胡偉

摘要：財(cái)政支出績(jī)效管理的法制化有利于規(guī)范財(cái)政支出績(jī)效管理行為，建立有效的財(cái)政支出績(jī)效管理秩序，提高財(cái)政支出資金使用效益。但在我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效管理法制化中，無(wú)論立法上還是制度設(shè)計(jì)上均存在不足，因此，需要構(gòu)建完備的財(cái)政支出績(jī)效管理法律體系，同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)的規(guī)定，還須健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制及績(jī)效審計(jì)功能發(fā)揮的規(guī)定，以完善財(cái)政支出績(jī)效管理的法制化。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；績(jī)效管理；法制化

財(cái)政支出績(jī)效管理是以“結(jié)果”為導(dǎo)向的管理模式，其目的在于實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的“高效性、有效性、經(jīng)濟(jì)性和公平性”。美國(guó)1993年出臺(tái)了《政府績(jī)效與結(jié)果法》，開(kāi)世界財(cái)政支出績(jī)效管理法制化之先河。隨后澳大利亞、新西蘭、加拿大和英國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛效仿，使財(cái)政支出績(jī)效管理法制化成為一種常態(tài)。我國(guó)近幾年來(lái)十分重視財(cái)政支出績(jī)效管理問(wèn)題，在大規(guī)模推進(jìn)這項(xiàng)工作的同時(shí)，也著手其法制化，雖然取得一定成效，但并不盡如人意。從《國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》來(lái)看，不僅存在未按預(yù)算下?lián)苜Y金或超預(yù)算支出的現(xiàn)象，而且存在改變資金用途、代管資金等現(xiàn)象，這充分證明財(cái)政支出績(jī)效管理法制化未達(dá)到規(guī)范財(cái)政支出績(jī)效管理行為，建立有效的財(cái)政支出績(jī)效管理秩序，提高財(cái)政支出資金使用效益等目的，需要進(jìn)一步完善財(cái)政支出績(jī)效管理法制化。

一、財(cái)政支出績(jī)效管理法制化現(xiàn)狀

（一）財(cái)政支出績(jī)效管理法制化的進(jìn)程

我國(guó)開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效管理活動(dòng)始于十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，《決定》明確提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。自此，財(cái)政支出績(jī)效管理提上議事日程，2003年財(cái)政部發(fā)布了《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，對(duì)中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)的范圍、原則、依據(jù)、內(nèi)容、方法、指標(biāo)、組織實(shí)施和結(jié)果的運(yùn)用進(jìn)行了規(guī)定，財(cái)政支出績(jī)效管理法制化邁出了第一步；2005年頒行的《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，從單一的項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理法制化發(fā)展到部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理法制化；2009年發(fā)布的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象、內(nèi)容、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法、組織管理、工作程序、報(bào)告、結(jié)果及其應(yīng)用作出了規(guī)定，深化了財(cái)政支出績(jī)效管理法制化；2011年出臺(tái)的《中央部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程（試行）》、《預(yù)算績(jī)效管理工作考核辦法（試行）》等規(guī)章，實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政支出績(jī)效管理工作的法制化；同年國(guó)家審計(jì)署頒行了《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》，為財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)法制化打下基礎(chǔ)；2015年財(cái)政部頒布的《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》等規(guī)章，提出了一個(gè)基于“目標(biāo)、監(jiān)控、后評(píng)價(jià)、反饋及應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理模式，使財(cái)政支出績(jī)效管理法制化更進(jìn)一步。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)于2014年修訂了《預(yù)算法》，在第12條中規(guī)定各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)“講求績(jī)效”原則；第57條中規(guī)定“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)”以及第32條規(guī)定中涉及到“績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”和“績(jī)效目標(biāo)管理”等內(nèi)容，使財(cái)政支出績(jī)效管理法制化上升到更高的層面。

（二）財(cái)政支出績(jī)效管理制度的設(shè)計(jì)

我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效管理制度的建構(gòu)是在“受托責(zé)任”基礎(chǔ)之上，以績(jī)效預(yù)算為“龍頭”，以績(jī)效評(píng)價(jià)為依托，以績(jī)效審計(jì)為后盾，形成“三位一體”的制度體系。

