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內(nèi)容摘要：圈套式行政執(zhí)法是我國行政法治實踐中一種非常典型的非理性和違法執(zhí)法現(xiàn)象，它破壞法治連貫性、損壞政府形象、降低行政公信力、侵犯行政相對人權(quán)益等。如何建構(gòu)良好的行政執(zhí)法體系以解決圈套式行政執(zhí)法，是學(xué)界必須予以重視的問題。要從根本上解決圈套式行政執(zhí)法，必須建立執(zhí)法與決策的對接制度，從源頭上防止圈套式行政執(zhí)法的滋生；建立行政執(zhí)法承諾制，重構(gòu)行政主體和行政相對人之間的誠信制度；建立行政執(zhí)法介入制度，讓第三方主體、利害關(guān)系人介入或者其他社會主體介入；建立行政執(zhí)法全方位問責(zé)制度，使權(quán)益受損的行政相對人獲得賠償或補償，或獲得其他精神上的安慰。總之，應(yīng)當(dāng)建立綜合性的治理機制。

關(guān)鍵詞：圈套式執(zhí)法 行政執(zhí)法 行政執(zhí)法承諾制 問責(zé)制

行政執(zhí)法是行政法治的核心問題，它也是有關(guān)法律實施的理念和制度在行政法治中的體現(xiàn)。說到底，行政執(zhí)法的狀況決定著一國行政法治的總體水平。在我國的行政法治體系中，行政執(zhí)法還存在著一系列非理性和違法執(zhí)法的問題，其中，圈套式行政執(zhí)法就是較為典型的表現(xiàn)形式，其已經(jīng)給我國行政法治帶來了巨大弊害。為此，如何建構(gòu)良好的行政執(zhí)法體系從而解決圈套式行政執(zhí)法問題，就是我國學(xué)界和實務(wù)界不可回避的責(zé)任。但到目前為止，關(guān)于圈套式行政執(zhí)法尚未有系統(tǒng)研究。

一、圈套式行政執(zhí)法基本含義

圈套式行政執(zhí)法是指行政主體在行政執(zhí)法中有意識的為行政相對人設(shè)置陷阱，并誘使其實施違法行為，最終采用相關(guān)的行政制裁手段予以處置的行為。對該定義的認(rèn)知，應(yīng)當(dāng)把握下列切入點：其一，圈套式行政執(zhí)法是發(fā)生在行政執(zhí)法中的現(xiàn)象。行政法治是一個制度序列，在這個制度序列中，包括行政立法、行政執(zhí)法、行政法治保障、行政救濟等若干環(huán)節(jié)，〔1 〕圈套式行政執(zhí)法在行政法治中處在行政執(zhí)法這一環(huán)節(jié)上。換言之，圈套式行政執(zhí)法的概念以及行為方式的確定必須與行政執(zhí)法的大概念放置在一起進(jìn)行考量。行政執(zhí)法是圈套式行政執(zhí)法的限定詞，而圈套式行政執(zhí)法寓于行政執(zhí)法之中。在我國，盡管行政法治是一個有機的整體，但無論是在理論層面還是實踐層面上，行政執(zhí)法與行政立法、行政法治保障和行政救濟都是有嚴(yán)格區(qū)別的，都有著界限上的劃分。對圈套式行政執(zhí)法的理解必須放在行政執(zhí)法的大背景之下，這是第一個切入點，也是我們研究圈套式行政執(zhí)法的基本空間。其二，圈套式行政執(zhí)法是與法治體系對抗的執(zhí)法。法治體系，尤其行政法治體系是一個有機的體系構(gòu)成，一個行為方式或者一個行為結(jié)果能夠存在于行政法治體系之中，就因為它與行政法治體系保持了邏輯上的正當(dāng)性，它支持了法治體系總的體系目標(biāo)。這種一致性才保證了一國法治與行政法治的良性運行。而圈套式行政執(zhí)法則沒有能夠與行政法治體系予以契合，深而論之，它是行政法治體系的對立物。如果我們用執(zhí)法異化的概念來表述圈套式行政執(zhí)法的話，是比較合理的，因為這種執(zhí)法背離了行政法治大系統(tǒng)。在行政法治實踐中，圈套式行政執(zhí)法對行政法治體系的對抗是非常明顯的，因為它沒有能夠很好地促成行政法治體系目標(biāo)的實現(xiàn)，反而阻滯了行政法治的運行過程。這個切入點也是十分關(guān)鍵的，也是我們對圈套式行政執(zhí)法的一個定性。其三，圈套式行政執(zhí)法是缺失正式追責(zé)機制的執(zhí)法。執(zhí)法行為是由行政主體實施的，而它的實施帶有強烈的主觀色彩，如果行政實在法都對這種主觀性及其帶來的風(fēng)險有了充分的認(rèn)識，便在相關(guān)的行政法制度中設(shè)置了有關(guān)非理性執(zhí)法及其責(zé)任追究機制。當(dāng)然，在現(xiàn)代法治發(fā)達(dá)國家，這種責(zé)任的設(shè)置是一個深層次的法理問題，正如有學(xué)者對英國賠償制度所作的評判：“英國現(xiàn)當(dāng)代的行政賠償制度，即對于公共當(dāng)局及英王的侵權(quán)責(zé)任的追訴，在觀念上經(jīng)歷了一個從個人責(zé)任到代理責(zé)任，直到英王責(zé)任的過渡過程?！?〔2 〕我國行政實在法在制度設(shè)計中也有類似的內(nèi)容。例如，我國行政復(fù)議法和行政訴訟法就規(guī)定了行政執(zhí)法中的權(quán)力濫用、行政執(zhí)法中的超越職權(quán)、行政執(zhí)法中的程序瑕疵等不當(dāng)?shù)膱?zhí)法形式及其責(zé)任追究。正是這些較為確定和對應(yīng)的責(zé)任，保證了我國行政執(zhí)法總體上的規(guī)范性。然而，圈套式行政執(zhí)法則沒有設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任追究形式，行政實在法之所以沒能夠設(shè)置圈套式行政執(zhí)法的責(zé)任及其追究形式，其原因和理由我們不得而知。需要注意的是，圈套式行政執(zhí)法并不因為行政實在法缺失對等的責(zé)任形式就沒有在行政法治實踐中存在過。恰恰相反，我國近年來的行政執(zhí)法實踐中，圈套式行政執(zhí)法是普遍存在的，例如，釣魚執(zhí)法、引誘違法等。〔3 〕上列三個方面是對圈套式行政執(zhí)法及其概念認(rèn)知的關(guān)鍵之所在，如果我們將問題予以細(xì)化，就可以看出圈套式行政執(zhí)法還有下列深層次的屬性。

