陳　希

吉林市是中國(guó)優(yōu)秀旅游城市之一，旅游資源豐富，旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展是吉林市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。旅游法治建設(shè)對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)健康有序的發(fā)展至關(guān)重要，吉林市在《中華人民共和國(guó)旅游法》這個(gè)基本法的基礎(chǔ)上如何健全地方法規(guī)，使旅游業(yè)的發(fā)展有法可依，旅游市場(chǎng)秩序得到規(guī)范，旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游者的權(quán)益有保障具有重要意義。

1　吉林市旅游業(yè)的發(fā)展

1.1　旅游資源概況

吉林市地處吉林長(zhǎng)白山區(qū)向松遼平原的過(guò)渡地帶，松花江蜿蜒從城中而過(guò)，四面群山環(huán)繞，獨(dú)特的地理文化，形成了神奇的天然景觀。吉林市原名“吉林烏拉”，為滿語(yǔ)地名，秦代以前，居住著滿族祖先“肅慎人”，又是多民族居住地之一。幾千年的歷史孕育了厚重的地域文化，吉林市已經(jīng)成為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中國(guó)歷史文化名城。得天獨(dú)厚的自然美景與歷史文化使吉林市躋身中國(guó)優(yōu)秀旅游城市行列。吉林市旅游局調(diào)查結(jié)果顯示，按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，吉林市旅游資源分屬8個(gè)主類(lèi)、24個(gè)亞類(lèi)、56種基本類(lèi)型，共152處旅游資源。資源單體數(shù)量為67處，地文景觀類(lèi)26處，遺址遺跡類(lèi)17處，天氣與氣候景觀有2處，即吉林霧凇和吉林一號(hào)隕石雨，是吉林市旅游資源的重要代表[1]。吉林市旅游資源豐富，而且交通便利，處于長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)中間，長(zhǎng)吉一體化戰(zhàn)略的實(shí)施給吉林市旅游資源的開(kāi)發(fā)與利用帶來(lái)了更大的機(jī)遇。

1.2　旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

吉林市政府高度重視旅游業(yè)的發(fā)展，以旅游業(yè)帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府投資較多，改善基礎(chǔ)設(shè)施，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，呈現(xiàn)持續(xù)快速健康發(fā)展態(tài)勢(shì)，旅游資源特色鮮明，現(xiàn)已初步形成了三大市場(chǎng)(國(guó)內(nèi)、入境、出境)有序發(fā)展、六大要素(行、游、住、食、購(gòu)、娛)基本配套的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。截至2016年末，吉林市有旅行社102 家(其中，出境社 15家，國(guó)內(nèi)社 87 家)，全市導(dǎo)游員 4500名，直接從業(yè)人員約 12200 人；擁有A 級(jí)旅游景區(qū) (點(diǎn)) 26 個(gè)(其中國(guó)家 AAAA 級(jí)景區(qū)9個(gè)，AAA 級(jí)景區(qū) 6個(gè)，AA 級(jí)以下11個(gè))，A級(jí)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)單位78 家 (其中AAAAA 級(jí) 4家，AAAA 級(jí) 9 家，AAA 級(jí) 9 家，AA級(jí)以下 56 家)；擁有星級(jí)飯店 19 家(其中四星級(jí) 3 家，三星級(jí) 11 家，二星及以下 5 家)，各類(lèi)飯店總床位數(shù)十萬(wàn)余張，形成了以“品開(kāi)江魚(yú) 享滿族風(fēng)”、松花湖避暑休閑度假旅游節(jié)、中國(guó)吉林霧凇冰雪節(jié)、金秋紅葉旅游節(jié)、白樺節(jié)、地方特色產(chǎn)品展覽會(huì)等主題項(xiàng)目帶動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局，輔以豐富多彩的節(jié)日慶典活動(dòng)，提升了城市的知名度、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)吉林市2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2016年全市完成旅游項(xiàng)目投資57.2億元。全年接待旅游者4476.8萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)17.5%，占全省的27%；實(shí)現(xiàn)旅游收入678.2億元，同比增長(zhǎng)25.1%，占全省的23%[2]。

