權(quán)，彼此之間可以共存，但不發(fā)生沖突。

農(nóng)地使用權(quán)說(shuō)認(rèn)為，當(dāng)前觀點(diǎn)對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的解析存在誤區(qū)，其原因在于頂層制度設(shè)計(jì)的矛盾——擔(dān)保立法層面中允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，卻嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。民法解釋上有“舉重以明輕”的解釋規(guī)則，而“轉(zhuǎn)讓”的權(quán)利限制程度顯然重于“抵押”，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“轉(zhuǎn)讓”，卻嚴(yán)格限制其“抵押”，這有悖于民法原理。集體成員承包土地的資格當(dāng)然涵攝于集體土地所有權(quán)主體制度的內(nèi)容之中，因此，認(rèn)為從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中可以分離出其本不含有的內(nèi)容，就已經(jīng)陷入了理論誤區(qū)。為了高效配置集體土地資源，不應(yīng)局限于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離與否，而應(yīng)統(tǒng)籌農(nóng)地使用權(quán)體系，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)一體構(gòu)建，同時(shí)推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的一體建設(shè)，讓農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人享有的土地權(quán)利發(fā)揮更大價(jià)值。換言之，“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造可以是“集體土地所有權(quán)+成員權(quán)+農(nóng)地使用權(quán)”。

所有權(quán)行使方式說(shuō)認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，脫胎其中，卻并非權(quán)能分離的當(dāng)然產(chǎn)物，而是具體行使土地所有權(quán)的形式之一。用益物權(quán)具有支配性，可以直接支配客體而發(fā)揮其使用價(jià)值；具體而論，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就是直接支配土地而利用土地使用價(jià)值的定限物權(quán)。復(fù)雜高深的權(quán)利配置理論未必能將“三權(quán)分置”政策解釋清晰，簡(jiǎn)潔明了的基礎(chǔ)理論延伸有時(shí)也能發(fā)揮強(qiáng)大作用。從土地所有權(quán)的內(nèi)涵著眼，將權(quán)利行使方式多樣化，既可以避免繁瑣設(shè)計(jì)的制度成本和理論負(fù)擔(dān)，也可以有效解釋政策內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

(三)“三權(quán)分置”的解釋之立論

制度演進(jìn)過(guò)程存在著一種路徑依賴的內(nèi)含性特征⑨，農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革推進(jìn)過(guò)程也不可避免地內(nèi)含著路徑依賴的特點(diǎn)。換言之，制度生長(zhǎng)的文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等背景，潛移默化地成為了制度演進(jìn)必須遵循的軌跡?；仡櫧詠?lái)我國(guó)的農(nóng)村土地改革，自上而下的政策指導(dǎo)和貫徹發(fā)揮著重要作用，即便是農(nóng)村自生的土地經(jīng)營(yíng)形式——小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其完全推廣也依靠國(guó)家政策和法律的支持。理論上，對(duì)土地改革政策和法律依據(jù)的理解和闡釋，也多依循著路徑依賴的特點(diǎn)。上述反對(duì)論的權(quán)能分離理論、“一物一權(quán)”都是在既有內(nèi)容基礎(chǔ)上的演進(jìn)，支持論中的權(quán)利用益物權(quán)說(shuō)提出的權(quán)利客體多層理論、農(nóng)地使用權(quán)說(shuō)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)利的整合也依賴固有民法理論，并未脫離農(nóng)地制度演變的路徑依賴。雖然諸多觀點(diǎn)都有著路徑依賴的特征，但準(zhǔn)確理解“三權(quán)分置”的觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)達(dá)成一致。

1.反對(duì)論提出的權(quán)能分離理論解釋存在偏差，“一物一權(quán)”觀點(diǎn)理解狹隘，而且回避抵押融資的問(wèn)題。第一，用益物權(quán)不是所有權(quán)權(quán)能分離的產(chǎn)物，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能分離的產(chǎn)物，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能分離來(lái)解釋土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)源，就已經(jīng)陷入誤區(qū)。第二，“一物一權(quán)”原則不意味一塊土地上不能共生兩個(gè)用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在性質(zhì)和內(nèi)容上并不沖突，可以共生，也可共存。第三，農(nóng)地“三權(quán)分置”可以走出抵押融資困難的迷途，既讓務(wù)工農(nóng)民保證農(nóng)地收入，也讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者擺脫資金困境，走向農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)的康莊大道。

