龔 雪

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207）

食品藥品安全關(guān)乎國計(jì)民生，一直以來都是廣大人民群眾重點(diǎn)關(guān)注的話題。黨和國家對此高度重視，不斷加大食品藥品行政執(zhí)法的力度，嚴(yán)厲打擊食品藥品領(lǐng)域的違法行為，確保食品藥品安全。食品藥品行政執(zhí)法力度的加大意味著在食品藥品領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)的擴(kuò)大，而行政執(zhí)法權(quán)的擴(kuò)大往往也就意味著行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張。行政自由裁量權(quán)能夠適應(yīng)現(xiàn)代行政的需要，對于增強(qiáng)行政執(zhí)法活動(dòng)的靈活性與有效性，提高行政效率，保證個(gè)案正義都具有積極的意義。但行政自由裁量權(quán)也是一種權(quán)力，有被濫用的可能性。因此，規(guī)范食品藥品行政處罰自由裁量，使其在保證食品藥品安全的同時(shí)不至被濫用就顯得尤其重要。本文在分析了食品藥品行政處罰自由裁量的表現(xiàn)形式與食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)面臨的問題的基礎(chǔ)上，從裁量基準(zhǔn)的制定與行政處罰程序控制兩個(gè)角度出發(fā)對食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范提出一些建議，以期發(fā)揮行政自由裁量權(quán)在保障食品藥品安全方面的作用的同時(shí)防止其自身的異化。

一、食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式

一般而言，行政自由裁量權(quán)指的就是法律許可的情況下，行政機(jī)關(guān)或者行政執(zhí)法人員對作為或不作為，以及怎樣作為進(jìn)行選擇的權(quán)力。其本質(zhì)上是一種執(zhí)法選擇權(quán)。食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)指的就是食品藥品行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對違反食品藥品相關(guān)管理規(guī)定的違法行為實(shí)施行政處罰時(shí)，有權(quán)在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)立法目的和行政處罰的原則，綜合考量違法的動(dòng)機(jī)、事實(shí)、性質(zhì)、手段、后果、情節(jié)和改正態(tài)度及措施等因素，選擇處罰與否以及如何處罰的權(quán)力。在食品藥品監(jiān)督執(zhí)法的實(shí)踐中，食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)主要有以下三種表現(xiàn)形式。

（一）對執(zhí)法對象的裁量選擇

選擇性執(zhí)法是在行政執(zhí)法領(lǐng)域廣泛存在的一種執(zhí)法策略。其基于違法時(shí)間、空間和個(gè)體始終具有高度不確定性和行政執(zhí)法活動(dòng)要求具有時(shí)效性和靈活性而產(chǎn)生。其本意指執(zhí)法人員在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)對某一具體的事件有選擇作出行動(dòng)或不行動(dòng)的權(quán)利，表現(xiàn)為執(zhí)法主體根據(jù)情勢變更而選擇執(zhí)法的時(shí)間、空間、對象等。實(shí)踐中，選擇性執(zhí)法集中表現(xiàn)為對執(zhí)法對象的選擇。在食品藥品監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域，基于執(zhí)法資源的有限性與監(jiān)管對象的廣泛性，執(zhí)法人員對于執(zhí)法對象的裁量選擇也是廣泛存在的。對哪些食品，哪些藥品，哪些企業(yè)進(jìn)行檢查往往是沒有規(guī)范依據(jù)的，由行政機(jī)關(guān)基于某些因素的考量來決定，在具體的執(zhí)行中這種選擇的權(quán)力往往又下沉到了具體的執(zhí)法人員手中。執(zhí)法人員可能會(huì)根據(jù)自身的各種考量來決定其執(zhí)法對象以及嚴(yán)厲打擊的對象。這種對執(zhí)法對象的選擇是行政自由裁量權(quán)的一種客觀存在的具體表現(xiàn)?？墒侨绻粚@種權(quán)力加以規(guī)范，難免給人以一種行政執(zhí)法機(jī)關(guān)肆意執(zhí)法的不良印象，不利于法治社會(huì)的建設(shè)。

