陳大興 張媛媛

摘 要：法治高校是我國(guó)高等教育在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的必然選擇。從法律工具走向目標(biāo)、從改革催生走向法治保障、從二元背離走向二元融合是法治高校建設(shè)的應(yīng)然價(jià)值。在法治高校建設(shè)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)方面，不可忽視良法之治、依法而為以及控權(quán)護(hù)權(quán)的統(tǒng)合。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，法治高校建設(shè)要通過(guò)建立系統(tǒng)完備的法律法規(guī)體系、形成健全高效的法治實(shí)施體系、落實(shí)明確嚴(yán)密的法治監(jiān)督問(wèn)責(zé)體系、確立科學(xué)合理的法治評(píng)估體系來(lái)促進(jìn)其發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)高等教育的法治進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：法治高校；法律；制度；權(quán)力；責(zé)任

當(dāng)代中國(guó)改革開(kāi)放四十年來(lái)，法治在國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中的作用與地位日益彰顯，法治發(fā)展目標(biāo)在當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中愈益豐富而深刻。隨著1999年九屆人大二次會(huì)議將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫入憲法，我國(guó)從此致力于從“人治國(guó)家”向“法治國(guó)家”的偉大轉(zhuǎn)變。十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，指出“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，要求各行業(yè)部門都要積極推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程。2012年十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“法治是治國(guó)理政的基本方式”。2017年中共十九大的召開(kāi)在我國(guó)法治化進(jìn)程中具有時(shí)代的里程碑意義，做出了推進(jìn)法治現(xiàn)代化“三步走”的戰(zhàn)略安排。高等教育作為關(guān)涉人類社會(huì)生存與發(fā)展，并為其創(chuàng)設(shè)基本條件的社會(huì)重要組成部分，在此背景下也面臨著法治建設(shè)的新任務(wù)。加強(qiáng)高等教育法制建設(shè)，將高等教育工作納入法律規(guī)范是新時(shí)期高等教育發(fā)展的必然選擇。

一、法治高校的邏輯向度

法治高校建設(shè)是我國(guó)高等教育在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的必然選擇，因?yàn)楦咝７ㄖ蔚某潭确从沉藝?guó)家社會(huì)發(fā)展的程度，同時(shí)也是生產(chǎn)生活方式文明程度的真實(shí)寫照。法治高校建設(shè)所映射的正是此種社會(huì)理性和文明的提升。

（一）從法律工具價(jià)值走向目標(biāo)價(jià)值

以法律在歷史長(zhǎng)河中的地位而言，法治是其高級(jí)階段，是人類文明發(fā)展的必然選擇與我國(guó)當(dāng)前治國(guó)理政的基本方式。對(duì)法治高校進(jìn)行理論研究必須先厘清法治與高校之間的相互關(guān)系。這其中就會(huì)涉及法治與高校之間是一元存在還是二元存在的問(wèn)題。如果按照一元論的觀點(diǎn)將法治與高校視為同一事物，執(zhí)行同一個(gè)規(guī)范性秩序，從法律與高校的產(chǎn)生及淵源尤其是大學(xué)的獨(dú)特教育屬性來(lái)看，顯然并非完全合適。尤其是高校在歷史的發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷著“守”與“變”的發(fā)展印跡，“守”則顯示出了高校的堅(jiān)守性，“變”顯示出了高校的演變性。西方高等教育的大眾化與普及化進(jìn)程改變了大學(xué)的法律真空狀態(tài)，法律逐漸滲透到了大學(xué)的方方面面，法律也成為了高等教育決策考慮的首要因素，同時(shí)也成為高等教育各主體進(jìn)行行為選擇的前提內(nèi)容。[1]所以在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)界的相關(guān)理論學(xué)說(shuō)中，高校與法治幾乎無(wú)可爭(zhēng)論地被認(rèn)定為各自獨(dú)立又相互聯(lián)系的事物，其都在強(qiáng)調(diào)二者之間的相互作用，尤其是法治對(duì)高校發(fā)展的規(guī)范與推進(jìn)。