2.支持論的多層權(quán)利客體理論使用益物權(quán)體系混亂，而整合農(nóng)地使用權(quán)的觀點(diǎn)也有成本過(guò)高、效率低下、制度演進(jìn)過(guò)快、基礎(chǔ)理論準(zhǔn)備不足等缺陷。第一，為了解決反對(duì)論所稱的內(nèi)容沖突，學(xué)者提出多層權(quán)利客體理論以層次化區(qū)分土地和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩大客體，然而無(wú)論何種層次的權(quán)利客體，最終都無(wú)法擺脫對(duì)“土地”的利用。因此，理論上劃分用益物權(quán)的客體層次，實(shí)踐中無(wú)法發(fā)揮作用。土地之上的權(quán)利行使，即使經(jīng)過(guò)多次權(quán)利流轉(zhuǎn)或客體嫁接，都難以脫離“土地”這一緊缺的生產(chǎn)資源。作為客體的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只是成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作用于土地的媒介而已，并無(wú)很多實(shí)踐意義。我們知道，物權(quán)的支配性在于其對(duì)物的直接管領(lǐng)和控制，而配置物權(quán)關(guān)系應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)潔明確，以避免物權(quán)關(guān)系不適當(dāng)復(fù)雜化架空物權(quán)的支配性。[6]多層權(quán)利客體理論為求解釋的便利性，強(qiáng)行復(fù)雜化用益物權(quán)客體，也使得權(quán)利行使和實(shí)現(xiàn)在理論上復(fù)雜化。第二，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，統(tǒng)一的農(nóng)地使用權(quán)概念利大于弊，它可以簡(jiǎn)化權(quán)利體系結(jié)構(gòu)，整合土地利用。正因如此，現(xiàn)階段的權(quán)利整合顯得步伐過(guò)大，而農(nóng)地使用權(quán)的基礎(chǔ)理論研究尚有不足，會(huì)導(dǎo)致制度演進(jìn)過(guò)程中的種種問(wèn)題。同時(shí)，短期內(nèi)完成這樣的權(quán)利整合，也會(huì)導(dǎo)致制度成本過(guò)高，整合效率低下。因此，現(xiàn)階段解讀“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不宜采用農(nóng)地使用權(quán)的概念和理論。

“三權(quán)分置”政策致力于釋放土地作為生產(chǎn)要素經(jīng)濟(jì)活力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體和集體成員的土地權(quán)利的增值，以配合全面建成小康社會(huì)的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)。我們應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解其政策意蘊(yùn)，不盲目追求理論創(chuàng)新，而是扎根土地所有權(quán)基礎(chǔ)理論，做到政策理解的合理合法、理論解釋的清晰明了、制度設(shè)計(jì)的簡(jiǎn)潔可行。上述幾種觀點(diǎn)雖有可取之處，但難掩其解釋路徑的不足。

筆者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)理論內(nèi)容豐富，可以解釋“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的應(yīng)有內(nèi)涵，避免理論誤區(qū)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的轉(zhuǎn)包、互換、出租等土地流轉(zhuǎn)方式，其實(shí)也是權(quán)利行使方式。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠抵押、轉(zhuǎn)讓，既是對(duì)土地利用方式的變革，也是權(quán)利行使方式的演進(jìn)。政策中的“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，實(shí)質(zhì)在于釋放土地作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)活力；集體土地不能抵押、轉(zhuǎn)讓，但權(quán)利可以抵押、轉(zhuǎn)讓。⑩傳統(tǒng)上，集體土地所有權(quán)行使包括土地承包，但嚴(yán)格限制處分；新形勢(shì)下，行使集體土地所有權(quán)，具化為行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不是土地所有權(quán)的權(quán)能分離產(chǎn)物，也不是土地所有權(quán)具體行使的方式，而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)性行使方式。此外，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使會(huì)架空土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)心是多余的。

舉例而言，集體成員甲承包一塊集體土地，期限為30年。在第10年時(shí)，該集體成員計(jì)劃外出務(wù)工，遂將該塊集體土地轉(zhuǎn)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員乙。因該地塊與乙自己承包地相鄰，乙將兩塊土地整合以便于規(guī)模經(jīng)營(yíng)。次年，因資金問(wèn)題，乙以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押進(jìn)行融資。到期后，乙未償還債務(wù)，銀行拍賣該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(限制為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng))，丙拍得該土地經(jīng)營(yíng)奴。期間，乙仍需向甲支付土地應(yīng)有的費(fèi)用；30年期限屆滿，土地仍歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，甲仍可要求承包土地。由此可見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使不會(huì)影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)，即便因抵押期限屆滿無(wú)法償還債務(wù)而拍賣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不會(huì)抵銷原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人行使土地承包的資格。反對(duì)論所謂的集體成員失地的風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有出現(xiàn)，現(xiàn)階段集體土地的社會(huì)保障功能仍可實(shí)現(xiàn)。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)定位

