陶林

[摘 要]2000年以來國內(nèi)學(xué)術(shù)界對法治政府的研究主要圍繞基本概念、基本特征和價值取向、建設(shè)的意義、建設(shè)的發(fā)展歷程、評價指標(biāo)體系以及建設(shè)的地方案例、建設(shè)的具體路徑等七大方面展開，回答了法治政府是什么、為什么和怎樣建設(shè)的問題。但研究也存在不足：研究成果有一定程度的重復(fù)性和跟風(fēng)性，研究視角需要拓展，研究內(nèi)容需要豐富。新時期，可以從十個方面進(jìn)一步深化法治政府的研究。

[關(guān)鍵詞]法治政府；研究述評；路徑

[中圖分類號]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2017）04-0067-06

Abstract：Since 2000， domestic academic research on the law-based government is mainly around seven aspects： the basic concept， the basic characteristics and its value orientation， the significance， the development process， the evaluation index system， the local case study， and the specific path. Those studies try to answer such questions as what is a law-based government， why and how to build a government based on law. However， these researches have some drawbacks， for example， the results have some degree of repeatability and follow the suit， the research perspective needs to be expanded， and the research needs to be rich. The new period can further deepen the study of the law-based government from ten aspects. We should put forward the deepening of the rule of law in the new period from ten aspects of the construction of the government.

Key words：the law-based government； review； paths

黨的十八大提出了2020年基本建成法治政府的目標(biāo)，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將法治建設(shè)提升到了國家治理現(xiàn)代化的高度。新時期如何在四個全面戰(zhàn)略背景下加強(qiáng)法治政府建設(shè)是一個重大的理論和現(xiàn)實(shí)問題。

一、法治政府研究現(xiàn)狀

2000年以來國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于法治政府的研究成果豐碩。據(jù)筆者在中國期刊網(wǎng)的檢索結(jié)果統(tǒng)計，2000—2016年，篇名含法治政府的文章有1205篇（見表1）。

其中，2004年、2014年、2015年為發(fā)文高峰，主要原因是2004年國家頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，2014年召開了黨的十八屆四中全會，2015年頒布了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》。

在前面檢索結(jié)果中，進(jìn)一步精確檢索出核心論文260篇，其中C刊（南大核心期刊，CSSCI的縮寫）213篇（見表2）。從表2可以看出，法治政府的研究自2001年逐漸增多，2004年是第一個發(fā)文高峰，2014年是第二個發(fā)文高峰。

去除C刊文章中的簡單報道類文章以及不相關(guān)或重復(fù)的文章，實(shí)際選取120多篇文章作為研究樣本。從總體上來看，2000年以來國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于法治政府的研究主要圍繞基本概念、基本特征和價值取向、建設(shè)的意義、建設(shè)的發(fā)展歷程、評價指標(biāo)體系、建設(shè)的地方案例研究、建設(shè)的具體路徑等七大方面展開，回答了法治政府是什么、為什么和怎樣建設(shè)的問題。

（一）法治政府的基本概念

研究法治政府，首先需要界定法治政府及其與相關(guān)概念的關(guān)系，包括法治政府與誠信政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的關(guān)系。

對于法治政府的定義，有的研究單純從法治制約權(quán)力的視角來定義。楊海坤、樊響認(rèn)為，法治政府作為一種理念模型，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力運(yùn)行中法律對政府而非公民的規(guī)制[1]。郭學(xué)德認(rèn)為，法治政府是我國政府提出的一個新的行政法治理念和目標(biāo)[2]。關(guān)保英認(rèn)為，“法治政府強(qiáng)調(diào)開放式政府治理、價值化政府治理、過程化政府治理和給付性政府治理的范疇”[3]。孫聚高認(rèn)為法治政府是指政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)作、執(zhí)法行為都是合法化、合理化、規(guī)范化的政府[4]。蔣曉偉認(rèn)為， 服務(wù)政府與法治政府同義，是社會學(xué)的表述；有限政府與法治政府同義，是政治學(xué)的表述[5]。有的研究則側(cè)重從法治國家、法治政府和法治社會三者的關(guān)系角度來定義。

