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全面管理防亂花錢 財(cái)政資金將迎最嚴(yán)考核

2018-01-22 10:43王心吳
暢談 2018年21期
關(guān)鍵詞:財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)財(cái)政

王心吳

9月25日,中共中央、國務(wù)院共同下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)。根據(jù)《意見》要求,要力爭用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋(三全)的預(yù)算績效管理體系,以提高財(cái)政資源配置效率和使用效益,推動(dòng)政府效能的提升。

就在9月25日,審計(jì)署發(fā)布了2018年第二季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告。公告稱,目前部分項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)不到位或資金未充分發(fā)揮效益,而財(cái)政存量資金是財(cái)政支出形成的結(jié)果,加強(qiáng)預(yù)算績效管理有利于盤活財(cái)政存量資金,緩解政府的支出壓力。

“財(cái)政資金是有限的,但資金需求是無限的。要緩解其中的矛盾,就要財(cái)政資金使用做到效用最大化?!敝袊?cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希對(duì)記者指出,財(cái)政資金需要明確功能目標(biāo),統(tǒng)籌國家與地方之間、部門與部門之間的活動(dòng)和行為,形成財(cái)政資金的良性循環(huán)周期。

沉淀資金問題由來已久

在積極的財(cái)政政策之下,財(cái)政支出壓力日益增大。

根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù),今年8月,全國一般公共預(yù)算支出15137億元,同比增長3.3%;1-8月累計(jì),全國一般公共預(yù)算支出140673億元,完成年初預(yù)算的67%,同比增長6.9%。其中,中央一般公共預(yù)算本級(jí)支出20425億元,同比增長8.6%;地方一般公共預(yù)算支出120248億元,同比增長6.6%。

“在當(dāng)下這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)推出績效考核管理體系,一方面在于約束財(cái)政資金用得其所;另一方面,也能夠使沉淀的財(cái)政資金充分利用起來。”中山大學(xué)嶺南學(xué)院教授林江在接受記者采訪時(shí)表示,盡管財(cái)政資金的低效使用、閑置沉淀等表面上看不違反任何制度規(guī)定,但卻阻礙了編制好的財(cái)政計(jì)劃的落地。

林江認(rèn)為,在積極財(cái)政政策的背后,更加應(yīng)該關(guān)注資金使用的效率。

以前述審計(jì)署公告為例,一些地區(qū)扶貧政策落實(shí)不到位,部分資金、項(xiàng)目未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果,甚至違規(guī)使用扶貧資金。

此外,上述審計(jì)抽查地區(qū)中有16個(gè)存在違規(guī)將資金用于非扶貧領(lǐng)域、騙取套取扶貧資金、超標(biāo)準(zhǔn)超范圍發(fā)放等問題,涉及金額共計(jì)11.38億元;9個(gè)地區(qū)資金統(tǒng)籌整合不到位、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢,3.63億元資金閑置1年以上,其中2.59億元資金閑置兩年以上;7個(gè)縣的16個(gè)扶貧項(xiàng)目建成后效益低下或損失浪費(fèi),涉及資金538.97萬元;7個(gè)地區(qū)存在多報(bào)脫貧人口、虛報(bào)扶貧工作完成進(jìn)度等問題。

“一直以來缺乏對(duì)于資金使用狀況的評(píng)估。”劉尚希告訴記者,各個(gè)政府部門手里都有資金,但這種嚴(yán)重碎片化的資金無疑影響到巨額財(cái)政資金運(yùn)用的績效。

建立激勵(lì)約束機(jī)制

根據(jù)此次出臺(tái)的《意見》,財(cái)政部要完善績效管理的責(zé)任約束機(jī)制,地方各級(jí)政府和各部門各單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體:地方各級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志對(duì)本地區(qū)預(yù)算績效負(fù)責(zé),部門和單位主要負(fù)責(zé)同志對(duì)本部門本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé),項(xiàng)目責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé),對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制。

一名財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部人士向記者透露,當(dāng)前政策只是明確了責(zé)任主體,但相關(guān)的細(xì)則和配套文件還未最終對(duì)外公布。