在制度設(shè)計(jì)上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的焦點(diǎn)爭(zhēng)議之一。我們知道，《物權(quán)法》第5條明確規(guī)定“物權(quán)法定”原則，即物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律規(guī)定。因此，現(xiàn)行物權(quán)制度體系下難以出現(xiàn)法律規(guī)定之外的用益物權(quán)種類和內(nèi)容，也就無(wú)法為“三權(quán)分置”政策提供明確的法律依據(jù)。實(shí)際上，物權(quán)理論和立法實(shí)踐都有推導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的營(yíng)養(yǎng)因子，深耕其中，便得幾味。

(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念之辯論

關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策話語(yǔ)是否符合法律表達(dá)，有學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念并不符合法律語(yǔ)言學(xué)的要求，理由主要為兩點(diǎn)：第一，“經(jīng)營(yíng)”語(yǔ)意多元，不能準(zhǔn)確表達(dá)經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益；第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能體現(xiàn)政策意蘊(yùn)中的創(chuàng)設(shè)之意，其語(yǔ)意偏于中性。④

筆者認(rèn)為，法律語(yǔ)言學(xué)表達(dá)法律概念、詮釋法律內(nèi)涵，并非僵化地套用固有概念，而且法律屬性的概念有法律特有的意蘊(yùn)。“經(jīng)營(yíng)”雖語(yǔ)意多元，但都能體現(xiàn)使用和收益的權(quán)能，尤其是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保、股份置換，其無(wú)不體現(xiàn)經(jīng)營(yíng)的特征。政策意蘊(yùn)中的創(chuàng)設(shè)之意，并不在于將法律概念新型化，承認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種新型的用益物權(quán)，這本身就是創(chuàng)設(shè)。

(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)之探討

理論上，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)有著不同討論，主要有“債權(quán)說(shuō)”“物權(quán)說(shuō)”“二元說(shuō)”三種。至于“無(wú)用說(shuō)”以及“廢棄說(shuō)”兩種觀點(diǎn)，因與農(nóng)地“三權(quán)分置”政策意蘊(yùn)相悖，不能自我理論周延，也限縮理論解釋和創(chuàng)新，有較大的局限性。誠(chéng)然，政策和經(jīng)濟(jì)學(xué)表達(dá)上的權(quán)利用語(yǔ)與純粹的法律概念用語(yǔ)有所差異，但這并不影響法律解釋的邏輯周延。無(wú)論是“次級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念，還是“經(jīng)營(yíng)權(quán)能”的解釋，都無(wú)法否認(rèn)土地的耕作與經(jīng)營(yíng)的差異，而這種差異本就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的這種差異，并不會(huì)影響“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的性質(zhì)，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)上依據(jù)“成本—效益”分析所得出的農(nóng)地“三權(quán)分置”結(jié)論，并不會(huì)影響土地所有權(quán)的性質(zhì)一樣。因此，下文主要針對(duì)“債權(quán)說(shuō)”“物權(quán)說(shuō)”“二元說(shuō)”三種觀點(diǎn)展開討論。

1．債權(quán)說(shuō)

“債權(quán)說(shuō)”認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只是另一種形式的債權(quán)而已。不動(dòng)產(chǎn)租賃權(quán)可以解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，理論創(chuàng)新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有更大價(jià)值。從其權(quán)利來(lái)源而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是基于土地流轉(zhuǎn)合同產(chǎn)生的[7]，其本身沒(méi)有獨(dú)立存在的依據(jù)，只有在農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)才有價(jià)值[8]。從實(shí)證法而言，物權(quán)法定原則在理論上有緩和的趨勢(shì)，但這難以動(dòng)搖理論根基，新型物權(quán)的構(gòu)建必須有物權(quán)法的確認(rèn)，現(xiàn)階段為適應(yīng)政策要求和農(nóng)地流轉(zhuǎn)需要，可以賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)一定的擔(dān)保功能，但必須承認(rèn)其債權(quán)的性質(zhì)。

2．物權(quán)說(shuō)

“物權(quán)說(shuō)”論證視角多元，從多層權(quán)利客體理論而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是區(qū)別于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型用益物權(quán)，其通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為客體媒介，間接作用于承包土地，發(fā)揮農(nóng)地占有、使用、收益的權(quán)能。[3]從政策目的和物權(quán)功能而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不同于所有權(quán)的使用權(quán)能，創(chuàng)設(shè)新型用益物權(quán)不存在現(xiàn)實(shí)障礙；農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的原初目的就包含將“三權(quán)”置于私法的同一層次上一體保護(hù)，而且不同流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都具有物權(quán)功能。[9]從權(quán)能分離理論而言，土地所有權(quán)權(quán)能分離方式可推導(dǎo)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，具體的彈性分離和土地信托的權(quán)能分離方式還可論證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的獨(dú)特價(jià)值。[10]

