孫國貴

（作者系江蘇省農(nóng)業(yè)委員會退休干部，長期從事農(nóng)經(jīng)工作，曾先后在江蘇省委農(nóng)村工作部、江蘇省農(nóng)林廳擔任政研處處長、辦公室主任、減負處處長）

農(nóng)村稅費改革是我國農(nóng)村意義非凡的一次偉大變革。因為工作的關(guān)系，筆者有幸全過程經(jīng)歷江蘇農(nóng)村稅費改革，親身感受到這項改革是愛民之事、富民之策、德政之舉。如果說建國初期土地改革實現(xiàn)了耕者有其田，家庭承包實現(xiàn)了耕者有其權(quán)，那么農(nóng)村稅費改革實現(xiàn)了耕者有其利，開始沖破城鄉(xiāng)二元體制，開啟了公共財政陽光普照“三農(nóng)”的先河。

一、失效的“高壓線”

土地承包到戶是個好政策，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但是，隨著農(nóng)民負擔不斷加重，給農(nóng)村帶來很多不穩(wěn)定因素。改革開放之前農(nóng)民沒有負擔概念，那倒不是沒有負擔，農(nóng)民集體勞動，工分分配，稅費都由集體統(tǒng)一繳納，在農(nóng)民收入分配前扣除，七扣八扣分到農(nóng)民手中很少，一個工分幾毛錢甚至幾分錢。記得1978年江蘇農(nóng)民人均年收入只有120元多點，農(nóng)民隱性負擔盡管很重，但因為不要農(nóng)民直接“掏腰包”，加上左鄰右舍差不多一樣窮，社會還算穩(wěn)定。大包干使農(nóng)民隱性負擔變?yōu)轱@性負擔，“繳夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，簡明地講，由過去先留后分變?yōu)橹苯犹娃r(nóng)民腰包。為控制農(nóng)民負擔，當時規(guī)定農(nóng)民負擔總量不得超過農(nóng)民人均年純收入5%，超過的屬于不合理負擔，要受查處，基層干部稱之為不能碰的“高壓線”。但其實不碰很難，難就難在城鄉(xiāng)二元體制。

長期以來，城市公共產(chǎn)品供給由公共財政制度性安排，但農(nóng)村道路、教育、醫(yī)療以及鄉(xiāng)村組織運轉(zhuǎn)等公共產(chǎn)品的供給責任卻由農(nóng)民承擔，通過農(nóng)業(yè)稅收、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留等向農(nóng)民收取?；鶎诱疄檎兒痛_保鄉(xiāng)村組織運轉(zhuǎn)及農(nóng)村教育經(jīng)費需求，除政策規(guī)定的稅費外，還采取名目繁多的集資攤派加重農(nóng)民負擔，“一稅（農(nóng)業(yè)稅）輕，二稅（村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌）重，三稅四稅（集資攤派）無底洞”，這在當時是普遍情況。輿論也推波助瀾，記得有一年全國人代會一位教師代表發(fā)言倡議集資辦學，說全國13億人一人一元就可籌13億元。一時間什么人民教育人民辦、人民道路人民建，各種名目繁多的集資攤派蜂擁而上，農(nóng)民成了“唐僧肉”，幾十頂“大蓋帽”（政府部門）揪住一頂“破草帽”（農(nóng)民）。上世紀90年代后期，蘇北農(nóng)民負擔的各種稅費和集資攤派人均在250元左右，占人均純收入的百分之十幾。“平均數(shù)不代表大多數(shù)，富裕戶拔高平均數(shù)”，大多數(shù)農(nóng)戶收入低于平均數(shù)之下，他們的負擔占到其收入的百分之二十到三十，負擔確實很重。包產(chǎn)到戶后農(nóng)民“有錢有糧不靠你（干部 ）、不批不斗不怕你”，村干部失去“政治組織資源”，錢款收不上是件難事，情急之下出現(xiàn)了“小分隊”，農(nóng)戶不繳錢款 ，“小分隊”就上門扒糧抬物，見什么拿什么，一些地方干群關(guān)系如同水火。