第一，它是違法行政執(zhí)法。行政執(zhí)法違法是就行政主體的違法行為而論的，行政主體的違法行為通常表現(xiàn)為實體上的違法和程序上的違法?！靶姓`法是行為人違反公共安全和秩序方面的行政法義務(wù)，所實施的符合構(gòu)成要件的、違法的、有過錯的輕微違法行為。” 〔4 〕無論是前者還是后者，通常都有一個確切的概念或者行為方式。例如，行政主體違反某一行政實體法為行政相對人設(shè)定義務(wù)，行政主體違反某一行政實體法為行政相對人賦予權(quán)利，行政主體違反某一行政實體法對行政相對人進(jìn)行制裁；還如行政主體在不遵循程序規(guī)則的情況下實施行政行為。行政違法的概念是確定的，在行政實在法中行政違法的行為方式也都是具體的。那么，圈套式行政執(zhí)法是否也與一般意義上的行政違法相對應(yīng)呢？首先，圈套式行政執(zhí)法由于與行政法治體系大系統(tǒng)相對抗，所以它的違法屬性是毋庸置疑的，但圈套式行政執(zhí)法與一般意義上的行政違法又存在著差異，這個差異表現(xiàn)為，一般意義上的行政違法所違反的是行政法中的具體規(guī)范或者具體的行為規(guī)則，而圈套式行政執(zhí)法則違反的是行政法的法律原則。我們知道，行政法的法律原則分成諸多層次，通常人們將行政合法性原則和行政合理性原則定性為行政法的兩大基本原則，而在行政法的不同范疇中也存在著相應(yīng)的行政法原則，如行政組織法原則、行政行為法原則、行政救濟法原則等。不同的行政法典則也存在著不同的行政法原則，如行政處罰法就設(shè)置了有關(guān)行政處罰的原則，道路交通安全法在總則部分也確立了該法的相關(guān)法律原則。這些法律原則在行政法治中有著不同的功能，它們能夠?qū)π姓ǖ鋭t和規(guī)范進(jìn)行整合，能夠?qū)⑿姓ㄖ械囊?guī)范與行政法體系予以有機地串聯(lián)，同時，這些原則也能夠成為行政執(zhí)法主體的行為規(guī)則。圈套式行政執(zhí)法在絕大多數(shù)情況下所違反的是行政法的法律原則，因為圈套式行政執(zhí)法及其責(zé)任形式在行政法規(guī)則中還沒有得到體現(xiàn)，但圈套式行政執(zhí)法必然是行政法治的對立物。endprint

第二，它是主觀性行政執(zhí)法。行政執(zhí)法與行政法的適用是分不開的。行政法適用的概念既是一個學(xué)理概念，也是一個在法治實踐中規(guī)范化的概念。它指的是行政主體將行政法案件事實與行政法規(guī)范予以結(jié)合的行為。一方面，在行政法治實踐中發(fā)生了一定的案件事實，而這些案件事實同時觸動了行政實在法。另一方面，行政主體在這個過程中有一個主觀上的判斷，有一個對案件事實和法律規(guī)范的認(rèn)知。這就決定了行政執(zhí)法也罷，行政法的適用也罷，是主觀與客觀的統(tǒng)一，而客觀是第一性的，主觀則是第二性的，兩者不可以分割。一個理性的行政執(zhí)法必須做到上列兩個方面的有機統(tǒng)一，而圈套式行政執(zhí)法則在行政法適用的主觀性與客觀性之間設(shè)置了障礙，或者僅僅將行政執(zhí)法的注意力集中在主觀性一面，而去除了客觀性的一面。這種主觀性主要表現(xiàn)為行政主體沒有充分考慮行政法典則和規(guī)范的規(guī)定，更沒有考慮行政法治的相關(guān)原則。而對于發(fā)生在行政法治實踐中的案件事實也疏忽了。

第三，它是受不良動機驅(qū)動的行政執(zhí)法。行政執(zhí)法是行政主體的行為，行政主體是由行政公職人員組成的，在行政主體中有行政主管人員、直接責(zé)任人員，也有相關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)人員等。通常認(rèn)為，行政執(zhí)法行為具有客觀性，這個認(rèn)知是沒有錯的，但同時行政執(zhí)法必然存在著一定的心理機制，即便在一個正當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為中，這種心理機制也是客觀存在的。正當(dāng)行政執(zhí)法中的心理機制是與法治精神相契合的心理機制，而不是違反法治精神和法治體系的心理機制。圈套式行政執(zhí)法中，行政主體存在較大的不良認(rèn)知，這種認(rèn)知可以視為圈套式行政執(zhí)法的行為動機，在有些情況下，該行為動機是一種認(rèn)識上的誤區(qū)。而在另一種情況下，這種行為動機則可能是行政主體中的領(lǐng)導(dǎo)人員、主管人員或者直接責(zé)任人員有關(guān)偏失于行政目標(biāo)的心理狀態(tài)，甚至是對行政系統(tǒng)中的群體或者個體利益的追逐。亞里士多德曾言：“當(dāng)一個城邦依據(jù)平等原則，有相同身份的人組成政治體系時，公民（城邦組成分子）們自然認(rèn)為他們大家應(yīng)該輪流執(zhí)掌治理的職司（的職司主要是致力于被統(tǒng)治者的利益，所以這些衣物應(yīng)該有大眾輪流分擔(dān)，而統(tǒng)治者作為公民團體中的一員，也附帶地獲得共同的利益）。這原來是一個合乎自然的制度，當(dāng)初，人們各自設(shè)想，在我擔(dān)當(dāng)這種義務(wù)的時期，既然照顧到他人的利益，那么輪著他人執(zhí)政時期，也一定會照顧到我的利益。如今，情況已不是這樣。動心于當(dāng)官所得的便宜以及從管理公共財物中所獲的殘余或侵蝕，人們就希冀久居要津。這類公職人員好像被病魔所纏，必須求救與管事（一旦失官，便憔悴不堪）；總之，看到這些人爭權(quán)奪利的狂熱，不能不想起這些情況實際是病態(tài)?！?〔5 〕在行政法制度中，人們所強調(diào)的是有關(guān)的行為后果，而對于行政主體的不良動機問題則較少關(guān)注，尤其在行政實在法中，有關(guān)行政人員的責(zé)任追究常常僅體現(xiàn)于行為方面。但需要強調(diào)的是，圈套式行政執(zhí)法存在著較大的執(zhí)法主體上的不良動機，甚至可以說這種不良動機是形成圈套式行政執(zhí)法的基礎(chǔ)條件，它也必然成為圈套式行政執(zhí)法的本質(zhì)屬性之一。

