王 娜

（1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院 南京 211100 2.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院 蚌埠 233030）

1 問題的提出

我國是一個(gè)洪澇災(zāi)害頻發(fā)的國家，蓄滯洪區(qū)作為防洪減災(zāi)體系的重要組成部分，在防御洪水中起到了重要的作用。但目前大量人口生活、生產(chǎn)在蓄滯洪區(qū)，人水共處是長期以來我國人口經(jīng)濟(jì)狀況下的無奈選擇。蓄滯洪區(qū)作為區(qū)內(nèi)居民生存和發(fā)展的家園，存在建設(shè)與管理滯后，安全設(shè)施和工程設(shè)施不健全的問題，區(qū)內(nèi)居民的生命及財(cái)產(chǎn)安全難以保障，因?yàn)閷掖伟徇w而長期生活在貧困之中。安徽省淮河流域以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，工商業(yè)較為落后，城鎮(zhèn)化水平偏低，農(nóng)業(yè)人口占比達(dá)80%以上。沿淮的霍邱、潁上和阜南等縣至今仍是國家級重點(diǎn)貧困縣，由于淮河洪澇災(zāi)害頻繁，在歷年大洪水中屢次遭受重大損失，當(dāng)?shù)厝罕娚钶^為貧困，社會存在一定不安全因素。

精準(zhǔn)扶貧是黨和政府在新形勢下提出的解決扶貧攻堅(jiān)難題的新舉措?；春有顪閰^(qū)是安徽省最貧困的地區(qū)之一，加快這一地區(qū)的開發(fā)、建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)群眾的脫貧致富，是安徽省精準(zhǔn)扶貧工程的戰(zhàn)略性任務(wù)。2014年，濛洼蓄洪區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值為10.77億元，人均年收入僅5306元，不僅落后于安徽省的平均水平，也落后于阜南縣的平均水平。濛洼蓄洪區(qū)在建成以來的64年里15次開閘蓄洪，累計(jì)蓄滯洪水75億m3，因分蓄洪造成的直接經(jīng)濟(jì)損失累計(jì)約35億元。亟待通過精準(zhǔn)的脫貧對策，提高當(dāng)?shù)厝罕娊?jīng)濟(jì)收入和生活水平。

2 濛洼蓄洪區(qū)移民貧困特點(diǎn)

蓄滯洪區(qū)移民不同于一般的水庫移民、生態(tài)移民等非自愿移民，它既有一般移民的共性，又有某些自身的特點(diǎn)。蓄滯洪區(qū)移民與一般移民的最大不同是正常年月仍可照常生活、生產(chǎn)，而蓄滯洪水時(shí)則需要臨時(shí)撤離，形成所謂的“水進(jìn)人退，水退人進(jìn)”現(xiàn)象，來回搬遷損失和洪水淹沒損失，直接造成移民的貧困。經(jīng)過實(shí)地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，濛洼蓄洪區(qū)移民貧困集中呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

2.1 政策性貧困導(dǎo)致蓄洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平落后于周邊地區(qū)

濛洼蓄洪區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)民的生產(chǎn)方式較為落后，土地產(chǎn)出率低。農(nóng)民以種植小麥和旱稻為主，除去化肥、種子、農(nóng)藥等的投入成本，一年下來，種地的收入很少。因?yàn)殚L期以來國家限制發(fā)展的政策，致使?jié)魍菪詈閰^(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平整體落后于周邊地區(qū)。

2.2 蓄洪期移民生活不便，恢復(fù)生產(chǎn)困難

蓄洪期移民、尤其是住在莊臺上的居民，生活極為不便，部分莊臺還存在較大的安全隱患。房屋損毀，不能及時(shí)修繕，蓄洪時(shí)期生活物資匱乏，出行困難，移民的生活很不方便。田里的農(nóng)作物被洪水淹沒后，減產(chǎn)較大，甚至完全沒有產(chǎn)出，給恢復(fù)生產(chǎn)造成一定的困難。

2.3 移民家庭返貧現(xiàn)象嚴(yán)重

移民家庭抵御自然災(zāi)害的能力低，遭遇洪水，已經(jīng)解決溫飽的貧困戶又會返貧。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，土地對貧困移民家庭解決溫飽具有決定性的作用，因移民而失去土地、土地減少或土地質(zhì)量變差，耕種不便，貧困戶的生活就失去重要支柱，起碼的溫飽問題就難以保證。移民普遍反映，搬遷到保莊圩后，收入減少了，而支出增加了，尤其一些低保家庭和老年移民戶，因?yàn)榧膊〉仍?，生活成本加大，返貧現(xiàn)象突出。

