方志權(quán)

隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了許多新情況和新問題。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地被大量征用，土地資源轉(zhuǎn)換為貨幣資產(chǎn)，由于集體組織成員界定不明確、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，征地補償費的分配等問題逐漸凸顯；還有一些地方在集體資產(chǎn)管理上存在不履行民主程序、不公開收益分配等問題，農(nóng)民大多對農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展不放心，擔(dān)心集體資產(chǎn)流失，存在要求平分集體資產(chǎn)的傾向。解決這些問題，必須要通過制度創(chuàng)新，加快農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革來實現(xiàn)。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的基本特性與“母雞”理論

農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織形態(tài)是一個不斷變化、逐步完善的過程，今后相當(dāng)長一個時期，建立在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上的股份合作制經(jīng)濟是中國發(fā)展集體經(jīng)濟的有效形式，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是特別法人，現(xiàn)階段我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)有3個方面：

一是社會主義特色的經(jīng)濟組織。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以社會主義的公有制為基礎(chǔ)，以土地為中心的主要生產(chǎn)資料是農(nóng)民集體所有，并以憲法和法律直接予以確認(rèn)。它是具有中國特色的社會主義在中國廣大農(nóng)村的經(jīng)濟基礎(chǔ)和組織保證。其次，它適應(yīng)中國農(nóng)村在社會主義初級階段的發(fā)展規(guī)律，也就是說能夠適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和維護最廣大農(nóng)民群眾的根本利益。農(nóng)村集體經(jīng)濟具有以下特征：社區(qū)性（區(qū)域性），集體經(jīng)濟組織界定在一定區(qū)域范圍內(nèi)，集體經(jīng)濟組織與成員不可分割，成員是封閉的圈子，權(quán)利義務(wù)“進(jìn)”則“與生俱來”，“退”則“自然棄失”，不對外開放。合作性（共有性），集體資產(chǎn)由組織成員共同所有，資產(chǎn)收益和勞動成果歸成員共同分享，權(quán)利義務(wù)均等。排他性，盡管集體經(jīng)濟組織的層次不盡一樣，小到村組，大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但每個集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)、成員邊界是清晰的，上下左右不能侵權(quán)。多功能性，集體經(jīng)濟組織既承擔(dān)了生產(chǎn)功能、生活功能，還承擔(dān)了公共公益服務(wù)、社會管理等其他功能。

二是民事法律主體的特殊組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法律和政策規(guī)定而建立，有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所，擁有獨立的財產(chǎn)和自主進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的能力，并能在一定的財產(chǎn)范圍內(nèi)（土地所有權(quán)除外）獨立承擔(dān)民事責(zé)任，符合民事主體的資格條件，因此具有民事權(quán)利能力和民事行為能力。它與法人相似，但在設(shè)立程序和條件、終止條件、生產(chǎn)經(jīng)營方式和目的、財產(chǎn)（主要是土地）處分、管理職能等方面卻又不同于法人。故其作為民事主體，有別于自然人和法人，應(yīng)將它作為其他特別的組織對待。

三是高度重合于農(nóng)村基層社會組織。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，農(nóng)村基層社會的自治組織雖然是村民委員會和其下設(shè)的村民小組，但在當(dāng)前的農(nóng)村基層組織中，大多是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民小組或村民委員會是同一機構(gòu)，即兩枚印章一套機構(gòu)。兩者決策機制相似，實踐中職能相互重疊，特別是對農(nóng)村基層社會的管理與服務(wù)，兩者難以截然分開，具有較為明顯的“政社合一性”。

綜上可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既不同于一般的經(jīng)濟組織，又不同于社會團體，也不同于行政機關(guān)，自有其獨特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)。正是這種特殊性，決定著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能作用及其成員的資格權(quán)利等重要內(nèi)容?！睹穹倓t》已經(jīng)明確，要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟可用“母雞”理論進(jìn)行闡述。只有這樣，集體經(jīng)濟發(fā)展才能逐步適應(yīng)市場經(jīng)濟，并不斷適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要。只有這樣，才能做到“兩個促進(jìn)”，即采取多種渠道促進(jìn)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，通過哺育集體經(jīng)濟這只“母雞”下更多的蛋，從而建立健全農(nóng)民持續(xù)增收的長效機制，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。

二、內(nèi)改制與“放風(fēng)箏”法理

實踐證明，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的前提是必須堅持集體所有制，而不能解散集體經(jīng)濟，不能否定集體經(jīng)濟數(shù)十年的發(fā)展成果。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不同于工商企業(yè)的股份制改革，應(yīng)體現(xiàn)成員的集體所有和特有的社區(qū)性，因此不是面向社會的改制，而是面向集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的改制，最適合的模式還是股份合作制，通過股份合作制產(chǎn)權(quán)制度改革，真正實現(xiàn)還權(quán)于民。

