傅松苗+吳江

《?？诩o(jì)要》前緣今世

20世紀(jì)90年代末，金融領(lǐng)域大規(guī)模不良資產(chǎn)處置需求日顯迫切。1999年，國(guó)務(wù)院組建華融、長(zhǎng)城、東方、信達(dá)四大金融資產(chǎn)管理公司，采取政策性剝離不良貸款的方式，專門處理中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行四家國(guó)有商業(yè)銀行不良貸款。國(guó)務(wù)院還制定了行政法規(guī)《金融資產(chǎn)管理公司條例》，賦予金融資產(chǎn)管理公司特殊法律地位，通過(guò)打包出售、債務(wù)重組、債轉(zhuǎn)股、資產(chǎn)證券化等手段，最大限度保全國(guó)有資產(chǎn)。由于不良資產(chǎn)處置涉及面廣，社會(huì)影響大，并且法律和政策問(wèn)題交叉，歷史和現(xiàn)實(shí)因素疊加，導(dǎo)致人民法院在審理和執(zhí)行此類案件中面臨規(guī)則適用上的一些困境和焦點(diǎn)問(wèn)題，影響案件的及時(shí)有效處理。為此，最高法院于2009年4月3日公布《關(guān)于審理涉及金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件工作座談會(huì)紀(jì)要》（法發(fā)〔2009〕19號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《?？诩o(jì)要》），從審理原則、受理、適用范圍等十二個(gè)方面對(duì)金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件的審理作了全面規(guī)范，成為審理此類案件最重要的司法政策文件。

目前新一輪不良資產(chǎn)處置風(fēng)雨已來(lái)， 如何有效適用《?？诩o(jì)要》成為熱議的問(wèn)題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，除了紀(jì)要中特別指明是關(guān)于政策性剝離的情形外，其他規(guī)定亦適用于當(dāng)前商業(yè)性的不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓處置案件。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，紀(jì)要是特定歷史條件下的產(chǎn)物，其適用范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照紀(jì)要本身規(guī)定，不得擴(kuò)大。

《?？诩o(jì)要》應(yīng)用存在錯(cuò)位

紀(jì)要本身對(duì)其適用范圍的規(guī)定是清晰和明確的，同時(shí)，從紀(jì)要的特殊性、時(shí)代性和針對(duì)性出發(fā)，不應(yīng)該對(duì)其適用范圍作擴(kuò)大解釋，所以相對(duì)于當(dāng)下不良資產(chǎn)處置實(shí)踐，存在適用范圍錯(cuò)位問(wèn)題。

適用范圍

效力范圍。紀(jì)要規(guī)定，紀(jì)要的內(nèi)容和精神僅適用于在紀(jì)要發(fā)布之后尚在一審或者二審階段的涉及最初轉(zhuǎn)讓方為國(guó)有銀行、金融資產(chǎn)管理公司通過(guò)債權(quán)轉(zhuǎn)讓方式處置不良資產(chǎn)形成的相關(guān)案件。人民法院依照審判監(jiān)督程序決定再審的案件，不適用《海口紀(jì)要》。

主體范圍。紀(jì)要對(duì)其中提到的國(guó)有銀行、金融資產(chǎn)管理公司、國(guó)有企業(yè)債務(wù)人、受讓人的范圍作了明確解釋。國(guó)有銀行包括國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行、國(guó)有控股商業(yè)銀行以及國(guó)有政策性銀行。金融資產(chǎn)管理公司包括華融、長(zhǎng)城、東方和信達(dá)等金融資產(chǎn)管理公司和資產(chǎn)管理公司通過(guò)組建或參股等方式成立的資產(chǎn)處置聯(lián)合體。國(guó)有企業(yè)債務(wù)人包括國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股的企業(yè)法人。受讓人是指非金融資產(chǎn)管理公司法人、自然人。

對(duì)象范圍。紀(jì)要中提到的不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓包括金融資產(chǎn)管理公司政策性和商業(yè)性不良債權(quán)的轉(zhuǎn)讓。政策性不良債權(quán)是指1999～2000年四大金融資產(chǎn)管理公司在國(guó)家統(tǒng)一安排下通過(guò)再貸款或者財(cái)政擔(dān)保的商業(yè)票據(jù)形式支付收購(gòu)成本從中國(guó)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)工商銀行以及國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行收購(gòu)的不良債權(quán)。商業(yè)性不良債權(quán)是指2004～2005年上述四家金融資產(chǎn)管理公司在政府主管部門主導(dǎo)下從交通銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行和中國(guó)工商銀行收購(gòu)的不良債權(quán)。

