胡曉珍

[摘要]社區(qū)是我國基層治理體系的重要基石，是實現(xiàn)基層治理單元由政府主導(dǎo)向社會主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的重要載體。本文從分析臺灣玫瑰里、淘米社區(qū)兩個各具特色的城鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)入手，總結(jié)其在社區(qū)定位、公共服務(wù)、文化理念、社會組織等方面的經(jīng)驗，并對我國完善社區(qū)基層治理體系提出相關(guān)建議與措施。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)管理；基層治理；社會組織

近年來，以城鎮(zhèn)社區(qū)為主體的基層治理體系的構(gòu)建與完善成為我國政府關(guān)注和學(xué)界研究的熱點問題，我國多個省市將社區(qū)管理體系的完善、社區(qū)服務(wù)體系的構(gòu)建列為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的重要戰(zhàn)略任務(wù)。我國臺灣地區(qū)在從現(xiàn)代化、市場化轉(zhuǎn)向城市化的過程中，在社區(qū)的組織定位、功能轉(zhuǎn)換和治理體系的構(gòu)建方面積累了較為豐富的經(jīng)驗。臺灣社區(qū)管理理念的塑造以及與之相對應(yīng)所打造的社區(qū)公共服務(wù)體系，能夠為我國完善基層治理體系提供很好的啟示與借鑒。

一、臺灣玫瑰里、淘米社區(qū)管理體系的構(gòu)建

（一）新店玫瑰里社區(qū)注重人文關(guān)懷和居民凝聚力的培養(yǎng)，依托志愿者團(tuán)隊的力量，著力打造“親情社區(qū)”

新店玫瑰里社區(qū)是一個超過20多年的大型城市社區(qū)，總戶數(shù)為2174戶，總?cè)丝跀?shù)為5958人。玫瑰里社區(qū)依托志工的力量，在社區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點、守望相助制度及廢物回收再利用方面擁有較為成熟的經(jīng)驗。

1、社區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點。臺灣玫瑰里社區(qū)目前老人比例僅占一成多，但因“少子化”已成為趨勢，故人口老齡化比例預(yù)期將快速增長，老人或身心障礙者的居家照顧，將成為未來非常重要的公共服務(wù)課題與問題。自2005年開始，玫瑰里社區(qū)發(fā)展協(xié)會籌備成立社區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點，以應(yīng)對未來老齡化所衍生的問題。社區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點的目的在于為老人或身心障礙者提供“社區(qū)化之預(yù)防照護(hù)”，希望以“社區(qū)營造”及“社區(qū)參與”為基本精神，透過“本地化”的社區(qū)照顧，使老人或身心障礙者留在社區(qū)生活，并提供“家庭照顧者”適當(dāng)?shù)闹С址?wù)。換言之，社區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點最重要的功能，除積極關(guān)懷老人或身心障礙者平日生活所需，給予最直接、最及時的幫助外，更重要的是分擔(dān)家庭照顧者沉重的照顧負(fù)擔(dān)，舒緩其心理上的無形壓力，盡可能協(xié)助一般家庭的生活作息得以正常運(yùn)作。具體措施包括：每月一次由志工定期至服務(wù)區(qū)域內(nèi)老人及身心障礙者家中進(jìn)行訪視；每月兩次由志工定期以電話向老人及身心障礙者問安，以了解長者生活狀況，隨時提供咨詢或轉(zhuǎn)介服務(wù)；每周五天提供餐飲服務(wù)，由熱心志工準(zhǔn)備午餐，每日由志工送至有需要的中低收入戶長輩家中，以協(xié)助其社區(qū)生活；以及每周一天的保健小站、每周五天的健康促進(jìn)課程（養(yǎng)生太極拳、和和健康操、歡樂歌唱班、老老小小動一動伸展操班、書法班等）、定期舉辦長青會活動（旅游、慶生會、講座、卡拉ok等）。

2、守望相助制度。社區(qū)聯(lián)合當(dāng)?shù)嘏沙鏊斐闪⑹赝嘀?，除了日常維護(hù)社區(qū)安全的任務(wù)外，也負(fù)責(zé)道路整潔維護(hù)，社區(qū)噪音與安寧的協(xié)調(diào)工作，和路燈故障與失竊機(jī)車的回報。若有緊急狀況或事故發(fā)生，守望相助隊會及時回報派出所，力求為社區(qū)居民的生活安全盡責(zé)任。此外，為保障社區(qū)夜歸婦女的安全，守望相助隊義不容辭的扮演愛心保鏢，發(fā)起“愛心走廊一護(hù)送婦女，平安到家”的活動，每周一到每周五深夜十點到十二點，守護(hù)在公車站牌，提供社區(qū)夜歸婦女安全回家的保障。