第四，它是侵害行政相對人利益的行政執(zhí)法。違法執(zhí)法或者不當(dāng)執(zhí)法在客觀上可以表現(xiàn)為兩個方面的有害性。第一個有害性在于它對法治體系的侵害，對法治大系統(tǒng)及其運行所造成的障礙。例如，在行政主體違法執(zhí)法的情形下，降低了行政系統(tǒng)的行政公信力，尤其破壞了行政管理秩序。第二個有害性則是對行政相對人權(quán)益的侵害。行政執(zhí)法行為發(fā)生在行政主體與行政相對人之間，在整個行政執(zhí)法過程中，行政主體起主導(dǎo)作用，而行政相對人在執(zhí)法關(guān)系中是相對被動的，甚至是行政執(zhí)法中的弱勢一方。圈套式行政執(zhí)法的行為危害首先體現(xiàn)于它對行政相對人權(quán)益的侵害，它或者侵犯了行政相對人的物質(zhì)權(quán)益，或者侵犯了行政相對人的精神權(quán)益，或者在程序上給行政相對人帶來了麻煩，或者直接侵害了行政相對人實體上的利益等。至于圈套式行政執(zhí)法是否侵犯行政管理秩序，應(yīng)當(dāng)作出肯定的回答。但與侵犯行政相對人權(quán)益相比，其對行政管理秩序的侵犯是相對間接的。概而論之，在圈套式行政執(zhí)法中，行政主體所設(shè)置的陷阱是針對于行政相對人的，而不是針對行政規(guī)范的，所引誘的規(guī)范對象也是行政相對人，而非其他國家機關(guān)。

二、圈套式行政執(zhí)法的行為表現(xiàn)

圈套式行政執(zhí)法的行為表現(xiàn)及其梳理，必須與三個概念結(jié)合起來。一是與行政職權(quán)結(jié)合起來。行政職權(quán)是指行政主體通過憲法和法律的規(guī)定而享有的行政權(quán)力。行政職權(quán)是行政權(quán)力的表現(xiàn)，它在行政法治實踐中可能會表現(xiàn)為相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，但作為一種職權(quán)，主要是以單方意志的形式體現(xiàn)出來的。這種單方意志是在行政高權(quán)的作用下而為之的，具體表現(xiàn)為行政主體通過它可以為行政相對人設(shè)定義務(wù)，可以改變行政相對人的權(quán)益關(guān)系。關(guān)于行政職權(quán)，我國《憲法》第89條和第107條都有較為詳細(xì)的規(guī)定。圈套式行政執(zhí)法行為表現(xiàn)的研究必須與行政職權(quán)予以結(jié)合，從一定意義上講，行政職權(quán)的屬性是產(chǎn)生圈套式行政執(zhí)法的誘因，因為行政職權(quán)突出了行政高權(quán)，而某種權(quán)力如果以行政高權(quán)的形式體現(xiàn)出來，它所受到約束也就相對較少。二是與行政過程結(jié)合起來，行政過程是對行政職權(quán)運行的表述，也是對行政法治及其實現(xiàn)環(huán)節(jié)的描述。那么，在理論上或者實踐上，行政過程與行政法治究竟是什么關(guān)系呢？筆者認(rèn)為，行政法治體現(xiàn)于行政過程之中，而行政過程則必須受行政法治的規(guī)范和制約。一個行政過程若游離于行政法治之外，它就是非理性的。行政引誘違法存在于行政過程之中，而這樣的行政過程是不受行政法規(guī)范約束的過程，當(dāng)我們要對行政引誘違法的表現(xiàn)形式作出梳理時，行政過程這個概念絕對不可以忽視。三是與行政行為結(jié)合起來。行政職權(quán)、行政過程、行政行為究竟是什么關(guān)系，我國學(xué)界鮮有研究。行政職權(quán)是由憲法和法律賦予的，為行政主體所專屬，行政主體只有在享有到行政職權(quán)的前提下，才能夠進(jìn)入行政過程，以此而論，行政職權(quán)是行政過程的邏輯前提。行政行為則可以說是行政過程的末端，它以行政職權(quán)為基礎(chǔ)，而作為行為的順序，它處在行政過程的末端，正是行政行為將行政主體與行政相對人作了有機的結(jié)合。行政實在法在對行政過程或者行政職權(quán)進(jìn)行規(guī)范時，基本都將問題的焦點集中在行政行為上，以我國行政六法為例，都是圍繞行政行為展開的。〔6 〕圈套式行政執(zhí)法發(fā)生的每一個場合都必然體現(xiàn)為具體行政行為。上列三個概念與圈套式行政執(zhí)法有著牽連性的聯(lián)系，圈套式行政執(zhí)法的行為表現(xiàn)或者是對行政職權(quán)的不當(dāng)運用，或者是行政過程的相對阻滯，或者是行政行為的非理性化等。在行政法治實踐中，較為常見圈套式行政執(zhí)法主要有下列方面：endprint

第一，承諾利益的圈套式行政執(zhí)法。行政相對人的行為與行政主體的行為雖然屬于兩個不同的范疇，但他們共同存在于行政過程中。換句話說，我們研究行政過程中的一個行政執(zhí)法時，我們既不能夠僅僅對行政行為進(jìn)行考量，也不能夠僅僅對行政相對人的行為進(jìn)行考量，因為兩者本身就存在于行政過程這個統(tǒng)一體之中。具體地講，行政相對人所實施的有些行為，是在行政主體實施了某種行政行為之后才發(fā)生的。當(dāng)然，行政相對人絕大多數(shù)行為可能是出于自發(fā)或自愿的，若由于行政主體的行為而引發(fā)了行政相對人的行為，此時，行政主體就應(yīng)該對行政相對人這種行為的發(fā)生負(fù)一定的責(zé)任。遺憾的是，行政法學(xué)理論中有關(guān)行政主體行為與行政相對人行為關(guān)系的研究還是一個巨大的理論空缺。在承諾利益的圈套式行政執(zhí)法中，行政主體首先對行政相對人實施了一個行政承諾行為，行政主體行為是行政相對人相應(yīng)行為的前提條件，而且行政主體這個行為對行政相對人有著巨大的誘惑力，因為它給行政相對人設(shè)置了一個利益上的追求目標(biāo)。而當(dāng)行政相對人依據(jù)行政主體所承諾的利益實施某一行為時，該行為可能已經(jīng)違反了行政實在法，或者該行為已經(jīng)掉入了行政系統(tǒng)事先所設(shè)置的陷阱之中。例如，在一些行政許可中，行政主體承諾行政相對人通過實施某種許可范疇內(nèi)的行為就可以獲得相應(yīng)的物質(zhì)利益，而當(dāng)行政相對人依行政主體的承諾實施個體行為時，該行為可能已經(jīng)違反了某一個行政實體法，或者違反了行政許可法的有關(guān)原則和規(guī)則，進(jìn)而行政主體就實施下一步的行政執(zhí)法行為，并通過這種執(zhí)法行為對行政相對人進(jìn)行制裁。在行政法治實踐中，行政主體承諾利益往往具有極大的隱含性。因為行政主體往往不會通過正式的法律程序作出這樣的承諾，而是通過口頭形式，或者通過其他間接承諾的方式，在行政法治實踐中，有關(guān)政績的行政執(zhí)法常常都屬于這種表現(xiàn)形式。