2.4 移民有較高的貧困脆弱性

貧困脆弱性體現(xiàn)個(gè)人或家庭應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力，用于衡量一個(gè)家庭或個(gè)人在未來陷入貧困的概率。離開原有的家園，喪失原來固定的社會關(guān)系網(wǎng)，土地耕種距離加大，部分生產(chǎn)技能喪失等，加上移民自身文化水平低決定了其具有較高的貧困脆弱性，一旦陷入貧困，需要較長時(shí)間的脫貧過程。

3 濛洼蓄洪區(qū)移民致貧因素分析

3.1 保莊圩基礎(chǔ)設(shè)施不健全，難以滿足群眾生產(chǎn)生活要求

保莊圩是將新建的圩堤和淮河大堤連接起來形成的圩區(qū)，淮河行蓄洪區(qū)一半以上的不安全人口采取保莊圩安置方式。在本次調(diào)研的濛洼蓄洪區(qū)所在的5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除王家壩保莊圩有一個(gè)休閑場所外，其余的4個(gè)保莊圩都沒有休閑場所和文化娛樂設(shè)施。如曹集鎮(zhèn)和安崗保莊圩近35000人沒有一個(gè)公園，老年人沒有一個(gè)可以鍛煉身體的場所。實(shí)地調(diào)研中，移民普遍反映的最大問題是保莊圩內(nèi)道路和下水道的問題。當(dāng)初在修建保莊圩時(shí)沒有規(guī)劃下水道，導(dǎo)致夏天移民家門口的臭水溝里有大量的蚊蟲，味道難聞，只能靠每天噴農(nóng)藥緩解。移民的生活用水沒有下水道排放，對居住環(huán)境造成很大影響。保莊圩內(nèi)的道路是土路，雨天泥濘難行，還會出現(xiàn)內(nèi)澇，出行很成問題。移民遷建國家對基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每戶2000元，由于地方財(cái)政無力配套，群眾自籌資金困難，國家補(bǔ)助僅能解決移民安置區(qū)的水電及內(nèi)部道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，安置區(qū)對外交通、醫(yī)療、教育及衛(wèi)生等公共設(shè)施基本無法解決，難以滿足群眾生產(chǎn)生活要求。

3.2 莊臺上居住擁擠，部分莊臺存在安全隱患

莊臺是當(dāng)?shù)刂鸬貏葺^高的土臺，是行蓄洪區(qū)的一種主要的防洪設(shè)施。行蓄洪區(qū)莊臺很面積小，人和家禽、家畜都住在莊臺上，人均面積大約為25m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家規(guī)定的人均50m2的居住標(biāo)準(zhǔn)。莊臺上的農(nóng)戶幾乎沒有院子，不僅擁擠，而且環(huán)境臟亂，生活條件差。飲水安全問題突出，醫(yī)療衛(wèi)生條件較差。一旦行洪，莊臺四面環(huán)水，形同孤島，與外界聯(lián)系極為不便。濛洼蓄洪區(qū)所轄5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有131個(gè)莊臺，其中有一部分是大洪水來時(shí)仍然需要撤離的不安全莊臺，給這部分群眾的生活生產(chǎn)造成極大不便。

3.3 耕種半徑延長，移民生產(chǎn)生活難度加大

移民搬遷安置后，居住地相對集中，但搬遷戶的土地還在原村莊。搬遷戶耕種半徑普遍加大，近的二三里路，遠(yuǎn)的十幾里路，增加了勞動出行成本，給移民的生產(chǎn)積極性帶來一定影響，加大了移民的生產(chǎn)生活難度。

3.4 安置區(qū)缺乏后期扶持措施，移民增收困難

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分搬遷移民從未參加過工作技能方面的培訓(xùn)，缺乏就業(yè)機(jī)會，后期扶持直補(bǔ)資金不足。移民遷建安置過程中，部分群眾遷移距離遠(yuǎn)，收入渠道、途徑單一，僅靠土地增收比較困難，迫切需要政策扶持和項(xiàng)目資金支持。