3、廢舊資源的回收利用。為了應(yīng)對因氣候轉(zhuǎn)變帶來的影響，臺灣當(dāng)局持續(xù)推動“節(jié)能減碳總計劃”，玫瑰里社區(qū)也通過開展“資源回收換垃圾袋”、“廚余堆肥”、“發(fā)票換好禮”、“跳蚤市場”、“義賣”等活動，設(shè)立垃圾及廢舊資源回收的長期制度。通過將廢棄資源清潔整理、重新包裝以及分類、標(biāo)價后，為其找到適合的新主人，充分響應(yīng)資源回收再利用的精神并且發(fā)揮物品的最大價值，且所有義賣收入直接注入社區(qū)中低收入戶?？钍褂谩?/p>

（二）桃米社區(qū)實施“生態(tài)生活化”轉(zhuǎn)型策略，以農(nóng)村知識平臺建設(shè)促農(nóng)民自身素質(zhì)提升，重點打造“綠色社區(qū)”

桃米社區(qū)是臺灣“9·21”地震后重建的一個農(nóng)村社區(qū)，原有一個充滿濃濃鄉(xiāng)土氣息的村落名稱“挑米里”，海拔高度介于420至800米之間，面積18平方公里，具有多彩多姿的森林、河川、濕地及農(nóng)園，野生動植物資源豐沛。但十幾年前，這個擁有1200人的村落，卻是埔里鎮(zhèn)最貧窮的里之一。1999年“9·21”地震，桃米里369戶人家，有168戶全倒，60戶半倒，成為“明星災(zāi)區(qū)”。“明星災(zāi)區(qū)”的身份一下子將桃米里長久以來傳統(tǒng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)沒落，人口外流等尷尬暴露出來，引起全社會的關(guān)注和反思。震后不到一個月，致力社區(qū)營造工作的新故鄉(xiāng)文教基金會成立“埔里家園重建工作站”，和桃米里“聯(lián)姻”，其主要目的是“實踐在地行動的公共價值”。桃米人與“新故鄉(xiāng)”、教授們共同討論出了桃米社區(qū)的重建愿景，提煉出“桃米生態(tài)村”的概念，目標(biāo)是將桃米里從一個傳統(tǒng)的農(nóng)村，轉(zhuǎn)型成為一個結(jié)合有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)保育和休閑體驗的教育基地，一大部門農(nóng)民經(jīng)過系統(tǒng)化的培訓(xùn)，“洗腳上田”，成為社區(qū)生態(tài)解說員。低度開發(fā)的桃米，蘊(yùn)藏著豐富的生態(tài)資源，臺灣29種蛙類，桃米就擁有23種；臺灣143種蜻蜓，在桃米就發(fā)現(xiàn)49種。2001年9月，9·21地震兩周年之際，桃米社區(qū)以“桃米生態(tài)村”的新面貌，開始營運(yùn)。另外，建造生態(tài)池更是桃米社區(qū)建構(gòu)生態(tài)倫理、環(huán)境倫理和社區(qū)倫理的一個過程，因為建造的錢“來自社會”，所以每一家的生態(tài)池都是“社區(qū)公共財產(chǎn)”，每一個社區(qū)成員、每一個生態(tài)解說員都可以帶人來參觀與分享各家的創(chuàng)意。社區(qū)內(nèi)部也追求利益均沾的共生價值，設(shè)立了公積金制度。民宿經(jīng)營者和美食經(jīng)營者上交10%的收入，生態(tài)解說員上交20%的收入，作為公共支出及社區(qū)弱勢照顧之用，社區(qū)生活共同體漸漸成形。利用公積金，桃米社區(qū)開始通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償廢耕，恢復(fù)生態(tài)。比如茂埔坑溪被恢復(fù)成自然棲地，“桃米生態(tài)工法營造小組”為了修建桃米這條生態(tài)河道，跑到深山區(qū)找野溪，向自然學(xué)習(xí)，溪道兩邊的地主被說服放棄水泥護(hù)墻，轉(zhuǎn)用砌石溪岸。