3．二元說(shuō)

“二元說(shuō)”認(rèn)為，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)區(qū)分不同情況分別對(duì)待。第一，以流轉(zhuǎn)方式的性質(zhì)差異來(lái)界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。物權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)讓、互換，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就屬于物權(quán)；債權(quán)性質(zhì)的流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)包、出租、入股，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就屬于債權(quán)。第二，以權(quán)利的分離路徑和產(chǎn)生基礎(chǔ)來(lái)區(qū)分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。確權(quán)確股不確地之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)化的合理空間，而確權(quán)確地之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為債權(quán)比較妥當(dāng)。

筆者認(rèn)為，“債權(quán)說(shuō)”只看到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)可能產(chǎn)生的種種弊端，對(duì)債權(quán)救濟(jì)保護(hù)效益的相對(duì)弱質(zhì)化、權(quán)利公示效果的相對(duì)化、融資擔(dān)保性的差異化視而不見(jiàn)。該說(shuō)看到了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有的擔(dān)保功能，卻不敢承認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性；同時(shí)，該說(shuō)批駁“物權(quán)說(shuō)”解釋路徑的種種不足，卻沒(méi)有直接支持債權(quán)性質(zhì)的立論依據(jù)?！岸f(shuō)”看似類型化分析不同生成路徑的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，卻將簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化。無(wú)論是確權(quán)確地，抑或是確權(quán)確股不確地的兩種類型，都不會(huì)影響集體土地上原有的社會(huì)保障功能和財(cái)富增值功能，不會(huì)消滅農(nóng)民的身份資格和土地承包資格，也就不會(huì)改變土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。而依據(jù)流轉(zhuǎn)方式的性質(zhì)差異來(lái)類型化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，大有緣木求魚之意。權(quán)利猶如行駛在大道上的汽車，流轉(zhuǎn)方式則是具體路況，汽車并不會(huì)因?yàn)榫唧w路況的差異而改變其為汽車的本質(zhì)；同理而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)也不會(huì)因流轉(zhuǎn)方式的差異而改變。

“物權(quán)說(shuō)”肯定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，但解釋路徑的差異化使得其物權(quán)屬性撲朔迷離。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策有權(quán)利平衡之意，而具體闡釋權(quán)利平衡的路徑卻難以圓滿。多層權(quán)利客體理論提倡的分層化客體，使得“三權(quán)分置”錯(cuò)位，而讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)木難支。就比較法而言，其基于歷史傳統(tǒng)而形成的權(quán)利或動(dòng)產(chǎn)用益權(quán)，主要是為特定人的生活需要而設(shè)定的[11]4，也會(huì)因權(quán)利人的死亡而消滅、不能被轉(zhuǎn)讓或繼承。相對(duì)而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押、轉(zhuǎn)讓、繼承，也有承包期限和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的要求，這與用益權(quán)在權(quán)利內(nèi)容、存續(xù)期限、權(quán)利主體等方面皆不相同，因此比較法上用益權(quán)理論并不適用于我國(guó)。而從政策目的和物權(quán)功能角度論證，雖然可形成邏輯自洽，但沒(méi)有找到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)源和立論的延展論據(jù)。至于權(quán)能分離理論的論證，只能作為論證體系的一個(gè)側(cè)面，難以確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的本體。

(三)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)之立論

準(zhǔn)確理解土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，既不應(yīng)片面追求理論引入和創(chuàng)新，也不能忽略政策意蘊(yùn)和實(shí)踐需求。所有權(quán)理論本身就具有豐富的內(nèi)涵，尋求適當(dāng)?shù)慕忉?，不必舍近求遠(yuǎn)，從所有權(quán)理論中深度挖掘，就可得到答案。

1．從用益物權(quán)與所有權(quán)的關(guān)系來(lái)看，用益物權(quán)既是以所有權(quán)為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的，又是具體行使所有權(quán)的方式之一，還是對(duì)所有權(quán)支配性實(shí)現(xiàn)的一種限制。[11]38-53而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也是以所有權(quán)為基礎(chǔ)產(chǎn)生的，可以看作是所有權(quán)在土地上行使的一種方式，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)卻不是對(duì)所有權(quán)的限制。我們知道，我國(guó)現(xiàn)行法禁止土地流轉(zhuǎn)，土地所有權(quán)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)處分權(quán)能，作為政策所設(shè)計(jì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)處分權(quán)能，如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保、入股合作等。