（二）對不確定法律概念的裁量

不確定法律概念源自法律對于一般性屬性的需要。指的是內(nèi)涵與外延并不明確，存在解釋的多種可能性的法律概念。不確定的法律概念廣泛存在于各個(gè)部門法之中。行政法律規(guī)范中不確定法律概念的存在能夠讓行政在一定程度上發(fā)揮自身的技術(shù)專長和能動(dòng)性。但是當(dāng)法律適用于具體的個(gè)案時(shí)，必須將不確定法律概念確定化，這一過程通常稱為不確定法律概念的具體化。所謂“具體化”，王利明認(rèn)為是指“通過法律解釋的過程，使不確定概念的內(nèi)涵和外延得以明晰，從而使之能夠作為裁判依據(jù)，適用于具體個(gè)案”[1]。而王貴松則認(rèn)為，具體化的方式實(shí)際上不限于法律解釋[2]。無論不確定法律概念具體化的具體方式如何，總之，當(dāng)不確定法律概念應(yīng)用于具體的個(gè)案時(shí)是需要具體化的。而在行政執(zhí)法中將行政法律法規(guī)中的不確定法律概念具體化是行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的一部分。與食品藥品相關(guān)的法律法規(guī)也包含著豐富的不確定法律概念，“犯罪事實(shí)顯著輕微”、“情節(jié)嚴(yán)重”、“造成嚴(yán)重后果”就是典型的不確定法律概念，執(zhí)法人員在判斷某一事實(shí)是否包含于這些不確定法律概念之中時(shí)，就必然加入執(zhí)法者的主觀判斷與自主裁量。因此，實(shí)踐中執(zhí)法人員對于不確定法律概念的解釋與確定也是其行使裁量權(quán)的表現(xiàn)之一。

（三）對處罰種類與處罰幅度的裁量

對處罰種類與處罰幅度的裁量是行政處罰中最常見的一種裁量表現(xiàn)形式。對同一種違法行為，法律法規(guī)往往提供多種處罰種類供執(zhí)法者選擇，就同一種處罰種類而言，也通常有一個(gè)幅度供執(zhí)法者選擇。就食品藥品行政處罰而言，處罰種類就包含了責(zé)令停止違法行為、沒收違法所得、吊銷許可證、罰款、拘留等多種方式。對于這些處罰方式，執(zhí)法人員可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)選擇并處或單處，就同一種處罰方式而言，可以選擇處罰的幅度，例如罰款的金額、拘留的天數(shù)等。故執(zhí)法人員對處罰種類和處罰幅度的裁量廣泛存在于食品藥品監(jiān)督執(zhí)法過程中。

二、食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)面臨的問題

食品藥品監(jiān)督執(zhí)法力度的加大，使得食品藥品監(jiān)督執(zhí)法部門擁有了更多的自由裁量權(quán)。但由于缺少相應(yīng)的裁量基準(zhǔn)，完善的處罰程序加之執(zhí)法人員執(zhí)法水平的低下，使得擴(kuò)張的自由裁量權(quán)未得到有效的規(guī)范，實(shí)踐中濫用職權(quán)、假公濟(jì)私、以權(quán)謀私等腐敗行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害政府的權(quán)威與法治的建設(shè)。因此，有必要說明目前食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)面臨的問題，分析裁量權(quán)被濫用的原因，從而為食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范奠定基礎(chǔ)。

（一）食品藥品行政處罰的自由裁量權(quán)過大

近年來，隨著各種食品藥品安全事故頻發(fā)，國家加大了對食品藥品安全領(lǐng)域的監(jiān)督執(zhí)法力度。集中體現(xiàn)在對相關(guān)法律法規(guī)的修訂上。2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議對《中華人民共和國食品安全法》和《中華人民共和國藥品管理法》都進(jìn)行了修訂。修訂后的《食品安全法》被稱為“史上最嚴(yán)”的新《食品安全法》，此次修訂新增50多條內(nèi)容，并對原有70%的條文進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性修改，對于應(yīng)對當(dāng)前的食品安全監(jiān)管問題能起到較大的緩解作用。此次修訂的重點(diǎn)是加大了處罰與問責(zé)力度，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是刑事責(zé)任優(yōu)先，即針對各類食品安全違法行為，監(jiān)管部門要進(jìn)行責(zé)任判斷，如果構(gòu)成刑事責(zé)任應(yīng)及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理，如果沒構(gòu)成刑事責(zé)任則由執(zhí)法監(jiān)管部門依法處理；二是增加行政處罰種類與情形，并提高罰款上限額度；三是資格處罰力度加大、違法頻率受限；四是確定多種責(zé)任連帶形式，并限制賠償性懲罰的下限，以強(qiáng)化食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者的責(zé)任意識。修訂后的《藥品管理法》也加大了對違反藥品管理法律法規(guī)行為的處罰力度。隨著法律的修改，相應(yīng)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章也作出了調(diào)整。總之，食品藥品安全執(zhí)法領(lǐng)域處罰力度的加大給予基層執(zhí)法機(jī)關(guān)與人員更大的執(zhí)法權(quán)限，其中法律規(guī)定的處罰彈性比舊法更大，則更需要進(jìn)一步規(guī)范基層執(zhí)法裁量行為，以規(guī)避行政權(quán)力的濫用或逾越。