桃米社區(qū)記錄著臺灣人成長的歷程和整個社會的脈動，臺灣民間社會已經(jīng)走向成熟的自力更生的心態(tài)。不依賴政府，憑自己的手和腳，就站起來。如果農(nóng)村知識系統(tǒng)形成一種好的平臺，這個平臺從一個社區(qū)推廣到整體，就會形成一股很重要的社會力量，而社區(qū)的草根力量與活動才是真正改變世界的開始，可以鼓勵社區(qū)的人站出來，把自己的社區(qū)做好，由下而上再推及整個社會的公共事務(wù)中，桃米社區(qū)承載的正是這樣一種希望與夢想。真正有意義的重建工作，應(yīng)根植于人的改變，社區(qū)體質(zhì)的改變，以達(dá)到農(nóng)村轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)提升的目的，并尋求家園永續(xù)的可能。endprint

二、臺灣社區(qū)管理對我國基層治理的啟示

（一）注重發(fā)揮社團(tuán)、協(xié)會的力量提供公共服務(wù)

要提高公共管理水平與公共服務(wù)水平，必須充分依靠和重視民間的力量，提供最貼合民眾需要的公共管理和服務(wù)。玫瑰里和桃米社區(qū)兩個社區(qū)各具特色，玫瑰里為典型的城鎮(zhèn)基層生活單位，桃米社區(qū)為災(zāi)后重建的農(nóng)村基層單位，主要由里辦公室與社區(qū)發(fā)展協(xié)會共同承擔(dān)公共管理職責(zé)。其中，里辦公室作為政府行政機(jī)構(gòu)，只設(shè)里長一人，選舉產(chǎn)生，在任時享受政府薪酬，主要負(fù)責(zé)社區(qū)整體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施修建、形象維護(hù)等工作；社區(qū)發(fā)展協(xié)會屬于民間組織，實質(zhì)上相當(dāng)于“社團(tuán)聯(lián)合會”，負(fù)責(zé)社區(qū)具體發(fā)展計劃的實施，充分利用各種類型的社團(tuán)、協(xié)會豐富群眾的社區(qū)生活，提升生活品質(zhì)。社區(qū)民眾都表現(xiàn)出很高的融入性，對各種活動的參與熱情非常高，這和他們重視營造非營利性中介組織發(fā)展氛圍，開展社區(qū)自治是分不開的。我國目前正處在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、深化體制改革、提升公共服務(wù)水平的關(guān)鍵期，借鑒臺灣地區(qū)以“臂距原則”（“臂距原則”是以英國為代表的西方發(fā)達(dá)國家在推行公共服務(wù)與管理時普遍運(yùn)用的一種制度性安排，其核心思想是公共服務(wù)既不能由政府大包大攬，也不能完全交由市場提供，而是保持“一臂之距”，在政府引導(dǎo)和監(jiān)管下主要由非營利性組織提供和運(yùn)作）破解基層公共管理與服務(wù)困境、完善公共服務(wù)的有益經(jīng)驗，率先探索一條社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公共服務(wù)體系建設(shè)的新路，并以此引領(lǐng)我國公共服務(wù)體系制度創(chuàng)新，實現(xiàn)公共服務(wù)由政府部門內(nèi)循環(huán)走向社會和市場外循環(huán)，對保障民生具有重要意義。

（二）注重將傳統(tǒng)文化融于社區(qū)管理中

臺灣地區(qū)注重將傳統(tǒng)文化理念的傳承融合進(jìn)社會、生活的方方面面。當(dāng)代社會中，伴隨著工商業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日益成熟，精神與物質(zhì)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、科技與人文的沖突日益明顯，家庭、社會、經(jīng)濟(jì)與政治層面，都面臨著新調(diào)整與新平衡的要求。早在1967年，臺灣地區(qū)成立中華文化復(fù)興運(yùn)動推行委員會，推進(jìn)文藝活動與基金、國民生活道德輔導(dǎo)、文化教育改革促進(jìn)、文化傳承的學(xué)術(shù)研究等，對傳統(tǒng)文化的有效傳承及傳統(tǒng)文化教育的強(qiáng)力推行，都有助于臺灣社會保存最完整的中華文化傳統(tǒng)。有傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)作為基礎(chǔ)，“幸福社區(qū)”的構(gòu)建才能成為民眾的自覺性行為，達(dá)到事半功倍的效果。

