王中敏，張令茹

（1.水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，430051，武漢；2.長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局，430051，武漢）

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶東起上海、西至云南，涉及上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11?。ㄖ陛犑校淙丝诩吧a(chǎn)總值均超過(guò)全國(guó)總量的40%。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶具備“生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶、引領(lǐng)全國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)帶、具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶、東中西互動(dòng)合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶”4個(gè)戰(zhàn)略定位。黨的十九大報(bào)告和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于長(zhǎng)江大保護(hù)的重要講話，對(duì)新時(shí)期長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的水資源保護(hù)工作提出了新的更高要求。然而，目前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江區(qū)域因產(chǎn)業(yè)布局不合理造成的水資源利用矛盾突出、污染物排放量大導(dǎo)致的水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)、水生態(tài)破壞、管理體制機(jī)制不完善等問(wèn)題都尚未從根本上解決。

一、現(xiàn)狀與問(wèn)題

近年，在《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》的布局下，國(guó)家相關(guān)部門(mén)和經(jīng)濟(jì)帶沿江各省市在所屬行業(yè)、區(qū)域就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)開(kāi)展了一系列工作，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《長(zhǎng)江岸線保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶取水口、排污口和應(yīng)急水源布局規(guī)劃》以及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11?。ㄖ陛犑校┥鷳B(tài)保護(hù)紅線劃定等相關(guān)工作為水資源保護(hù)提供了依據(jù)，同時(shí)各類專項(xiàng)檢查行動(dòng)和跨部門(mén)、跨省際的協(xié)作機(jī)制提供了一定的制度保障，但因產(chǎn)業(yè)布局、協(xié)調(diào)機(jī)制等歷史遺留問(wèn)題，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)水資源利用還存在一些問(wèn)題。

1.產(chǎn)業(yè)布局不合理，水資源利用矛盾凸顯

從流域和區(qū)域角度看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶上中下游、沿江兩岸均存在區(qū)域發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)布局不合理的問(wèn)題。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)建設(shè)水平、區(qū)域發(fā)展水平均高于中游地區(qū)和上游地區(qū)，各區(qū)域發(fā)展存在明顯不均衡。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省（直轄市）產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和布局缺乏統(tǒng)籌，總體規(guī)劃布局不合理，沒(méi)有形成一個(gè)從產(chǎn)品到供應(yīng)、價(jià)值、產(chǎn)業(yè)的上中下游緊密的鏈，勢(shì)必因資源利用率不高造成某些資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)或浪費(fèi)。

因區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、建設(shè)水平差異導(dǎo)致的流域上中下游對(duì)水資源的利用效率不同，水資源的需求矛盾正逐步凸顯。長(zhǎng)江流域水資源開(kāi)發(fā)利用率為17.8%，工業(yè)、生活、灌溉用水利用率不高，工業(yè)用水重復(fù)利用率在62%左右，城市供水管網(wǎng)漏失率普遍約為20%，灌溉水利用系數(shù)約為0.45。總體來(lái)看，長(zhǎng)江流域水資源利用效益低于全國(guó)平均值，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，具有較大的節(jié)水潛力。從沿江兩岸來(lái)看，依托長(zhǎng)江水運(yùn)優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市沿江集中布局了一批煤炭、化工、鋼鐵、有色金屬、制藥、造紙等高耗能、高耗水和高污染以及資源依賴較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，目前沿江分布著五大鋼鐵基地、七大煉油中心,還有一批有色金屬基地、機(jī)械工業(yè)基地和石油化工基地。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),長(zhǎng)江沿岸化工企業(yè)約占全國(guó)的1/2，省級(jí)以上工業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)約占全國(guó)的1/3。高耗水、高排放產(chǎn)業(yè)的高強(qiáng)度分布造成沿江兩岸水資源利用的區(qū)域不平衡，對(duì)該區(qū)域生活飲用水、生態(tài)用水等形成一定壓力。

2.污染物排放量大，水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生

長(zhǎng)江流域總體水質(zhì)較好,2015年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶參評(píng)河段中Ⅰ～Ⅲ類水的河長(zhǎng)比例為76.7%，省界斷面Ⅰ～Ⅲ類水的河長(zhǎng)比例在78%左右；但部分支流、局部城市江段和部分湖泊水污染較為嚴(yán)重，水質(zhì)較差。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)?。ㄖ陛犑校┯盟看?，污染物排放量也大。2015年工業(yè)用水量約占全國(guó)工業(yè)用水總量的60%，廢水排放量達(dá)到318.84億t，占全國(guó)廢水排放總量的40%。2017年開(kāi)展的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶入河排污口檢查專項(xiàng)行動(dòng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要江河湖泊水功能區(qū)規(guī)模以上入河排污口共1 900余個(gè)，年廢污水入河總量280億m3，其中工業(yè)企業(yè)廢污水約160億m3。

化工、鋼鐵等水污染高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)在沿江兩岸密集分布,使重大水污染事件風(fēng)險(xiǎn)防范的壓力增大,水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)有發(fā)生。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，2015年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶突發(fā)環(huán)境污染事件136件，占全國(guó)突發(fā)環(huán)境事件總件數(shù)的40%左右。

