洪家童

四川民族學(xué)院法學(xué)院,四川 康定 626001

海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立已經(jīng)有30年，特區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會取得了巨大的發(fā)展。歸納特區(qū)發(fā)展的歷史，會發(fā)現(xiàn)特區(qū)的發(fā)展離不開特區(qū)立法工作帶來的制度保障。而特區(qū)立法工作來源于全國人大的授權(quán)和立法法的授權(quán)，我國建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)并授權(quán)特區(qū)立法的主要目的在于立法創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，促進(jìn)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，特點在于具有明顯的地方性和探索性。

一、海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的來源

(一)全國人大及其常委會的授權(quán)決定

1979年中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會提出中國要開始實行對內(nèi)改革、對外開放的政策，中共中央與鄧小平提出要創(chuàng)辦特區(qū)，中國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)由此誕生。1988年4月13日，海南省及中國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立，全國人大授權(quán)海南省人大及其常委會制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)施行。①

海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)是我國改革開放的試驗田和排頭兵，發(fā)揚敢闖精神，大膽探索，勇于實踐，較好地實現(xiàn)了中央創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的戰(zhàn)略意圖，同時也產(chǎn)生了許多急需解決的問題，全國人民代表大會沒有通用于海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法律法規(guī)，迂回通過省級人民代表大會立法沒有辦法讓經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革發(fā)展需要特殊的經(jīng)濟(jì)政策，靈活的經(jīng)濟(jì)措施和獨特的經(jīng)濟(jì)管理體制。經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開放的實踐檢驗說明，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展需要立法權(quán)，而且是需要專門授權(quán)立法權(quán)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的高速發(fā)展。為了讓經(jīng)濟(jì)特區(qū)高速發(fā)展的現(xiàn)實需要，全國人民代表大會授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)自行立法，并可變通國家法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。

(二)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定

為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，根據(jù)憲法，制定《中華人民共和國立法法》?！吨腥A人民共和國立法法》有關(guān)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的規(guī)定——第六十五條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實施。”和第八十一條第二款規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定?！?/p>

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展需要授權(quán)立法，但是憲法和其他法律都沒有相關(guān)制度，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法始終處于缺失狀態(tài)，《中華人民共和國立法法》的產(chǎn)生，以基本法律的形式正式規(guī)定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法制度。

二、海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的作用

(一)緩解立法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)的立法任務(wù)

隨著海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)取得經(jīng)濟(jì)總量突破，特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸形成，基礎(chǔ)設(shè)施日漸完善，新型市場體系初步形成，城市居民步入小康社會，社會事業(yè)全面進(jìn)步等各個方面的成就，社會關(guān)系愈益紛紜復(fù)雜，在金融、環(huán)保、航空、福利、失業(yè)等新現(xiàn)象層出不窮。所以，也就導(dǎo)致了需要法律調(diào)整的社會關(guān)系和社會現(xiàn)象不斷增多。而這些單單依靠全國人大及其常委會立法是難以適應(yīng)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展對立法的需求，因此很有必要授權(quán)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，授權(quán)立法比較靈活和簡便，同時也緩解了全國人大及其常委會的立法任務(wù)。

(二)方便實現(xiàn)特殊性和專業(yè)性較強的立法任務(wù)

海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)高速發(fā)展的環(huán)境下，需要特事特辦，專事專辦，特殊性和專業(yè)性程度較強的法律必須結(jié)合海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，經(jīng)過實踐的檢驗，適應(yīng)于海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的高速發(fā)展，而全國人大代表及其常務(wù)委員會委員來自全國各地，不可能對海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊性和專業(yè)性充分了解，這就決定了海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)擁有自行立法權(quán)，方便實現(xiàn)特殊性和專業(yè)性的立法任務(wù)。