第二，放水養(yǎng)魚的圈套式行政執(zhí)法。“放水養(yǎng)魚”僅從字面意思看，是一個褒義詞，它指的是某個主體為了獲得一定的利益首先要作出相應(yīng)的投入，并在這種投入中進(jìn)行投入和績效的評估，使其利益最大化。在行政執(zhí)法中，人們對放水養(yǎng)魚的稱謂則是貶義的，它指的是行政主體對于行政相對人較小的違法行為常常不予理睬，而讓行政相對人繼續(xù)實施這樣的違法行為。行政主體在這個過程中具有極大的主動性，常常監(jiān)控著行政相對人實施這種較小違法行為的過程。待該違法行為產(chǎn)生較大的危害后果，甚至成為法治實踐中的行政事件時，行政主體才選擇出手，至于什么時候出手，怎樣出手，都是由行政主體自行判斷和決定的。例如，在某市就曾出現(xiàn)過一個違章車輛一次性被罰款150萬元的行政處罰。〔7 〕該違章車輛每天經(jīng)過一個禁行路段，按照理性的行政執(zhí)法，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)該在每一次該違法行為發(fā)生時作出一個行政處罰行為，然而，行政執(zhí)法機關(guān)明明知道當(dāng)事人每天實施同樣的違法行為，但等到積累了兩年之后才對該當(dāng)事人實施處罰，這樣便一次性可以罰款150萬元，這是典型的放水養(yǎng)魚的行政執(zhí)法。因為當(dāng)事人每天實施的違法行為如果要罰款的話可能最高不超過200元，但如果通過放水養(yǎng)魚，便可以罰150萬元。這對于行政相對人而言，就是一種圈套式行政執(zhí)法，因為行政主體通過放水養(yǎng)魚給行政相對人設(shè)置了圈套。

第三，默認(rèn)不法的圈套式行政執(zhí)法。行政相對人對法律的認(rèn)知與行政主體對法律的認(rèn)知是不可以同日而語的，從法律實施的角度講，法律不會因為行政相對人錯誤的法律認(rèn)知而免除他的法律責(zé)任，這是法律實施的基本原理。盡管在日常生活中人們都講到不知者不為過，但“不知者不為過”這個諺語僅僅能夠存在于現(xiàn)實生活中，而不能夠存在于法律制度中。對于行政法治而論，行政主體是熟知的，至少是應(yīng)當(dāng)熟知的；而行政相對人由于各種各樣的原因，并不一定熟知行政法的相關(guān)內(nèi)容，尤其一些細(xì)小的法治環(huán)節(jié)行政相對人往往是不知情的，而行政主體就應(yīng)該承擔(dān)一種讓行政相對人知曉行政法內(nèi)容及其細(xì)小環(huán)節(jié)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)履行這樣的義務(wù)。但是，行政執(zhí)法中存在著這樣一種現(xiàn)象，那就是行政主體對于行政相對人的違法行為常常予以默認(rèn)，即便是在對行政相對人實施行政處罰時，也允許其繼續(xù)實施相應(yīng)的行政違法。例如，在行政相對人超高進(jìn)行機動車運營時，行政主體往往采取處以罰款的處罰形式，而沒有同時對超高的物體作出處置。即是說，行政主體默認(rèn)這種超高違法行為的繼續(xù)存在。而進(jìn)一步的發(fā)展便是行政主體對行政相對人的更加嚴(yán)厲的處罰，這個處罰也許不是由原處罰機關(guān)實施的。但就行政系統(tǒng)而論，這個處罰仍然是歸為一體的，對行政相對人而論，這種處罰結(jié)果也是實實在在的。行政執(zhí)法中，默認(rèn)違法大量存在，使行政相對人必然產(chǎn)生錯誤的法律認(rèn)知，尤其產(chǎn)生對行政主體執(zhí)法態(tài)度的錯誤認(rèn)知。行政主體這種默認(rèn)不法圈套式行政執(zhí)法有些出于不良動機，有些則是行政法制度設(shè)計中的不嚴(yán)謹(jǐn)。

第四，執(zhí)法選擇的圈套式行政執(zhí)法。選擇性行政執(zhí)法由于在我國行政法治實踐中普遍存在，這便引起了學(xué)界的高度關(guān)注。筆者注意到，學(xué)界將選擇性行政執(zhí)法作為獨立的非法執(zhí)法行為予以對待，這似乎是有道理的。而在筆者看來，選擇性行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)是圈套式行政執(zhí)法的類型之一?；蛘哒f，從不同的視角進(jìn)行觀察，可以將選擇性行政執(zhí)法歸到圈套式行政執(zhí)法中來。選擇性行政執(zhí)法是行政主體違背了法治統(tǒng)一原則，在不同的區(qū)域采取了不同的執(zhí)法措施，在不同的時間段采取了不同的執(zhí)法措施，對不同的當(dāng)事人采取了不同的執(zhí)法措施，對同一行為方式采取了不同的執(zhí)法措施，等等。選擇性執(zhí)法是行政主體對執(zhí)法過程進(jìn)行選擇，它的選擇沒有使執(zhí)法行為與違法行為完全對應(yīng)。恰恰相反，它的選擇是基于自身的主觀判斷，甚至基于行政執(zhí)法人員的好惡等。由于選擇性執(zhí)法忽冷忽熱，畸輕畸重，常常使行政相對人對某種行為是否違法作出錯誤的判斷。例如，某一路段是否能夠停車，有些交通管理機關(guān)可能采取對特定時段停車予以處罰的措施，而其他時段則不予處罰。行政相對人會誤認(rèn)為該路段是合法停車的路段，而當(dāng)其實施某一停車行為時可能會帶來交通機關(guān)的處罰。這種選擇性的行政執(zhí)法為行政相對人設(shè)置了巨大的圈套，行政相對人一旦進(jìn)入這一圈套就必然會承擔(dān)法律責(zé)任。