4 精準(zhǔn)扶貧背景下濛洼蓄洪區(qū)移民脫貧的對策

蓄滯洪區(qū)移民貧困問題用一般的扶貧辦法難以奏效，濛洼的移民脫貧工作必須針對區(qū)內(nèi)移民貧困的特點(diǎn)和致貧因素，綜合國家精準(zhǔn)扶貧政策，重建協(xié)調(diào)和諧的蓄滯洪區(qū)移民社會、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)關(guān)系，把濛洼的脫貧工作提升到新高度。

4.1 嚴(yán)把精準(zhǔn)識別關(guān)，精準(zhǔn)識別移民貧困戶

精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧的第一步，然而一方面由于扶貧主體與客體之間的信息不對稱，貧困人口識別方法偏定性觀察、輕定量分析；另一方面，承擔(dān)精準(zhǔn)識別的村干部，出于私心優(yōu)親厚友，該扶的不扶，不該扶的卻進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧名單，影響了精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行效果。對此需要政府下大力氣嚴(yán)格規(guī)范精準(zhǔn)識別的程序，謹(jǐn)防村干部個(gè)人私利行為，在源頭上修正移民精準(zhǔn)扶貧。

4.2 精準(zhǔn)扶持貧困移民，實(shí)行差異化扶持

移民貧困的原因多種多樣，給錢給物的傳統(tǒng)做法，容易使貧困戶形成“等、靠、要”的依賴思想。精準(zhǔn)扶貧理念下，應(yīng)對癥下藥，實(shí)行差異化扶持，貧困戶缺什么才給什么，不能一刀切。變單純的幫錢幫物為扶持生產(chǎn)，變救濟(jì)式扶貧為開發(fā)式扶貧，實(shí)行差異化扶持，避免移民陷入“扶貧陷阱”。

4.3 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展?jié)竦芈糜螛I(yè)

徹底打破移民貧困的惡性循環(huán)，需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)安全行洪與區(qū)內(nèi)人民脫貧致富的雙贏模式。第一，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，通過深加工使農(nóng)副產(chǎn)品增值；第二，引入大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，增加對蓄滯洪區(qū)農(nóng)田水利和道路基礎(chǔ)設(shè)施的投入，大力發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)；第三，將濛洼蓄洪區(qū)內(nèi)的低洼地恢復(fù)為生態(tài)濕地，發(fā)展?jié)竦厮a(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)等高附加值的濕地產(chǎn)業(yè)；第四，結(jié)合王家壩國家水利風(fēng)景區(qū)的發(fā)展契機(jī)，開發(fā)濛洼濕地旅游、淮河民俗旅游、濛洼莊臺鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目，發(fā)展融旅游、休閑、度假功能和科普、教育功能于一體的蓄滯洪區(qū)特色旅游項(xiàng)目。建立企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營管理，兼營生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游度假等項(xiàng)目，通過招商引資吸引外部資金，原有居民可以將土地入股，憑股權(quán)獲得分紅，還可從事旅游小商品經(jīng)營、農(nóng)家樂等，自主創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收。濛洼蓄洪區(qū)的濕地旅游開發(fā)將原來的農(nóng)業(yè)調(diào)整為具有高附加價(jià)值的旅游業(yè)，增加了移民的創(chuàng)收渠道，有助于移民增收致富。

4.4 開展教育扶貧，增強(qiáng)移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力

打破貧困文化的代際傳遞，就要實(shí)施教育扶貧，開發(fā)移民的人力資源，增強(qiáng)蓄滯洪區(qū)移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，濛洼蓄洪區(qū)移民大多文化水平低，思想觀念落后?？萍挤鲐毢徒逃鲐毮芴岣邉趧恿λ刭|(zhì)，增強(qiáng)貧困地區(qū)的內(nèi)生增長與可持續(xù)發(fā)展能力，有助于實(shí)現(xiàn)脫貧減貧成效的長期性和持續(xù)性，是貧困地區(qū)脫貧致富的根本途徑。因此，應(yīng)增加教育和科技投入，加大教育教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提高移民的文化水平和文明素養(yǎng)。制定鼓勵移民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的政策，不斷完善移民區(qū)征遷補(bǔ)償、土地管理、子女入學(xué)、社會保障、稅收、工商、保險(xiǎn)等制度或政策，為移民的生產(chǎn)創(chuàng)業(yè)提供條件■