1.型構(gòu)績(jī)效預(yù)算模式?？?jī)效預(yù)算是財(cái)政支出績(jī)效管理基本手段，它是“一個(gè)將資源分配與可評(píng)價(jià)結(jié)果相聯(lián)系的預(yù)算模式”，也是一種預(yù)算管理制度。從《預(yù)算法》《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》等法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)已基本建立起績(jī)效預(yù)算模式。其一，樹(shù)立績(jī)效預(yù)算觀。在《預(yù)算法》中將“花錢買服務(wù)、效果”的理念貫徹到預(yù)算的編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)中去，特別在撥款上幾乎不區(qū)分是“養(yǎng)機(jī)構(gòu)”的經(jīng)費(fèi)還是“養(yǎng)人”的經(jīng)費(fèi)。而作為受托人的預(yù)算部門，接受嚴(yán)格的預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，看是否達(dá)成了績(jī)效目標(biāo)，否則，要實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)，使預(yù)算管理回歸了效率，從而實(shí)現(xiàn)了“花錢買服務(wù)、效果”的理念。其二，建立全過(guò)程績(jī)效預(yù)算管理機(jī)制。一是建構(gòu)績(jī)效預(yù)算目標(biāo)管理制度，包括：（1）績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，即遵循“誰(shuí)申請(qǐng)資金，誰(shuí)設(shè)定目標(biāo)”原則，由中央部門或其所屬單位按照部門預(yù)算管理和績(jī)效目標(biāo)管理的要求編制績(jī)效目標(biāo)；（2）績(jī)效目標(biāo)審核，即遵循“誰(shuí)分配資金，誰(shuí)審核目標(biāo)”原則，由財(cái)政部或中央部門對(duì)相關(guān)部門或單位報(bào)送的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審查核實(shí)；（3）績(jī)效目標(biāo)的批復(fù)，即遵循“誰(shuí)批復(fù)預(yù)算，誰(shuí)批復(fù)目標(biāo)”原則，財(cái)政部和中央部門在批復(fù)年初部門預(yù)算或調(diào)整預(yù)算時(shí)一并批復(fù)績(jī)效目標(biāo)。二是構(gòu)建績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理制度。在預(yù)算執(zhí)行中，中央部門及所屬單位應(yīng)對(duì)資金運(yùn)行狀況和績(jī)效目標(biāo)預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控，定期采集績(jī)效運(yùn)行信息并匯總分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正績(jī)效運(yùn)行目標(biāo)與預(yù)期績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離的問(wèn)題，力?？?jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。三是建立績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理制度。財(cái)政部要有針對(duì)性地選擇部分重點(diǎn)項(xiàng)目或部門，在資金使用單位績(jī)效自評(píng)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展項(xiàng)目支出或部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，并對(duì)部分重大專項(xiàng)資金或財(cái)政政策開(kāi)展中期績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，形成相應(yīng)的評(píng)價(jià)結(jié)果，從而把績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，使之與預(yù)算編制、審批、執(zhí)行等一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分。

2.建構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政支出績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)的基石，也是實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的基石。它是財(cái)政部門和預(yù)算部門基于設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，以科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法來(lái)客觀、公正地評(píng)價(jià)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。從《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的規(guī)定來(lái)看，既明確規(guī)定了績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，也明確規(guī)定了績(jī)效評(píng)價(jià)的組織管理和工作程序、績(jī)效報(bào)告和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告格式、內(nèi)容、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及其應(yīng)用等，構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。但該機(jī)制摒棄傳統(tǒng)的目標(biāo)導(dǎo)向績(jī)效評(píng)價(jià)，而轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向績(jī)效評(píng)價(jià)，是在科學(xué)運(yùn)用一套具有共性與個(gè)性相結(jié)合的指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，通過(guò)定量與定性對(duì)比，不僅對(duì)財(cái)政支出的決策的合理性做出綜合判斷，而且對(duì)財(cái)政支出分配和使用等的合理性做出綜合判斷的運(yùn)行體系。不過(guò)，它是建立在總體性的財(cái)政體制之上，將“命令——強(qiáng)制”作為管理的主要手段，強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門的優(yōu)越地位，并對(duì)公眾、專家參與績(jī)效評(píng)價(jià)的深度和廣度予以限制。在操作層面，賦予財(cái)政部門的各種權(quán)能，增強(qiáng)其主動(dòng)性、裁量性和廣泛性，以維持績(jī)效評(píng)價(jià)的秩序。在績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的選擇上，由預(yù)算部門結(jié)合本單位工作實(shí)際提出并報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核確定；在績(jī)效評(píng)價(jià)主體上，將各級(jí)財(cái)政部門和各預(yù)算部門確定為績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，委托專家或第三方的評(píng)價(jià)，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)第三方組織參與績(jī)效評(píng)價(jià)的工作進(jìn)行規(guī)范，并指導(dǎo)其開(kāi)展工作；在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定上，關(guān)于共性指標(biāo)由財(cái)政部門統(tǒng)一制定，而個(gè)性指標(biāo)由財(cái)政部門會(huì)同預(yù)算部門制定；最后所形成的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告將由財(cái)政部門進(jìn)行復(fù)核，并提出審核意見(jiàn)。此外，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用財(cái)政部門存在著決定權(quán)，如績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好，財(cái)政部門予以表?yè)P(yáng)或繼續(xù)支持，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的，財(cái)政部門可予以通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令其限期整改等。endprint