三、圈套式行政執(zhí)法的弊害

2016年全國兩會上部分人大代表和政協(xié)委員對我國的依法行政進(jìn)行了熱烈討論，一些人大代表認(rèn)為，我國行政法治中還存在著三種較為明顯的違反依法行政精神的治理狀況：一是行政法治中的人治。人治和法治本來是早已解決了的理論和實踐問題，即是說，在法治國家，人治是不可以選擇的。而目前，我國行政法治實踐中還存在著人治的現(xiàn)象，就是有些行政領(lǐng)導(dǎo)人員或者手上握有行政權(quán)力的公職人員，樂于在法外行使職權(quán)，樂于將個人意志和個人利益加入到執(zhí)法行為中。人治對于行政法治的危害毋須證明，因為它與行政法治、與依法行政是完全對立的。二是行政法治中的政策治。政策與法律的關(guān)系本是涇渭分明的，即法律是由規(guī)范性的法律文本體現(xiàn)出來的，它是國家意志的體現(xiàn)，具有非常強的公定力、拘束力和執(zhí)行力?！耙话愣裕姓袨橐唤?jīng)作出，就具有公定力、拘束力和執(zhí)行力，這是所有行政行為所必定具有的法律效力，不具有這種法律效力便不能稱其為行政行為。有些行政行為除了具有前述效力外，還具有不可變更力和不可爭力?！?〔8 〕政策或者出于執(zhí)政黨或者出于行政系統(tǒng)。在通常情況下，政策應(yīng)當(dāng)與法律保持和諧關(guān)系，在我國的法治理論中，強調(diào)政策是法律的靈魂，而法律是政策的具體化。需要指出的是，由于我國政治體系的復(fù)雜性，便決定了我國行政政策的復(fù)雜性，有些行政政策出自于政黨，有些行政政策出自于行政高層，有些行政政策出自于地方黨政機構(gòu)，等等，因為我們沒有一個對政策作出嚴(yán)格規(guī)范的典則，所以，政策的范圍并不那么清晰。正因為如此，在黨的十八屆四中全會對我國依法治國作頂層設(shè)計時，對政策與法治的關(guān)系作了非常謹(jǐn)慎的處理，尤其強調(diào)行政執(zhí)法中依法行政的重要性，要求行政執(zhí)法不要過多地受法外因素，包括政策在內(nèi)的影響。而在行政法治實踐中，政策仍然起著非常重要的作用，政策有時候甚至喧賓奪主，直接指導(dǎo)行政行為，甚至直接約束行政相對人的行為，這個弊害是我們不能小視的。三是行政法治中的高權(quán)治理。行政高權(quán)的概念在有些國家的行政實在法中是有所體現(xiàn)的，即便在合作治理的模式之下，行政高權(quán)仍然是一種客觀存在：“在合作機制下，行政機關(guān)發(fā)揮的作用很大程度上取決于相關(guān)的背景，包括管制問題的歷史、已知與該問題有關(guān)的信息數(shù)量、利害關(guān)系人之間沖突的性質(zhì)以及主體之間的相對力量等。行政機關(guān)可在多大程度上操作決定過程，另外一個決定因素乃是是否存在監(jiān)控機制，倘若以合意為基礎(chǔ)的方案瓦解或?qū)е虏划?dāng)?shù)慕Y(jié)果，那么，該機制就會導(dǎo)致行政機關(guān)更大的介入。當(dāng)監(jiān)控與責(zé)任制疲軟時，行政機關(guān)就可以進(jìn)行更強的干預(yù)?！?〔9 〕而在我國，它目前還處于學(xué)術(shù)層面上，指的是行政主體在行政法治中處于相對較高的地位，對行政相對人或者其他社會公眾表現(xiàn)出了某種程度的強勢。我國傳統(tǒng)行政法體系中強調(diào)行政權(quán)的優(yōu)先性，強調(diào)行政法關(guān)系的單方面性，這實質(zhì)上都肯定了行政高權(quán)。法治發(fā)達(dá)國家的行政法治已經(jīng)進(jìn)入了自治理念的時代，已經(jīng)不允許行政執(zhí)法過程受行政高權(quán)的控制和指導(dǎo)。恰恰相反，新的行政法治是這樣一種格局：“行政法的主要目的，就是要保證政府權(quán)力在法律范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，以保護(hù)公民。必須防止強大的權(quán)力機器失去控制。應(yīng)當(dāng)澄清，‘濫用一詞并不當(dāng)然具有奸詐、惡意這樣的貶義。政府部門可能會像其他人一樣容易誤解自己的法律位置，況且他們所實施的法律通常是復(fù)雜和不確定的。因此，權(quán)力濫用不可避免，法律有必要提供制止權(quán)力濫用的手段。” 〔10 〕在我國行政高權(quán)普遍存在的情形下，行政執(zhí)法難以規(guī)范。上列三個弊害某種程度上講是圈套式行政執(zhí)法形成的溫床，通過這三個弊害，我們可以進(jìn)一步將圈套式行政執(zhí)法的危害性予以具體化。endprint

第一，破壞法治連貫性的弊害。法治統(tǒng)一原則在我國相關(guān)實在法中都有所體現(xiàn)，例如《立法法》第4條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！痹谄渌傻鋭t中也有類似規(guī)定，法治統(tǒng)一原則是一個法哲學(xué)命題，也是一個較高層次的法治原則，在行政法治中保持法治的統(tǒng)一顯得更加重要。這主要因為行政法中相關(guān)規(guī)范元素的多樣性，相關(guān)執(zhí)法主體的多樣性，相關(guān)法律淵源的多樣性。人們在描述行政法時，都強調(diào)它由法律群構(gòu)成這樣一個事實，強調(diào)它是由若干法律規(guī)范構(gòu)成的一個總的體系，這種復(fù)雜性使行政法這個部門法與其他部門法相比更容易產(chǎn)生執(zhí)法中不統(tǒng)一、不連貫現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)說行政法治中不連貫和不統(tǒng)一的隱患較其他部門法都要大許多倍，而圈套式行政執(zhí)法則人為地加大了這種不連貫性。因為它不能夠保證行政行為的統(tǒng)一性，不能夠保證同樣問題同樣對待這一基本的法律程序原理的運用，而行政執(zhí)法的不連貫必然破壞行政法治的統(tǒng)一。