2　吉林市旅游法治現(xiàn)狀

2.1　我國(guó)旅游立法現(xiàn)狀

1950年國(guó)務(wù)院就頒布了《旅行社管理暫行條例》，是我國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)的旅游行業(yè)法規(guī)。1999年國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、2001年國(guó)家旅游局發(fā)布《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》、2001年國(guó)務(wù)院頒布了《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》、2006年4月29日由中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》、2012年6月30日由中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》、2013年4月25日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)旅游法》[3]。這是我國(guó)第一部旅游基本法，標(biāo)志著我國(guó)旅游法治建設(shè)邁入正式軌道。在2016年11月7日又經(jīng)第十二屆全國(guó)人民代表常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)旅游法》進(jìn)行修正，進(jìn)一步得到完善。

2.2　吉林省旅游立法現(xiàn)狀

吉林省于2003年11月29日經(jīng)第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)《吉林省旅游條例》，后經(jīng)2010年和2015年兩次修訂。這是關(guān)于旅游方面的吉林省地方旅游法規(guī)。此外吉林省人民政府還在1996年頒布實(shí)施的《吉林省旅游安全管理辦法》和2007年頒布實(shí)施的《吉林省行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》。

2.3　吉林市旅游立法現(xiàn)狀

1994年10月27日經(jīng)吉林市第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)《吉林市松花湖國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》，并于1995年、1997年、2004年進(jìn)行了三次修改。這是唯一一部吉林市關(guān)于旅游方面的地方規(guī)章。

3　吉林市旅游法治建設(shè)存在的主要問(wèn)題

3.1　缺少地方配套法規(guī)

吉林市與旅游相關(guān)的規(guī)章只有《吉林市松花湖國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》一部地方性規(guī)章，且這部《管理?xiàng)l例》還是1994年制定的，最終修改時(shí)間也在2005年，隨著旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和旅游資源的開(kāi)發(fā)，有些條款已經(jīng)過(guò)時(shí)。在旅游方面依據(jù)的法規(guī)只有國(guó)家層面和吉林省層面的旅游法及與旅游相關(guān)的一些規(guī)章。吉林市被譽(yù)為中國(guó)歷史文化名城和中國(guó)優(yōu)秀旅游城市，是旅游資源極其豐富的城市，有著與其他城市不同的特點(diǎn)和地理環(huán)境，應(yīng)該以《中華人民共和國(guó)旅游法》和《吉林省旅游條例》為依據(jù)，結(jié)合吉林市地方旅游特點(diǎn)和風(fēng)土人情制定吉林市的旅游條例實(shí)施細(xì)則，使吉林市旅游更有法有規(guī)可依。

3.2　監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管成本高、執(zhí)法難度大，執(zhí)行不到位

吉林市旅游局人員常規(guī)行政編制在30名左右，且包括機(jī)關(guān)黨委和辦公室人員，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)7個(gè)：辦公室、規(guī)劃發(fā)展處 (法規(guī)處)、監(jiān)督管理處 (行政審批辦公室)、市場(chǎng)推廣處、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)處、綜合協(xié)調(diào)處 (市節(jié)慶活動(dòng)辦公室)、黨委辦公室 (人事監(jiān)察處)。在監(jiān)管過(guò)程中多與公安、工商等部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展旅游檢查、執(zhí)法和監(jiān)管、監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)、旅游宣傳及各種違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)行為。日常僅在各景區(qū)內(nèi)的管理機(jī)構(gòu)及管理人員進(jìn)行，還沒(méi)有形成常態(tài)化執(zhí)法和監(jiān)督檢查，致使景區(qū)內(nèi)攤販成排叫賣(mài)，景區(qū)外黑車(chē)成排拉客的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，個(gè)別景區(qū)道路年久失修，衛(wèi)生管理不到位等。

3.3　旅游司法復(fù)雜，涉及面廣，難度大

旅游涉及主體較多，有政府、旅行社、導(dǎo)游、旅游產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者及旅游者等，主管部門(mén)廣泛，有政府旅游管理部門(mén)、工商、物價(jià)、公安、交通、衛(wèi)生、消防、司法部門(mén)等，旅游者范圍大，來(lái)自全國(guó)各地。所以旅游司法復(fù)雜，解決旅游糾紛成本高、調(diào)查取證難度大。

3.4　旅游從業(yè)者與旅游者法治意識(shí)不強(qiáng)