從我國(guó)高校的法制建設(shè)來(lái)看，宏觀層面有國(guó)家一系列法律法規(guī)作為指導(dǎo)，在教育領(lǐng)域隨著《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見(jiàn)》《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020 年）》等一系列教育文件的深入推進(jìn)，標(biāo)志著我國(guó)高等教育領(lǐng)域依法治教、依法治校水平與能力步入了新階段[2]。那么應(yīng)如何理解高等教育領(lǐng)域的依法治教、依法治校與法治高校之間的關(guān)系呢？從其內(nèi)涵來(lái)看，前者是指按照法律對(duì)高校進(jìn)行治理的重要方面和主要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)的是法律至上的行動(dòng)口號(hào)和價(jià)值準(zhǔn)則。而法治高校是指高校法治化狀態(tài)或法治化的高校，是法治在高等教育領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)化。即前者是法治高校的行動(dòng)與過(guò)程，法治高校是其目標(biāo)與結(jié)果的表現(xiàn)，他們之間是工具價(jià)值與目標(biāo)價(jià)值的關(guān)系，應(yīng)該將二者統(tǒng)一起來(lái)。中國(guó)的法治高校建設(shè)一方面要遵循法治的價(jià)值共性、普遍要求和精神實(shí)質(zhì)，同時(shí)也要尊重高等教育傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)情況與教育訴求，走中國(guó)特色社會(huì)主義的高校法治道路。即，中國(guó)的法治高校建設(shè)既要充分尊重現(xiàn)行法律體系的權(quán)威、奉行法律的規(guī)制，同時(shí)也要注重法治與教育的文化內(nèi)涵與精神品格，全面深入地將法治高校不斷推向前進(jìn)。

（二）從改革催生走向法治保障

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)日趨深入。黨的十五大確立了“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略，黨的十八大再次提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”“法治是治國(guó)理政的基本方式”，我國(guó)的法治建設(shè)取得了巨大進(jìn)展。同時(shí)也將我國(guó)政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、教育活動(dòng)、文化活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)等都納入了法治軌道。法治高校建設(shè)是新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)思想與方式在高等教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，是高校深入落實(shí)“依法治國(guó)”基本方略的必然要求。同時(shí)也是高?，F(xiàn)代科學(xué)管理的內(nèi)在要求與重要標(biāo)準(zhǔn)，是新世紀(jì)高校發(fā)展的重要理念與必然趨勢(shì)。依法治國(guó)理念的提出要求作為具有公共管理職能社會(huì)組織的高校在辦學(xué)中自覺(jué)遵守憲法以及相應(yīng)的法律法規(guī)，履行法律至上、權(quán)利保障與權(quán)力制約的原則，切實(shí)按照中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代法治理念和法治精神進(jìn)行活動(dòng)，在高校運(yùn)行中樹立法治觀念、增強(qiáng)法律意識(shí)、弘揚(yáng)法治精神，實(shí)現(xiàn)辦人民滿意教育的迫切需要。

當(dāng)前我國(guó)高等教育領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系發(fā)生了重大變化，從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、單一格局的自上而下縱向型教育行政關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)向新型縱向性教育行政關(guān)系與大量平等主體間橫向性教育法律關(guān)系并存的新格局。同時(shí)高等教育經(jīng)過(guò)近幾十年的變遷，社會(huì)各主體對(duì)高等教育的利益訴求日趨多元化，且其也涉及教育質(zhì)量、公平、責(zé)任等方面的敏感領(lǐng)域。人們開(kāi)始關(guān)注精英教育與大眾教育問(wèn)題、公益性與營(yíng)利性問(wèn)題、高校廉政建設(shè)問(wèn)題、高等教育公平與效率問(wèn)題、高校師德問(wèn)題等等。同時(shí)高校作為獨(dú)立的法人單位，在教育教學(xué)的過(guò)程中以及與外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生的活動(dòng)也成為媒體與社會(huì)所關(guān)注的熱點(diǎn)，甚至成為法律糾紛問(wèn)題。概而言之，這些問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)怎樣的高等教育發(fā)展和怎樣發(fā)展高等教育的問(wèn)題。高等教育與法律的關(guān)系從未如此之密切，無(wú)論是從理論層面還是實(shí)踐領(lǐng)域，法律開(kāi)始成為高等教育改革與發(fā)展的重要影響力量。[3]在此背景下，高校應(yīng)該充分利用好法治的保障作用。高校辦學(xué)自主權(quán)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和高校自身發(fā)展規(guī)律的基本要求，高校在落實(shí)與擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)的過(guò)程中，必須依法自律，依照《高等教育法》《深化高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的若干意見(jiàn)》等相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范自身的辦學(xué)行為，以章程為核心實(shí)現(xiàn)“按章程自主管理”，同時(shí)用法律的武器捍衛(wèi)高校自身獨(dú)立辦學(xué)的權(quán)利。同時(shí)通過(guò)建立起與國(guó)家現(xiàn)有法律法規(guī)相銜接的內(nèi)部管理制度體系，完善內(nèi)部決策體制與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，健全具有制約力的內(nèi)部監(jiān)督與制裁機(jī)制等保障推進(jìn)高等教育改革，通過(guò)法律法規(guī)與規(guī)章制度體系的保障，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)制度向縱深推進(jìn)。