從制度特征上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革以股份合作制為主，其制度設(shè)計仍然兼有合作制和股份制的特點。在股權(quán)設(shè)置上，以集體經(jīng)濟組織成員個人股為主導(dǎo)，體現(xiàn)了勞動者聯(lián)合的根本屬性。在股權(quán)界定上，兼顧各類集體經(jīng)濟組織成員的利益，且股東資格不向社會開放，體現(xiàn)了合作經(jīng)濟非資本聯(lián)合的特征。

從組織功能上看，改制后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在具有企業(yè)性質(zhì)的同時，還負(fù)擔(dān)著村委會或社區(qū)的公共服務(wù)、社會管理等公共管理職能。這些新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過在分配前預(yù)先提取公積金、公益金的形式來保證村委會或社區(qū)的公共管理職能。

從改制次序上看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革由大城市近郊地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)率先興起，并有向大城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村、經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)擴展的趨勢。在經(jīng)濟梯度發(fā)展規(guī)律的作用下，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化逐步由大城市周邊農(nóng)村向遠(yuǎn)郊農(nóng)村、由經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)接合部推進(jìn)，為各地開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革提供了外在條件，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不再是發(fā)達(dá)地區(qū)的專利。

由于上述特性，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)處理好三組關(guān)系：一是集體與個人的關(guān)系。農(nóng)村集體所有是社會主義公有制經(jīng)濟的重要形式，以此為基礎(chǔ)組建的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是以村、鎮(zhèn)地緣為基礎(chǔ)的商事形態(tài)，具有明顯的社區(qū)性。因此，既不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，也不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了。換言之，在增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的同時，要用好、管好、維護好給農(nóng)民帶來收益的集體資產(chǎn)，切忌一分而光，要形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動個人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制。二是強制與自治的關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是特別法人，具有獨立的法律主體資格，有權(quán)通過理事會等機構(gòu)自主運作，應(yīng)當(dāng)被賦予充分的自治權(quán)。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民文化水平相對較低，經(jīng)營能力也相對較弱，其組織機構(gòu)的搭建、章程的擬定、份額的流轉(zhuǎn)、收益的分配等，無不需要政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，甚至在相當(dāng)長的時期，還需要法律設(shè)定剛性規(guī)則，以保證集體資產(chǎn)不會流失。農(nóng)業(yè)主管部門發(fā)現(xiàn)方案存在惡意逃廢債務(wù)或惡意分配資產(chǎn)等情形的，有權(quán)不予核準(zhǔn)。三是歷史與未來的關(guān)系。農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管，首要任務(wù)是界定資產(chǎn)的范圍以及對該資產(chǎn)享有權(quán)益的主體范圍。在設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的過程中，哪些資產(chǎn)要納入經(jīng)濟組織，哪些人對資產(chǎn)增值作出過貢獻(xiàn)，應(yīng)當(dāng)按什么原則來確定成員，已經(jīng)去世的成員與現(xiàn)有成員分別享有什么權(quán)利，應(yīng)當(dāng)按什么方式來經(jīng)營管理。凡此種種，既要尊重歷史，又要照顧現(xiàn)實。

集體經(jīng)濟組織就像是一只放飛于農(nóng)村上空的風(fēng)箏，為了讓風(fēng)箏飛得更高更順暢，收放之間需要智慧管理，通過加強集體資產(chǎn)的監(jiān)督，實現(xiàn)“兩個防止”：防止集體資產(chǎn)被侵占，防止農(nóng)民利益受損害。在股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，規(guī)定轉(zhuǎn)讓范圍、受讓人持股上限，防止集體經(jīng)濟組織內(nèi)部少數(shù)人侵占、非法處置集體資產(chǎn)。針對一些農(nóng)民存在的希望撤鎮(zhèn)撤村處置兌現(xiàn)現(xiàn)金、注重眼前利益求實惠的心態(tài)，堅守集體所有制的底線，杜絕農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)過程中出現(xiàn)“一撤就分、一分就光”的現(xiàn)象。防止外部資本侵吞、非法控制集體資產(chǎn)，制定章程，明確規(guī)定現(xiàn)階段集體資產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓（贈予）、退出、繼承限定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。同時做到“兩個確?！保捍_保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展不動產(chǎn)及物業(yè)、租賃管理項目；確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和成員基本利益，堅持效益決定分配原則，明確不得舉債分配，明確建立農(nóng)村集體資產(chǎn)收益以豐補歉機制。

三、如何界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員

一是時間點的確定。從時間上看，1949年新中國成立后開始了社會主義改造，1956年后社會主義改造基本完成，以生產(chǎn)資料集體所有制為基礎(chǔ)的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社開始建立，而這也標(biāo)志著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建立。彼時農(nóng)民牽著耕牛，拿著地契，加入了高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，這應(yīng)當(dāng)成為界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的時點。