“明確責(zé)任主體,對(duì)預(yù)算進(jìn)行績效評(píng)價(jià),將能夠改變過去地方政府‘亂花錢或者‘不花錢的情況?!绷纸诓稍L中指出,通過對(duì)資金用途進(jìn)行問責(zé),不僅能夠避免地方政府上馬“形象工程”,更能夠促使“民生工程”落到實(shí)處。

此次在《意見》中,討論已久的激勵(lì)約束機(jī)制也得到明確:對(duì)績效好的政策和項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障,對(duì)績效一般的政策和項(xiàng)目要督促改進(jìn),對(duì)交叉重復(fù)、碎片化的政策和項(xiàng)目予以調(diào)整,對(duì)低效無效資金一律削減或取消,對(duì)長期沉淀的資金一律收回并按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌用于亟須支持的領(lǐng)域。

“早在2003年開始,全國各地就已經(jīng)逐步建立起財(cái)政支出資金的績效管理嘗試?!鄙鲜鲐?cái)政系統(tǒng)人士對(duì)記者表示,盡管績效管理實(shí)施的時(shí)間并不算短,但“重支出,輕績效”的現(xiàn)象依然長期存在。

該名財(cái)政系統(tǒng)人士告訴記者,“為花錢而花錢”的情況,在過去并不少見。

“建立預(yù)算安排與支出績效掛鉤機(jī)制,可以防止部門利益綁架財(cái)政安排?!眲⑸邢V赋?,一些政府部門在利益的驅(qū)動(dòng)下,并沒有遵照財(cái)政資金的安排約束,出現(xiàn)重資金分配而輕績效管理現(xiàn)象。部分部門甚至為了爭取資金,忽視規(guī)劃與可行性研究,什么項(xiàng)目好申請(qǐng)就申請(qǐng)什么,導(dǎo)致資金與業(yè)務(wù)脫節(jié)。

“三全”落地并不易

事實(shí)上,目前的預(yù)算績效管理尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋,包括政府債務(wù)、政府和社會(huì)資本合作(PPP)、政府投資基金等政府投融資活動(dòng)以及政府采購、政府購買服務(wù)等領(lǐng)域,均未建立起有效的績效管理體系。

“要建立長效的績效考核機(jī)制,不僅要對(duì)部門項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià),倒逼預(yù)算部門改進(jìn)管理方式,更需要實(shí)現(xiàn)對(duì)政府單位和事業(yè)部門的全面覆蓋?!绷纸赋?。

根據(jù)國家審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)結(jié)果,截至2017年底,中央部門所屬事業(yè)單位的4900余戶企業(yè)中,有4100余戶(占83%)尚未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍。

而在此次出臺(tái)的《意見》中,特別提出了用3-5年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的(三全)預(yù)算績效管理體系。

具體來說,“三全”中的“全方位”指的是對(duì)中央和地方各級(jí)政府全面實(shí)施預(yù)算績效管理,包含政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算;“全過程”旨在將績效評(píng)價(jià)的思想和方法深入到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)中,讓預(yù)算和績效管理真正掛鉤;“全覆蓋”主要強(qiáng)調(diào)績效管理不僅包含一般公共預(yù)算,還包含政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算,并且同時(shí)也會(huì)延伸到政府的投融資活動(dòng)中。

“要做到‘三全,尤其是在基層做到,仍然有很多的問題?!鄙鲜鲐?cái)政系統(tǒng)人士指出,地方受人力財(cái)力物力資源限制,各地預(yù)算績效推進(jìn)工作不一,要達(dá)到既定目標(biāo)的成本也不一樣,單靠財(cái)政部門推動(dòng)預(yù)算績效管理的“三全”有較大難度。

不過,在林江看來,隨著電子政務(wù)的進(jìn)一步推廣,基于大數(shù)據(jù)平臺(tái)和部門間的信息交互系統(tǒng)的建立,實(shí)現(xiàn)“三全”并非遙不可及。

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