那幾年黨中央、國務(wù)院和省市黨委政府為減輕農(nóng)民負擔，維護農(nóng)村穩(wěn)定，年年都要發(fā)兩三個文件，嚴令禁止集資攤派加重農(nóng)民負擔，對于農(nóng)民負擔引發(fā)的惡性案件和群體事件，發(fā)文通報全國全省，嚴肅處理負有領(lǐng)導責任的市、縣領(lǐng)導和相關(guān)責任人，盡管如此，農(nóng)民負擔重的問題始終得不到解決，因負擔問題引發(fā)的惡性案件和群體事件時有發(fā)生。為保農(nóng)村社會安定，一些地方自發(fā)地進行農(nóng)村稅費制度改革。當時有影響的如河北正定縣、安徽太和縣實行的“公糧制”（取消糧食定購實行公糧制，將政策規(guī)定的稅費全部納入公糧），湖南武岡市實行的費改稅（將農(nóng)民上繳的三提五統(tǒng)等費用全部改為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅，實行以人為主、人地結(jié)合的辦法統(tǒng)一征收）等改革，這些改革盡管在制止“三亂”方面起到了一定的積極作用，但治標不治本，原因是僅局限于農(nóng)村稅費征收方式的改革，不可能根本解決農(nóng)民負擔重的問題?！案邏壕€”失效原因也在于此。

二、“開弓沒有回頭箭”

2000年3月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（中發(fā)〔2000〕7號），要求正確處理國家、集體和農(nóng)民的關(guān)系，規(guī)范農(nóng)村稅費制度，切實減輕農(nóng)民負擔，開展農(nóng)村稅費改革試點。當時，中央選擇安徽為試點省，江蘇省十分積極，時任江蘇省委常委俞興德副省長赴京，爭取江蘇也作為稅改試點省份。經(jīng)國務(wù)院同意后江蘇分別在蘇南、蘇中、蘇北選擇了四個縣（市）開展試點?？紤]到稅費改革是農(nóng)村分配關(guān)系的一次重大調(diào)整，與家庭承包經(jīng)營改革集體經(jīng)營制度不同，需要支付改革成本，省委、省政府決定省級財政安排9000萬元支持四縣（市）試點。試點很成功，農(nóng)民負擔平均減輕40%，亂集資、亂收費、亂罰款和各種攤派得到有效制止，黨群、干群關(guān)系明顯改善，因為財政加大轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)村組織運轉(zhuǎn)趨于正常，尤其是農(nóng)村教師工資由過去“一年發(fā)兩次（春秋兩季向農(nóng)民收費后），兩次發(fā)全年，年年發(fā)不足”轉(zhuǎn)為按月足額發(fā)放，基層干部和農(nóng)村教師表示滿意。在試點中還總結(jié)探索了“旨在減負、重在兼顧、成在配套”一條成功經(jīng)驗。

2000年底，國務(wù)院在安徽召開農(nóng)村稅費改革試點工作會議，時任國務(wù)院副總理溫家寶肯定了試點省的工作，要求各省加大試點力度，改革方案不需向國務(wù)院報批。根據(jù)會議精神，江蘇省委決定2001年全省全面推進農(nóng)村稅改，3月下發(fā)《江蘇省委省政府關(guān)于農(nóng)村稅費改革工作實施意見》（蘇發(fā)〔2001〕6號），向全省1500萬農(nóng)戶發(fā)出公開信，同時先后下發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革及人員分流、加快基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展、實行增收減支保證鄉(xiāng)村組織正常運轉(zhuǎn)等10個配套改革文件。4月上旬省政府通過逐一過堂審定市、縣稅改方案，4月下旬大部分縣（市）稅改方案已同農(nóng)民群眾見面，在確保減輕農(nóng)民負擔的同時，為保村保鄉(xiāng)保教育，兼顧?quán)l(xiāng)村組織運轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育發(fā)展，省級財政從2001年起每年安排農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和財政體制轉(zhuǎn)移支付合計22億元。轉(zhuǎn)移支付資金安排實行“三傾斜”：一是向農(nóng)民負擔重的蘇北地區(qū)傾斜，資金總量的70%安排在蘇北。二是向村級基層組織傾斜，特別是建立了鄉(xiāng)村級三項資金制度，村干部報酬、五保戶供養(yǎng)、辦公經(jīng)費由財政解決。三是向農(nóng)村教育傾斜，轉(zhuǎn)移支付資金不低于60%用于農(nóng)村教育。