（二）規(guī)范食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)定不足

自2004年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推行依法行政實(shí)施綱要的通知》規(guī)定“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾”后。中國行政實(shí)務(wù)界就開始嘗試通過制定行政自由裁量細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)來控制自由裁量權(quán)的行使。尤其自2010年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，明確提出要“建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，科學(xué)合理細(xì)化、量化行政裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)，避免執(zhí)法的隨意性”以來，各地政府紛紛通過制定內(nèi)部規(guī)章和規(guī)范性文件，細(xì)化自由裁量權(quán)的適用標(biāo)準(zhǔn)。就實(shí)踐效果來看，自由裁量基準(zhǔn)的制定確實(shí)能夠有效控制自由裁量權(quán)的濫用。

然而，這一有效措施在食品藥品監(jiān)督領(lǐng)域卻應(yīng)用不足。首先，從中央來看，關(guān)于食品藥品領(lǐng)域的裁量規(guī)則只有國家食品藥品監(jiān)督管理局制定的《藥品和醫(yī)療器械行政處罰裁量適用規(guī)則》（國食藥監(jiān)法[2012]306號），且此規(guī)則只是將相關(guān)法律規(guī)定中“從重處罰”、“從輕或減輕處罰”、“情節(jié)嚴(yán)重”等具體情形加以明確，并未對裁量幅度進(jìn)行細(xì)化且其涉及的領(lǐng)域也只局限于藥品和醫(yī)療器械。其次，從地方來看，目前全國共有30個(gè)省份頒布食品藥品監(jiān)督管理行政處罰裁量基準(zhǔn)或適用規(guī)則，涉及食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品等多個(gè)領(lǐng)域，但其中多是省級政府規(guī)章，有基層執(zhí)法部門制定的并不多。并且，食品藥品監(jiān)管方面的主要法律規(guī)定都于2015年進(jìn)行了修訂，修訂后的法律改動(dòng)較大，這就意味著食品藥品執(zhí)法部門需要根據(jù)新修訂的法律法規(guī)重新制定相關(guān)的裁量基準(zhǔn)。食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域處罰裁量基準(zhǔn)的不足使得不斷擴(kuò)張的處罰裁量權(quán)無法得到有效的規(guī)范，容易被濫用。從而違背法律授予執(zhí)法者自由裁量權(quán)的初衷。

（三）處罰程序不完善

控制食品藥品行政處罰自由裁量的規(guī)范不足的同時(shí)，食品藥品行政處罰程序也不盡完善。首先，我國還未制定統(tǒng)一的行政程序法，行政處罰程序只能依據(jù)我國《行政處罰法》中的相關(guān)規(guī)定。而《行政處罰法》對于處罰程序的規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性。其次，在食品藥品行政處罰領(lǐng)域，雖有國家食品藥品監(jiān)督管理總局于2014年3月14日頒布了《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》使食品藥品行政處罰有程序可依，但此規(guī)定未與當(dāng)下行政管理體制改革形成有力銜接，仍然存在不足之處。

程序上的正義可以在一定程度上保證實(shí)體正義。完善的行政處罰程序也可以有效控制自由裁量權(quán)的濫用。相反，處罰程序的不完善也給行政處罰自由裁量權(quán)的濫用以可趁之機(jī)。因此，食品藥品行政執(zhí)法程序是規(guī)范行政處罰裁量行為的合法性保障。全國正在開展的“雙隨機(jī)”制度與“三項(xiàng)制度”改革，為規(guī)范食品藥品監(jiān)管程序提供了良好的契機(jī)，率先在食品藥品行政處罰裁量規(guī)則體系中明確行政程序的透明性與合理性將在很大程度上保障監(jiān)管行為的合法性，降低行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（四）執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊

徒法不足以自行，法律能否有效實(shí)施最終還是取決于執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。首先，執(zhí)法人員由于其成長經(jīng)歷、受教育程度、生活環(huán)境的不同，他們對于同一事物的理解也會(huì)存在差異，他們的執(zhí)法理念也存在著較大的差異，這些就在客觀上決定了他們在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)對同一情形會(huì)有不同的判斷，從而導(dǎo)致處罰結(jié)果上的差異。即使他們都無私心，但在客觀上卻造成了相同情形不同處理或不同情形相同處理的執(zhí)法不公的現(xiàn)象。其次，任何國家都不能保證它的每個(gè)執(zhí)法人員都能夠嚴(yán)格依法辦事，當(dāng)執(zhí)法人員手中擁有權(quán)力，尤其這些權(quán)力還有裁量空間的時(shí)候，腐敗也就隨之而來。當(dāng)執(zhí)法人員存有私心，而法律又有裁量空間的時(shí)候，難免他們手中的權(quán)力不會(huì)淪為交易的籌碼，無論交易的對象是人情還是金錢。因此，人的本性與權(quán)力的屬性也提醒著人們規(guī)范自由裁量權(quán)是必要的。

三、規(guī)范食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)的措施

一般對權(quán)力的規(guī)范分為事前、事中、事后三個(gè)階段。事前主要是規(guī)范控制，事中主要是程序控制，而事后主要是審查糾錯(cuò)，包括行政復(fù)議與行政訴訟。由于事后審查主要是在權(quán)力被濫用或權(quán)力行使的合法合理性受到利害關(guān)系人質(zhì)疑時(shí)，再由行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院對行政權(quán)力行使的合法性或合理性進(jìn)行判斷并作出相應(yīng)的處理。其并不能直接規(guī)范行政權(quán)力的行使，只能在糾錯(cuò)的過程中起到間接規(guī)范的作用。故本文討論的對食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范措施不包括事后審查，而主要是指規(guī)范控制與程序控制。

（一）制定食品藥品行政處罰自由裁量基準(zhǔn)

1.行政裁量基準(zhǔn)的概念。

規(guī)范控制主要是指通過制定自由裁量基準(zhǔn)來控制自由裁量權(quán)的行使。什么是行政裁量基準(zhǔn)？不同的學(xué)者基于不同的角度對其進(jìn)行了定義。例如：余凌云教授認(rèn)為:“行政裁量基準(zhǔn)是指以規(guī)范行政裁量的行使為內(nèi)容的建章立制，以規(guī)范性文件為載體，是較為程式化、結(jié)構(gòu)性的相對統(tǒng)一的思量要求，而不是執(zhí)法人員頗具個(gè)性化的、經(jīng)驗(yàn)性的、甚至是隨機(jī)的算計(jì)?！盵3]而王貴松則認(rèn)為：“行政裁量基準(zhǔn)就是要將行政法規(guī)范中的裁量規(guī)則予以具體化，以判斷選擇的標(biāo)準(zhǔn)化為個(gè)案中的裁量決定提供更為明確具體的指引”[4]其實(shí)，簡而言之，行政裁量基準(zhǔn)就是將行政規(guī)范中不明確的概念、適用規(guī)則等具體化，以縮小行政自由裁量的裁量空間。其本質(zhì)上是以規(guī)則作為行政裁量權(quán)的控制工具，新意在于它是由行政機(jī)關(guān)特別是第一線的執(zhí)法機(jī)關(guān)制定的，而不是通過立法或者是司法審查來控制，是自我控制的一種模式[5]。