2．從所有權(quán)的權(quán)能分離理論來(lái)看，所有權(quán)具有四大主要權(quán)能以及管理、經(jīng)營(yíng)等其他權(quán)能，但用益物權(quán)絕不是所有權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果，其相應(yīng)權(quán)能的行使是自身性質(zhì)所固有的。退一步論，可以對(duì)所有權(quán)的使用權(quán)能作廣義解釋，管理、經(jīng)營(yíng)權(quán)能都可看作是使用權(quán)能的應(yīng)然內(nèi)容。“經(jīng)營(yíng)權(quán)能”與“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”中的“經(jīng)營(yíng)”一詞是否具有相同含義，并不是問(wèn)題的核心，關(guān)鍵應(yīng)在于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資、入股合作等流轉(zhuǎn)方式是否具有物權(quán)意義。我們知道，發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益，難以脫離對(duì)土地的占有和使用。而土地所有權(quán)在行使方式上有一定局限性，即在使用權(quán)能的實(shí)現(xiàn)上有一定局限性，不能通過(guò)抵押或其他融資方式實(shí)現(xiàn)土地交換價(jià)值。一定程度上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立可以解決融資困難，能夠緩解農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的資金壓力，助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育。這也就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能獨(dú)立性的價(jià)值所在。

3．從用益物權(quán)的立法和理論上看，缺乏處分權(quán)能的用益物權(quán)概念并不實(shí)質(zhì)影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)土地公有制決定了土地所有權(quán)的處分權(quán)能無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)，而基于土地所有權(quán)而生發(fā)的土地用益物權(quán)在處分權(quán)能的實(shí)現(xiàn)上，存在先天不足的缺陷。我國(guó)《物權(quán)法》第117條規(guī)定的用益物權(quán)權(quán)能不包含處分權(quán)能，這也是后天不利。生發(fā)上的先天不足，也不可避免地導(dǎo)致成長(zhǎng)上的后天不利。

我國(guó)《物權(quán)法》雖然并未直接賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)能，但流轉(zhuǎn)方式中的轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式實(shí)際發(fā)揮著部分處分的功能。[12]《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)單獨(dú)規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”，2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》增加股份合作的流轉(zhuǎn)方式，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》增加抵押擔(dān)保的融資方式，這都表明政策和立法中客觀承認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能，并使處分權(quán)能不斷完全化。既然客觀層面規(guī)定了用益物權(quán)的具體處分形式，且實(shí)現(xiàn)情況良好，那么用益物權(quán)概念中明確處分權(quán)能就不存在現(xiàn)實(shí)障礙。

從理論上看，用益物權(quán)能夠?qū)崿F(xiàn)處分權(quán)能，這與作為其母權(quán)的土地所有權(quán)不能實(shí)現(xiàn)處分權(quán)能并不矛盾。比較法上，土地所有權(quán)或用益物權(quán)能夠完全實(shí)現(xiàn)處分權(quán)能，這是其歷史、文化和制度演變的產(chǎn)物。我國(guó)法上，土地所有權(quán)的處分權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)，并不存在過(guò)多理論和實(shí)踐的掣肘，也只是我國(guó)歷史、文化和制度演變的結(jié)果。但這只限制事實(shí)處分的行使，并不影響法律處分的實(shí)現(xiàn)。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為例，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是土地，因涉及土地所有權(quán)歸屬而無(wú)法完全處分，尤其是集體成員的承包土地，無(wú)法轉(zhuǎn)讓、抵押和入股；而“四荒”地因其特殊性，可以轉(zhuǎn)讓、抵押和入股。轉(zhuǎn)讓、抵押和入股屬于權(quán)利的處分，實(shí)質(zhì)上是將土地本身所有的交換價(jià)值通過(guò)用益物權(quán)的行使來(lái)實(shí)現(xiàn)。

理論上擔(dān)憂土地因流轉(zhuǎn)對(duì)象范圍的擴(kuò)大，造成集體成員失地的風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)物權(quán)體系的完善和抵押擔(dān)保在債權(quán)實(shí)現(xiàn)方式上的限制來(lái)規(guī)避，甚至可以讓政策性銀行或政府金融、土地管理部門參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的拍賣、變賣，以實(shí)現(xiàn)失地風(fēng)險(xiǎn)的最小化。

4．從權(quán)利保護(hù)的效果來(lái)看，相對(duì)于物權(quán)保護(hù)而言，債權(quán)保護(hù)在實(shí)現(xiàn)權(quán)利人權(quán)益方面相對(duì)薄弱。前文已述，即便支持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)性質(zhì)的學(xué)者也不否認(rèn)物權(quán)功能和物權(quán)保護(hù)的優(yōu)勢(shì)；既然如此，面對(duì)民法典編纂的大背景和物權(quán)編體系、內(nèi)容發(fā)展的具體情勢(shì)，肯定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)應(yīng)是趨勢(shì)使然。