正當江蘇穩(wěn)步推進改革時風云突變。2001年5月初國務(wù)院下發(fā)文件要求除安徽外其他試點全部停下來。原因是有100多名農(nóng)村老師在全國人代會、政協(xié)會期間聯(lián)名上書，說稅費改革斷了他們的“糧”，拿不到工資沒飯吃。當時也確有幾個試點省財政保障不到位，造成鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)困難，工作停擺。江蘇如何執(zhí)行國務(wù)院下發(fā)的文件精神，時任江蘇省委書記回良玉、省長季允石、副書記李源潮聽取了時任省稅改辦主任周貴根和筆者的稅改工作情況匯報，并就國務(wù)院文件如何執(zhí)行征求我們意見。我們表示，江蘇稅改工作已經(jīng)就緒，進展良好，繼續(xù)實施稅費改革，中央有精神、發(fā)展有需要、實施有條件、工作有基礎(chǔ)，停止改革不僅失信于民、失信于基層干部，也會失去改革發(fā)展機遇，“開弓沒有回頭箭”，建議改革不停止，文件不轉(zhuǎn)發(fā)，工作不宣傳。省委充分考慮了我們意見，決定繼續(xù)在全省推進稅費改革。

江蘇稅費改革是冒有風險的。最大壓力是責難“不聽招呼”。壓力也是動力，為消化減負后資金缺口，江蘇省加大了配套改革力度，實施并鄉(xiāng)并村并校，減人減事減費，轉(zhuǎn)變政府職能。據(jù)統(tǒng)計，通過配套改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少31%，行政村減少42.7%，精簡分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員4萬多人和村組干部近20萬人。2001年8月，時任江蘇省人大常委會副主任俞敬忠到沭陽調(diào)查，寫了題為《稅費改革將帶來我國農(nóng)村的深刻變化》的調(diào)查報告，報告列舉了沭陽縣稅改后出現(xiàn)了多少年從未有過的新景象，充分肯定稅費改革成效，尤其是報告引用了農(nóng)民和基層干部的說法，農(nóng)民說稅費改革上合“三個代表”，下順百姓心意，是同大包干一樣的好政策。一個鄉(xiāng)黨委書記說，過去催糧催款，黨證別在腰帶上，屁股坐在火山口，現(xiàn)在托稅費改革的福，終于解脫了。俞敬忠的報告報呈時任副總理溫家寶，溫家寶副總理又將報告轉(zhuǎn)呈朱镕基總理。朱總理看后批示要求組織一個調(diào)查組下去明察暗訪。時任國家稅改辦主任楊遂周根據(jù)總理批示帶了中國人民大學、北京農(nóng)業(yè)大學幾位教授和財政部幾位處長在沭陽深入村組與基層干部和農(nóng)民直接交談，暗訪了三天認為沭陽稅費改革效果不錯，俞敬忠調(diào)查報告反映的情況屬實。這次調(diào)查解放了江蘇，稅費改革“峰回路轉(zhuǎn)”。同年九月，國家稅改辦在南京召開六省稅改試點工作座談會。請江蘇介紹試點工作經(jīng)驗，接著時任財政部部長項懷誠到江蘇調(diào)研，對江蘇稅改工作予以充分肯定。江蘇稅費改革的成功，為全國提供了經(jīng)驗，同時也堅定了上層的信心，2002年這項改革一下子擴大到16個省份并進展順利。這年12月，國務(wù)院在江蘇召開全國農(nóng)村稅費改革試點工作座談會，這次會議規(guī)模大，原定會議人數(shù)200多人，結(jié)果實際到會600人；會議規(guī)格很高，時任財政部長項懷誠、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任段應碧、農(nóng)業(yè)部部長杜青林出席會議并作了重要講話，各省分管書記或省長帶隊到會。這次會議意義深遠，推動了稅費改革轟轟烈烈在全國全面展開。