關(guān)于法治政府和黨的關(guān)系，林鴻潮認(rèn)為，“要以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，以建成法治政府為目標(biāo)?！盵6]關(guān)于法治政府、責(zé)任政府、誠信政府、服務(wù)政府之間的關(guān)系，學(xué)術(shù)界大多認(rèn)為，法治政府具有引領(lǐng)和統(tǒng)攝作用。無論是誠信政府、責(zé)任政府還是服務(wù)政府，都需要法治政府作為保障。同時誠信、有限、服務(wù)、責(zé)任、法治、民主等則是法治政府應(yīng)該具備的特征。楊鴻臺認(rèn)為，“它們之間具有很強(qiáng)的交叉性 、包容性和統(tǒng)一性?！盵7]

（二）法治政府的基本特征和價值取向

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為法治政府應(yīng)該具備責(zé)任、有限、透明、民主、誠信、法治等特征[8-11]。王勇提出依法行政、行政服務(wù)、行政公開、行政行為程序化以及行政賠償?shù)任宕罄砟頪12]。劉奇耀認(rèn)為，民主是法治政府的基本屬性[13]。endprint

（三）法治政府建設(shè)的重大意義

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為法治政府建設(shè)意義重大，具有必要性和緊迫性，是建設(shè)法治國家的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)[14-15]，是貫徹依法治國方略的需要，化解社會矛盾維護(hù)社會和諧的需要[16-25]。也有學(xué)者認(rèn)為，法治政府是社會治理創(chuàng)新的路徑[26-27]。

（四）法治政府建設(shè)的發(fā)展歷程

中國的法治政府建設(shè)經(jīng)歷了一個從認(rèn)識深化到不斷發(fā)展的過程，可以分為兩個階段：第一階段1978—2003年，是政府法制建設(shè)階段，以依法行政為主題；第二階段從2004年至今，是法治政府建設(shè)階段[28]。

從中國法治政府建設(shè)的歷程可以看出，中國共產(chǎn)黨對于法治政府建設(shè)高度重視，法治政府是法治國家的重中之重，依法行政則是法治政府的核心原則。從法治政府到法治國家建設(shè)，依法行政、依法執(zhí)政和依法治國共同推進(jìn)，反映了中國共產(chǎn)黨高度的理論自覺和理論創(chuàng)新，表明中國探索出了一條符合國情的中國特色的社會主義法治道路。

（五）法治政府的評價指標(biāo)體系

推進(jìn)法治政府建設(shè)，需要相應(yīng)的評價機(jī)制和指標(biāo)體系，因此構(gòu)建法治政府的評價指標(biāo)體系是近年來學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一，“法治政府指標(biāo)體系是各地法治政府建設(shè)實(shí)踐發(fā)展需要與我國法治政府建設(shè)總體要求框架對接的結(jié)果”[29]，也是近年來法學(xué)借鑒社會學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法的一個重要標(biāo)志和體現(xiàn)。

有學(xué)者認(rèn)為，中國的法治政府評價指標(biāo)體系可以分為七大類一級指標(biāo)：機(jī)構(gòu)職能及組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)和行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、監(jiān)督與問責(zé)、社會矛盾與行政爭議解決、公眾滿意度調(diào)查等[30]。湯梅、申來津認(rèn)為應(yīng)該重視法治政府目標(biāo)指標(biāo)、法治政府成本指標(biāo)、法治政府內(nèi)部治理指標(biāo)[31]。郭蕾、呂維霞以江蘇的蘇南、蘇中、蘇北為個案，認(rèn)為法治政府指標(biāo)評價體系主要包括五大類一級指標(biāo)和若干二級指標(biāo)，并將績效評估目標(biāo)分為民主政治、依法行政、公正司法、法治完善、公民普法五大類[32]。鄭方輝、周雨利用31個省級政府實(shí)施《政府信息公開條例》績效評價的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析[33]。夏利陽、王勇研究了浙江省的法治政府建設(shè)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)及其考核評價體系，為法治政府評價指標(biāo)體系研究提供了新的視角[34]。戢浩飛認(rèn)為用比較法學(xué)、實(shí)證法學(xué)等研究方法研究法治政府的指標(biāo)體系，是有益的嘗試[35]。莫于川提出法治一體建設(shè)評價標(biāo)準(zhǔn)的基本構(gòu)想[36]。