5．從土地國(guó)情和土地所有制來(lái)看，其內(nèi)在機(jī)制決定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。不斷擴(kuò)大的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和依舊單調(diào)的土地流轉(zhuǎn)去向之間的矛盾，嚴(yán)重影響了新型農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性和創(chuàng)造性，也制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化和科技化發(fā)展?！八小鬓D(zhuǎn)—經(jīng)營(yíng)”的模式是現(xiàn)有家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)在機(jī)制。堅(jiān)持土地公有制的理論前提，堅(jiān)守“集體土地，集體所有”的現(xiàn)有基礎(chǔ)；統(tǒng)分結(jié)合的制度內(nèi)涵即為“統(tǒng)”與“分”，然而，現(xiàn)實(shí)卻僅體現(xiàn)為土地分別流轉(zhuǎn)至農(nóng)戶，農(nóng)戶分別經(jīng)營(yíng)，地方上很少或幾乎沒(méi)有統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的范例。其實(shí)，這就是現(xiàn)有農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的迷途——集體缺統(tǒng)，農(nóng)戶少營(yíng)。要整合土地，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，不僅要集體層面合理規(guī)劃土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，而且要個(gè)人層面解脫土地流轉(zhuǎn)的束縛，間接地讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)土地，形成市場(chǎng)化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

6.從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)因來(lái)看，其產(chǎn)生可總結(jié)為兩種物權(quán)路徑，其一是土地所有權(quán)具體行使而成，其二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具體行使而成。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)涵攝于土地所有權(quán)的行使方式之下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也可以涵攝于土地所有權(quán)的行使方式之下。但我國(guó)集體土地所有制強(qiáng)調(diào)集體成員的身份性，土地所有權(quán)具體行使也難以解釋土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體土地有承包地和“四荒”地之分，“四荒”地能夠直接由非集體成員獲得，但承包地只能由集體成員基于其自身的身份而獲得，這也就導(dǎo)致土地所有權(quán)的行使方式不能涵攝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自行經(jīng)營(yíng)土地，也可以設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)負(fù)擔(dān)，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)土地。無(wú)論何種物權(quán)路徑，實(shí)質(zhì)上都堅(jiān)持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的立場(chǎng)，在物權(quán)的基點(diǎn)上討論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。因此，在這個(gè)意義上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也只有在流轉(zhuǎn)時(shí)才能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自行經(jīng)營(yíng)時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則內(nèi)含于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中，不發(fā)揮其融資擔(dān)保的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

綜上所述，生發(fā)于土地所有權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以具備處分權(quán)能，這一處分權(quán)能既是理論延伸的當(dāng)然結(jié)果，也是立法實(shí)踐的應(yīng)然內(nèi)容。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和科技化方面起到推動(dòng)作用，在農(nóng)地權(quán)利配置方面平衡集體成員和經(jīng)營(yíng)主體的利益。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承接土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律處分，并因其抵押擔(dān)保功能的獨(dú)立性和特殊性，產(chǎn)生權(quán)利類型的獨(dú)立價(jià)值。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具備物權(quán)權(quán)能，在彈性分離和土地信托上大有作為，同時(shí)有政策目的、物權(quán)功能、現(xiàn)實(shí)國(guó)情與制度內(nèi)在機(jī)制的回應(yīng)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為物權(quán)性質(zhì)。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利配置

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種新型用益物權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相區(qū)分。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立源于土地承包合同，其權(quán)利內(nèi)容中的土地轉(zhuǎn)包、互換、出租等流轉(zhuǎn)方式在流轉(zhuǎn)對(duì)象上限制在集體成員之內(nèi)；而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則直接由所有權(quán)的行使而設(shè)立，即集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)而產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容中的抵押、入股等流轉(zhuǎn)方式?jīng)]有流轉(zhuǎn)對(duì)象的限制。