第二，損壞政府形象的弊害。我國的政治體制是由政黨體制、政權(quán)體制、行政體制和司法體制構(gòu)成的，它們是一個有機的整體。與權(quán)力分立制的政治體制不同，我國政治體制中雖然存在著上列四個板塊，但它們是有機的統(tǒng)一體，有著共同的目標(biāo)和價值選擇。這就使得政治體制中有一個元素出現(xiàn)問題就會同時連動其他元素，這就是我們經(jīng)常所說的牽一發(fā)而動全身。圈套式行政執(zhí)法雖然發(fā)生在行政系統(tǒng)之中，但它造成的危害和影響卻存在于整個政治體制中。密爾曾經(jīng)指出：“在每一個國家，行政是政府行使直接權(quán)力的部門，并且是直接和公眾打交道的，個人的希望和恐懼主要地是指向它的，政府的好處，以及政府的恐怖和威信，也都是主要通過它表現(xiàn)在公眾眼里的。所以，除非負(fù)責(zé)制約行政的各政府機關(guān)得到這個國家的有效地輿論和感情的支持，行政總是有辦法把它們撇在一邊，或者迫使它們屈服，并且有把握可以獲得對它的這種行為的支持?！?〔11 〕此論非常精辟地論證了行政權(quán)及其行政系統(tǒng)在政治體制中的敏感性。依此論點，行政體制若存在問題便必然會映射到整個政治體制和政治機制之中。事實上，我國行政系統(tǒng)所行使的國家權(quán)力及其范疇遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他國家政權(quán)實體。以行政系統(tǒng)所實施的行政行為而論，若將其與司法行為相比，它要高出諸多倍。公眾的日常生活都存在于行政法治之下。換言之，在執(zhí)法行為控制著整個社會過程乃至于政治過程。我國近年來所出現(xiàn)的對于政府的一些負(fù)面評價大多集中于行政系統(tǒng)，而他們中的一些就是由圈套式行政執(zhí)法引起的。基于此，對圈套式行政執(zhí)法弊害的認(rèn)知我們應(yīng)當(dāng)站在比較高的高度，應(yīng)當(dāng)將其與我國政權(quán)體系的運行統(tǒng)一起來。否則，很難用相對有效的方法來防止圈套式行政執(zhí)法的多發(fā)。

第三，降低行政公信力的弊害。誠信本是私法中的一個理念，它被認(rèn)為是契約精神的基礎(chǔ)?；舨妓拐J(rèn)為：“立約一方可以將約定之物先自交付，而讓對方在往后某確定時期履行其義務(wù)，在此期中先行托管，此時契約在他這一方面便成為期約或信約。雙方也可以都在目前立約而在往后履行。在這類情形下，到將來再履行的人便是受到信任，他如果履行，就成為踐約或守信；不履行時，如果是出自其本意，則是失信?！?〔12 〕在公法中，它本來沒有存在的空間和理論基礎(chǔ)，但是20世紀(jì)中期以后，隨著服務(wù)行政和給付行政理念的深化，有關(guān)公法與私法的界限越來越模糊，私法中的相關(guān)原理可以被引入到公法中來，而公法原理也可以滲入到私法中去。例如，在行政法中，行政契約就大量體現(xiàn)于政府公共服務(wù)和其他政府行為中，這也自然而然地使誠信成為了行政法治中的一個理念，乃至于一個原則。筆者注意到，諸國行政程序法都不同程度地體現(xiàn)了誠信原則，我國在2003年制定的“行政許可法”就肯定了正當(dāng)預(yù)期的原則。〔13 〕該原則要求政府行政系統(tǒng)必須講誠信，其行為必須有正當(dāng)預(yù)期。需要指出，誠信在我國行政法治中還只是個別問題，而沒有成為一個普遍原則?？陀^事實是諸多行政主體行使公權(quán)力過分考慮了行政效率，凸顯了行政系統(tǒng)的處置能力，這就使得行政系統(tǒng)的行政行為不能保證相應(yīng)的系統(tǒng)性，而表現(xiàn)在公眾眼里便是行政公信力的下降。圈套式行政執(zhí)法與行政公信力是完全對立的，應(yīng)當(dāng)說，絕大多數(shù)圈套式行政執(zhí)法都以行政惡意而開始，并以行政惡意而告終。很難想象在行政主體以惡意而不是善意為執(zhí)法行為時會體現(xiàn)行政公信力。換言之，圈套式行政執(zhí)法大大降低了行政公信力。同時，行政系統(tǒng)公信力的下降也會轉(zhuǎn)移到社會系統(tǒng)中。眾所周知，在我國社會機制的建構(gòu)中，誠信系統(tǒng)的建構(gòu)是最核心和最重要的。目前社會系統(tǒng)公信力的缺失，行政系統(tǒng)對此難辭其咎。

第四，侵犯行政相對人權(quán)益的弊害。我國行政相對人權(quán)益的取得有兩種路徑。一是部門行政法典為其賦予相應(yīng)的權(quán)利，這種賦予是具體的。例如，有關(guān)農(nóng)業(yè)管理的行政法典賦予公民聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，這一部分權(quán)利，行政相對人可以直接通過法律典則而取得。后一種取得的路徑是行政主體以行政行為的形式賦予行政相對人相應(yīng)的權(quán)利。行政主體的行政許可行為、行政救助行為、行政指導(dǎo)行為都具有明顯的賦權(quán)屬性。在后一種情形中，行政主體的行為具有決定意義，它直接關(guān)涉行政相對人權(quán)益的取得和質(zhì)量。在前一種情形中，行政主體也可以有所為。例如，行政主體可以通過行政行為促進(jìn)法律所設(shè)定權(quán)力的實現(xiàn)，行政主體可以通過行政行為克扣行政相對人的權(quán)益，我國《行政訴訟法》在受案范圍中就規(guī)定了行政主體通過作為的行政行為或者不作為的行政行為侵犯當(dāng)事人權(quán)利的情形。〔14 〕圈套式行政執(zhí)法在上列兩種行政相對人取得權(quán)利的路徑中都能夠起到作用，因為它可以在上列兩個范疇中都進(jìn)行相應(yīng)的行政執(zhí)法。圈套式行政執(zhí)法一方面對行政相對人有所誤導(dǎo)，使其對行政實在法產(chǎn)生錯誤認(rèn)知，而在這種錯誤認(rèn)知下，其又實施了錯誤的行為，后續(xù)帶來的便是行政主體對其責(zé)任追究。應(yīng)當(dāng)說，圈套式行政執(zhí)法帶給行政相對人的是雙重侵害。一是行政相對人錯誤實施某種行政行為的侵害，二是被行政主體制裁的弊害。上列四個方面是圈套式行政執(zhí)法的主要弊害。