（三）從二元背離走向二元融合

法治高校既彰顯了新時(shí)代我國(guó)高等教育辦學(xué)管理中的“民生法治”形象，同時(shí)也是高校謀求發(fā)展、突出辦學(xué)特色的必經(jīng)之路。形象是源于文藝學(xué)的一個(gè)概念，當(dāng)法治與形象結(jié)合時(shí)，其主要表現(xiàn)為由國(guó)家、組織或公民通過(guò)多種方式所描繪、塑造或自然展現(xiàn)出來(lái)的，同時(shí)承載一定價(jià)值追求與情感內(nèi)容且能夠被感知的外在體現(xiàn)。高校的存在與形象密不可分，而高校形象在不同領(lǐng)域也呈現(xiàn)出不同的面孔，而這些面孔的總和又共同塑造出一個(gè)整體的、宏觀的形象。高校形象依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有不同的內(nèi)容，如以事務(wù)來(lái)區(qū)分，可分為高校的經(jīng)濟(jì)形象、教學(xué)形象、科研形象、社會(huì)服務(wù)形象、文化形象、民生法治形象等等。然而從當(dāng)前高校的發(fā)展來(lái)看，高校在塑造與關(guān)注自身形象的過(guò)程中對(duì)各類形象的認(rèn)識(shí)與態(tài)度卻不盡相同，尤其是對(duì)民生法治形象方面的忽視較為嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)背離。大學(xué)是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法治等因素共同作用的產(chǎn)物，社會(huì)需要是其生存和發(fā)展的唯一理由，所以大學(xué)不僅是傳播知識(shí)、研究學(xué)問(wèn)、相對(duì)獨(dú)立的文化機(jī)構(gòu)，還是承擔(dān)法治責(zé)任的重要陣地。然而，隨著我國(guó)高等教育發(fā)展從精英化向大眾化的轉(zhuǎn)變，大學(xué)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、特色、質(zhì)量與效益等問(wèn)題日趨復(fù)雜，其傳統(tǒng)價(jià)值觀與責(zé)任意識(shí)發(fā)生了很大變化。當(dāng)今大學(xué)在一定程度上存在著重物質(zhì)輕精神、重經(jīng)濟(jì)輕文化、重科技輕人文、重操作輕思想、重管理輕法治的傾向。[4]所以在當(dāng)前的法治背景下，提升對(duì)高校法治形象的解讀，明確高校法治形象的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)法治理論與高校法治形象之間的互動(dòng)就顯得尤為迫切。

制度作為一種“結(jié)構(gòu)化”體系在高校的運(yùn)行中與法律須臾不可分割，通過(guò)立法推動(dòng)制度建設(shè)與創(chuàng)新是法治高校建設(shè)的核心內(nèi)容，也是高校進(jìn)一步深化內(nèi)部法治建設(shè)的首要任務(wù)。對(duì)于高校的運(yùn)行發(fā)展來(lái)說(shuō)，作為廣義上制度中“軟法”的大學(xué)章程，當(dāng)前在我國(guó)已基本實(shí)現(xiàn)了“一校一章程”的建設(shè)目標(biāo)，隨著該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國(guó)高校建設(shè)更為關(guān)注章程統(tǒng)領(lǐng)下的制度建設(shè)問(wèn)題。高校在具體實(shí)踐中應(yīng)緊緊圍繞章程來(lái)建設(shè)與之相銜接和配套的一系列規(guī)章制度，使章程能夠細(xì)化到操作層面，建立更為完備的高校制度體系?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，在此過(guò)程中，高校要做好校內(nèi)規(guī)章制度體系的“廢、改、立”工作，圍繞法律法規(guī)與大學(xué)章程內(nèi)容進(jìn)行實(shí)際調(diào)整。然而當(dāng)前我國(guó)高校制度建設(shè)在科學(xué)化、規(guī)范化和系統(tǒng)化方面仍顯不足。高校制度建設(shè)是一個(gè)完整的體系，但在實(shí)際運(yùn)行中從制度的起草調(diào)研、立項(xiàng)工作到具體的制定、修正、審核與發(fā)布以及執(zhí)行、落實(shí)與督查工作往往都容易忽視程序正義與內(nèi)容的合法性問(wèn)題。在法律關(guān)系中表現(xiàn)為大學(xué)自治權(quán)利與行政權(quán)力的失調(diào)、大學(xué)管理權(quán)與校內(nèi)主體權(quán)利失范、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡等問(wèn)題。法律作為高等教育領(lǐng)域最核心的制度保障，是大學(xué)制度建設(shè)的基石，是大學(xué)變革的根本，系惟法制變革之路。[5]轉(zhuǎn)型發(fā)展中的高等教育，其現(xiàn)代化、制度化進(jìn)程業(yè)已開(kāi)肇，要通過(guò)高校法治的推進(jìn)來(lái)解決制度建設(shè)明顯滯后或違背法治要求的弊端與窠臼。

二、法治高校的理論辨識(shí)