3.水生態(tài)功能退化，系統(tǒng)性保護(hù)不足

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)江漁業(yè)資源數(shù)量、組成結(jié)構(gòu)、種群生態(tài)參數(shù)等發(fā)生了一系列變化，珍稀特有物種全面衰退，白鰭豚、白鱘已功能性滅絕，中華鱘、江豚等極度瀕危，長(zhǎng)江流域水生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞、生物多樣性下降、水生態(tài)功能退化的問(wèn)題得到業(yè)界普通認(rèn)可。其原因主要有以下幾個(gè)方面：①大壩阻隔改變魚(yú)類生境條件，部分魚(yú)類洄游通道受到影響；②水庫(kù)淹沒(méi)和運(yùn)行導(dǎo)致庫(kù)區(qū)、壩下水文過(guò)程變化，高壩導(dǎo)致的低溫水下泄等改變了水生生物的適宜生境，魚(yú)類資源產(chǎn)卵繁殖條件受到影響，水生態(tài)系統(tǒng)功能受損；③對(duì)水資源的掠奪性開(kāi)發(fā)導(dǎo)致河流流量減少甚至季節(jié)性脫流，河道內(nèi)生態(tài)用水不足，給水生生物帶來(lái)滅頂之災(zāi)；④工程長(zhǎng)期運(yùn)行后河勢(shì)變化、庫(kù)區(qū)富營(yíng)養(yǎng)化等改變了許多珍稀特有生物的適宜生境。

針對(duì)長(zhǎng)江流域水生態(tài)問(wèn)題，國(guó)家主管部門(mén)和水利水電工程建設(shè)單位均采取了對(duì)應(yīng)的保護(hù)方案，然而這些保護(hù)方案均是從履行各行業(yè)、單個(gè)工程的環(huán)境保護(hù)責(zé)任角度出發(fā)，缺乏系統(tǒng)性和整體性。

4.管理體制機(jī)制不完善

經(jīng)過(guò)多年的探索實(shí)踐，長(zhǎng)江流域綜合管理體系初步形成，涉水管理法律法規(guī)體系逐步完善，初步建立了以流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。但水資源保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)較為分散，在涉及具體的綜合事務(wù)處理上可操作性較差，交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游等相關(guān)部門(mén)均參與管理，不同單位和部門(mén)之間管理目標(biāo)和職能缺乏協(xié)調(diào)，現(xiàn)有管理常出現(xiàn)“各管一段”“各管一片”的困境，甚至有無(wú)人管理的真空地帶，流域管理的統(tǒng)一性和整體性嚴(yán)重缺乏。

自2016年1月5日習(xí)近平總書(shū)記在重慶提出“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”之后，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)被提到前所未有的高度，國(guó)家相關(guān)部委、沿江11個(gè)省（直轄市）積極響應(yīng)并行動(dòng)，部委協(xié)商、省際協(xié)議等開(kāi)展了各類合作，但總體而言仍處于分割狀態(tài)，因管理手段不健全、監(jiān)測(cè)體系不完備、缺乏統(tǒng)一有效的監(jiān)督管理等問(wèn)題導(dǎo)致管理體制機(jī)制仍有諸多薄弱環(huán)節(jié)。

二、水資源保護(hù)的對(duì)策措施

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)行水資源利用雙控

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任重而道遠(yuǎn)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要將優(yōu)化區(qū)域、沿江產(chǎn)業(yè)布局，流域上下游推進(jìn)實(shí)施差別化環(huán)境準(zhǔn)入作為一個(gè)長(zhǎng)期任務(wù)來(lái)抓。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)應(yīng)按照《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》、生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管控的要求，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。長(zhǎng)江沿江應(yīng)全面限制新建石油化工、煤化工等化工項(xiàng)目，禁止建設(shè)新增長(zhǎng)江水污染物排放的項(xiàng)目；削減污染源，堅(jiān)決取締“十小”企業(yè)，專項(xiàng)整治造紙、制革、電鍍、印染、有色金屬等重點(diǎn)行業(yè)，從源頭防范環(huán)境污染。

實(shí)行水資源利用總量強(qiáng)度雙控，在提高水資源重復(fù)利用率的基礎(chǔ)上優(yōu)化水資源配置。在已完成的漢江、嘉陵江等水量分配工作的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)重要跨省河流以及供用水矛盾突出的中小河流水量分配工作,組織制定各行政區(qū)內(nèi)主要江河流域水量分配方案。同時(shí)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江地區(qū)要加強(qiáng)高耗水行業(yè)用水定額管理，嚴(yán)格控制高耗水項(xiàng)目建設(shè)，提高工業(yè)用水的重復(fù)利用率，以水資源承載力為依據(jù)，合理確定城市規(guī)模、開(kāi)發(fā)邊界、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和保護(hù)性空間，科學(xué)劃定城市功能分區(qū)。城鎮(zhèn)建設(shè)和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)域不得突破水資源承載能力，以水資源總量和強(qiáng)度雙控線作為以水定域、以水定產(chǎn)的控制上線。

