田俊霞

【摘要】政府預(yù)算執(zhí)行的目的是將政府預(yù)算編制過(guò)程對(duì)公共資源吸納與配置的事前預(yù)測(cè)和決策由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，以實(shí)現(xiàn)公共政策的要求，它是整個(gè)預(yù)算周期所必經(jīng)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。但長(zhǎng)期以來(lái)，出于經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，或出于政治學(xué)角度，抑或出于管理學(xué)的角度，大多數(shù)研究者將注意力集中在政府預(yù)算的編制、審查和批準(zhǔn)上，容易忽視將理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的執(zhí)行階段。本文嘗試從部門預(yù)算探討執(zhí)行過(guò)程中可能存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】部門預(yù)算 預(yù)算執(zhí)行 問(wèn)題分析

一、引言

近年來(lái)，對(duì)政府預(yù)算的管理越來(lái)越被社會(huì)各界重視，大家積極參與，建言獻(xiàn)策。有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度進(jìn)行研究，注重政府預(yù)算的效率問(wèn)題；有的從政治學(xué)的角度，考察政治制度、政治行為與預(yù)算過(guò)程、預(yù)算結(jié)果之間的因果關(guān)系；還有的學(xué)者從管理學(xué)角度研究，著重于構(gòu)建政府績(jī)效測(cè)量和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？傮w而言，人們對(duì)政府預(yù)算的關(guān)注更集中于預(yù)算的編制以及這一過(guò)程中所出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題也嘗試提出各種對(duì)應(yīng)辦法，使其更加完善。然而，對(duì)將預(yù)算落到實(shí)處的執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題則容易忽視，或者注意到問(wèn)題后卻沒(méi)有較好的辦法及時(shí)調(diào)整和糾正，更多的是“無(wú)奈”，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)多的依賴于軟約束監(jiān)督，缺乏剛性約束。

二、問(wèn)題與原因

在研究我國(guó)的部門預(yù)算執(zhí)行情況，并參考國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)之后，本人嘗試對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行中存在的一些問(wèn)題進(jìn)行分析。具體可以包括以下幾個(gè)方面：

（一）預(yù)算統(tǒng)計(jì)時(shí)間不一

我國(guó)的預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)計(jì)以一個(gè)自然年度為時(shí)間單位，但是，部門預(yù)算方案一般是上年9月、10月開(kāi)始測(cè)算，年底編制完成，而各級(jí)人大批準(zhǔn)預(yù)算的日期一般在每年的3月，再加上批復(fù)預(yù)算的時(shí)間，各部門和單位開(kāi)始執(zhí)行預(yù)算的時(shí)間已在3月之后了。預(yù)算執(zhí)行開(kāi)始時(shí)間和審批時(shí)間不同步，這就會(huì)給部門的沖動(dòng)性支出提供機(jī)會(huì)，部門的每一項(xiàng)支出并不一定完全按照預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行，本身就不利于維護(hù)預(yù)算法的權(quán)威性，也會(huì)降低預(yù)算決算數(shù)據(jù)公開(kāi)的可信度，預(yù)算法定的目標(biāo)自然也就無(wú)法順利完成。因而，由于執(zhí)行時(shí)間不一致引起的部分預(yù)算執(zhí)行行為不法定的問(wèn)題，必須引起足夠的重視。

（二）數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一

盡管我們一直強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建全口徑的預(yù)算體系，以完整地反映政府的全部收支活動(dòng)，保證預(yù)算體系的全面完整。但目前來(lái)看，我國(guó)的預(yù)算統(tǒng)計(jì)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)未做到全口徑，不可否認(rèn)，當(dāng)前我國(guó)正處于全面深化改革的關(guān)鍵階段，可以允許有一些不完善的地方?？墒浅酥?，我們更應(yīng)該看到其中存在的問(wèn)題，做到未雨綢繆，防患于未然。首先，從縱向上看，由于處于改革完善的時(shí)期，很多統(tǒng)計(jì)口徑都做了多次調(diào)整，前后不一甚至有質(zhì)的變化，這無(wú)疑不利于全口徑體系的建立。其次，從橫向上看，部門預(yù)算體現(xiàn)了該部門與各部f7單位的財(cái)政收支關(guān)系，收支的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)應(yīng)該是雙向統(tǒng)一的，然而現(xiàn)實(shí)卻不盡如此，這也體現(xiàn)了部門之間的預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)計(jì)口徑的差異，多個(gè)部門之間的統(tǒng)計(jì)口徑則會(huì)更加紛繁復(fù)雜。如此一來(lái)，便會(huì)影響對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行情況的分析判斷。

