石瑜嬌

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233000)

1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出背景

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了輝煌成就。2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但增速放緩。為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)采取了四萬(wàn)億計(jì)劃等措施，以期從需求端拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)情勢(shì)的變化，供給出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，一些行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。在此背景下，黨和政府提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)應(yīng)由需求端向供給端轉(zhuǎn)型，著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)是“三去一降一補(bǔ)”，即去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。

供求關(guān)系是經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇。需求管理和供給管理是政府管理經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)基本手段，也是兩種基本思路。供給側(cè)改革注重長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性調(diào)整，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，簡(jiǎn)政放權(quán)。經(jīng)濟(jì)法和經(jīng)濟(jì)法治應(yīng)怎樣適應(yīng)供給側(cè)改革值得思考。

2 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵

什么是供給側(cè)改革，目前未有定論。人民網(wǎng)界定了供給側(cè)改革的思路，但沒(méi)有給出定義。賈康、蘇京春認(rèn)為，供給側(cè)改革是將現(xiàn)階段的以短期需求調(diào)控為主的凱恩斯主義模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹虚L(zhǎng)期的高質(zhì)量制度供給統(tǒng)領(lǐng)全局的創(chuàng)新模式，制度供給高效及市場(chǎng)空間開放是優(yōu)化供給側(cè)環(huán)境機(jī)制的主要內(nèi)容，應(yīng)激發(fā)微觀主體“三創(chuàng)”，即創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造的能力和水平，將勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升推及全要素，實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì) “質(zhì)量升級(jí)式”發(fā)展，穩(wěn)定增長(zhǎng)，努力釋放主體潛力、激發(fā)創(chuàng)新活力[1]。劉世錦認(rèn)為，供給側(cè)改革與需求側(cè)改革的側(cè)重點(diǎn)不同，需要從源頭抓起，通過(guò)制度支持增強(qiáng)企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展活力，從而提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，以政策控制經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展[2]。李佐軍指出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從供給的基本要素入手，針對(duì)調(diào)整結(jié)構(gòu)比例推進(jìn)改革。具體說(shuō)來(lái)，一是五種生產(chǎn)要素：勞動(dòng)力、資本、土地等資源、產(chǎn)品、政府管理投入的計(jì)算方式應(yīng)分別對(duì)應(yīng)GDP中的工資、利息、地租、利潤(rùn)、稅收，采用收入法計(jì)算；二是全要素發(fā)展，包括制度變革、生產(chǎn)工業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、技術(shù)進(jìn)步、知識(shí)增長(zhǎng)、創(chuàng)新能力提升[3]。張軍認(rèn)為，供給側(cè)改革指發(fā)生在投入側(cè)的結(jié)構(gòu)改革，通過(guò)調(diào)整比例改善效率[4]。綜上，供給側(cè)改革是從供給端、生產(chǎn)端入手，通過(guò)解放生產(chǎn)力，釋放創(chuàng)新創(chuàng)造活力，運(yùn)用政策、制度對(duì)全要素進(jìn)行規(guī)制，提升競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)發(fā)展。供給側(cè)改革短期以“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”為核心；長(zhǎng)期以轉(zhuǎn)變發(fā)展理念為目標(biāo)，即落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，提升供給質(zhì)量，著力發(fā)展新興科技、創(chuàng)新領(lǐng)域。

供給側(cè)改革與需求側(cè)管理互為表里。投資、消費(fèi)、出口“三駕馬車”和勞動(dòng)力、土地、資本、創(chuàng)新“四大要素”的合作反映出供給側(cè)與需求側(cè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“一體兩面”。