（三）注重建立較為完備的志工體系

一是以立法的形式將志工體系的建設(shè)確定為全民工程。臺灣地區(qū)在2000年制定“志愿服務(wù)法”，其目的明確為“為整合社會人力資源，使愿意投入志愿服務(wù)工作之國民力量做最有效之運(yùn)用，以發(fā)揚(yáng)志愿服務(wù)美德，促進(jìn)社會各項建設(shè)及提升國民生活素質(zhì)”。目前，臺灣地區(qū)志工服務(wù)范圍已遍及生活的方方面面，如社會福利、醫(yī)療保健、教育文化、消防救難、交通安全、體育休閑、檢查矯正、司法保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、消費者保護(hù)等。在社區(qū)管理體系的構(gòu)建中，社區(qū)發(fā)展義工的貢獻(xiàn)舉足輕重。

二是依托志工服務(wù)體系建設(shè)，重建民眾對于社會的責(zé)任感。臺灣地區(qū)注重通過志工服務(wù)體系的建立，改善現(xiàn)代人對于公共事務(wù)的冷漠態(tài)度，以及對社會中其他人的關(guān)懷，促進(jìn)社會整體的幸福與安定。我國的志愿者服務(wù)體系自建立以來，在慈善、救助、環(huán)保、維權(quán)、公共衛(wèi)生、社區(qū)建設(shè)等方面發(fā)揮積極作用，志愿者服務(wù)對于協(xié)助改善民生問題、配合政府公共管理、參與服務(wù)大局發(fā)展、促進(jìn)公民素質(zhì)提高的作用已得到充分認(rèn)可，成為推動社會和諧發(fā)展的重要力量。但由于管理體制不健全、管理方式混亂以及政府資金扶持不足，志愿者服務(wù)體系有待進(jìn)一步完善。

（四）科學(xué)界定政府、社會、市民邊界

總體而言，臺灣地區(qū)政府與社會、市民的邊界比較清晰，以社區(qū)、社會自治為主，依靠市民自我管理，依賴市場配置資源，政府只提供政策引導(dǎo)，不搞不大包大攬。如為鼓勵阿里山地區(qū)農(nóng)村專業(yè)合作社的發(fā)展、支持阿里山茶產(chǎn)業(yè)，每年政府牽頭搞茶葉評比，按照詳細(xì)、公開、透明的評比規(guī)則，每年的評比頭名均來自不同的合作社，從而促進(jìn)整個阿里山茶質(zhì)量的提升與產(chǎn)業(yè)的形成；在桃米社區(qū)的重建過程中，政府并未因地震而免費建屋，而是通過給予一定的設(shè)計費引導(dǎo)和鼓勵村民建設(shè)有特色的民居，同時還充分調(diào)整各界社會人士、專家學(xué)者、各類社會組織關(guān)注桃米的震后重建，將其規(guī)劃為一個“蛙地”，促進(jìn)社區(qū)生態(tài)旅游的發(fā)展；所有居民社區(qū)內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生均由里、村自發(fā)解決，政府不承擔(dān)費用，只派流動垃圾車定時到里、村收集垃圾；政府對基層公共服務(wù)不制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，里、村的公共服務(wù)水平與里、村的組織、社團(tuán)活動密切相關(guān)，由當(dāng)?shù)鼐用裉岢鲆庠覆⒋偈估?、村辦公室或發(fā)展協(xié)會去組織，去主動爭取財政支持，進(jìn)而提供最適合本里、村的公共服務(wù)。

三、我國完善社區(qū)基層治理體系的措施

（一）以精細(xì)化、人性化的理念管理基層社區(qū)

要創(chuàng)新思路辦法，扎實推進(jìn)社區(qū)管理創(chuàng)新，構(gòu)建動態(tài)化管理、人性化服務(wù)、多元化參與的社區(qū)管理新格局，為社區(qū)群眾提供更貼心、更快捷、更科學(xué)的公共服務(wù)。一是依托社區(qū)現(xiàn)有的管理體系和服務(wù)平臺，加快推進(jìn)社區(qū)精細(xì)化管理工作機(jī)制和管理體系。尊重各社區(qū)的民生、民隋，重點在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)推行社區(qū)自治管理，動員社區(qū)內(nèi)人人都成為“社區(qū)管理者”，激發(fā)社區(qū)自身活力，實現(xiàn)社區(qū)管理由粗到精、由靜態(tài)到動態(tài)、由分散到集中、由局部到全面的“轉(zhuǎn)型升級”。二是借鑒臺灣社區(qū)“以廢養(yǎng)事”、“以廢養(yǎng)人”的發(fā)展理念，推進(jìn)綠色社區(qū)建設(shè)。不僅結(jié)合居民的日常生活和消費習(xí)慣有效減少資源浪費與污染，而且為社區(qū)居民開辟一個可以停留、交往的空間，增強(qiáng)居民對社區(qū)的歸屬感與參與感。

