古寒月

[提要] 隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求也越來越大，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中消耗時(shí)間很長，投資資金也很大，政府需要消耗巨大財(cái)力、物力和人力，在這樣的背景下，PPP融資模式開始不斷地活躍起來。PPP融資模式的發(fā)展，減少了國家和政府的初始投資數(shù)額，緩解了國家和政府的財(cái)政壓力。

關(guān)鍵詞：PPP融資；政府財(cái)政；資產(chǎn)證券化

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年11月17日

一、PPP融資現(xiàn)狀及意義

（一）PPP融資模式多樣化，融資效率提升。中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，國土面積廣闊，人口眾多，政府的財(cái)政支出數(shù)額十分龐大，財(cái)政壓力呈逐年增加的態(tài)勢。在融資模式上，政府已經(jīng)從單一的主導(dǎo)融資模式中進(jìn)行轉(zhuǎn)變，采用政府和社會(huì)資本合作的方式，使得融資模式逐漸開始朝著多樣化發(fā)展。政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目融資方式簡稱為PPP融資，該種融資模式是政府和社會(huì)共同進(jìn)行融資的方式，期間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，在PPP運(yùn)營的過程中，主要是注重公平的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，合理的實(shí)施激勵(lì)分配。PPP融資主要應(yīng)用在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的種類復(fù)雜，期間存在一定的不確定性，所以在這樣的現(xiàn)狀下，就要求PPP融資模式具有一定的應(yīng)對能力以及靈活的機(jī)制，來應(yīng)對一些不在計(jì)劃之中的意外事件的發(fā)生，還要在實(shí)施之前制定詳細(xì)的規(guī)劃。我國屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國家，雖然近些年來國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民生活水平在不斷提高，但是對于基礎(chǔ)設(shè)施的完善和建設(shè)還存在很多的不足之處，尤其是近些年來才實(shí)施的PPP融資模式，該模式中政府依舊充當(dāng)主體，承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)過多的風(fēng)險(xiǎn)，私人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)變小，私人在成本的控制上進(jìn)行縮減，最求更多的利益，就會(huì)導(dǎo)致工程質(zhì)量下降。PPP融資模式的主要發(fā)展作用，就是使我國目前單一的政府融資模式得到豐富，減少政府的財(cái)政壓力，提升資本的利用效率，加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)過嘗試PPP融資模式的試驗(yàn)和使用，PPP融資模式已經(jīng)開始得到社會(huì)和國家的認(rèn)可，既豐富了我國的融資模式，也提升了資本使用率，是我國未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中不可或缺的融資發(fā)展模式。但是，由于我們國家在PPP融資模式上面的使用還不是很普遍，發(fā)展經(jīng)驗(yàn)少，所以我國的PPP融資模式的發(fā)展還存在一些問題，需要不斷地改進(jìn)和完善，才能更好地幫助國家、政府解決財(cái)政壓力。

（二）資金有效配置緩解政府壓力。PPP融資模式的建立和發(fā)展，能有效地提高資金的利用率，調(diào)動(dòng)民間資本的運(yùn)轉(zhuǎn)，幫助政府減少財(cái)政政策上的壓力，加速經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些發(fā)展問題也逐步暴露出來，基礎(chǔ)設(shè)施不完善、醫(yī)療保障水平低、生產(chǎn)過剩等問題都已經(jīng)開始顯現(xiàn)出來，面對這些發(fā)展中的問題，國家需要不斷地籌集資金來進(jìn)行改革和完善，加之以政策進(jìn)行調(diào)和，我國已經(jīng)連續(xù)幾年都在實(shí)施積極的財(cái)政政策，2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中也明確指出了2017年我國將實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、保障民生、助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)展。在這樣積極的財(cái)政政策下，財(cái)政的支出數(shù)額很多，國家財(cái)政壓力巨大，有效的資金配置，高效的資金使用率能夠很好地緩解政府財(cái)政政策壓力。在這樣的情況下，PPP融資模式的發(fā)展正適用于目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中，PPP融資模式可以調(diào)動(dòng)社會(huì)資金，將社會(huì)閑置資金加以利用，充分利用市場對資源進(jìn)行調(diào)節(jié)，減少國家財(cái)政支出，優(yōu)化配置資金，緩解國家財(cái)政政策壓力。并且轉(zhuǎn)化了國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色，使得原本的資金籌集者、實(shí)施者轉(zhuǎn)變成為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的監(jiān)管者，主要監(jiān)管資金的使用和工程質(zhì)量，減輕了政府的壓力，釋放了許多人力、財(cái)力、物力，可以投入到更多有需求的地方。社會(huì)資本尋求利益，在面對嚴(yán)格的質(zhì)量要求和資金限制的境遇里，民間資本一定會(huì)尋求創(chuàng)新，不光是在實(shí)施體制上，在技術(shù)上也會(huì)得到創(chuàng)新，能夠有效地推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。目前，國家在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐逐漸加快，農(nóng)村本就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的區(qū)域，再加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，所以在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)當(dāng)中需要的財(cái)政撥款更多，這無形中也對政府的財(cái)政施加了一定的壓力，在這樣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的環(huán)境中，PPP融資模式緩解政府財(cái)政政策壓力，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需求。