(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在特定歷史時(shí)期基于當(dāng)時(shí)國(guó)情和農(nóng)民需求而設(shè)立的，具有一定的歷史局限性，但其歷史進(jìn)步性也不可否認(rèn)。其歷史局限性在于嚴(yán)格限制了土地流轉(zhuǎn)和集體土地取得的身份性，而其歷史進(jìn)步性則在于充分肯定了農(nóng)民的實(shí)踐創(chuàng)造和土地種植收益。然而，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)取得重大突破和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)面臨挑戰(zhàn)的背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歷史使命和法律含義都在悄然發(fā)生變化。城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員增多，而直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民相對(duì)減少，這都使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)承載的社會(huì)保障功能相對(duì)弱化。但農(nóng)村人口的絕對(duì)數(shù)字仍然很大，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障功能還不能徹底拋棄。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)維系原有社會(huì)保障功能，其提高農(nóng)民收益的功能則可由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為全國(guó)性政策的具體內(nèi)容于2014年被正式提出，其政策實(shí)踐也相繼在部分縣市開展試點(diǎn)。就目前的試點(diǎn)情況而言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以充分發(fā)揮土地作為生產(chǎn)要素的積極作用，通過(guò)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，并賦予其抵押融資內(nèi)容以解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者或新型農(nóng)民的資金問(wèn)題，同時(shí)也有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、科技化。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資，是其作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使方式而生發(fā)的主要價(jià)值，也是其作為流轉(zhuǎn)方式變革的重要意義。因此，從權(quán)利產(chǎn)生背景、權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利功能上看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不是母權(quán)與否的關(guān)系，而是相互獨(dú)立和相輔相成的關(guān)系。

(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種新型用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)具備用益物權(quán)占有、使用、收益的基本權(quán)能，同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)具備一定的處分權(quán)能。其原則性的權(quán)利內(nèi)容及其與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系應(yīng)由物權(quán)法(或民法典物權(quán)編)規(guī)定，具體行使規(guī)則由土地承包法規(guī)定，即“物權(quán)法(民法典物權(quán)編)—土地承包法”的體系構(gòu)建。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用、收益權(quán)能，具有一定特殊性，具體表現(xiàn)在占有權(quán)能的直接性[13]、使用權(quán)能的農(nóng)用性、收益權(quán)能的法定性。占有權(quán)能的直接性是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人必須直接占有支配土地，以構(gòu)成現(xiàn)實(shí)管領(lǐng)和經(jīng)營(yíng)的前提。當(dāng)權(quán)利人為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者時(shí)，具體管領(lǐng)和經(jīng)營(yíng)土地的事務(wù)可交由職業(yè)經(jīng)理人，但這并不妨礙占有權(quán)能直接性的實(shí)現(xiàn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利人和占有權(quán)能的抽象享有者依然是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。換言之，權(quán)利主體和經(jīng)濟(jì)上的經(jīng)營(yíng)主體可以分離，但權(quán)利主體仍直接占有土地。使用權(quán)能的農(nóng)用性是為了約束土地投機(jī)和禁止非農(nóng)用途的轉(zhuǎn)化，資本的逐利性難以克服，在土地的使用上法律必須明確禁止事項(xiàng)，不給資本可乘之機(jī)。收益權(quán)能的法定性主要在于保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)成果，當(dāng)國(guó)家出于公共利益進(jìn)行征收時(shí)，權(quán)利主體的青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地增值補(bǔ)償費(fèi)、土地經(jīng)營(yíng)成果的現(xiàn)實(shí)損失和經(jīng)營(yíng)土地的轉(zhuǎn)換補(bǔ)償?shù)刃枰傻拿鞔_規(guī)定和可靠執(zhí)行。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能主要指流轉(zhuǎn)方式，包括抵押、入股等商事性質(zhì)的方式。在法理上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人不能對(duì)土地進(jìn)行事實(shí)處分，但可對(duì)權(quán)利本身進(jìn)行法律處分，包括設(shè)定權(quán)利負(fù)擔(dān)和再次流轉(zhuǎn)權(quán)利。[13]權(quán)利人為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定權(quán)利負(fù)擔(dān)，既為其籌集經(jīng)營(yíng)資金、擺脫資金流轉(zhuǎn)困境，也能實(shí)現(xiàn)土地作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)屬性。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再次流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)在土地管理部門處進(jìn)行報(bào)備登記，以公示土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)利負(fù)擔(dān)、權(quán)利行使期限等內(nèi)容。

四、結(jié)論

“三權(quán)分置”政策在經(jīng)濟(jì)學(xué)界的主導(dǎo)下正式提出，尚缺乏法學(xué)界形成對(duì)“三權(quán)分置”的一致認(rèn)識(shí)?！叭龣?quán)分置”應(yīng)否配置，關(guān)鍵不在于傳統(tǒng)理論能否解釋，而在于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)實(shí)和立法實(shí)踐的已然證明是否存在悖謬。物權(quán)理論可以合理解釋“三權(quán)分置”的立論基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)依據(jù)可以支撐“三權(quán)分置”的實(shí)踐貫徹。農(nóng)地“三權(quán)分置”是農(nóng)地權(quán)利平衡的必然產(chǎn)物，而問(wèn)題節(jié)點(diǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)可以從物權(quán)理論中形成邏輯自洽。同時(shí)，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利配置中應(yīng)注意占有、使用、收益和處分權(quán)能的特殊性，并在體系構(gòu)建時(shí)遵循“物權(quán)法—土地承包法”的模式。習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想突出“新時(shí)代”特點(diǎn)，而農(nóng)地“三權(quán)分置”其實(shí)就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的“新時(shí)代”特點(diǎn)，是新時(shí)代治國(guó)理政在法律實(shí)然和應(yīng)然層面的考量。