法治高校思想濫觴于國(guó)家法治理念，法治高校建設(shè)是我國(guó)“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”戰(zhàn)略決策的重要構(gòu)成。在高等教育領(lǐng)域，法治高校建設(shè)不容忽視，它是用法律①來(lái)重構(gòu)教育關(guān)系與管理模式，規(guī)范高校辦學(xué)行為，調(diào)節(jié)教育糾紛，保障高校內(nèi)部師生及外部利益相關(guān)者權(quán)益不受侵害，推進(jìn)我國(guó)高等教育法治進(jìn)程與內(nèi)涵發(fā)展的強(qiáng)有力手段②。

（一）良法之治：法治高校的基點(diǎn)

法治高校承認(rèn)法律的最高權(quán)威性，要求高校能夠依照法律來(lái)進(jìn)行權(quán)力的行使。而這個(gè)過(guò)程的前提條件就是國(guó)家要具有完備且能夠符合正義的立法，也即所謂良法。何謂良法呢？從法的超然意義上來(lái)看，古希臘人崇尚自然理性，后期在發(fā)展的過(guò)程中逐漸形成了自然理性法則，即法律要符合自然法才被認(rèn)定為合理的觀念。自然法成為社會(huì)正義的基礎(chǔ)，同時(shí)也是判別人類政治行動(dòng)、準(zhǔn)則以及程序合法性的基本依據(jù)。亞里士多德指出：“法治應(yīng)包含兩重意義，即已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”[6]馬克思也曾指出：“法是社會(huì)共同的由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益的表現(xiàn)，而不是單個(gè)的個(gè)人恣意橫行?！盵7]從我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段來(lái)看，良法應(yīng)該具備符合客觀規(guī)律、反映廣大人民意志以及符合正義的原則。概括來(lái)說(shuō)，良法應(yīng)該同時(shí)具有正義性、人民性、程序性與科學(xué)性的基本要素與特征。

在認(rèn)定良法的條件下，崇尚“法律至上”才有法治高校，而一旦法律本身屬性為惡，則依法而治的高校也并非是法治高校。17世紀(jì)英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期的政治思想家詹姆士·哈林頓認(rèn)為，“人民的惡是由統(tǒng)治者造成的，統(tǒng)治者的惡是由法律或法令造成的”[8]。所以對(duì)于法治高校來(lái)說(shuō)，如果僅僅強(qiáng)調(diào)法的普遍性、一致性和穩(wěn)定性往往是不夠的，在一定程度上來(lái)看這更多地表現(xiàn)為法治的形式而非內(nèi)容。法治高校之大廈必須要建立在體現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的良法基礎(chǔ)上。良法是法治高校建設(shè)的基本要求，這里的法治并非一般意義上的以法而治、依法而治或以法治人，而是在強(qiáng)調(diào)形式法治的過(guò)程中達(dá)到規(guī)范之善，以為指導(dǎo)實(shí)在法、評(píng)價(jià)實(shí)在法、糾正實(shí)在法、限制實(shí)在法之圭臬。法治高校以法律為最高權(quán)威，要求高校要按照法律進(jìn)行權(quán)力的行使，而其前提條件就要求法律必須蘊(yùn)含正義的屬性，以良法的價(jià)值與標(biāo)準(zhǔn)而存在。在良法的制定過(guò)程中提高立法質(zhì)量是當(dāng)務(wù)之急，而這就需要我們進(jìn)一步提升對(duì)立法的理解和認(rèn)識(shí)，樹立科學(xué)的立法理念、先進(jìn)的立法技術(shù)和健全的立法制度，從而使法律具有形式合理性和相對(duì)獨(dú)立性，形成完整性的法律體系。

（二）依法而為：法治高校的內(nèi)核

從法治理論的淵源來(lái)看，新時(shí)代的法治高校應(yīng)該是“有為”高校與“無(wú)為”高校的統(tǒng)一體。而從二者的劃分來(lái)看，就必須將應(yīng)該如何“有為”與“無(wú)為”用法治標(biāo)準(zhǔn)與思維進(jìn)行明確的判斷與界分。惟其如此，才能使法治高校在建設(shè)的過(guò)程中抓住要害、把握要領(lǐng)。所以，應(yīng)該在實(shí)踐中防止試圖構(gòu)建全能高校，從而過(guò)于膨脹與張揚(yáng)權(quán)力；同時(shí)也要避免權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中陷入被動(dòng)、消極的困境。在高校與法律的關(guān)系方面，要體現(xiàn)法律至上的原則，高?；顒?dòng)只能在法律范圍內(nèi)而不能逾越；在高校與內(nèi)部師生關(guān)系上，要以師生為重，法治高校只能保障和實(shí)現(xiàn)而不能侵犯和違背其合法權(quán)益。即作為法治高校首先要求的是高校守法，而非僅要求師生守法。所以，法治高校應(yīng)該是有邊界的高校，也即表現(xiàn)為有限制的高校。權(quán)力與行為的合法性限制是法治高校的邏輯重心。法治高校要求高校要接受各方面的約束，尤其是最為根本的法律約束。盧梭指出：“統(tǒng)治者是法律的臣仆，它的權(quán)利都建立在法律之上。同時(shí)由于他享受著法律的一切好處，他若強(qiáng)制他人遵守法律，他自己就得更加嚴(yán)格的遵守法律?！盵9]法治高校的基本表征就是要求高校要將自身的相關(guān)權(quán)力自覺(jué)地限制在法律所允許的范圍之內(nèi)，進(jìn)而避免權(quán)力的濫用與僭越。如高校內(nèi)部的黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)與民主管理等多個(gè)方面，這些領(lǐng)域的具體運(yùn)行都應(yīng)該以法律為指向和準(zhǔn)繩，使權(quán)力運(yùn)行進(jìn)入法治化軌道。