雖然頒布了《中華人民共和國(guó)旅游法》等相關(guān)旅游法律法規(guī)，旅行社和導(dǎo)游等工作者經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，但在景區(qū)管理人員中很多是臨時(shí)雇用的臨時(shí)工，景區(qū)的攤位經(jīng)營(yíng)者多數(shù)是沒(méi)有學(xué)歷的一般人員，綜合素質(zhì)不高，更不用說(shuō)懂法，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)多數(shù)人不知道有《旅游法》，功利思想嚴(yán)重，只關(guān)心既得利益，其他方面很少關(guān)注。旅游者中也有很大部分是涉及自身利益時(shí)才關(guān)注是否需要維權(quán)，多數(shù)還不知道怎樣來(lái)維權(quán)，不知道還有什么旅游法可遵守。在整體人員綜合素質(zhì)不高的前提下，法治意識(shí)就淡泊。

4　完善吉林市旅游法治建設(shè)的建議

4.1　以問(wèn)題為導(dǎo)向著眼于提高立法的針對(duì)性和可操作性，完善細(xì)化地方旅游立法體系建設(shè)

吉林市立法機(jī)構(gòu)應(yīng)組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)研，聘請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家充分論證，以國(guó)家旅游基本法和吉林省旅游

相關(guān)法規(guī)，結(jié)合吉林市旅游資源特點(diǎn)，盡快出臺(tái)適合吉林市地方旅游特色的地方性旅游系列法規(guī)，摒棄“大而全”，注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者、管理者、旅游者的規(guī)范，內(nèi)容具體、可行、便于操作，規(guī)范涉旅各方權(quán)利與義務(wù)，解決涉旅案件有法可依。

4.2　加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度，建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

健全旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)，制定執(zhí)法工作細(xì)則，規(guī)范執(zhí)法程序。景區(qū)日常執(zhí)法人員能夠持證上崗、亮證執(zhí)法，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法人員培訓(xùn)和資格認(rèn)證，對(duì)于重大處罰備案審查，建立執(zhí)法信息化管理，公開(kāi)執(zhí)法結(jié)果，對(duì)于行政應(yīng)訴管理、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查、行政復(fù)議、罰款決定與收繳罰款相分離，聘請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督員，對(duì)違法執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究，健全廉政建設(shè)與文明執(zhí)法等配套制度。

4.3　加強(qiáng)旅游景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，創(chuàng)新旅游司法機(jī)制，建立互聯(lián)網(wǎng)旅游法廳

圍繞景區(qū)管理中存在的問(wèn)題及基礎(chǔ)設(shè)施管理和建設(shè)情況，就常規(guī)管理、資源整合、特許經(jīng)營(yíng)管理、資源補(bǔ)償費(fèi)及經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)不相分離等問(wèn)題，進(jìn)行深入調(diào)研。研究制定相應(yīng)的試行辦法或暫行規(guī)定等辦法。通過(guò)探索解決管理上、資金籌措上的瓶頸問(wèn)題，形成整體工作思路和措施。由于旅游司法涉及面廣，因此建立互聯(lián)網(wǎng)法廳，組織援助律師團(tuán)和公益調(diào)節(jié)員隊(duì)伍，創(chuàng)新旅游司法機(jī)制，使投訴—調(diào)節(jié)—審判—訴訟程序更加便利。建立巡回法廳，解決旅游大案、要案。在重大節(jié)日期間可以安排速裁廳，及時(shí)解決旅游糾紛，保證各方的合法權(quán)益。

4.4　加強(qiáng)旅游法制宣傳教育與培訓(xùn)

旅游不但要有法可依，嚴(yán)格執(zhí)法，更是需要涉旅各方知法、懂法、守法、維法，全方位地提高旅游法律意識(shí)和法律素養(yǎng)。因此，旅游主管部門(mén)要定期對(duì)旅行社從業(yè)人員、導(dǎo)游、景區(qū)管理人員和景區(qū)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行旅游法律法規(guī)的培訓(xùn)，并有效結(jié)合展示宣傳活動(dòng)開(kāi)展民意調(diào)查；做到依法從業(yè)、依法經(jīng)營(yíng)；旅游組織者組織旅游，要對(duì)參加旅游者進(jìn)行旅游法規(guī)的宣傳與教育，增強(qiáng)旅游者法律素質(zhì)，做到先知先防先守。

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