供給側(cè)改革包括兩層含義：其一，供給側(cè)改革是針對(duì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題和體制缺陷改革相應(yīng)的體制機(jī)制(包括完善相應(yīng)的監(jiān)管體制)。這又分為兩種情況：一種是針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)問(wèn)題采取相應(yīng)的制度創(chuàng)新；另一種是通過(guò)加強(qiáng)規(guī)制、完善監(jiān)管彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)體制特別是財(cái)政、金融體制存在重大的制度缺陷。其二，改革不是對(duì)原有制度的推倒重來(lái)，是在對(duì)原有制度尊重或肯定的基礎(chǔ)上，對(duì)一些導(dǎo)致嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)問(wèn)題或危機(jī)的關(guān)鍵性制度缺陷做重大修補(bǔ)，即對(duì)現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，是一個(gè)完善制度的過(guò)程[5]。

3 經(jīng)濟(jì)法與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論契合性

從法律人的角度看，產(chǎn)能過(guò)剩、庫(kù)存大等供給問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是制度問(wèn)題，是法律不完善或者完善的法律得不到完備的執(zhí)行導(dǎo)致的。當(dāng)前大眾醫(yī)療、教育等需求得不到充分滿足，看似是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，其實(shí)是制度問(wèn)題，是因?yàn)槲覀兎傻牟煌晟苹蛘咄晟频姆傻貌坏酵陚涞膱?zhí)行。從經(jīng)濟(jì)法角度觀察供給側(cè)問(wèn)題是解決供給側(cè)問(wèn)題的一個(gè)出路。

3.1 市場(chǎng)規(guī)制角度

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心。自由開放的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)決定了市場(chǎng)的成熟度。反觀醫(yī)藥行業(yè)賄賂、房地產(chǎn)行業(yè)行政壟斷、百度壟斷等供給問(wèn)題，其根源是立法滯后，跟不上新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或是反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法落實(shí)不到位?！皦艛唷币辉~概念不明確也導(dǎo)致政府市場(chǎng)規(guī)制難度大，影響到正常的商業(yè)行為[7]。市場(chǎng)規(guī)制法應(yīng)致力于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，確保供給側(cè)改革充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

3.2 宏觀調(diào)控角度

《中華人民共和國(guó)憲法》第十五條規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”。當(dāng)前黨和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策都是從有利于市場(chǎng)主體發(fā)揮作用的角度出發(fā)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體說(shuō)來(lái)，一是計(jì)劃法?！笆濉卑l(fā)展規(guī)劃指出要制定《發(fā)展規(guī)劃法》?！耙?guī)劃先行，先有規(guī)劃后有行動(dòng)”。規(guī)劃法作為宏觀調(diào)控體系中的重要制度，需針對(duì)供給側(cè)改革，推動(dòng)生活性消費(fèi)發(fā)展，激發(fā)企業(yè)活力。二是產(chǎn)業(yè)政策法。供給側(cè)改革重在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景預(yù)測(cè)，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，改善“供需錯(cuò)位”。這也是產(chǎn)業(yè)政策法應(yīng)考慮的問(wèn)題。三是財(cái)政法和稅法。減稅只能在短時(shí)間里增加經(jīng)濟(jì)活力，長(zhǎng)久來(lái)看可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)政赤字過(guò)大，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下隱患。因此，應(yīng)將減稅的重點(diǎn)放在結(jié)構(gòu)性減稅上，使企業(yè)、百姓受益。四是金融法。近幾年，我國(guó)間接融資與直接融資比例失衡，國(guó)有資本“獨(dú)大”、非國(guó)有資本偏小等問(wèn)題導(dǎo)致金融供給能力差和供給效率低[8]。金融行業(yè)作為國(guó)家的“硬供給”應(yīng)在增加信貸資金投放的同時(shí)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，傾向于各行業(yè)供給側(cè)發(fā)展的方向，而不是把錢投到產(chǎn)能過(guò)剩的方向。