對于法治政府評價指標(biāo)體系建設(shè)存在的問題，學(xué)者們也進(jìn)行了探討。楊小軍、陳建科認(rèn)為存在的問題有缺乏頂層設(shè)計，目標(biāo)和功能需要進(jìn)一步明確，指標(biāo)推進(jìn)職責(zé)歸屬需進(jìn)一步明晰，指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性、針對性、合法性、公開性與權(quán)威性有待于強(qiáng)化，實(shí)踐運(yùn)行效果需要增強(qiáng)等[37]。包萬超認(rèn)為，需要在法治政府標(biāo)準(zhǔn)上獲得更大的共識，同時出臺分步實(shí)施方案，確定和實(shí)施一套公平有效的評估體系[38]。也有學(xué)者認(rèn)為，法治評估形式主義嚴(yán)重，熱衷于做表面文章，熱衷于宣傳，甚至存在數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象[39]。

（六）法治政府建設(shè)的地方案例研究

在對法治政府進(jìn)行理論探索的同時，學(xué)者們對法治政府建設(shè)也進(jìn)行了實(shí)證研究。湯磊對2014—2015年的中國法治政府建設(shè)，從行政審批改革、簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、權(quán)力與責(zé)任清單制度、信息公開制度、行政訴訟制度等領(lǐng)域作了總體評析[40]。馬懷德對全國53個城市展開法治政府建設(shè)評估，認(rèn)為整體尚處于較低水平，尤其是公眾滿意度較低[41]。宋迎軍以河北省法治政府建設(shè)為個案，對行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)以及行政調(diào)解適用等問題進(jìn)行分析[42]。宋智敏論述了法治政府的“湖南現(xiàn)象”[43]。學(xué)界對地方政府實(shí)施問責(zé)制也進(jìn)行了研究。2003年以來，很多省市開始頒布地方性的行政性法規(guī)，對政府行政首長進(jìn)行問責(zé)。如長沙市率先于2003年7月15日頒布了《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》，重慶市2004年、海南省2005年、安徽省2007年、廣東省2008也先后出臺相關(guān)問責(zé)法規(guī)[44]。

（七）法治政府建設(shè)的具體路徑

怎樣建設(shè)法治政府是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)。學(xué)者們從不同的視角提出了自己的見解。雖然目前關(guān)于這個問題還存在爭論，但是學(xué)者們對于法治政府遵循的基本方針高度認(rèn)同。2012年黨的十八大之前，遵循的是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的基本方針；十八大以來提出了新的十六字方針，黨的十八屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)新的十六字方針，即科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法，學(xué)界認(rèn)為法治政府建設(shè)需要貫徹新的十六字方針。

在法治政府建設(shè)的具體路徑問題上，學(xué)者們有不同見解。有的側(cè)重于法理學(xué)的思辨。如張波認(rèn)為民主法治、法治經(jīng)濟(jì)、法治政府、依法執(zhí)政、民生法治、法治文化六大主題是中國法治建設(shè)的著力點(diǎn)[45]。楊小軍、戴見華認(rèn)為，法治政府建設(shè)需要從自我推動走向內(nèi)外結(jié)合推動，從封閉走向開放，從平衡權(quán)力結(jié)構(gòu)走向錯位權(quán)力結(jié)構(gòu)，從自律走向他律，從形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治[46]。江必新認(rèn)為法治政府建設(shè)要從“著眼權(quán)力”向“著眼社會”轉(zhuǎn)變，處理好“依法”與“創(chuàng)新”的關(guān)系[47]。張翠梅認(rèn)為，法治政府的核心是用憲法和法律規(guī)范、制約公共權(quán)力[48]。馬懷德認(rèn)為應(yīng)當(dāng)圍繞約束規(guī)范公權(quán)力，提高政府決策的科學(xué)化、法治化水平， 嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法， 建立多元化的、暢通的法律救濟(jì)渠道[49]。王敬波認(rèn)為，法治思維的養(yǎng)成、法治政府的建設(shè)以及社會的法治文化三者互為因果，缺一不可[50]。唐德先認(rèn)為，要科學(xué)界定并強(qiáng)化政府責(zé)任，健全政府責(zé)任法制，嚴(yán)格實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制度和強(qiáng)化行政權(quán)力全方位監(jiān)督機(jī)制[51]。莫于川認(rèn)為，要秉持五大發(fā)展新理念來加快建設(shè)法治政府[52]。姚銳敏認(rèn)為，以法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的基本方針為指導(dǎo)，健全共同推進(jìn)的體制機(jī)制[53]。