（二）以財政補(bǔ)貼社會組織服務(wù)作為整合社區(qū)資源、滿足居民多樣化需求的重要途徑

社區(qū)資源可以囊括社區(qū)內(nèi)一切可以動用的力量，包括人力、物力、財力、歷史傳統(tǒng)、生活習(xí)俗、發(fā)展機(jī)會、人文社會環(huán)境等。面對社區(qū)越來越多樣化、社會化的需求，政府職能鞭長莫及、社區(qū)居民力不能及，社會組織則憑借其靈活的服務(wù)提供方式出奇制勝。因此，在基層社區(qū)管理中加大對社會組織服務(wù)的財政補(bǔ)貼與購買力度，對于滿足社區(qū)居民的多樣化服務(wù)需求具有重要意義。一是依托社會組織深入基層、貼近民眾的特性，解決在我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革、社會迅速發(fā)展過程中，社區(qū)內(nèi)所產(chǎn)生的各種新的社會問題，如老年人問題、醫(yī)療衛(wèi)生問題等，根據(jù)社區(qū)民眾的實際需要，購買各項便民利民服務(wù)。二是發(fā)揮社會組織作為政府和社會之間“調(diào)節(jié)器”的作用，鼓勵其開發(fā)與社區(qū)居民自身利益密切相關(guān)的項目，給予資金補(bǔ)貼，將勢單力薄的個人組織起來，參與社區(qū)公共事務(wù)及社區(qū)公共活動，共同開發(fā)社區(qū)內(nèi)的資源和實現(xiàn)民主管理。

（三）以扶持非營利性組織作為轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手

非盈利性組織是發(fā)達(dá)國家或地區(qū)履行公共管理職能的重要輔助機(jī)構(gòu)。歐美國家公共服務(wù)改革的主要思路就是：政府應(yīng)當(dāng)把政策制定（掌舵）同服務(wù)提供（劃槳）分開。也就是說，政府在公共服務(wù)中的角色不是唯一的、甚至不是主要的直接服務(wù)者，而更應(yīng)當(dāng)扮演政策的提供者以及協(xié)調(diào)者、調(diào)節(jié)者甚至仲裁者的角色?；谝陨嫌^點，以英、美為代表的西方國家政府秉承“臂距原則”推行公共服務(wù)，即主要依托各類非政府或非營利性組織，借助各類非營禾性組織的非營利性、志愿性、專業(yè)性以及群眾性，同時引入市場競爭機(jī)制，引導(dǎo)并促使其為各階層民眾提供優(yōu)質(zhì)、高效及多元化的公共服務(wù)，收到了良好的效果。一是利用非營利性組織的民間性特點，發(fā)揮其社會動員功能，最大限度地調(diào)動人民群眾參與公共管理的積極性與主動性，破解公共管理公眾參與度低的困境，創(chuàng)新公共服務(wù)參與機(jī)制。二是利用非營利性組織的非趨利性和志愿性，加強(qiáng)對社會基層、低收入人群、邊緣發(fā)展區(qū)域的分類服務(wù)，有效彌補(bǔ)政府公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀，破解公共服務(wù)城鄉(xiāng)斷層的困境，創(chuàng)新并構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系。三是充分發(fā)揮非營利性組織的微觀職能，對接政府資源與市場資源，破解公共服務(wù)管理體制不順的困境，推動政府由直接管理為主轉(zhuǎn)為間接管理為主。同時，健全政府公共服務(wù)績效管理和評估體系，強(qiáng)化各級政府公共服務(wù)的責(zé)任，形成科學(xué)的公共服務(wù)分工，推動建立一套系統(tǒng)的考評體系和量化指標(biāo)，對政府公共服務(wù)的社會效益進(jìn)行考察和評估，創(chuàng)新公共服務(wù)體系管理模式。endprint