3.建立績(jī)效審計(jì)制度?？?jī)效審計(jì)是財(cái)政支出績(jī)效管理的監(jiān)督手段，它是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在真實(shí)性的基礎(chǔ)上對(duì)政府及其職能部門財(cái)政支出活動(dòng)的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督，是受托績(jī)效管理責(zé)任的必然產(chǎn)物。從《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》《專項(xiàng)資金支出績(jī)效審計(jì)暫行辦法》的規(guī)定來(lái)看，我國(guó)基本確立了績(jī)效審計(jì)制度。一是明確規(guī)定績(jī)效審計(jì)方法，即審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)具體項(xiàng)目采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等一種或幾種方法，對(duì)支出的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行評(píng)價(jià)，建立起“以目標(biāo)為導(dǎo)向”的中國(guó)特色績(jī)效審計(jì)方法體系；二是明確規(guī)定績(jī)效審計(jì)方式，即根據(jù)審計(jì)對(duì)象的特點(diǎn)，績(jī)效審計(jì)可采取現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)、非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)以及現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)和非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)相結(jié)合的方式進(jìn)行。但必須走“資料審核”、“現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)”和“績(jī)效評(píng)價(jià)”三個(gè)步驟，構(gòu)建調(diào)查績(jī)效審計(jì)模式。三是明確規(guī)定績(jī)效審計(jì)程序，即首先應(yīng)成立審計(jì)小組，制定審計(jì)方案，明確審計(jì)目的、內(nèi)容、依據(jù)、審計(jì)時(shí)間及要求等，其次，下達(dá)績(jī)效審計(jì)通知書；再次，核實(shí)取證，即被審計(jì)項(xiàng)目所在單位應(yīng)根據(jù)審計(jì)要求，提交項(xiàng)目預(yù)算文本、項(xiàng)目實(shí)施情況及結(jié)果等資料；最后，對(duì)績(jī)效目標(biāo)完成情況進(jìn)行總結(jié)分析，撰寫項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)報(bào)告。四是明確規(guī)定績(jī)效審計(jì)結(jié)果反饋與運(yùn)用機(jī)制，即審計(jì)小組應(yīng)及時(shí)將審計(jì)結(jié)果反饋給被審計(jì)單位，作為其改進(jìn)管理措施、完善管理辦法，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理配置資源以及以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，同時(shí)，作為負(fù)責(zé)人工作考核和晉升的參考依據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)“受托績(jī)效監(jiān)督責(zé)任”（受托監(jiān)督“花錢”）。