注釋：

①除2011年針對(duì)水利事業(yè)調(diào)控之外(從側(cè)面看，水利改革仍有助于農(nóng)業(yè)灌溉，提高農(nóng)業(yè)科技化水平)，自2004年開始，中央一號(hào)文件均把“三農(nóng)”問(wèn)題作為重點(diǎn)改革領(lǐng)域。黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)。為此，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策也應(yīng)運(yùn)而生。

②“三農(nóng)”問(wèn)題中的“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”三者，無(wú)不以“土地”為基石——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要土地，農(nóng)村建設(shè)需要土地，農(nóng)民生活、耕種更需要土地。費(fèi)孝通先生曾在其著作《鄉(xiāng)土中國(guó)》中表達(dá)我國(guó)農(nóng)民的“土氣”，這既反映農(nóng)民對(duì)土地的依賴，也體現(xiàn)土地在農(nóng)民心中的地位。

③蘇州市人民政府《關(guān)于穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系發(fā)放經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的意見(jiàn)》(蘇發(fā)【1998】9號(hào))規(guī)定：“三權(quán)分離就是要在明確土地所有權(quán)和穩(wěn)定土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，積極搞活土地使用權(quán)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的形成。”上海市農(nóng)業(yè)委員會(huì)《上海郊區(qū)開展延長(zhǎng)土地承包期工作穩(wěn)定和完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度的意見(jiàn)》(滬農(nóng)委【1999】78號(hào))規(guī)定：“堅(jiān)持三權(quán)分離，土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓的原則?！彼拇ㄊ∪嗣裾k公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范有序進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》(川辦發(fā)【2009】39號(hào))規(guī)定：“實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)使用權(quán)?！?/p>

④申惠文：《法律語(yǔ)言學(xué)視角中的農(nóng)村土地三權(quán)分置改革》，第七屆兩岸民商法前沿論壇論文集(下)。

⑤實(shí)質(zhì)上，政策和農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)人的話語(yǔ)表達(dá)就不同，如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中使用“三權(quán)分置”的表述，而相關(guān)農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)人則使用“三權(quán)分離”，如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)葉興慶、農(nóng)業(yè)部原產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長(zhǎng)張紅宇等人都在不同場(chǎng)合使用“三權(quán)分離”的表達(dá)。

⑥“離”仍暗含創(chuàng)設(shè)之意，分離出來(lái)也即意味有了創(chuàng)設(shè)。

⑦此觀點(diǎn)持有者認(rèn)為，“三權(quán)分離”中的“三權(quán)”應(yīng)重新解讀，即“所有權(quán)”“成員權(quán)”“農(nóng)地使用權(quán)”三權(quán)。其中，農(nóng)地使用權(quán)則對(duì)應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以便于流轉(zhuǎn)。參見(jiàn)高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，《法學(xué)研究》2016年第3期。

⑧此觀點(diǎn)與反對(duì)者針鋒相對(duì)，并直言否定說(shuō)對(duì)“權(quán)能分離”理論理解有誤，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵理解有誤。

⑨制度演化存在一種稱之為路徑依賴的規(guī)律性現(xiàn)象，其基本含義是今天的制度演化受以往制度的影響(參見(jiàn)高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊(yùn)》，《法學(xué)研究》2016年第3期)。同樣地，道格拉斯·諾斯教授認(rèn)為，在制度的選擇中存在某種“路徑依賴”(path dependence)，一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，在路徑變遷的自我鎖定與自我強(qiáng)化效應(yīng)中，變遷只能按照這種路徑下去。(參見(jiàn)劉和旺：《諾斯制度變遷的路徑依賴?yán)碚撔掳l(fā)展》，《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2006年第6期。轉(zhuǎn)引自許中緣：《商法的獨(dú)特品格與我國(guó)民法典編纂(上)》，人民出版社2017年版，第5頁(yè))。

⑩黨的十九大報(bào)告會(huì)中，習(xí)近平總書記宣告本輪集體土地承包期到期后，再續(xù)期30年。這也意味著承包土地的轉(zhuǎn)讓也有期限。