二、PPP融資發(fā)展過程中存在的問題

（一）虛假PPP項(xiàng)目融資。PPP融資缺乏政府的正確引導(dǎo)，市場上虛假PPP融資案例時(shí)常發(fā)生，目前偽PPP融資已經(jīng)成為了PPP融資發(fā)展的一大難題，阻礙著PPP融資向前發(fā)展。目前，我國的PPP融資正處于發(fā)展階段，PPP項(xiàng)目很多，但是財(cái)政部對于PPP項(xiàng)目具有嚴(yán)格的要求，對于一些不符合要求的項(xiàng)目是不予批準(zhǔn)進(jìn)行融資的，但是由于正處于發(fā)展中，所以PPP融資的相關(guān)制度還不完善，就給虛假PPP融資創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，虛假PPP融資會(huì)加重地方債務(wù)，引發(fā)地方債務(wù)危機(jī)，降低政府債券的信譽(yù)度，加重政府財(cái)政壓力。PPP融資相關(guān)法律不健全，缺少對于PPP融資的法律約束和參考，在治理虛假PPP融資時(shí)，難以找尋法律參考。沒有法律法規(guī)的限定，PPP融資市場就會(huì)變得混亂。

（二）PPP融資地域不平衡。近年來，PPP融資模式在我國的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中逐漸得到應(yīng)用，PPP融資的發(fā)展可以減輕政府的壓力，解決政府的資源緊張問題，節(jié)約人力、物力和財(cái)力，還能加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，縮減工期，提高效率，提高資金使用率。但是，PPP融資在其發(fā)展的過程中，還存在著地域發(fā)展不平衡的問題，PPP項(xiàng)目在我國實(shí)施的周期短，很多城市都還沒有采取這種融資方式，繼續(xù)沿用政府單一融資建設(shè)的老路，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全部由政府進(jìn)行調(diào)控，不僅完成工期長，并且開銷大，財(cái)政壓力也大。PPP融資的發(fā)展地域十分不平衡，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，PPP融資發(fā)展的主要地域在河南、貴州、山東等地區(qū)，這些地區(qū)正處于建設(shè)加速時(shí)期，建設(shè)資金需求大，并且政府財(cái)政收入比較少，所以PPP融資在這些地區(qū)得到了迅速發(fā)展。但是對于一些大型的、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市來說，對PPP融資的需求很小，政府本身對其也不重視，就導(dǎo)致PPP融資的地域發(fā)展不平衡。endprint

（三）PPP資產(chǎn)交易困難。首先，從PPP項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)模上可以看出，PPP項(xiàng)目主要涉及的都是一些社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)，通常這樣的設(shè)施建設(shè)規(guī)模都很大，在大規(guī)模的建設(shè)過程中對資金的需求也是巨大的，PPP項(xiàng)目對于資金實(shí)力的硬性要求是具有依賴性的，沒有資金就無法進(jìn)行PPP項(xiàng)目；其次，PPP項(xiàng)目投入資金的回報(bào)周期很長，由于其工程量很大，所以前期投入的資金量也很大，由于投資的都是一些基礎(chǔ)性的公共設(shè)施建設(shè)，盈利數(shù)額很小，這些原因都導(dǎo)致了資金回籠周期長，并且其中大部分的項(xiàng)目都不是證券化項(xiàng)目，在這樣的情況下，PPP資產(chǎn)想要進(jìn)行交易就變得很難，沒有競爭對手，所以PPP資產(chǎn)交易也變得困難起來了。市場交易不活躍，就會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，投資者難以將其PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)在我們國家的可行性PPP項(xiàng)目資產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到13.2萬億元，但是其中只有1/3正在實(shí)施中，還有大部分沒有進(jìn)行實(shí)施，能夠建立健全規(guī)范化的PPP資產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓市場是解決PPP資產(chǎn)交易困難的主要途徑。