適用范圍不應(yīng)擴(kuò)大的原因

《?？诩o(jì)要》對(duì)適用范圍的規(guī)定是較為明確的，并對(duì)相關(guān)概念作出了較為詳細(xì)的解釋。在紀(jì)要制定時(shí)，司法實(shí)務(wù)界對(duì)其適用范圍的把握總體比較清晰，理解上也不會(huì)存在偏差。紀(jì)要是在特定歷史環(huán)境和條件下產(chǎn)生的，其適用范圍具有特殊性、時(shí)代性和針對(duì)性，不應(yīng)作擴(kuò)大解釋。

紀(jì)要的法律地位決定了對(duì)其適用范圍應(yīng)作限制。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定：“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民法院進(jìn)行解釋?！倍o(jì)要并非司法解釋，只是相關(guān)人員就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研討交流，在某些重要方面形成的共識(shí)。而且，紀(jì)要一般采用“法發(fā)”字號(hào)，“法發(fā)”是最高法院發(fā)布的文件，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)并不具備法律效力。雖然，紀(jì)要里要求各地法院“結(jié)合審判工作實(shí)際，遵照?qǐng)?zhí)行”，但從性質(zhì)上講，紀(jì)要終究是個(gè)司法文件，即便在審判工作中遵照?qǐng)?zhí)行，對(duì)其適用范圍的理解，也應(yīng)當(dāng)作限制解釋。否則，就是賦予了較低級(jí)別的法律文件過(guò)多的權(quán)限，不符合憲法的規(guī)定，也與十九大提出的加強(qiáng)依法立法，加強(qiáng)憲法監(jiān)督和實(shí)施的精神相違背。

紀(jì)要極強(qiáng)的政策性決定了其適用范圍的針對(duì)性。紀(jì)要的出臺(tái)有其特殊的歷史背景，紀(jì)要的價(jià)值衡量有其特別的政策因素，紀(jì)要的內(nèi)容規(guī)定有其明確的針對(duì)性， 其核心就是為了最大限度的保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，采取特事特辦的方針，作出有別于一般民商事法律原則的特殊規(guī)定。比如，債務(wù)人或受讓人起訴國(guó)有商業(yè)銀行的案件原則上不予受理，擔(dān)保合同中關(guān)于合同變更需經(jīng)擔(dān)保人同意的約定對(duì)債權(quán)人轉(zhuǎn)讓債權(quán)沒(méi)有約束力，地方人民政府等享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，受讓人無(wú)權(quán)收取不良債權(quán)受讓日后產(chǎn)生的利息等。這些特殊規(guī)定是一般法律原則的例外，是專門針對(duì)特定的案件。既然是例外，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用范圍。不能將特殊時(shí)期針對(duì)特殊主體的特殊政策普適于當(dāng)下。否則，就是將特殊情況予以一般化，將嚴(yán)重?fù)p害司法的公平正義，破壞社會(huì)主義法制的和諧統(tǒng)一。

當(dāng)前不良資產(chǎn)處置領(lǐng)域的新情況決定了紀(jì)要適用范圍的有限性?？v觀我國(guó)不良資產(chǎn)處置的發(fā)展，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一個(gè)階段為1999～2004年的政策性處置階段，國(guó)家為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，成立專門的資產(chǎn)管理公司對(duì)口接收、管理和處置從國(guó)有四大銀行和國(guó)開(kāi)行剝離的不良貸款，收購(gòu)資金由財(cái)政“埋單”，不良資產(chǎn)定價(jià)按照財(cái)政部定價(jià)。第二個(gè)階段為2004～2010 年的商業(yè)化轉(zhuǎn)型階段，四大資產(chǎn)管理公司開(kāi)始探索商業(yè)化出售和收購(gòu)不良資產(chǎn)，業(yè)務(wù)范圍涉及銀行業(yè)和非銀行金融業(yè)不良資產(chǎn)并逐步多元化，不良資產(chǎn)定價(jià)按照財(cái)政部定價(jià)，并嘗試以競(jìng)標(biāo)等商業(yè)化方式收購(gòu)。第三個(gè)階段為2010年開(kāi)始，隨著股份制改革的陸續(xù)啟動(dòng)，不良資產(chǎn)處置進(jìn)入全面商業(yè)化階段，地方資產(chǎn)管理公司相繼成立，并通過(guò)股改終結(jié)政策性不良資產(chǎn)收購(gòu)，實(shí)行以競(jìng)標(biāo)等商業(yè)化方式開(kāi)展業(yè)務(wù)， 業(yè)務(wù)范圍涉及銀行業(yè)、非銀行金融業(yè)以及非金融企業(yè)不良資產(chǎn)?？梢?jiàn)，紀(jì)要在2009 年出臺(tái)之時(shí)，雖然將商業(yè)性不良債權(quán)納入了適用范圍，但明確僅僅是2004～2005年四大金融資產(chǎn)管理公司在政府主管部門主導(dǎo)下從交通銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行和中國(guó)工商銀行收購(gòu)的不良債權(quán)，其中特別強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)，實(shí)質(zhì)上只是半商業(yè)化。而其后的商業(yè)性不良債權(quán)的發(fā)展進(jìn)入了新階段，可以說(shuō)是實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化，脫離了政府主導(dǎo)。這種商業(yè)性不良債權(quán)已經(jīng)與紀(jì)要所定義的商業(yè)性不良債權(quán)存在本質(zhì)區(qū)別。因此，紀(jì)要中提到的商業(yè)性不良債權(quán)是有特定指向的，不能擴(kuò)大到目前已經(jīng)市場(chǎng)化的不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件。