有的側(cè)重于政府社會治理法治化，有的從立法、執(zhí)法、司法等角度提出了建議。學(xué)者們大多同意法治政府建設(shè)需要運(yùn)用法治思維和法治方式。因此對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，需要提高運(yùn)用法治思維的能力，用法治方式有效預(yù)防和化解社會矛盾。唐皇鳳認(rèn)為，法治政府建設(shè)需要在立法、執(zhí)法和司法層面推進(jìn)綜合性改革[28]。胡洪彬認(rèn)為，法治政府建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化立法為民、監(jiān)督實(shí)效和行政效率，并推進(jìn)政務(wù)信息公開和培育法治意識[54]。馬潔、肖金明認(rèn)為，必須全面推進(jìn)依法行政思想觀念，將政府立法決策與監(jiān)督問責(zé)納入法治軌道，通過司法有效推進(jìn)依法行政工作[55]。吳楠從法治的視角探討了政府購買公共服務(wù)績效以及績效評價制度[56]。董風(fēng)枝認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從提升公務(wù)人員的法治意識、制定完備的良法體系、構(gòu)建有效的法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制等方面促進(jìn)法治政府建設(shè)[57]。劉云甫、朱最新認(rèn)為，需要從改革立法方式、民眾參與等多層次進(jìn)行法律制度保障[58]。張明軍、雷俊認(rèn)為，只有通過現(xiàn)代的政治文化、科學(xué)的政治結(jié)構(gòu)、完善的制度體系和高效的監(jiān)督機(jī)制的合力推動，才能保障法治政府的有效運(yùn)行[59]。熊文釗、鄭毅認(rèn)為，扭轉(zhuǎn)立法不作為、緩解司法不獨(dú)立和改善民主監(jiān)督不充分將成為法治政府建設(shè)新方向[60]。endprint

有的側(cè)重于法治政府建設(shè)的具體技術(shù)路徑。關(guān)于法治政府建設(shè)的具體路徑，學(xué)者們爭論很多，有很多不同的觀點(diǎn)。房亞明認(rèn)為，社會糾紛化解機(jī)制的構(gòu)建是重要路徑[61]。陳巍分析美國、英國、日本以及韓國四國的法治模式，強(qiáng)調(diào)政府績效管理法制化的推進(jìn)[62]。王敬波認(rèn)為“互聯(lián)網(wǎng) + ”為法治政府建設(shè)帶來機(jī)遇[63]。羅豪才、周強(qiáng)認(rèn)為，法治國家離不開軟法之治[64]。劉同君、李晶晶認(rèn)為，需要推行權(quán)力清單制度[65]。宗志翔、宗昕怡認(rèn)為，法治政府的建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹群眾路線[66]。周葉中認(rèn)為重大行政決策問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建對法治政府建設(shè)具有緊迫性[67]。胡溢武，劉恒認(rèn)為需要對行政裁量權(quán)進(jìn)行界定[68]。盛清才、田園認(rèn)為，必須從強(qiáng)化法治理念、健全制度機(jī)制、營造外部環(huán)境、強(qiáng)化制度落實(shí)等方面加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設(shè)[69]。王萬華認(rèn)為應(yīng)在總結(jié)地方法治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，從分散立法走向統(tǒng)一立法，制定規(guī)范行政權(quán)的行政程序法典，確立并實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)、參與權(quán)的制度化[70]。

二、法治政府研究存在的不足和研究展望

綜上分析，筆者認(rèn)為，十多年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于法治政府，從多視角、多學(xué)科、多方法開展了初步研究。從1997年黨的十五大提出依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民的治國方略，到2004年頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，再到2015年《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》的頒布，我國的法治政府建設(shè)取得了顯著的成就，法治政府研究的主體范圍從最初的行政法學(xué)界擴(kuò)展到整個法學(xué)界、社會學(xué)界乃至行政學(xué)界、政治學(xué)界。學(xué)術(shù)界在這一問題的研究上成果豐富，但同時也要看到，當(dāng)前的法治政府研究還存在著明顯的不足：

1.現(xiàn)有研究存在一定的重復(fù)性和跟風(fēng)性。表現(xiàn)為在國家的重大決議之后，對法治政府的研究局限于政策性的論證和一般性的重復(fù)解讀，對于現(xiàn)實(shí)文件的解讀較多，對重點(diǎn)領(lǐng)域和相關(guān)部門的簡單套用多，而從宏觀的視角深入分析研究的成果不多。