三、PPP融資發(fā)展建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)。PPP融資模式的發(fā)展能夠幫助政府減少財(cái)政壓力，但是在減少壓力的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一些問題，一些社會(huì)資本會(huì)控制成本，降低工程質(zhì)量，工程延期，難以到期交工，造成損失等問題，這些問題的形成原因就是因?yàn)闆]有完善的法律法規(guī)進(jìn)行管制。首先，國家和政府應(yīng)該制定針對PPP融資發(fā)展的法律法規(guī)，使得在面對問題的時(shí)候，可以找尋到相關(guān)的法律條文作為依據(jù)，減少違規(guī)違法的發(fā)生，在制定法律法規(guī)條文過程中，要細(xì)致化制定，因?yàn)镻PP融資的發(fā)展周期很短，暴露的問題還很少，在未來發(fā)展過程中還存在一些問題和變動(dòng)，法律條文的制定要有針對性，針對專門的問題，進(jìn)行專門的法律規(guī)章制定；其次，法律條文的制定必須明確劃分，政府和社會(huì)資本之間所需要負(fù)擔(dān)的責(zé)任、履行的義務(wù)和承受的風(fēng)險(xiǎn)，只有將這些劃分清楚，才有利于將來處理問題的時(shí)候劃分責(zé)任，這樣不僅做到了公平執(zhí)法的原則，還有利于保護(hù)社會(huì)資本，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性；最后，出臺(tái)針對政府的法律法規(guī)文件，因?yàn)檎黧w的特殊性，政府既是PPP融資的參與者，又是PPP融資的監(jiān)管者，具有雙重身份，所以國家應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)的情況，制定法律用來約束政府及其職能部門，在法律條文中明確出政府的職能、權(quán)力和應(yīng)盡的義務(wù)。只有建立嚴(yán)格的法律法規(guī)制度，才能使PPP融資的發(fā)展有法可依，才能使其項(xiàng)目發(fā)展順利。

（二）引導(dǎo)資源合理配置

1、加強(qiáng)政府引導(dǎo)。面對PPP融資項(xiàng)目地域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀：首先，政府作為PPP融資項(xiàng)目的發(fā)展主體，很多地區(qū)的政府對于PPP融資的發(fā)展模式不重視，還是沿用傳統(tǒng)的單一融資方式，政府單獨(dú)出資完善基礎(chǔ)設(shè)施，但是大部分基礎(chǔ)設(shè)施的資金成本收回時(shí)間很長，政府的財(cái)政壓力很大，作為主導(dǎo)地位，政府應(yīng)該率先實(shí)施優(yōu)惠政策吸引民間資本進(jìn)行合作；其次，政府應(yīng)該明確自己在合作中的地位，保障企業(yè)的資本不受損失，只有在這樣的投資環(huán)境中，社會(huì)資本才能放心進(jìn)行投資，大膽引進(jìn)資本用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作中來；最后，政府應(yīng)該加強(qiáng)宣傳力度，正確宣傳PPP融資的作用以及應(yīng)用的意義，對于企業(yè)和社會(huì)發(fā)展的好處，讓社會(huì)資本和人民可以正確地去認(rèn)識(shí)PPP融資，不會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤的理解。

2、創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。PPP融資模式是建立在公平競爭的環(huán)境之中的，由于各城市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展各不相同，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，人均收入低的地區(qū)，往往得不到公平的競爭，受到不公平的競爭待遇，所以應(yīng)該創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。首先，要具有完善的計(jì)劃策略，在進(jìn)行PPP項(xiàng)目的制定中，要設(shè)計(jì)完善的方案，確定合理的價(jià)格，在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中建立嚴(yán)格的監(jiān)管制度；其次，政府作為PPP融資的監(jiān)管者和主體，應(yīng)該主動(dòng)給予一些競爭能力差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)一些優(yōu)惠政策，像在征地方面給予一定的補(bǔ)貼，在購買商品中給予一定的稅收減免，只有這樣才能使PPP融資模式的發(fā)展更加公平，使得區(qū)域之間的競爭公平。