二、財(cái)政支出績(jī)效管理法制化的反思

（一）立法形式過(guò)于散亂

雖然我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效管理的法制化在不斷取得進(jìn)步，而且其相應(yīng)的立法越來(lái)越多，但迄今為止未出臺(tái)一部完整、系統(tǒng)和權(quán)威的《財(cái)政支出績(jī)效管理法》?，F(xiàn)有關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效管理的規(guī)定散見(jiàn)于諸多法律、法規(guī)和規(guī)章中。首先，表現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的基本法中，如2015年1月實(shí)施的新《預(yù)算法》；其次，表現(xiàn)在國(guó)務(wù)院職能部門制定的行政規(guī)章中，如2009年6月財(cái)政部發(fā)布的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》；2014年3月國(guó)家安全監(jiān)管總局頒行的《專項(xiàng)資金支出績(jī)效審計(jì)暫行辦法》；最后，表現(xiàn)在以地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)和地方政府制定的地方性規(guī)章甚至以政策形式表現(xiàn)出來(lái)的，如2009年7月遼寧省人民政府實(shí)施的《遼寧省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、2009年6月浙江省人民政府實(shí)施的《浙江省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》、2015年8月青島市人民政府實(shí)施的《青島市審計(jì)監(jiān)督條例》等。不過(guò)，這些立法形態(tài)各異的財(cái)政支出績(jī)效管理的規(guī)定在無(wú)統(tǒng)一的立法依據(jù)作指導(dǎo)的情況下，出現(xiàn)了中央與地方或地方與地方之間的規(guī)定不一致的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致難以構(gòu)建一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的財(cái)政支出績(jī)效管理法律體系。從國(guó)外的立法來(lái)看，世界上大多數(shù)國(guó)家像我國(guó)一樣采取分散立法的方式，在不同的法律中對(duì)財(cái)政支出績(jī)效管理進(jìn)行規(guī)定，且做到法律之間相互協(xié)調(diào)，如澳大利亞在《財(cái)政管理和責(zé)任法》《審慎監(jiān)管法》《公共服務(wù)法》《財(cái)政管理改革法》《預(yù)算誠(chéng)實(shí)法》《公共財(cái)政透明法》《審計(jì)法》《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等一系列法律中對(duì)財(cái)政支出績(jī)效管理的相關(guān)制度作出了規(guī)定，但非常注重法律之間的協(xié)調(diào)；美國(guó)在《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》《單一審計(jì)法》《監(jiān)察官法》《財(cái)政主管法》《政府管理改革法》《單項(xiàng)否決權(quán)法》和《政府績(jī)效與成果法》等法律中也對(duì)財(cái)政支出績(jī)效管理的相關(guān)制度作出規(guī)定，并在內(nèi)容上做到相互之間有效銜接。

（二）績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)規(guī)定失之薄弱

第一，沒(méi)有確立績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)的方式。由于績(jī)效預(yù)算是依照政府職能的績(jī)效目標(biāo)和成本確定的財(cái)政資金計(jì)劃，通常與政府的施政計(jì)劃相配合。在這種情況下，它就成為了政府財(cái)政政策運(yùn)用的主要指針，對(duì)現(xiàn)在或未來(lái)的行政計(jì)劃具有決定作用。因此，一要設(shè)定每個(gè)季度或年度的績(jī)效目標(biāo)，保證預(yù)算的連續(xù)性，從而確保政府職能實(shí)現(xiàn)的連續(xù)性；二要采取民主化和科學(xué)化的手段，允許專家和公眾參與績(jī)效預(yù)算，集眾人之智慧，貼近實(shí)際需求，不僅實(shí)現(xiàn)為公眾服務(wù)的目標(biāo)，而且保證了預(yù)算的科學(xué)性。但這些實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的方式在我國(guó)《預(yù)算法》中沒(méi)有確立。第二，缺乏有效的程序保障?？?jī)效預(yù)算通常注重目標(biāo)與總額上的集中控制，是通過(guò)運(yùn)用戰(zhàn)略計(jì)劃來(lái)引導(dǎo)資金配置。所以，它的預(yù)算編制是從上到下的。同時(shí)，將支出控制的重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出，并賦予各個(gè)部門支出的自主權(quán)和靈活性，不過(guò)，必須承擔(dān)由此產(chǎn)生無(wú)績(jī)效的管理責(zé)任。在適用現(xiàn)行《預(yù)算法》中規(guī)定的一些程序的同時(shí)，還應(yīng)構(gòu)建與之相適應(yīng)的新程序，把各預(yù)算部門制定的戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效目標(biāo)等，與預(yù)算績(jī)效考核結(jié)合起來(lái)，以保障績(jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)。但《預(yù)算法》中未構(gòu)建這方面的程序。第三，沒(méi)有構(gòu)建績(jī)效預(yù)算信息的公開(kāi)和反饋機(jī)制。績(jī)效預(yù)算信息可以作為控制手段應(yīng)用于預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)，它的公開(kāi)既是“防腐劑”，也是所有參與者作出理性決定的前提，還能夠確?？?jī)效預(yù)算不流于形式或成為公眾眼中的“政績(jī)工程”。而績(jī)效預(yù)算信息的反饋能夠形成“倒逼”的力量，促使預(yù)算部門提高財(cái)政資金使用績(jī)效。不過(guò)，如此重要的機(jī)制在我國(guó)《預(yù)算法》中并沒(méi)有建立，不利于績(jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的規(guī)定不盡完善