三、圓“千年等一回”的夢

農(nóng)村稅費改革主要內(nèi)容是“一調(diào)（調(diào)整農(nóng)業(yè)稅率）三取消（取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、屠宰稅和專門面向農(nóng)民的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資）”，說白了就是減費增稅。作為一個特定階段，這些改革措施無疑是正確的，取得效果也是明顯的。但改革還是有明顯缺陷：從理論上講，以土地為課稅對象的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅既非增值稅，也非所得稅，是兩千多年前春秋戰(zhàn)國時期魯莊公開啟的古老稅種，是傳統(tǒng)自然經(jīng)濟的產(chǎn)物，在當今是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局基本政策的體現(xiàn)。從實踐上看，農(nóng)業(yè)稅按田畝征收，種田人得益少、負擔重。2002年典型問卷調(diào)查資料反映，稅改后農(nóng)民田均負擔94元，而當年稻麥兩季生產(chǎn)畝均凈收益僅為78元（人工費用計入成本），農(nóng)業(yè)經(jīng)營是虧本的，由于主要負擔攤?cè)胩锂€，純農(nóng)戶戶均上繳稅費為109元，是所有農(nóng)戶類別中上繳最多、負擔最重的，這與加強農(nóng)業(yè)的基本方略相悖，特別是農(nóng)業(yè)稅收是農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)經(jīng)費的主要來源，有可能成為農(nóng)民負擔反彈、影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的潛在因素?；谶@個考慮，江蘇決定率先減征免征農(nóng)業(yè)稅收。

2003年江蘇通過“統(tǒng)一稅制、減并稅目、降低稅負”辦法，將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改征農(nóng)業(yè)稅，在全國率先取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。2004年又調(diào)整農(nóng)業(yè)稅稅率，全省農(nóng)業(yè)稅稅率由7%統(tǒng)一調(diào)減為5%，并在宿遷市和蘇南開展免征農(nóng)業(yè)稅試點，2005年決定全省全面免征農(nóng)業(yè)稅，先于全國一年取消了農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了歷經(jīng)兩千多年以田畝為課稅對象的古老稅種，圓了農(nóng)民“種田不納糧”的夢想。為解決免征農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育發(fā)展所需的經(jīng)費缺口，省級財政通過轉(zhuǎn)移支付每年預算安排近10億元予以保障。

農(nóng)村稅費改革功德無量，意義非凡。最明顯最直接的是切實減輕了農(nóng)民負擔，江蘇通過取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅和各種集資、攤派等，農(nóng)民負擔由改革前的90億元下降到8億多元，人均減負159元，畝均減負149元，農(nóng)民負擔減輕90%以上，消除了影響黨群、干群關(guān)系的最大隱患，促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定。更可喜的是開始沖破城鄉(xiāng)二元體制，突出體現(xiàn)為公共財政職能發(fā)生積極變化。鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育所需經(jīng)費改革前通過鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和鄉(xiāng)村兩級辦學及教育集資向農(nóng)民收取，稅費改革中江蘇按照保村保鄉(xiāng)保教育要求，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制轉(zhuǎn)移支付，特別是將農(nóng)村教師工資發(fā)放責任轉(zhuǎn)移到縣，為確保老師工資按省定標準按月足額發(fā)放，省級財政每年安排10多億元教師津補貼專項資金予以保障，鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)與教育等公共產(chǎn)品供給責任由過去農(nóng)民承擔轉(zhuǎn)為公共財政承擔。在中央財政支持下，江蘇開展了村內(nèi)公益事業(yè)一事一議建設(shè)項目財政獎補、農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)、村內(nèi)基本公共服務(wù)運行管護制度建設(shè)等工作，省級財政幾年累計投入300多億元，推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸和覆蓋，農(nóng)村公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)正在實行由民辦向公辦為主、民辦補充體制轉(zhuǎn)變，農(nóng)村面貌在變化，農(nóng)民滿足感在提升。所有這些表明，城鄉(xiāng)二元體制堅冰已經(jīng)打破，城鄉(xiāng)一體發(fā)展的航船已經(jīng)啟航，盡管還有很長的路要走，但稅費改革開啟的道路將越走越寬。