2.研究方法和研究內(nèi)容有待繼續(xù)深化和拓展。在研究內(nèi)容上，現(xiàn)有研究側(cè)重于法哲學(xué)和法理學(xué)探討，對于法治政府的基本概念、相關(guān)概念、基本特征的闡述和論證較多，但法治政府理論和實(shí)證研究相結(jié)合得不夠。對于法治政府是什么和為什么論述得較多，而怎么樣推進(jìn)法治政府建設(shè)的研究還需要繼續(xù)深入。如當(dāng)前法治政府建設(shè)實(shí)施的難點(diǎn)和重點(diǎn)是什么，基層法治政府建設(shè)怎樣推進(jìn)，國外有哪些有益的經(jīng)驗(yàn)和模式，法治政府在不同地區(qū)實(shí)施的評估指標(biāo)體系，不同地區(qū)政府對于實(shí)施法治政府建設(shè)的動機(jī)、考核機(jī)制、深層次的原因和改進(jìn)措施如何等，可以進(jìn)一步拓展研究。

在研究方法上，從法哲學(xué)和法理學(xué)的角度闡述較多，但是對于多學(xué)科多視角的交叉研究還存在不足?？刹捎孟到y(tǒng)研究、比較研究、案例實(shí)證研究、歷史研究，大數(shù)據(jù)分析等研究方法，在法學(xué)、社會學(xué)、行政學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的交叉研究方面進(jìn)行深入探討。如在政府社會治理法治化的研究現(xiàn)方面，有成果對于社會治理和法治政府依法行政兩方面進(jìn)行的單獨(dú)研究較為豐富，而將之有機(jī)結(jié)合進(jìn)行論述的不多，對于法治與社會治理創(chuàng)新研究的結(jié)合度不夠，更缺乏對其基本理念和路徑的深入探討。

自2014年頒布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》以來，法治政府建設(shè)進(jìn)入新的階段。十八屆四中全會提出了建立職權(quán)科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公平公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。按照這一要求，有六個方面的任務(wù)：1.依法全面履行職能，2.健全依法決策體制，3.深化行政執(zhí)法體制改革，4.嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，5.強(qiáng)化行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，6.全面推進(jìn)政務(wù)公開。在“四個全面”的戰(zhàn)略背景下，法治政府建設(shè)必將取得更多的成果。因此，筆者認(rèn)為新時期可以從以下十個方面嘗試深化法治政府研究：

1.加強(qiáng)權(quán)力清單建設(shè)方面的研究，進(jìn)一步研究和理順政府、市場和社會的關(guān)系。2.加強(qiáng)科學(xué)規(guī)范立法、避免立法部門化方面的研究。2015年的新《立法法》開放了地方的立法權(quán)，當(dāng)前需要處理好中央和地方法制的統(tǒng)一，避免立法的部門化和地方的保護(hù)主義傾向。3.加強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)法方面的研究。如對于涉及農(nóng)村土地征收、城市的房屋拆遷及征地補(bǔ)償?shù)某鞘泄芾韴?zhí)法，群眾反映比較多，執(zhí)法不到位容易引起和激化社會矛盾，應(yīng)對此領(lǐng)域進(jìn)行深入研究，探討加強(qiáng)行政責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)行政監(jiān)督和行政問責(zé)。4.深入研究公正司法和能動司法，因?yàn)樗痉ㄊ巧鐣淖詈笠坏婪谰€。5.按照新的十六字方針，從立法、執(zhí)法、司法和守法四個維度加強(qiáng)對法治政府、法治社會和法治國家的一體化建設(shè)的研究。6.繼續(xù)加強(qiáng)對法治政府的實(shí)證研究，在個案研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討法治政府的推進(jìn)路徑。7.重視基層法治政府的建設(shè)研究，法治政府已經(jīng)是中央和地方政府改革的一個共識，但是落腳點(diǎn)還是在基層。當(dāng)前需要繼續(xù)研究基層法治政府建設(shè)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。8.重視對西方國家法治政府模式的借鑒研究，如新加坡、德國、美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。9.重視法治政府網(wǎng)絡(luò)化、信息化的研究。在政務(wù)公開、行政監(jiān)督、依法行政、文明執(zhí)法、司法公正、全民守法等方面開展深入的交叉研究。10.重視政府社會治理法治化的研究，包括基本理念、歷史演進(jìn)、國外借鑒、體制機(jī)制等。

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[責(zé)任編輯 王艷芳]endprint