3.3 國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)角度

我國(guó)的目標(biāo)是努力成為一個(gè)具有現(xiàn)代政府治理架構(gòu)、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)架構(gòu)的國(guó)家，必須調(diào)動(dòng)一切資本去創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富。目前，政府對(duì)企業(yè)準(zhǔn)入實(shí)行管制，從而在一定程度上限制供給。國(guó)有企業(yè)具有的天然優(yōu)勢(shì)使其在地區(qū)享有中心地位，這使得一些民營(yíng)產(chǎn)業(yè)被邊緣化。近幾年政府投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但是在結(jié)構(gòu)上傾向于土地資源等一般性生產(chǎn)要素投入，高新科技、人才教育等高級(jí)要素投入比重偏低。我們應(yīng)依托改革轉(zhuǎn)型，培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)，形成新的增長(zhǎng)動(dòng)力。創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境也是經(jīng)濟(jì)法需要思考的問(wèn)題。我們不僅要“管住錢”也要“管住權(quán)”。如果預(yù)算法對(duì)政府的收支行為不能很好控制，供給側(cè)改革前景將不容樂(lè)觀。

4 經(jīng)濟(jì)法對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的保障

第一，打破供給壟斷，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和消費(fèi)升級(jí)。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，轉(zhuǎn)變政府職能要以“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為基本思路，要將“該放的放下去，將該管的事管好，將該服務(wù)的服務(wù)到位”，真正做到“放水養(yǎng)魚”[9]，支持企業(yè)發(fā)展。

第二，嚴(yán)格執(zhí)法，改進(jìn)供給質(zhì)量。目前，我國(guó)市場(chǎng)需求旺盛，但缺少高水平、高質(zhì)量的供給，主要原因是產(chǎn)業(yè)集中于附加值低的高消耗、高污染、高排放行業(yè)，而附加值高的綠色低碳等具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)比重偏低[10]。因此，執(zhí)法時(shí)應(yīng)加大對(duì)誠(chéng)實(shí)守信、規(guī)范經(jīng)營(yíng)的企業(yè)的幫扶力度。

第三，保障資本市場(chǎng)的有效供給。在當(dāng)前核準(zhǔn)制下，企業(yè)上市做假現(xiàn)象普遍，搞注冊(cè)制把監(jiān)管全部交給企業(yè)、交給市場(chǎng)、交給廣大股東是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)改進(jìn)資本市場(chǎng)供給質(zhì)量。要完善資本市場(chǎng)監(jiān)管等基礎(chǔ)市場(chǎng)體制，同時(shí)強(qiáng)化市場(chǎng)主體的社會(huì)責(zé)任感，如守法守規(guī)責(zé)任、誠(chéng)信責(zé)任，完善市場(chǎng)法治約束機(jī)制[11]，改善市場(chǎng)服務(wù)，保證有效供給。

第四，大力清理僵尸企業(yè)。僵尸企業(yè)清理存在很大困難，原因主要有三點(diǎn)：首先，利益驅(qū)動(dòng)。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，無(wú)論盈利水平如何，只要企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)就會(huì)有稅收，所以地方政府一般不會(huì)主動(dòng)讓僵尸企業(yè)破產(chǎn)清算。同時(shí)，破產(chǎn)也意味著地方總資產(chǎn)的減少。此外，僵尸企業(yè)“僵而不死”可以成為某些利益群體謀利的工具，如作為債權(quán)人的銀行寧愿繼續(xù)提供資金維持僵尸企業(yè)運(yùn)行，也不愿其破產(chǎn)進(jìn)而暴露不良貸款。其次，職工安置保障缺失。當(dāng)僵尸企業(yè)規(guī)模較大、需要安置的員工較多時(shí)，在缺乏保障資金和社保體系不完善的情況下，僵尸企業(yè)往往無(wú)法破產(chǎn)清算。最后，地方政府維穩(wěn)的壓力。僵尸企業(yè)難以形成有效供給，卻耗費(fèi)財(cái)政資金、信貸資源以及土地廠房等資源，致使優(yōu)質(zhì)資源不能流向優(yōu)質(zhì)企業(yè)，形成資源錯(cuò)配。通過(guò)供給側(cè)改革實(shí)現(xiàn)“騰籠換鳥”[12]，可以為優(yōu)質(zhì)企業(yè)留下發(fā)展空間，助力企業(yè)質(zhì)量提升。