第一，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不盡合理。從現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)定來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)只對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況、資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況以及社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等重視，而對(duì)管理責(zé)任、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展的影響則缺乏客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，無(wú)論反映經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的指標(biāo)，還是反映合規(guī)性的技術(shù)指標(biāo)，均是從有形的角度設(shè)定績(jī)效指標(biāo)，并未從無(wú)形的角度設(shè)定績(jī)效指標(biāo)，如人民的滿意度、實(shí)際生活水平的提高、就業(yè)比例的提升等。此外，沒(méi)有遵循不同層次、不同區(qū)域和不同行業(yè)設(shè)置不同特點(diǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的原則，難以做到績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系“具有同期、同質(zhì)和同域可行性”，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正。第二，績(jī)效評(píng)價(jià)方法只注重定性指標(biāo)而忽視定量指標(biāo)。從現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)定來(lái)看，績(jī)效的評(píng)價(jià)方法主要有成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等方法。但對(duì)這些方法的規(guī)定不盡科學(xué)與詳實(shí)，在運(yùn)用時(shí)，只能從定性指標(biāo)人手，而無(wú)法從定量指標(biāo)入手，即難以根據(jù)目標(biāo)績(jī)效指標(biāo)和部門產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)財(cái)政支出績(jī)效。因此，導(dǎo)致不僅難以區(qū)分不同行業(yè)的績(jī)效要求，而且難以區(qū)分不同地區(qū)的績(jī)效要求，還難以區(qū)分不同支出性質(zhì)的績(jī)效要求。其結(jié)果是因評(píng)價(jià)的不客觀和公正，使績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，喪失應(yīng)有的意義。第三，績(jī)效評(píng)價(jià)主體單一。從現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)定來(lái)看，各級(jí)財(cái)政部門和各預(yù)算部門是績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，通常是采取自上而下的方式予以推動(dòng)，并把自查自評(píng)和“同體評(píng)價(jià)”放在首位，而不重視社會(huì)評(píng)價(jià)，把中介組織、公眾、專家的評(píng)價(jià)作嚴(yán)格限制?？梢?jiàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)的主體較為單一，無(wú)法保障評(píng)價(jià)的客觀和公正。第四，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用不夠充分。從現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)定來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用主要是作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。但現(xiàn)有規(guī)定一方面比較抽象而缺乏可操作性；另一方面未確立有效的保障性措施，從而導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠充分，出現(xiàn)了大量的評(píng)價(jià)結(jié)果作為檔案保存或作為新上項(xiàng)目管理的參考的現(xiàn)象，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)作用的發(fā)揮。endprint

（四）績(jī)效審計(jì)功能的規(guī)定失之不足

第一，未確保審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。審計(jì)機(jī)關(guān)只有在不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干預(yù)下，才能獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)能，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)的作用。而我國(guó)審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，在其領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，這種行政型審計(jì)體制在一定程度上制約了審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)能，特別是審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政機(jī)關(guān)的關(guān)系尚未理順，在監(jiān)督工作的方式、時(shí)間、內(nèi)容、對(duì)象上存在交叉與重疊，有時(shí)出現(xiàn)財(cái)政機(jī)關(guān)“越俎代庖”的現(xiàn)象，難以保障審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，也無(wú)法適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的需求。第二，未建立統(tǒng)一規(guī)范的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由于績(jī)效審計(jì)不僅范圍廣泛，而且程序復(fù)雜，在績(jī)效證據(jù)收集渠道方面既存在著多樣性也存在著不穩(wěn)定性，加之績(jī)效審計(jì)方法的靈活性較為突出，需要構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。不過(guò)，目前我國(guó)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)主要是針對(duì)國(guó)有企業(yè)，而不是針對(duì)預(yù)算部門，并且主要是經(jīng)濟(jì)『生指標(biāo)，對(duì)社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)很少涉及。所以，難以構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。第三，未確立績(jī)效審計(jì)公告制度。審計(jì)機(jī)關(guān)將績(jī)效審計(jì)結(jié)果以審計(jì)報(bào)告、建議書或?qū)徲?jì)決定的形式對(duì)外公開(kāi)，這樣不僅有利于借助公眾輿論的力量加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)監(jiān)督，而且也滿足了公眾的知情權(quán)。國(guó)際最高審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的國(guó)際準(zhǔn)則（ISSAI）第20號(hào)《透明化與課責(zé)》中，揭示審計(jì)機(jī)關(guān)公開(kāi)政府相關(guān)作業(yè)的查核結(jié)果，乃是強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)課責(zé)功能的具體措施。不過(guò)，我國(guó)未確立績(jī)效審計(jì)公告制度，使績(jī)效審計(jì)缺乏透明度。