2.行政裁量基準(zhǔn)的功能。

為什么要制定行政裁量基準(zhǔn)呢？通常認(rèn)為，行政裁量基準(zhǔn)有以下幾個(gè)功能：其一，控制行政裁量權(quán)的運(yùn)作。面對復(fù)雜多樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，法律基于行政效率與靈活性以及個(gè)案公正的考量賦予行政執(zhí)法部門以自由裁量權(quán)。而行政執(zhí)法部門卻紛紛制定裁量基準(zhǔn)以限制自身的自由裁量權(quán)，這是否有悖于法律賦予行政執(zhí)法部門自由裁量權(quán)的初衷呢？答案是否定的，裁量基準(zhǔn)的制定是規(guī)范而非剝奪執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)，它不僅不會(huì)使法律賦予行政執(zhí)法部門自由裁量權(quán)的目的落空，相反，裁量基準(zhǔn)的明確設(shè)定有助于抑制行政執(zhí)法人員的恣意，減少其向政治誘惑或者壓力妥協(xié)的可能性，限制其考慮不相關(guān)的因素而濫用權(quán)力，從而在保障行政效率的同時(shí)保證行政的一貫性、限制行政的恣意，保證平等與公正。其二，減少裁量的不確定性。行政法律規(guī)范中存在著大量的不確定法律概念與可選擇的法律后果，這就使得同一行為可能導(dǎo)致行政法上的不同后果，使得人們對于自身行為在行政法上的后果預(yù)見不足，不能有效發(fā)揮法的規(guī)范指引功能。更讓人產(chǎn)生“法不可知而威不可測”的感覺，有悖于現(xiàn)代法治理念。而裁量基準(zhǔn)的制定增加了這種可預(yù)見性，這樣，私人也就能進(jìn)一步通過裁量基準(zhǔn)而預(yù)見到自己行為的結(jié)果，從而更有可能實(shí)現(xiàn)自治。其三，增強(qiáng)行政行為的合理性與可接受度。行政執(zhí)法不是機(jī)械地執(zhí)行法律，執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)要考慮政策、倫理、文化和形勢等多種因素。而裁量基準(zhǔn)通過將這些因素作為裁量的考慮因素，可以增強(qiáng)行政處罰的說理性，從而使相對人在感情上更能接受行政行為。這也有利于行政效率的提高。其四，便于對行政行為的司法審查。法官作為局外人來審查行政行為是有一定難度的，尤其是在需要審查行政行為的合理性時(shí)。而行政執(zhí)法部門制定和運(yùn)用裁量基準(zhǔn)的過程在一定程度上將其行政判斷過程外部化，使得外界更容易判斷其行為的合法性與合理度，從而減小法院司法審查的難度。

3.制定行政裁量基準(zhǔn)應(yīng)遵循的原則。

基于各地制定行政裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以下幾個(gè)原則對于發(fā)揮行政裁量基準(zhǔn)的實(shí)效尤為重要：第一，規(guī)范適度原則，即行政裁量基準(zhǔn)對于行政自由裁量權(quán)的限定要適度。既要縮小自由裁量的空間，預(yù)防行政肆意，但也要為行政執(zhí)法人員保留適度的裁量空間。這是因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)的存在對于增強(qiáng)行政的靈活性、確保行政效率、保證個(gè)案正義具有不可替代的作用。規(guī)范自由裁量權(quán)的目的在于防止自由裁量權(quán)被濫用，從而發(fā)揮自由裁量權(quán)在行政執(zhí)法領(lǐng)域的功能，而不在于取消自由裁量，實(shí)行僵化的規(guī)范統(tǒng)治。其二，切合實(shí)際原則，即行政裁量基準(zhǔn)的制定是基于行政執(zhí)法需要而非應(yīng)付上級的各種考核或者跟風(fēng)。裁量基準(zhǔn)的制定必須符合行政執(zhí)法需求，能夠切實(shí)解決裁量肆意的問題。要做到這點(diǎn)首先就要求行政裁量基準(zhǔn)必須是實(shí)際負(fù)責(zé)執(zhí)法的部門根據(jù)一線執(zhí)法人員長期的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)而制定，其次，制定裁量基準(zhǔn)必須聽取利害關(guān)系人的意見。只有結(jié)合基層執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和民眾意見的裁量基準(zhǔn)才可能切合執(zhí)法實(shí)際，切實(shí)解決問題。其三，因地制宜原則，即在符合法律法規(guī)規(guī)定的前提下，行政裁量基準(zhǔn)的具體制定應(yīng)該結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、違法實(shí)際情況及各地的民風(fēng)等。也就是說，行政裁量基準(zhǔn)應(yīng)該是區(qū)域性的而非行業(yè)性的，應(yīng)該由各地基層執(zhí)法部門根據(jù)各地綜合情況制定而不是由中央各部位統(tǒng)一制定，這一點(diǎn)也與簡政放權(quán)的改革理念不謀而合。其四，系統(tǒng)科學(xué)原則，即某一領(lǐng)域內(nèi)行政裁量基準(zhǔn)的制定要綜合考慮這一領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)的所有法律規(guī)范，在統(tǒng)籌考慮的前提下根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐制定出系統(tǒng)科學(xué)的裁量基準(zhǔn)。所謂系統(tǒng)科學(xué)意指整個(gè)裁量基準(zhǔn)是一個(gè)符合邏輯的系統(tǒng)，條文之間的關(guān)系明晰并且能夠很好地切合。