四、圈套式行政執(zhí)法的法治對策

中共中央在對我國依法治國進(jìn)行頂層設(shè)計時強調(diào)了依法治國建構(gòu)或者實施中的下列方面的統(tǒng)一。一是法治國家、法治政府和法治社會的統(tǒng)一。其表明依法治國的命題中包括法治國家、法治政府和法治社會三個方面，它們是一個有機的統(tǒng)一體，但又有著不同的內(nèi)容構(gòu)造。法治國家是對治理體系中相關(guān)公共權(quán)力而言的，而法治社會則是對治理中有關(guān)社會主體、有關(guān)私權(quán)利體系而言的，法治政府則介于兩者之中，它使法治國家和法治社會有了有機的統(tǒng)一，這個命題至關(guān)重要。我們探討圈套式行政執(zhí)法也應(yīng)當(dāng)對這三者及其邏輯關(guān)系有所考慮。二是法制定、法實施、法監(jiān)督、法保障的統(tǒng)一。新的頂層設(shè)計將法治體系作了較為精細(xì)的解讀，在法治體系中四個板塊是最為基本的。〔15 〕這四個板塊便是法律的制定、法律的實施、法律的監(jiān)督和法律的保障。它們共同支持著法治體系，又各自扮演著不同的角色，法的制定不能離開法的實施，而法的實施又必須得到有效的監(jiān)督，而無論法的制定、法的實施和法的監(jiān)督都必須建立在法治保障體系之上。因為法治保障可以使法治體系有充實的物質(zhì)內(nèi)容。圈套式行政執(zhí)法的探討此一方面的切入點也是必要的。三是法信仰、法認(rèn)知和法服從的統(tǒng)一。法律的運行是由法律主體實施和實現(xiàn)的，在現(xiàn)代社會中，法律主體呈現(xiàn)出相應(yīng)的多元性，除了法律人共同體之外，還包括其他社會主體。權(quán)利義務(wù)之主體的一切團體或人，沒有理由因公法私法之不同而有異，故法主體為雙方所共通私法上是人（自然人）或法人的，在公法上仍然是人或法人；無論在公法或私法，都同樣做權(quán)利義務(wù)能力的主體。像所謂“國庫說”那種以為國家只在私法關(guān)系之場合為法人的見解，不用說是不能成立的?！?6 〕他們對法律的態(tài)度直接決定著依法治國的狀況，基于這個理論前提，頂層設(shè)計中提出了信仰法律、認(rèn)知法律和服從法律的概念系統(tǒng)。所謂信仰法律就是要求法律主體要對法律有所信奉和有所敬仰。美國法學(xué)家伯爾曼就曾指出：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。” 〔17 〕這充分證明了法律信仰的重要性。而法認(rèn)知則是對法律內(nèi)在關(guān)系的認(rèn)識，法律除了他的價值屬性之外，它還具有強烈的技術(shù)色彩，包括不同規(guī)范之間的關(guān)系，規(guī)范運行中的規(guī)則，等等。法認(rèn)知要求相關(guān)主體必須認(rèn)識法律的內(nèi)在邏輯，而法服從則要求所有法律人和其他社會主體在處理自己的行為時首先選擇法律，無論這個法律是惡法還是良法，相關(guān)主體都首先要有服從的義務(wù)。這個命題同樣是圈套式行政執(zhí)法對策研究中應(yīng)當(dāng)予以考慮的。就目前我國行政法治而論，圈套式行政執(zhí)法的對策應(yīng)當(dāng)有下列主要方面。endprint

第一，建立執(zhí)法與決策的對接制度。行政決策一直以來被認(rèn)為是行政學(xué)范疇的東西，而不認(rèn)為是行政法治范疇的東西，因為行政決策是行政管理中的技術(shù)問題。但是，這種認(rèn)知在黨的十八屆四中全會所出臺的文件中有了改變。在黨的十八屆四中全會的決定中，強調(diào)了行政決策的法治價值。例如，提出了行政決策的合法性審查的概念，行政決策責(zé)任追究的概念，行政決策后評估的概念，等等?！?8 〕這些關(guān)于行政決策的表述都明晰了一個命題，那就是行政決策是法治范疇的東西，而不單單是行政范疇的東西，它受到行政法的調(diào)整是必要的也是可能的。行政決策是相對較大的概念，它包括行政主體對有關(guān)較大或者較小問題的決定，而這樣的決定被納入行政法之后，它就具有了規(guī)范性。圈套式行政執(zhí)法之所以是違法的行政執(zhí)法，就在于它對行政法的傲慢，對行政法的蔑視，從而導(dǎo)致了它的隨意性。而行政執(zhí)法如果與行政決策予以統(tǒng)一的話，這種隨意性的行政執(zhí)法便不復(fù)存在。因此，圈套式行政執(zhí)法的治理對策之一就是將執(zhí)法與決策予以很好的對接。一方面，要將行政執(zhí)法納入到行政決策的規(guī)制機制中來；另一方面，行政決策必須體現(xiàn)于行政執(zhí)法之中。行政決策的合法性審查、行政決策的終身責(zé)任追究都將避免圈套式行政執(zhí)法的出現(xiàn)。由于我國有關(guān)行政決策制度的建構(gòu)還處在探索之中，我們主張在行政決策的法治建構(gòu)中要與行政執(zhí)法的規(guī)范化予以對接，這可以從源頭上防止圈套式行政執(zhí)法的滋生。

第二，建立行政執(zhí)法承諾制。行政承諾是行政主體對行政相對人以正式的或者非正式的形式所作的允諾，它是契約精神在行政法治中的體現(xiàn)。我們知道，行政實在法及其內(nèi)容是非常明確的，也是非常規(guī)整的。通常情況下，行政主體依行政法規(guī)范而為之便會避免圈套式行政執(zhí)法的出現(xiàn)。然而，行政法治與其他法治有一個重大區(qū)別，就在于行政法治中行政主體有著一定的主動性，在一些國家和地區(qū)，把行政的主動性甚至歸入到依法行政的原則之中，正如有學(xué)者所指出的：“對于那些沒有法律根據(jù)行政也應(yīng)當(dāng)積極作為的事項，例如，涉及國民的生命、健康和財產(chǎn)安全等危險的事項，為了防止、制止或者消除該危險，就必須對行政所能實施的行為范圍予以最大限度的廣泛解釋。涉及生命、健康和財產(chǎn)安全等危險的事項，包括大規(guī)模的自然災(zāi)害、設(shè)施的瑕疵、產(chǎn)品（食品、醫(yī)藥品等）的缺陷、犯罪等，實際上是各種各樣的情形，對于那些行政處于能夠防止危險而法律的規(guī)定卻不明確的事項，就必須作出廣泛的解釋，盡量使行政能夠為防止危險活動而有所作為，絕不應(yīng)拘泥于職權(quán)范圍之類的規(guī)定而限制相關(guān)作為?！?〔19 〕這樣的主動性在當(dāng)今服務(wù)行政的理念下具有廣泛性，即是說，行政主體主動為之的行為是服務(wù)行政理念所必須的。而行政的主動性是一把雙刃劍，它既可以給行政相對人帶來利益，也有可能使行政行為超越法律。諸多圈套式行政執(zhí)法的產(chǎn)生便與行政的主動性有關(guān)?；诖?，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)行政執(zhí)法承諾制，就是讓行政主體給行政相對人作出承諾，或者嚴(yán)格地以行政法規(guī)范而為之，或者不實施圈套式行政執(zhí)法，或者以其他方式提供承諾建立與行政相對人的信任關(guān)系。與行政承諾制度相對應(yīng)的便是行政執(zhí)法的誠信制度，由于我國在計劃經(jīng)濟年代下強調(diào)行政法的管理屬性，強調(diào)行政主體對行政過程的絕對統(tǒng)治權(quán)，所以公眾對行政系統(tǒng)的信任便是下意識的，而我國實行社會主義市場經(jīng)濟以后這種傳統(tǒng)的、下意識的信任政府的狀況已經(jīng)失去了社會基礎(chǔ)，行政主體和行政相對人必須在新的歷史條件下重構(gòu)相互之間的信任。為了有效的使行政承諾得以實現(xiàn)，行政執(zhí)法中的誠信制度便應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地建立起來。