三、完善財(cái)政支出績(jī)效管理法制化的路徑

（一）構(gòu)建完備的財(cái)政支出績(jī)效管理法律體系

財(cái)政支出績(jī)效管理的法制化及有效運(yùn)行均離不開(kāi)構(gòu)建完備的財(cái)政支出績(jī)效管理法律體系。不過(guò)，在構(gòu)建系統(tǒng)、完整的財(cái)政支出績(jī)效管理法律體系時(shí)，必須保持其內(nèi)部的協(xié)調(diào)性和平衡性。這是因?yàn)?，“法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性和平衡性是其更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的必然要求。如果法律法規(guī)之間互相矛盾與沖突，自然就會(huì)影響其本身功能的正常發(fā)揮?！倍胺审w系的協(xié)調(diào)性要求所有法律法規(guī)按照一定的原則構(gòu)成一個(gè)在其內(nèi)部結(jié)構(gòu)上協(xié)調(diào)一致的法制系統(tǒng)”。所以，首先，應(yīng)統(tǒng)籌目前各方的實(shí)體性和程序性規(guī)定，由全國(guó)人大制定財(cái)政支出績(jī)效管理的“龍頭法”，即《財(cái)政支出績(jī)效管理法》，該法律將是財(cái)政支出績(jī)效管理法律體系的基礎(chǔ)和核心，規(guī)定財(cái)政支出績(jī)效管理中最基本、最普遍的問(wèn)題。主要內(nèi)容包括立法宗旨、適用范圍、財(cái)政支出績(jī)效管理的概念、形式、方法、管理機(jī)構(gòu)及職權(quán)范圍、法律責(zé)任等，作為構(gòu)建完備的財(cái)政支出績(jī)效管理法律體系的基石，即以該專門法律為核心，進(jìn)而形成一套綜合全面、協(xié)調(diào)一致、高度透明的財(cái)政支出績(jī)效管理法律體系；其次，在《財(cái)政支出績(jī)效管理法》的統(tǒng)攝下，完善《預(yù)算法》《審計(jì)法》等法律中關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效管理的規(guī)定，使《財(cái)政支出績(jī)效管理法》的規(guī)定具體化，為構(gòu)建完備的財(cái)政支出績(jī)效管理法律體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；最后，在上述法律的指導(dǎo)下，修訂《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》《專項(xiàng)資金支出績(jī)效審計(jì)暫行辦法》《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》等規(guī)章，并作為《財(cái)政支出績(jī)效管理法》《預(yù)算法》和《審計(jì)法》等法律中關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效管理規(guī)定之補(bǔ)充，以提高財(cái)政支出績(jī)效管理的創(chuàng)新性和及時(shí)l生，確保財(cái)政支出績(jī)效管理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

（二）強(qiáng)化對(duì)績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)的規(guī)定