2.以“硬約束”加強(qiáng)監(jiān)督考核，促進(jìn)污染物總量減排

經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一向是衡量地方政績(jī)的重要標(biāo)桿，污染物減排的源頭重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)效益，由于缺乏有效的“硬約束”，通過(guò)偷排降低企業(yè)運(yùn)行成本提高經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。應(yīng)按照《“十三五”實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》的要求，以《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)納污能力核定和分階段限排總量控制方案》為基礎(chǔ)，落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重要江河湖泊水功能區(qū)污染物總量減排目標(biāo)要求。為了處理好污染物減排問(wèn)題，必須制定長(zhǎng)江流域?qū)ｉT(mén)的保護(hù)性法律作為地方政績(jī)的“硬約束”。同時(shí)，要盡快出臺(tái)量化污染事件生態(tài)環(huán)境損害程度的規(guī)范文件，完善環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推行檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革等。

有法可依之外，還應(yīng)建立統(tǒng)一、高效、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督考核機(jī)制。一是建立統(tǒng)一的水資源數(shù)據(jù)庫(kù)，統(tǒng)籌水利、環(huán)保、交通、水文等政府與相關(guān)科研機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)水資源的水量、質(zhì)量和空間分布等開(kāi)展及時(shí)監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)更新，建立實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，為考核提供數(shù)據(jù)支持；二是對(duì)照水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控線、生態(tài)保護(hù)紅線等建立定量考核體系，建立水資源利用激勵(lì)約束機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度等，可與現(xiàn)行的河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制掛鉤，以強(qiáng)化長(zhǎng)江保護(hù)制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性和約束性。

3.堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，推進(jìn)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)

各類涉水工程開(kāi)發(fā)利用要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則。港口、航道等工程建設(shè)要按照《長(zhǎng)江岸線保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃》實(shí)施，避免岸線不當(dāng)開(kāi)發(fā)破壞濱江濕地，進(jìn)而影響水生態(tài)及漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。從生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的角度優(yōu)化大型水庫(kù)調(diào)度，通過(guò)魚(yú)類產(chǎn)卵期加大下泄流量、保障生態(tài)流量等措施形成有利于魚(yú)類生存的水文條件，通過(guò)建設(shè)適合的過(guò)魚(yú)設(shè)施、重要水生生物棲息地修復(fù)、沿江岸邊帶生態(tài)修復(fù)等措施恢復(fù)水生生物生境，逐步修復(fù)受損的水生生態(tài)系統(tǒng)功能。加強(qiáng)河湖岸線和河漫灘管理，實(shí)施退田還湖、退田還濕，嚴(yán)禁侵占河湖生態(tài)空間，有序推動(dòng)河湖休養(yǎng)生息。以修復(fù)受損的河濱、湖濱、河口濕地為目標(biāo)，針對(duì)不同區(qū)域濕地特征，采取不同的保護(hù)與修復(fù)措施，主要包括濕地封育保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)水、水環(huán)境保護(hù)、生物多樣性修復(fù)工程措施。

鑒于長(zhǎng)江水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的迫切性，應(yīng)充分考慮流域保護(hù)的系統(tǒng)性和整體性，統(tǒng)籌流域上下游、左右岸的關(guān)系和水生態(tài)功能定位，加快編制長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)制定保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃方案。

4.建立健全跨部門(mén)跨地區(qū)的協(xié)調(diào)體制機(jī)制

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶要實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，必須建立健全跨部門(mén)跨地區(qū)的管理體制，平衡各方開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)利益關(guān)系?？稍O(shè)置一個(gè)專門(mén)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各項(xiàng)資源包括水資源的開(kāi)發(fā)利用及發(fā)展規(guī)劃，處理長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的發(fā)展問(wèn)題，開(kāi)展沿江省市各類資源保護(hù)責(zé)任考核；也可以在國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)務(wù)院委托專門(mén)機(jī)構(gòu)，賦予相應(yīng)的權(quán)力，出臺(tái)制定沿江省市協(xié)作機(jī)制，明確各方職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題開(kāi)展考核。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶因水而生、因水而興，現(xiàn)階段協(xié)作機(jī)制可結(jié)合目前開(kāi)展的河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作，全面落實(shí)長(zhǎng)江干流及各級(jí)支流河長(zhǎng)制，由擔(dān)任河長(zhǎng)的行政首長(zhǎng)協(xié)調(diào)各相關(guān)部門(mén)協(xié)同開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)的河流保護(hù)工作，完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，推動(dòng)跨區(qū)域和跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)長(zhǎng)江保護(hù)與管理。

三、結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施需要通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、加強(qiáng)監(jiān)督考核、推進(jìn)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、建立新型協(xié)作機(jī)制以加強(qiáng)水資源保護(hù)，目前處在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要時(shí)期，建議盡快捋順長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)相關(guān)部門(mén)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展互利互贏，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色可持續(xù)發(fā)展。

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