具體來(lái)說(shuō)，“依法而為”的核心內(nèi)容包括權(quán)力來(lái)源、權(quán)力范圍、組織體制與運(yùn)行機(jī)制等各個(gè)方面。首先是“職權(quán)法定”，法治高校的一切權(quán)力與活動(dòng)應(yīng)該都是法律所授予的。其次是“組織法定”，作為法治高校，法律是其賴以存在的基礎(chǔ)，這就要求在進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面能夠事先依法作出相關(guān)規(guī)定。再次是“程序法定”，在法治高校的建設(shè)過(guò)程中，不僅要求其權(quán)力的取得和運(yùn)用以法律為準(zhǔn)繩，做到實(shí)體合法，同時(shí)也要求權(quán)力與行為的實(shí)施要符合法定程序，實(shí)現(xiàn)程序合法。這就要求高校實(shí)施組織行為的過(guò)程中要按照法律要求的方式、順序、步驟和時(shí)限等程序性要求來(lái)進(jìn)行活動(dòng)，堅(jiān)持信息公開(kāi)，保障利益相關(guān)者的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)及監(jiān)督權(quán)。最后是“行為法定”，即要求高校及其工作人員必須以法律確定要求與程序辦事，嚴(yán)格執(zhí)法，依法履責(zé)，依法決策，能夠自覺(jué)運(yùn)用法律手段與思維解決高校中的問(wèn)題與矛盾。

（三）控權(quán)護(hù)權(quán)統(tǒng)合：法治高校的要義

控權(quán)與護(hù)權(quán)的統(tǒng)合是法治高校建設(shè)的內(nèi)在要求，即在強(qiáng)化高校權(quán)力的運(yùn)行規(guī)范并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的同時(shí)注重利益相關(guān)者的權(quán)益保護(hù)[10]。受自由主義思潮及“契約觀”的影響，控權(quán)成了設(shè)計(jì)與規(guī)范國(guó)家權(quán)力及其運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)要求。在高等教育領(lǐng)域?qū)Ω咝?nèi)部權(quán)力的監(jiān)督與制約是法治高校建設(shè)中控權(quán)實(shí)施的重要內(nèi)容。在我國(guó)高等教育改革與發(fā)展的進(jìn)程中，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制、院系治理以及民主管理制度逐步確立，高校的內(nèi)部治理體系得到進(jìn)一步完善。然而面對(duì)信息化、全球化以及市場(chǎng)化的全球性挑戰(zhàn)，高等教育的環(huán)境日趨復(fù)雜，其中充斥著各種不確定性與潛在危機(jī)，這同時(shí)也對(duì)該過(guò)程中權(quán)力的運(yùn)行產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊。尤其是在體制改革深化與辦學(xué)自主權(quán)增加的過(guò)程中，各類權(quán)力主體權(quán)力越來(lái)越多，誘惑與考驗(yàn)也隨之而來(lái)。在此過(guò)程中，如果一旦缺失監(jiān)督與制約，則權(quán)力濫用與腐敗就很容易出現(xiàn)。[11]法治權(quán)力的基本要求是權(quán)力規(guī)范化，在此過(guò)程中，規(guī)范與剛性的權(quán)力存在就成為權(quán)力制約的前提基礎(chǔ)與基本保障。要避免因權(quán)力缺席而導(dǎo)致的控權(quán)對(duì)象缺失、權(quán)力制約喪失規(guī)范依憑、權(quán)力推定的出現(xiàn)以及權(quán)力責(zé)任失衡等問(wèn)題。為了避免權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，就需要保證高校在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中監(jiān)督與制約的可靠性與有效性，通過(guò)建立行之有效的監(jiān)督、制約以及問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)塑造良好的高校法治環(huán)境。