4.食品藥品行政處罰自由裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容。

根據(jù)食品藥品行政處罰相關(guān)規(guī)定，食品藥品行政處罰自由裁量基準(zhǔn)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含以下三個(gè)部分：第一，解釋基準(zhǔn)，即對食品藥品行政處罰條文中所使用的不確定法律概念的進(jìn)一步明確。通過明確法律條文中的不確定法律概念來控制行政執(zhí)法人員對不確定法律概念的解釋空間，從而達(dá)到限制自由裁量權(quán)的目的。例如，通過對《食品安全法》中“情節(jié)嚴(yán)重”的列舉，明確哪些情況屬于情節(jié)嚴(yán)重，限制執(zhí)法人員對“情節(jié)嚴(yán)重”的裁量權(quán)從而限制處罰的裁量空間。第二，裁量基準(zhǔn)，即對法律規(guī)范中可裁量的處罰種類與幅度具體化。第三，程序規(guī)定，行政處罰裁量基準(zhǔn)還應(yīng)當(dāng)輔以處罰程序，以相應(yīng)的程序規(guī)范來配合裁量基準(zhǔn)的運(yùn)行。

（一）完善食品藥品行政處罰程序

裁量基準(zhǔn)的良性運(yùn)作離不開程序控制的配合。我國的《行政處罰法》與《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》對食品藥品行政處罰程序有相對完善的規(guī)定。本文就行政管理體制改革提出的程序性制度進(jìn)行簡要論述。以期執(zhí)法程序上的改革配合行政執(zhí)法基準(zhǔn)的良性運(yùn)行，從而共同達(dá)到規(guī)范行政自由裁量權(quán)的目的。

1.雙隨機(jī)制度。

在食品藥品監(jiān)督執(zhí)法過程中，應(yīng)建立“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制以控制執(zhí)法人員的選擇性執(zhí)法，規(guī)范處罰裁量權(quán)。所謂“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制是指建立隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的制度。在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域，建立檢查對象以及執(zhí)法人員數(shù)據(jù)庫，在具體執(zhí)法前隨機(jī)抽取、匹配執(zhí)法人員與檢查對象，從而規(guī)范執(zhí)法人員選擇執(zhí)法對象的裁量權(quán)。

2.說明理由制度。

說明理由制度是指行政執(zhí)法人員在作出對行政相對人不利的決定時(shí)必須向相對人說明決定所依據(jù)的事實(shí)、法律、政策等因素。在食品藥品監(jiān)督執(zhí)法的過程中，規(guī)定行政執(zhí)法人員在作出行政處罰時(shí)向當(dāng)事人闡明其行為的理由、依據(jù)，不僅能夠緩和相對人的抵觸情緒，取得其配合從而提高行政執(zhí)法效率。更重要的是通過說明理由制度能有效防范執(zhí)法人員肆意作為，因?yàn)樵撝贫纫竺恳豁?xiàng)決定都必須具有相當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

3.三項(xiàng)制度改革。

2017年2月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案的通知》，決定在河北省、安徽省、國土資源部等32個(gè)地方和部門開展試點(diǎn)三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)。所謂三項(xiàng)制度改革指的是：行政執(zhí)法公示制度：加強(qiáng)事前公開、規(guī)范事中公示、推動(dòng)事后公開、統(tǒng)一公示平臺；執(zhí)法全過程記錄制度：規(guī)范文字記錄、推行音像記錄、提高信息化水平、強(qiáng)化記錄實(shí)效；重大執(zhí)法決定法制審核制度。三項(xiàng)制度改革通過內(nèi)部控制，外部監(jiān)督的方式規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作。食品藥品監(jiān)管部門也應(yīng)落實(shí)三項(xiàng)制度改革，從而規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)。

執(zhí)法活動(dòng)是由具體的人實(shí)施的，程序設(shè)計(jì)旨在規(guī)范執(zhí)法人員的活動(dòng)，防范行政權(quán)力的濫用。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對一線執(zhí)法人員的法治培訓(xùn)，提高他們的執(zhí)法水平，從內(nèi)部防范權(quán)力濫用。

結(jié)語

食品藥品安全領(lǐng)域執(zhí)法力度的加大以及規(guī)范自由裁量權(quán)的措施的不完善，使得食品藥品監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域廣泛存在著權(quán)力濫用的情形。通過設(shè)置行政裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行政程序，可以有效規(guī)范行政自由裁量權(quán)，防止權(quán)力濫用。從而在保障食品藥品安全的同時(shí)也能夠防范權(quán)力濫用所帶來的危害?！?/p>

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