第一，確立績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)的方式。一是規(guī)定“策略計(jì)劃”的編制。要求各預(yù)算部門采用策略規(guī)劃方式，在年度預(yù)算過(guò)程中訂立出自己的任務(wù)及達(dá)成的長(zhǎng)期目標(biāo)，并根據(jù)外部環(huán)境的變動(dòng)和自己內(nèi)部的執(zhí)行能力，以修正計(jì)劃內(nèi)容。二是規(guī)定“年度績(jī)效計(jì)劃”的編制。其內(nèi)容包括：（1）界定各項(xiàng)計(jì)劃應(yīng)達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)；（2）以客觀、量化的方式呈現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)；（3）說(shuō)明達(dá)成計(jì)劃目標(biāo)的運(yùn)作流程、技能、人力、成本以及其他資源；（4）設(shè)計(jì)績(jī)效衡量指標(biāo)；（5）設(shè)立計(jì)劃執(zhí)行的實(shí)際成果與預(yù)期績(jī)效的比較基準(zhǔn)；（6）詳列用以驗(yàn)證或衡量機(jī)制的方法等。三是規(guī)定“年度績(jī)效報(bào)告”的編制。要求各預(yù)算部門根據(jù)年度績(jī)效計(jì)劃的規(guī)劃內(nèi)容評(píng)估每一方案措施的實(shí)際績(jī)效表現(xiàn)是否達(dá)成先前所預(yù)期的目標(biāo)，并根據(jù)計(jì)劃執(zhí)行之后的情況，進(jìn)行綜合性的報(bào)告。同時(shí)，規(guī)定在預(yù)算編制過(guò)程中舉行聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取專家與公眾的意見(jiàn)，并根據(jù)專家意見(jiàn)和公眾訴求修改編制方案；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中召開(kāi)質(zhì)詢會(huì)，政府就執(zhí)行情況向外發(fā)布，接受公眾質(zhì)詢，督促政府以績(jī)效方式執(zhí)行預(yù)算；在決算過(guò)程中開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷的方式了解公眾對(duì)預(yù)算實(shí)施的滿意度，確定是否達(dá)到績(jī)效目標(biāo)等。第二，確立績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)的保障程序。程序正義是“最低限度”的正義?？?jī)效預(yù)算的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)程序的保障，因此，首先，須明確規(guī)定績(jī)效預(yù)算實(shí)現(xiàn)的操作規(guī)程：一是以績(jī)效目標(biāo)為基礎(chǔ)編制預(yù)算方案；二是將績(jī)效預(yù)算方案提交專家和公眾討論通過(guò)；三是財(cái)政部門修改、評(píng)審績(jī)效預(yù)算方案；四是將績(jī)效預(yù)算方案提交人大審批通過(guò)等。其次，建立績(jī)效預(yù)算公益訴訟程序，明確規(guī)定公民一旦發(fā)現(xiàn)在績(jī)效預(yù)算編制、執(zhí)行過(guò)程中有造成公共利益損害的行為，就可以依照《民事訴訟法》或《行政訴訟法》的程序規(guī)則直接以自己的名義向法院提起訴訟，確?？?jī)效預(yù)算的真正實(shí)現(xiàn)。第三，確立績(jī)效預(yù)算信息的公開(kāi)和反饋機(jī)制。為了滿足公眾的知情權(quán)以及促進(jìn)預(yù)算部門對(duì)財(cái)政資金分配與使用效率的提高，應(yīng)遵循“誰(shuí)主管、誰(shuí)公開(kāi)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)績(jī)效預(yù)算信息的公開(kāi)主體、范圍、方法、程序、保障措施等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，由于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋運(yùn)用對(duì)預(yù)算部門是自我加壓，有利于其積極改進(jìn)預(yù)算管理工作。因此，應(yīng)明確規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋運(yùn)用主體、方法、程序等內(nèi)容，以建構(gòu)績(jī)效預(yù)算信息的公開(kāi)和反饋機(jī)制。

（三）建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的規(guī)定

第一，合理設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。通常說(shuō)來(lái)，采取什么樣的指標(biāo)去評(píng)價(jià)預(yù)算部門支出的績(jī)效，就會(huì)帶來(lái)什么樣的行為與結(jié)果。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)要結(jié)合預(yù)算部門所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的公共職能和人民的福祉，在社會(huì)團(tuán)體、公眾、專家的參與下，基于統(tǒng)一規(guī)范的原則，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的同時(shí)，適當(dāng)增加體現(xiàn)公共服務(wù)職能的指標(biāo)，尤其加強(qiáng)體現(xiàn)預(yù)算部門的責(zé)任、廉政以及向公民提供公共服務(wù)的滿意度指標(biāo)的設(shè)計(jì)，使績(jī)效評(píng)價(jià)具有更高的支持率和現(xiàn)實(shí)的可操作性。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮到預(yù)算部門的性質(zhì)不同、項(xiàng)目類型不同、考評(píng)工作的要求不同，而具有相應(yīng)針對(duì)性。特別是我國(guó)地域跨度大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)差異明顯。在這種情況下，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)必須考慮到區(qū)域性差異，這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)才會(huì)體現(xiàn)出客觀與公平性。第二，完善績(jī)效評(píng)價(jià)方法。從世界范圍來(lái)看，作為衡量財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)完成程度的工具，績(jī)效評(píng)價(jià)方法針對(duì)不同情況而得到廣泛的運(yùn)用。如美國(guó)在對(duì)過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，就采用對(duì)比分析法；在對(duì)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，就采用定量分析方法；在對(duì)影響評(píng)價(jià)和持續(xù)性評(píng)價(jià)時(shí)，就采用定性分析方法。我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)方法作出科學(xué)與具體的規(guī)定，如在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)以定量評(píng)價(jià)為主，確實(shí)不能以量化指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)的，可以在定性分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)績(jī)效情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。不過(guò)，在采用定量分析方法時(shí)，應(yīng)基于考慮項(xiàng)目有關(guān)的量化指標(biāo)的前提下，將相關(guān)的非計(jì)量因素進(jìn)行量化，根據(jù)其重要及影響程度排列與比較，從而得出綜合評(píng)價(jià)結(jié)論。第三，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)主體社會(huì)化、多元化。預(yù)算部門作為社會(huì)公共服務(wù)的提供者及社會(huì)公共責(zé)任的承擔(dān)者，從履行社會(huì)公共職能的角度來(lái)看，就決定了其績(jī)效評(píng)價(jià)不能完全由內(nèi)部進(jìn)行，而要接受社會(huì)的評(píng)價(jià)。所以，必須建立內(nèi)部與外部雙向互動(dòng)模式，尤其須建立第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，還要將人大納入評(píng)價(jià)主體范圍，也應(yīng)運(yùn)用民意測(cè)驗(yàn)、社會(huì)調(diào)查等方式，使評(píng)價(jià)主體社會(huì)化、多元化，把各方面的評(píng)價(jià)都綜合起來(lái)，真正做到客觀公正。第四，充分運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。一是建立有效的基于評(píng)價(jià)的監(jiān)測(cè)與反饋機(jī)制，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算部門得到合理的運(yùn)用；二是建構(gòu)責(zé)任追究機(jī)制。凡是達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)或評(píng)價(jià)結(jié)果較差的預(yù)算部門，不僅調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算，而且要對(duì)直接負(fù)責(zé)人及工作人員追究行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，追究刑事責(zé)任，以確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的落實(shí)；三是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果上報(bào)制度。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)以書面的形式上報(bào)各級(jí)人大、政府，作為決策的參考依據(jù)。