與此同時(shí)，法治高校更應(yīng)關(guān)注護(hù)權(quán)的運(yùn)行，進(jìn)而保障受教育者、教師等利益相關(guān)者的合法權(quán)益。護(hù)權(quán)所涉對(duì)象的合法權(quán)益是指以其身份為前提的各種權(quán)益表現(xiàn)，是其自由與自主性在法律上的反映。所涉對(duì)象在高等教育活動(dòng)中都會(huì)涉及安全、財(cái)富、健康、自由、平等、公正等基本需要，其在進(jìn)行各種教育活動(dòng)以及與其他主體進(jìn)行交往的目的就是獲得這種需要。但成就需要因素的多樣性與復(fù)雜性使其結(jié)果不一定完全達(dá)到行為預(yù)期，這就需要法治對(duì)其提供保障作用。在高等教育的系統(tǒng)中，一切權(quán)力及其運(yùn)作必須扎根于以民主理論為指導(dǎo)的合法性基礎(chǔ)之上，這也是其存在的理由和依據(jù)。依照現(xiàn)代民主理論，法治高校合理性的重要內(nèi)容就是充分發(fā)揮其對(duì)所涉對(duì)象權(quán)利的保障功能，避免因權(quán)力運(yùn)作而導(dǎo)致非法侵犯。建設(shè)社會(huì)主義法治高校，首要的就是要尊重與確認(rèn)所涉對(duì)象的法定權(quán)利，并通過(guò)創(chuàng)設(shè)條件確保其充分實(shí)現(xiàn)。

三、法治高校的發(fā)展進(jìn)路

推進(jìn)高校依法治校，實(shí)現(xiàn)法治高校目標(biāo)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。近些年來(lái)，我國(guó)高校的法治建設(shè)取得了顯著成績(jī)，然而在具體的立法、執(zhí)法、監(jiān)督等方面仍存在一定問(wèn)題，需要一系列改革推進(jìn)其前行。所以，要緊密結(jié)合法治體系內(nèi)容中的各子體系建設(shè)，進(jìn)而構(gòu)建成一個(gè)水乳交融的完整框架，使法治高校建設(shè)在全面依法治國(guó)、依法治教推進(jìn)過(guò)程中同步實(shí)現(xiàn)。

（一）全面推進(jìn)依法立法，建設(shè)系統(tǒng)完備的法律法規(guī)體系

立法是表達(dá)與踐行法治高校的最直接方式，是集法律共同意志于一身并將其系統(tǒng)化、公開(kāi)化、規(guī)范化的呈現(xiàn)過(guò)程，其同時(shí)又通過(guò)較為完備的規(guī)范體系來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效制約。高校通過(guò)國(guó)家賦予的權(quán)力在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域快速發(fā)展，在此進(jìn)程中被作為共同體認(rèn)可的傳統(tǒng)法律方式同時(shí)也制約著相關(guān)權(quán)力體系的運(yùn)行。所以，在法治高校的建設(shè)過(guò)程中，要以系統(tǒng)完備的法律法規(guī)體系為其基本前提。當(dāng)前我國(guó)高等教育法律體系還不健全，在規(guī)范高校法人制度改革、領(lǐng)導(dǎo)體制深化、高校內(nèi)部權(quán)力關(guān)系平衡、師生權(quán)益維護(hù)等方面亟待健全，法律的統(tǒng)整工作十分繁重，需要加大力度。同時(shí)我們也要防止立法中只重?cái)?shù)量、速度而忽視質(zhì)量、效果的傾向，嚴(yán)把高等教育領(lǐng)域立法的質(zhì)量觀。

法治高校要求每一項(xiàng)立法都要反映人民意志、符合憲法精神，要實(shí)現(xiàn)高等教育領(lǐng)域重大改革于法有據(jù)，實(shí)現(xiàn)與高等教育改革決策相銜接，進(jìn)而主動(dòng)為高等教育的改革發(fā)展服務(wù)。尤其是與高等教育發(fā)展關(guān)系緊密的行政立法更應(yīng)該進(jìn)一步堅(jiān)持與實(shí)現(xiàn)行政民主立法、精細(xì)化立法與科學(xué)立法的準(zhǔn)則，使行政立法項(xiàng)目征集以及后階段的論證制度得以完善。在高等教育行政立法領(lǐng)域應(yīng)該探索引入具有專業(yè)屬性的第三方來(lái)參與法律法規(guī)草案的起草以及相關(guān)的評(píng)估工作，從工作程序與體制機(jī)制領(lǐng)域防范地方保護(hù)主義與行政部門利益法律化傾向。同時(shí)要強(qiáng)化作為法律配套文件的教育文件、教育標(biāo)準(zhǔn)、大學(xué)章程等“軟法”建設(shè)，發(fā)揮其在高等教育管理中的積極作用。[12]加大高等教育立法力度，提高立法質(zhì)量是法治高校建設(shè)的基本前提，在法治高校的建設(shè)目標(biāo)下應(yīng)致力于形成數(shù)量適度、質(zhì)量較高、內(nèi)在統(tǒng)一、外在協(xié)調(diào)的中國(guó)特色社會(huì)主義高等教育法律體系。