(三)彌補現(xiàn)行立法體制的不足

我國是一個幅員遼闊，國情復(fù)雜的國家，經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)揮著全國改革開放試驗田和排頭兵的作用，結(jié)合經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實際需要，充分利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)的專門授權(quán)立法權(quán)，可以在保持現(xiàn)行立法體制不發(fā)生根本改變的前提下，對其作適應(yīng)情況的局部性調(diào)整。這樣有利于積累立法經(jīng)驗，可以為制定更成熟、更完備、更穩(wěn)定的法律鋪墊準(zhǔn)備條件。

三、海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法創(chuàng)新

(一)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法創(chuàng)新

海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)獲得授權(quán)立法時間較早，所以在運用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)制定和創(chuàng)新地方性法規(guī)起步早，許多法律法規(guī)先于國家法律法規(guī)發(fā)布，屬于創(chuàng)新先行的法律法規(guī)。

1992年海南省人民代表會議常務(wù)委員會制定發(fā)布《海南省洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)條例》，為促進(jìn)洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)，擴(kuò)大對外開放提供了立法上的支持，也抓住了經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)立法的機(jī)遇創(chuàng)新。1990年海南的房地產(chǎn)市場崩潰以及接踵而至的金融信用危機(jī)，使海南再一次處于危機(jī)。1993年下半年國家實行宏觀調(diào)控政策，海南創(chuàng)新制定了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理條例》，既沒有違背《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)土地審批制度和土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度的原則，又對《中華人民共和國土地管理法》具體規(guī)定的對征地審批、土地出讓權(quán)限作了創(chuàng)新制定。

(二)行政領(lǐng)域立法創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)本特區(qū)的實際狀況和具體需求，可以制定地方性法規(guī)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)可以就以下兩個方面的事項作出規(guī)定：一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；二是屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。同時，立法法還規(guī)定，除應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會制定法律的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、市可以根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。

1988年11月11日制定的《海南省地方性法規(guī)制定程序條例》和1990年3月11日制定的《海南省地方性規(guī)起草和行政規(guī)章制定程序暫行規(guī)定》以法律法規(guī)的形式規(guī)范了地方性立法和行政規(guī)章制定，這在全國范圍內(nèi)開創(chuàng)了先例，做到了立法創(chuàng)新，為海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)之后加速科學(xué)發(fā)展、綠色崛起、全面建設(shè)國際旅游島、全面建成小康社會奠定了有力的法律制度保障。

(三)環(huán)保生態(tài)領(lǐng)域立法創(chuàng)新

1999年7月30日海南省人民代表大會常務(wù)委員會制定批準(zhǔn)《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要》，2005年5月27日海南省人民代表大會常務(wù)委員會制定批準(zhǔn)《海南生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃綱要(2005年修編)》，在環(huán)保生態(tài)領(lǐng)域做到了立法創(chuàng)新，為保護(hù)環(huán)境和生態(tài)發(fā)展經(jīng)濟(jì)確立了法律保障，這是保護(hù)好海南生態(tài)環(huán)境的客觀需要，也是保護(hù)好中國生態(tài)環(huán)境客觀需要。

四、授權(quán)立法制度存在的問題及完善措施

(一)規(guī)范授權(quán)立法主體

《中華人民共和國立法法》有關(guān)授權(quán)立法的規(guī)定僅限于全國人大向經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)。由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法理論表明，所有的法定立法主體全部具有讓自身所行使的立法權(quán)力給予授出的資格。并且，實踐中出現(xiàn)過海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民代表大會做出對其常務(wù)委員會授權(quán)立法的經(jīng)歷，這說明進(jìn)一步擴(kuò)大授權(quán)立法的實際需求很有必要。

(二)強化對授權(quán)立法的監(jiān)督

為了保障授權(quán)立法的正當(dāng)性和有效性，防止越權(quán)立法以及行政專制和地方極端保護(hù)主義，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善授權(quán)立法的監(jiān)督制度。整體從下面三個方面進(jìn)行完善：