（三）預(yù)算執(zhí)行水平不一

各政府部門對(duì)預(yù)算的執(zhí)行水平參差不齊，出現(xiàn)的問(wèn)題也是各種各樣。首先，由于政府人員個(gè)人能力有限，有的精通本領(lǐng)域，但對(duì)于預(yù)算的相關(guān)體系認(rèn)識(shí)不足，將部分收支行為歸類到另一領(lǐng)域，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)產(chǎn)生錯(cuò)誤，影響對(duì)預(yù)算結(jié)構(gòu)的分析和調(diào)整。其次，腐敗現(xiàn)象的滋生，使部分政府官員利用手中的職權(quán)從事權(quán)錢交易。例如，在政府采購(gòu)時(shí)的招標(biāo)，本是市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的重要渠道，也是部門合理利用財(cái)政資金的主要手段，卻被用來(lái)謀取私利。官員暗箱操作騙取和挪用財(cái)政資金，嚴(yán)重降低了財(cái)政資金的使用效益，甚至造成資金的流失，對(duì)國(guó)家財(cái)政危害極大。

另外，部門存在行政性費(fèi)用收入的，這些收入往往隨具體政策的調(diào)整而改變，在預(yù)算中并不能準(zhǔn)確被體現(xiàn)，形成了部門的隱性收人，獨(dú)立于預(yù)算之外，那就極易被私人侵占。

（四）年底突擊支出

由于部門預(yù)算方案一般在每年的9、10月份開(kāi)始測(cè)算，在年底基本完成，一些部門在年底11、12月份時(shí)的預(yù)算支出會(huì)迅速增加，形成突擊式支出，并產(chǎn)生很多不必要支出，甚至有虛報(bào)、謊報(bào)的現(xiàn)象。有學(xué)者認(rèn)為，一些新增項(xiàng)目在年底順利進(jìn)行；很多工程在年末進(jìn)行集中驗(yàn)收支付；還有某些工程項(xiàng)目在前期的投入相對(duì)較少，在年底中后期為了保持進(jìn)度需要追加更多的資金投入等等。這些原因的確是客觀存在的，屬于正常情況，但不可否認(rèn)，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度前低后高的問(wèn)題仍然有相當(dāng)一部分原因是部門為了保持下年預(yù)算資金充足而擴(kuò)大年底支出。因?yàn)榻衲甑闹С鲱A(yù)算花不完的話，明年的指標(biāo)就可能減少了，更有甚者，個(gè)別單位為了不影響下年的預(yù)算審批，年末將結(jié)余虛列成支出。

三、建議與結(jié)論

以下將主要根據(jù)部門預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題嘗試給出幾點(diǎn)建議：首先，堅(jiān)持預(yù)算法定原則，對(duì)政府部門的每一筆收入和支出作出要求，對(duì)允許調(diào)整的內(nèi)容要具體明確、資金額度要有限度，預(yù)算調(diào)整也應(yīng)該法定并固定，便于縱向上統(tǒng)一預(yù)算口徑。其次，加強(qiáng)對(duì)年底突擊支出的管理和監(jiān)督，減少財(cái)政資金不合理支出和虛報(bào)，利用大數(shù)據(jù)建立信息化監(jiān)督系統(tǒng)。另外，各部門行政人員的預(yù)算知識(shí)水平也必須盡快提高，加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力；學(xué)習(xí)先進(jìn)思想理論提高職業(yè)道德素養(yǎng)，防止思想被腐化。同時(shí)，更要注重對(duì)人才的培養(yǎng)，打造廉潔高效的行政隊(duì)伍，培育優(yōu)秀的經(jīng)濟(jì)政治人才，以更好的為我國(guó)的改革事業(yè)建言獻(xiàn)策。最后，加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，目前我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督過(guò)度依賴于軟約束，監(jiān)督力量弱小。因此，要以科學(xué)的理念完善制度建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)控管理，明確崗位責(zé)任，確保及時(shí)、全面、科學(xué)地組織部門年度預(yù)算執(zhí)行。

任何一項(xiàng)制度的改革完善階段都會(huì)遇到這樣的、那樣的問(wèn)題，關(guān)鍵在于注意到這些問(wèn)題，并給予足夠的重視。我國(guó)預(yù)算體系正在逐漸健全起來(lái)，我們需要統(tǒng)籌兼顧，針對(duì)預(yù)算的編制、審查與批準(zhǔn)、執(zhí)行與監(jiān)督、決算統(tǒng)計(jì)各個(gè)環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題統(tǒng)一解決，既不能顧此失彼，也不能輕重不分，多管齊下才能標(biāo)本兼治。

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