（二）深入規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，形成健全高效的法治實(shí)施體系

在法治高校的建設(shè)過(guò)程中，健全高效的法律實(shí)施體系是法治的生命所在。在高等教育法制建設(shè)方面我們已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗(yàn)并發(fā)布了系統(tǒng)性的法律法規(guī)，所以法治高校的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵是如何將其深化落實(shí)。政府與高校是高等教育領(lǐng)域法律法規(guī)實(shí)施的重要執(zhí)法主體，所以必須加快職權(quán)法定、公開(kāi)公正、守法誠(chéng)信、職能科學(xué)、執(zhí)法嚴(yán)明、廉潔高效的高等教育法律實(shí)施體系。

首先，應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范教育行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，不得法外設(shè)定權(quán)力，切實(shí)做到法無(wú)授權(quán)不可為。高等教育行政部門必須依據(jù)法律履行教育管理職能，加快執(zhí)行包括機(jī)構(gòu)、權(quán)限、職能、責(zé)任以及程序等在內(nèi)的法定化工作，扎實(shí)推進(jìn)權(quán)力清單制度。完善教育行政組織法、教育行政程序法與教育行政責(zé)任法，同時(shí)深化高等教育領(lǐng)域中的學(xué)科專業(yè)、編制、崗位、進(jìn)人用人、職稱、薪酬、經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)管理等諸多方面的“放管服”改革。其次，要建立與深化高等教育決策的合法審查機(jī)制。通過(guò)制度規(guī)范來(lái)提升高等教育決策的合法性，尤其要著力關(guān)注高等教育行政機(jī)關(guān)與高校作出的內(nèi)部重大決策，通過(guò)合法性審查機(jī)制來(lái)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，對(duì)未經(jīng)審查及合法性審查不合格的應(yīng)予以駁回。同時(shí)在決策時(shí)限方面也要嚴(yán)格限定，對(duì)高等教育決策無(wú)故拖延并造成損失與不良影響的進(jìn)行責(zé)任追究。第三，要將刑事司法與行政執(zhí)法相銜接，推行執(zhí)法改革性機(jī)制。將執(zhí)法責(zé)任制深入落實(shí)，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)法、隊(duì)伍整合、裁量公正、素質(zhì)專業(yè)的目標(biāo)。另外要關(guān)注高等教育執(zhí)法成本機(jī)制，要能夠以達(dá)到消耗最少權(quán)力資源、最低執(zhí)法成本、占用最少預(yù)算來(lái)最大程度的實(shí)現(xiàn)為執(zhí)法目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)并堅(jiān)持行政效益原則。最后，要大力推進(jìn)信息公開(kāi)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)在決策、管理、執(zhí)行、服務(wù)與結(jié)果領(lǐng)域的信息及時(shí)、準(zhǔn)確公開(kāi)。要按照《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》、《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》等要求落實(shí)信息公開(kāi)工作，不斷提高高等教育運(yùn)行的透明度。

（三）切實(shí)加強(qiáng)民主管理，落實(shí)明確嚴(yán)密的法治監(jiān)督與問(wèn)責(zé)體系

法治高校建設(shè)的成效與高校法治的監(jiān)督體系密切相關(guān)。從法治的監(jiān)督體系來(lái)看，通常由人大及其常委會(huì)的監(jiān)督、黨的監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督、社會(huì)主體監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、高校內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督等為主要內(nèi)容。孟德斯鳩曾指出：“一切有權(quán)力的人都容易走向?yàn)E用權(quán)力，這是一條千古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人直到把權(quán)用到極限方可休止?！盵13]如何處理“法”與“權(quán)”，“監(jiān)督制裁”與“權(quán)力制衡”的關(guān)系是能否實(shí)現(xiàn)法治高校的重要內(nèi)容。要通過(guò)法律將監(jiān)督活動(dòng)完全納入規(guī)范化、法制化、制度化的軌道，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“監(jiān)督法治”。