1.建立程序?qū)彶橹贫?/p>

建立程序?qū)彶橹贫染褪亲尡皇跈?quán)主體制定法律法規(guī)時必須遵守授權(quán)立法的一般程序和授權(quán)法律法規(guī)的特別程序。而違背程序要求的，授權(quán)主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該授權(quán)立法無效。

對于重要的立法事項，應(yīng)當(dāng)設(shè)立程序?qū)彶槌绦?，廣泛征求意見、深入調(diào)查研究、充分論證協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，按照急需先立、精準(zhǔn)立法、質(zhì)量至上的要求，做到科學(xué)立法、合格立法、準(zhǔn)確立法。

2.完善授權(quán)立法撤銷制度

《中華人民共和國立法法》第九十七條第七項原則規(guī)定了授權(quán)立法和授權(quán)的撤銷制度，但缺乏具體的、可操作的規(guī)定。

完善授權(quán)立法撤銷制度就是授權(quán)主體發(fā)現(xiàn)授權(quán)所立之法存在違背授權(quán)目的、超越授權(quán)范圍或違背制定程序等情形時，授權(quán)主體有權(quán)直接宣布該授權(quán)所立之法無效并撤銷。

3.健全立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)

立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是為了制約國家立法權(quán)力科學(xué)化、合理化、規(guī)范化而設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是我國的立法監(jiān)督體系缺乏具體的、可操作的、有效的啟動程序且缺乏專門實施立法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。

因此，需要建立專門監(jiān)督立法的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，第一，明確立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和構(gòu)成。第二，明確立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)。第三，完善立法監(jiān)督的監(jiān)督程序以及各項具體制度。強化嚴(yán)格統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對應(yīng)該廢止或宣布失效的法律法規(guī)及時廢止和宣布失效，最終達(dá)到一個嚴(yán)格統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

(三)合理配置立法權(quán)限

立法權(quán)是國家體系中一項重要的權(quán)力，但不可以是無界限、無約束的，必須防止專制擅權(quán)，所以合理配置立法權(quán)限就顯得十分重要，需要做到以下幾點：

第一，中央和經(jīng)濟(jì)特區(qū)之間的立法權(quán)限配置需要達(dá)到均衡性，讓資源發(fā)揮至最大效益，不管是中央立法專制擅權(quán)還是經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法專制擅權(quán)，都是損害的是人民的利益。而達(dá)到均衡性就是中央和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法各司其職，合理分工，共同維護(hù)人民的利益。

第二，中央和經(jīng)濟(jì)特區(qū)之間的立法權(quán)限配置需要達(dá)到協(xié)調(diào)性，讓中央和經(jīng)濟(jì)特區(qū)之間各有各的立法權(quán)限范圍，不得越權(quán)。屬于中央的立法權(quán)限經(jīng)濟(jì)特區(qū)不得問鼎，屬于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)限中央不得介入，做到中央和地方合理配置立法權(quán)限，彼此協(xié)調(diào)、相互配合。

第三，中央和經(jīng)濟(jì)特區(qū)之間的立法權(quán)限配置需要達(dá)到有效性，充分發(fā)揮中央和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的效用，杜絕對立法資源的浪費，因此，中央和經(jīng)濟(jì)特區(qū)必須合理利用自己的有效資源，最大化實現(xiàn)立法權(quán)限配置的有效性。

五、結(jié)語

海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法制度確立已經(jīng)有30年，形成了相對完善的理論體系，但是實踐中還是存在很多問題，但是不能否定的是授權(quán)立法對推動海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展發(fā)揮的積極作用，在未來，中國和海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展一定越來越好，期望授權(quán)立法制度走向更完善，更科學(xué)的道路。

[ 注 釋 ]

①1988年4月13日通過第七屆全國人民代表大會第一次會議審議了國務(wù)院關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的議案，決定：一、劃定海南島為海南經(jīng)濟(jì)特區(qū);二、授權(quán)海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會，根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實際需要，遵循國家有關(guān)法律、全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有關(guān)決定和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案.