二是關(guān)聯(lián)關(guān)系的確定。一方面，賴以確認(rèn)成員的聯(lián)結(jié)點，是與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在土地承包、所在地戶籍、集體資產(chǎn)積累等生產(chǎn)生活關(guān)系；另一方面，成員的確認(rèn)必須遵循規(guī)范的程序，以獲得當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)可。前者為實體要件，后者則為程序要件。綜合考量，可對成員作出以下界定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，是指自農(nóng)村高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社成立以來，與集體經(jīng)濟組織存在土地承包、所在地戶籍、集體資產(chǎn)積累等生產(chǎn)生活關(guān)系，經(jīng)該集體經(jīng)濟組織民主程序確認(rèn)的人員。

三是成員的分類。集體經(jīng)濟組織完成成員確認(rèn)程序時，已經(jīng)去世，或雖未去世但已離開集體經(jīng)濟組織的為過往成員，根據(jù)確權(quán)份額享有相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)益；其他成員為現(xiàn)有成員，依照法律規(guī)定享有完整的成員權(quán)利。換言之，曾經(jīng)做出過貢獻(xiàn)的，可根據(jù)農(nóng)齡來確認(rèn)其應(yīng)享有的份額，已經(jīng)去世或者離開的人不享有表決權(quán)，只享有相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)益。

四是成員資格的封閉性與開放性。成員資格必須對內(nèi)開放且對外封閉。集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的新生人口，自出生之日起即享有成員資格，可以繼承、受讓財產(chǎn)份額；而在集體經(jīng)濟組織之外的任何人，均不能通過受讓、抵押等方式獲得成員資格。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的份額，應(yīng)當(dāng)以戶為單位記載。除非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程另有約定，戶內(nèi)總份額不隨戶內(nèi)人口增減變動而調(diào)整，即所謂“生不增、死不減”。隨著歲月的推移，戶內(nèi)成員將相繼去世，彼時，該戶的份額將由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回。

四、如何確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利和義務(wù)

一是表決權(quán)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中，為了體現(xiàn)成員民主管理，防止少數(shù)人操控，實行一人一票制度。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有明顯的地緣性，成員生活于熟人社會，數(shù)戶成員可以共同推舉鄉(xiāng)紳賢達(dá)作為代表參會，以提高運營效率。因而，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以通過集體經(jīng)濟組織成員大會或者成員代表會議就議決事項進(jìn)行表決。

二是流轉(zhuǎn)權(quán)。權(quán)利的流轉(zhuǎn)包括繼承、轉(zhuǎn)讓與贈予三種情形，也包括由于履行抵押義務(wù)而發(fā)生的被動權(quán)利讓予。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為避免出現(xiàn)少數(shù)人控制、外部人侵占等情形，必須對權(quán)益流轉(zhuǎn)施加種種限制。首先，關(guān)于轉(zhuǎn)讓與贈予。農(nóng)村集體資產(chǎn)份額不得向本集體經(jīng)濟組織成員以外的第三人轉(zhuǎn)讓、贈予。也就是說，份額對外是鎖死的，只能在本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓與贈予，或者由本集體經(jīng)濟組織贖回，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程另有約定的除外。其次，關(guān)于繼承。由于繼承乃基于死亡這一法律事實，而繼受份額是法定權(quán)利，故農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不宜排除繼承人的繼承權(quán)，但為了避免外部人經(jīng)由繼承而獲得成員資格，應(yīng)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之外的人因繼承而獲得財產(chǎn)份額的，不享有表決權(quán)，但章程另有規(guī)定的除外。第三，關(guān)于擔(dān)保。為了避免農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由于擔(dān)保導(dǎo)致資產(chǎn)被外部人所控制，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得為他人的債務(wù)提供擔(dān)保，本集體經(jīng)濟組織設(shè)立的企業(yè)除外。章程可以對提供擔(dān)保的條件和程序作出規(guī)定。第四，關(guān)于最高份額。為了避免少數(shù)人控制，規(guī)定通過份額量化和轉(zhuǎn)讓、贈予、繼承等方式持有農(nóng)村集體資產(chǎn)份額的，其份額不得超過章程規(guī)定的上限。

三是收益權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟的收益權(quán)除了要體現(xiàn)所有者決定權(quán)之外，更要體現(xiàn)長期存續(xù)、服務(wù)社區(qū)的屬性，因此，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營收益由本集體經(jīng)濟組織全體成員共同享有，依照法律和章程的規(guī)定分配。為避免短期行為，規(guī)定收益分配方案須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)核準(zhǔn)后，提交本集體經(jīng)濟組織成員大會或者成員代表會議表決通過后實施。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織當(dāng)年的凈收益應(yīng)當(dāng)在彌補虧損、提取公積公益金后按照一定比例實行按份額分配。（未完待續(xù)）