從高校內(nèi)部監(jiān)督來(lái)看，應(yīng)該建立法律監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)體系，保障高?！傲⒎ā薄ⅰ皥?zhí)法”、“普法”等各項(xiàng)工作的順利推進(jìn)，使法治高校工作真正貫徹落實(shí)。在此過(guò)程中，高校的法律工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)法律法規(guī)、規(guī)章制度的執(zhí)行落實(shí)情況進(jìn)行全面監(jiān)督；紀(jì)委負(fù)責(zé)對(duì)高校內(nèi)黨員遵紀(jì)守法行為進(jìn)行全面監(jiān)督；審計(jì)部門對(duì)高校內(nèi)各機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)收支及具體運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，要進(jìn)一步發(fā)揮校內(nèi)教代會(huì)、學(xué)生會(huì)等組織的民主監(jiān)督作用。同時(shí)要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制等相關(guān)制度。要建立重大決策征求意見(jiàn)制度、校內(nèi)申訴機(jī)制、情況反映與通報(bào)制度，進(jìn)一步擴(kuò)大校內(nèi)師生員工對(duì)學(xué)校工作的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。與此同時(shí)，要進(jìn)一步將高校外部的多元監(jiān)督形式與此相結(jié)合，共同構(gòu)成完整的法治監(jiān)督體系。依據(jù)社會(huì)契約論，由權(quán)利讓渡而來(lái)的公共權(quán)力要有與其對(duì)等的責(zé)任，因?yàn)楫?dāng)人們將權(quán)利委托掌管者，一方面是代理行使權(quán)力的賦予，一方面是保障民主權(quán)利、維護(hù)公共利益的責(zé)任。所以，在監(jiān)督的基礎(chǔ)上要落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中提出的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)教育問(wèn)責(zé)機(jī)制完善的要求，建立高等教育事業(yè)的考核與問(wèn)責(zé)制度。

（四）積極探索法治評(píng)估，確立科學(xué)合理的法治評(píng)估體系

高校的法治發(fā)展方略已深入人心，法治高校建設(shè)也作為一種社會(huì)實(shí)踐正如火如荼。但對(duì)于高校法治而言，何為看得見(jiàn)摸得著的法治高校，似乎遙不可及。所以建立評(píng)估指標(biāo)體系對(duì)其進(jìn)行科學(xué)化考察與評(píng)估似乎就顯得尤為重要。從上世紀(jì)90年代初開(kāi)始，我國(guó)各式各樣的高等教育評(píng)估如雨后春筍般涌出，如本科教學(xué)評(píng)估、高校學(xué)科水平評(píng)估等，然而在高校法治建設(shè)方面的評(píng)估卻相對(duì)薄弱，這也是制約法治高校目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要問(wèn)題?？上驳氖窃?018 年教育部工作要點(diǎn)中提到要“建立依法治校指標(biāo)體系、開(kāi)展依法治校示范校評(píng)選活動(dòng)”，這也為后續(xù)的高校法治建設(shè)評(píng)估奠定了基礎(chǔ)。

在對(duì)高校進(jìn)行法治評(píng)估時(shí)要解決幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。首先，要確定評(píng)估的主體。在評(píng)估主體方面，高校法治評(píng)估的初期要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時(shí)要以學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介組織、利益集團(tuán)及社會(huì)成員個(gè)體等為其重要構(gòu)成，建立起多元評(píng)估主體的理想狀態(tài)，即實(shí)現(xiàn)法治高校評(píng)估的內(nèi)外部評(píng)估結(jié)合，官方評(píng)估與非官方評(píng)估的平衡統(tǒng)一。[14]其次，要明確法治高校的建設(shè)指標(biāo)體系。用指標(biāo)而非概念把握法治已經(jīng)成為法律領(lǐng)域的一種趨勢(shì)。對(duì)高校的法治發(fā)展來(lái)說(shuō)，也應(yīng)該對(duì)其具體的法治指標(biāo)體系進(jìn)行深入研究與探索，從而為建立現(xiàn)代化的法治高校提供一個(gè)有參考價(jià)值的標(biāo)本。最后，要探索法治高校評(píng)估的程序與方法。評(píng)估程序是整個(gè)評(píng)估環(huán)節(jié)的落腳點(diǎn)，通常來(lái)說(shuō)會(huì)涉及到評(píng)估制度的建立、評(píng)估信息的收集與處理、依據(jù)評(píng)估結(jié)果提出措施與建議等環(huán)節(jié)。只有在法治高校評(píng)估中實(shí)現(xiàn)制度化建設(shè)，才能避免和消除評(píng)估過(guò)程中的主管隨意與盲目性。在評(píng)估方法方面，法治高校評(píng)估可采用自我評(píng)定法、同行評(píng)議法、統(tǒng)計(jì)抽樣法、對(duì)比分析法以及大數(shù)據(jù)分析等方法進(jìn)行具體實(shí)施。在法治評(píng)估的過(guò)程中，同時(shí)也要增強(qiáng)評(píng)估考核與改善工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)，避免重評(píng)估輕改進(jìn)的問(wèn)題，要將法治評(píng)估結(jié)果真正用到高校的法治建設(shè)具體工作之中，為未來(lái)高校法治發(fā)展提供建設(shè)性方案。

注釋：

①本文中的“法律”是廣義的范疇，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。

②關(guān)于“法治高?！钡母拍睿?dāng)前學(xué)界有相關(guān)學(xué)者分別從不同視角進(jìn)行闡釋，學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成共識(shí)，筆者結(jié)合法治理論與高校法治發(fā)展的實(shí)踐對(duì)其進(jìn)行定義，求證于方家。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）