（四）增強(qiáng)績(jī)效審計(jì)功能發(fā)揮的規(guī)定

第一，確保審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。從世界范圍來(lái)看，絕大多數(shù)國(guó)家的審計(jì)機(jī)構(gòu)都是獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)，這樣便于保證審計(jì)結(jié)果的客觀公正。我國(guó)可以基于國(guó)情及現(xiàn)行審計(jì)體制現(xiàn)狀，在人大常委會(huì)設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，使其不受行政部門的控制和干預(yù)，以提高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性。同時(shí)，在《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》中確立審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的法律地位，明確規(guī)定績(jī)效審計(jì)的權(quán)限、范圍、目標(biāo)、形式、方法等內(nèi)容，與財(cái)政部門的監(jiān)督相區(qū)分開(kāi)來(lái)。此外，制定績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則以及績(jī)效審計(jì)指南，為有效實(shí)施績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造良好的法制條件。第二，建立統(tǒng)一、規(guī)范的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？?jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，因此，構(gòu)建其統(tǒng)一、規(guī)范的體系就極為重要。但必須遵循以下原則：一是合理性原則。要求指標(biāo)設(shè)置不僅適當(dāng)，而且含義明確，同時(shí)，既具體，權(quán)重設(shè)置也合理。二是完善性原則。要求指標(biāo)的設(shè)置從社會(huì)公平與可持續(xù)發(fā)展的理念出發(fā)，不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、合理性、公平性方面，而且體現(xiàn)在可持續(xù)性和公眾滿意度等方面。三是適用性原則。要求指標(biāo)的設(shè)置既對(duì)績(jī)效預(yù)算的決策有利，也能夠滿足績(jī)效評(píng)價(jià)的需要。所以，做到一方面評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)不同類型的項(xiàng)目都適用；另一方面評(píng)價(jià)指標(biāo)可測(cè)量；還有評(píng)價(jià)指標(biāo)不僅可用于事前績(jī)效評(píng)價(jià)，而且可用于事后績(jī)效評(píng)價(jià)。第三，確立績(jī)效審計(jì)公告制度。無(wú)論對(duì)公眾關(guān)心的績(jī)效審計(jì)信息還是并未涉及到國(guó)家機(jī)密的績(jī)效審計(jì)信息，都要適時(shí)公開(kāi)，防止績(jī)效審計(jì)信息時(shí)效滯后，這樣不僅有利于加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，而且有利于促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)提高工作水平。因此，應(yīng)規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)在指定的網(wǎng)站或媒體上，以審計(jì)報(bào)告、建議書或?qū)徲?jì)決定的形式，及時(shí)、準(zhǔn)確地對(duì)績(jī)效審計(jì)信息予以公開(kāi)，并接受公眾的咨詢，對(duì)產(chǎn)生不良后果者，追究法律責(zé)任。endprint