紀(jì)要的制定過(guò)程決定了其適用范圍的嚴(yán)謹(jǐn)性。紀(jì)要雖然只是一個(gè)司法政策性文件，但從制定出臺(tái)過(guò)程看，其嚴(yán)謹(jǐn)和復(fù)雜程度不亞于司法解釋。最高法院于2005年1月開(kāi)始起草制定關(guān)于審理涉及金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件的司法政策性文件。2008年10月，在?？谡匍_(kāi)全國(guó)法院審理金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件工作座談會(huì)，以前期已經(jīng)論證、溝通、協(xié)調(diào)歷時(shí)近四年的司法政策性文件為藍(lán)本，并根據(jù)與會(huì)代表就關(guān)于審理涉及金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件的主要問(wèn)題所取得的一致意見(jiàn)，最終出臺(tái)了紀(jì)要。紀(jì)要的內(nèi)容梳理了最高法院以往發(fā)布的相關(guān)司法解釋和司法解釋性文件，總結(jié)了各級(jí)法院的審判實(shí)踐，更吸納了國(guó)家相關(guān)主管部門的意見(jiàn)。可見(jiàn)，紀(jì)要的出臺(tái)過(guò)程十分嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范，紀(jì)要的每一條規(guī)定都是在廣泛征求各方意見(jiàn)基礎(chǔ)上作出的。作為紀(jì)要最重要內(nèi)容之一的適用范圍，也是經(jīng)過(guò)了反復(fù)研究論證，其確定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格遵守。

《海口紀(jì)要》順暢對(duì)接當(dāng)下不良資產(chǎn)處置的建議

嚴(yán)格紀(jì)要適用。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)1 0多年的處置，紀(jì)要針對(duì)的政策性剝離和半商業(yè)化剝離的不良債權(quán)已經(jīng)基本清理完畢，其歷史使命已經(jīng)基本完成。目前進(jìn)入審判、執(zhí)行程序的不良債權(quán)案件絕大多數(shù)是純市場(chǎng)化、商業(yè)化的金融不良債權(quán)，最高法院有必要下發(fā)通知或出臺(tái)指導(dǎo)性案例對(duì)這些案件不適用紀(jì)要予以明確，以免實(shí)踐中不當(dāng)擴(kuò)大紀(jì)要的適用范圍。

糾正實(shí)踐偏差。由于不良債權(quán)相關(guān)司法依據(jù)的缺失以及理解的偏差，目前實(shí)踐中存在一些不當(dāng)做法，比如有的法院對(duì)資產(chǎn)包案件不管是政策性的還是商業(yè)性的一律不予執(zhí)行；對(duì)從資產(chǎn)管理公司受讓不良債權(quán)的社會(huì)投資者再轉(zhuǎn)讓債權(quán)不予變更申請(qǐng)執(zhí)行人等。這些問(wèn)題影響了不良資產(chǎn)相關(guān)案件審判和執(zhí)行的公平公正，建議最高法院盡快予以糾正，維護(hù)公正司法。

完善法律制度。金融經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得不良資產(chǎn)處置已成為一個(gè)新興行業(yè)，并成為一個(gè)新型的投資領(lǐng)域，越來(lái)越受到社會(huì)各界關(guān)注。不良資產(chǎn)處置的主體也越來(lái)越多元化，大量民間資金進(jìn)入不良資產(chǎn)處置領(lǐng)域，還出現(xiàn)一些新型資產(chǎn)公司，并與證券、互聯(lián)網(wǎng)等創(chuàng)新行業(yè)相碰撞，產(chǎn)生許多新形態(tài)、新措施。同時(shí)，近年來(lái)不良資產(chǎn)處置實(shí)踐的發(fā)展，也積累了一些法律問(wèn)題，需要通過(guò)立法予以明確。因此，有必要針對(duì)不良債權(quán)處置制定專門的法律規(guī)范，以適應(yīng)不良資產(chǎn)處置新形勢(shì)的需要， 尤其在全面推進(jìn)依法治國(guó)，強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的新時(shí)代，健全相應(yīng)的法制保障更是當(dāng)務(wù)之急和形勢(shì)所需。

（作者單位：浙江省高級(jí)人民法院、浙江省人大常委會(huì)）