第三，建立行政執(zhí)法介入制度。有學(xué)者將司法部門視為最小危險部門，將司法權(quán)視為風(fēng)險最小的權(quán)力，這種認(rèn)知似乎已經(jīng)形成共識。應(yīng)當(dāng)說，該認(rèn)知具有它的合理性，具有它的理論和實踐依據(jù)。而從司法權(quán)運作的實際情況看，這個論點也是站得住腳的。司法權(quán)的運作是一種三角關(guān)系，即它是在原告、被告以及裁斷方三方的參與下運行的。這種三角關(guān)系既具有穩(wěn)定性，又保證了三方之間的相互牽制和制約，所以它出差錯的幾率就相對較小。與司法權(quán)相比，行政權(quán)則沒有如此大的保險系數(shù)，主要因為行政權(quán)的運行是在兩方主體之間進(jìn)行的，即一方是行政主體，另一方是行政相對人。而在行政行為的行政過程中，第三方是不予介入的，在行政法治實踐中，只有當(dāng)行政行為進(jìn)入救濟階段之后，第三方才有可能介入其中，而我們知道進(jìn)入救濟程序的行政行為所占的比重是非常非常小的。在行政執(zhí)法階段的所有行政行為，都是在雙方主體的能量交換中乃至于利益交換中完成的。圈套式行政執(zhí)法之所以能夠泛濫，甚至很難進(jìn)行救濟，就在于它運作過程的這種雙方主體性。在雙方主體形成行政行為中，可能這種行政行為有三種結(jié)果：一是它具有合法性和合理性；二是它是在雙方主體惡意串通下形成的；三是它是在一方主體的壓力下形成的。后兩種情形又不一定必然導(dǎo)致該行政行為進(jìn)入救濟程序，質(zhì)而言之，行政行為即便已經(jīng)發(fā)生法律效力，仍然存在著惡意串通和迫于壓力而作出的風(fēng)險。要解決圈套式行政執(zhí)法的問題，就應(yīng)當(dāng)使行政行為像司法行為那樣有第三方主體的介入，或者讓利害關(guān)系人介入，或者讓其他社會主體介入。至少應(yīng)當(dāng)讓行政相對人介入到行政行為的形成過程中，因為目前大多數(shù)的行政行為的行政過程都排斥了行政相對人的介入，行政相對人只有在行政行為形成決定之后，才知曉該行政行為的內(nèi)容。一旦我們建構(gòu)起了行政行為的介入制度，圈套式行政執(zhí)法就不會有存在空間。

第四，建立行政執(zhí)法全方位問責(zé)制度。上面已經(jīng)指出，圈套式行政執(zhí)法在目前的法律責(zé)任中似乎沒有明文規(guī)定，至少行政復(fù)議法和行政訴訟法以及國家賠償法都沒有涉及圈套式行政執(zhí)法的概念。而在筆者看來，圈套式行政執(zhí)法是行政違法中的一個獨立形態(tài)，它與程序瑕疵、行政越權(quán)等都有質(zhì)的區(qū)別，既然它是一種獨立的行政違法，那就應(yīng)當(dāng)確立獨立的責(zé)任形式，即我們應(yīng)當(dāng)在有關(guān)行政法典則中將圈套式行政執(zhí)法作為一種獨立的行政違法行為予以確立。像程序瑕疵、行政越權(quán)、行政權(quán)力濫用等那樣，既有相應(yīng)的行為表現(xiàn)，也有相應(yīng)的責(zé)任形式。近年來，我國的行政問責(zé)制已經(jīng)有所完善，有些行政法典則確立了行政問責(zé)制，而在我國政府法治系統(tǒng)內(nèi)部，也實施著行政問責(zé)行為。同時，我們應(yīng)當(dāng)看到，行政問責(zé)還沒有在行政法典中作出普遍的、嚴(yán)格的規(guī)定。而目前的行政問責(zé)實踐也似乎主要問責(zé)行政系統(tǒng)中的直接責(zé)任人，這在制度構(gòu)建上是有缺陷的。之所以這樣說，是因為行政行為的作出是由行政主體完成的，而行政主體雖然有著獨立的法律人格，但其由行政系統(tǒng)中的構(gòu)成人員所組成的，這包括行政領(lǐng)導(dǎo)人員、行政主管人員、行政直接責(zé)任人員等，如果行政問責(zé)要針對行政系統(tǒng)中的個體的話，那就應(yīng)當(dāng)將這三個方面的構(gòu)成人員都作為問責(zé)的對象，而不是其中一個。我們主張全方位的行政問責(zé)就是要分辨責(zé)任的具體的量，并根據(jù)這些量將責(zé)任分配給行政領(lǐng)導(dǎo)、行政主管、直接責(zé)任人員。我國目前的行政問責(zé)似乎是一種內(nèi)部行為，因為問責(zé)都是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的，行政相對人已經(jīng)不能夠和問責(zé)行為以及問責(zé)主體發(fā)生什么關(guān)系。這種將行政問責(zé)封閉于內(nèi)部行政行為的做法，其弊端是非常明顯的。因為絕大多數(shù)行政責(zé)任的引起，首先都是由于被問責(zé)的主體實施了外部行政行為，因此，行政問責(zé)除了針對行政系統(tǒng)中的個體之外，行政主體作為一個統(tǒng)一的公法人單位也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)被問責(zé)的責(zé)任，這個問責(zé)才能夠使被圈套式行政執(zhí)法侵害權(quán)益的行政相對人獲得賠償或補償，或獲得其他精神上的安慰。圈套式行政執(zhí)法的治理有著較大的難度，因為圈套式行政執(zhí)法具有較為明顯的隱蔽性，這也可能是有關(guān)行政法典沒有對其確立法律責(zé)任的緣由。因此，我們主張在我國今后的行政法治建設(shè)中，圈套式行政執(zhí)法的治理應(yīng)當(dāng)引起重視，應(yīng)當(dāng)建立綜合性的治理機制。endprint