3、深化PPP模式探索。在對PPP模式的研究過程中，應(yīng)該深入其內(nèi)部進(jìn)行探索和研究，探索PPP融資模式發(fā)展的核心，實(shí)施有效的手段對PPP模式進(jìn)行研究。首先，國家和政府應(yīng)該積極地實(shí)行以大帶小的PPP融資新戰(zhàn)略，利用大的PPP項(xiàng)目帶動(dòng)更多小項(xiàng)目發(fā)展，這樣有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更有利于提高資金的使用效率；其次，深化PPP模式需要加強(qiáng)業(yè)務(wù)的專業(yè)化水準(zhǔn)，進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)，政府部門應(yīng)該聘請國內(nèi)外資深的專業(yè)學(xué)者和專家，來對PPP融資進(jìn)行講解，樹立正確的PPP融資模式理念，提升政府相關(guān)人員和社會(huì)相關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平；最后，應(yīng)該建立PPP項(xiàng)目庫，政府將本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行集中和整理，將數(shù)據(jù)進(jìn)行收集，然后統(tǒng)一進(jìn)行招標(biāo)，尋找有意向的社會(huì)合作者，全程透明化、公開化，保證競爭的公平性，這樣可以調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的活動(dòng)性，也有利于擴(kuò)寬融資渠道。

（三）積極促進(jìn)資產(chǎn)證券化

1、提高資產(chǎn)透明度。想要提高資產(chǎn)交易的流動(dòng)性，首先應(yīng)該對項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化管理，嚴(yán)格制定計(jì)劃書，合理地預(yù)算金額，這樣嚴(yán)格的流程制定，能有效地提升PPP資產(chǎn)的透明度，促進(jìn)資產(chǎn)證券化；其次建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行全程的監(jiān)管和核查，保障每一個(gè)環(huán)節(jié)都是清晰透明的，在這樣嚴(yán)格的監(jiān)督管理體系之下，可以提升PPP資產(chǎn)交易的信譽(yù)度，有利于PPP資產(chǎn)進(jìn)行證券化；最后建立嚴(yán)格的信息披露機(jī)制，PPP資產(chǎn)應(yīng)該將其股權(quán)、運(yùn)作發(fā)展模式、未來發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目債權(quán)等一系列財(cái)務(wù)問題向社會(huì)公眾進(jìn)行披露，使得PPP資產(chǎn)的財(cái)務(wù)問題透明化，增強(qiáng)項(xiàng)目的證券化信服力，有利于實(shí)施資產(chǎn)證券化，并且在流通市場也會(huì)得到投資者的喜歡。

2、加強(qiáng)二級(jí)市場建設(shè)。根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國僅2017年第一個(gè)季度全國PPP項(xiàng)目簽約的金額就達(dá)到了3，560億元，預(yù)計(jì)在未來的三年里，PPP項(xiàng)目需求資金將達(dá)到30萬億元，想要PPP項(xiàng)目資產(chǎn)交易具有流動(dòng)性，就必須在二級(jí)市場建立專門化的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)交易管理平臺(tái)，該平臺(tái)的建立規(guī)范了PPP項(xiàng)目資產(chǎn)交易的規(guī)章制度，能夠?qū)⒔灰渍呔奂揭黄疬M(jìn)行交易，增加了資產(chǎn)交易的流動(dòng)性。交易市場的建立，使得PPP項(xiàng)目資產(chǎn)交易變得公開、透明、專業(yè)化了，更具有一定的權(quán)威性和號(hào)召力，有利于促進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)交易。

3、完善定價(jià)機(jī)制。完善PPP項(xiàng)目定價(jià)機(jī)制：首先，我國可以借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，來進(jìn)行完善本國的發(fā)展，采取價(jià)格上限監(jiān)管方法，設(shè)置基準(zhǔn)管制價(jià)格，并根據(jù)物價(jià)因素等實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整；其次，保證政府和社會(huì)資本在合作中的平等地位，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，合理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配。同時(shí)，鼓勵(lì)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，針對投資者不同的風(fēng)險(xiǎn)偏好和收益率要求來設(shè)計(jì)產(chǎn)品，從而吸引更多的社會(huì)資本。

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