陳茂山，陳 博

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要從細(xì)節(jié)處著手，養(yǎng)成精準(zhǔn)思維習(xí)慣。精準(zhǔn)思維為深入踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字治水方針提供了重要的思想方法和工作方法，為更好落實(shí)節(jié)水優(yōu)先、推進(jìn)精準(zhǔn)節(jié)水開(kāi)辟了新路徑和新境界。

一、運(yùn)用精準(zhǔn)思維，落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”理念

1.有效破解三大水問(wèn)題要求運(yùn)用精準(zhǔn)思維

近些年，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平持續(xù)攀升、全球氣候變化影響加劇等多重變化條件下，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新的水問(wèn)題相互交織、更加凸顯。要從根本上解決三大水問(wèn)題，必須大力實(shí)施節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略，通過(guò)節(jié)水提高用水效率，遏制不合理需求增長(zhǎng)，從總量上減少水資源消耗，控制水資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，通過(guò)節(jié)水減少?gòu)U污水排放，減輕對(duì)水生態(tài)、水環(huán)境的損害。但三大水問(wèn)題相互作用機(jī)制復(fù)雜，節(jié)水對(duì)水資源消耗總量、水資源開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度的影響，以及對(duì)水生態(tài)水環(huán)境的影響等，都需要精確分析、準(zhǔn)確評(píng)估、科學(xué)界定，進(jìn)而為綜合運(yùn)用工程、技術(shù)、行政、經(jīng)濟(jì)、宣傳等手段，統(tǒng)籌解決水問(wèn)題提供基本依據(jù)。相關(guān)政策工具的運(yùn)用，如水價(jià)杠桿、資金補(bǔ)助、項(xiàng)目扶持等，也亟須精準(zhǔn)分析政策切入點(diǎn)，研判政策預(yù)期效果，力求發(fā)揮政策最大效力。

2.涉水過(guò)程的復(fù)雜性要求運(yùn)用精準(zhǔn)思維

節(jié)約用水涉及環(huán)節(jié)多、行業(yè)廣、主體多元、參與面寬。從用水過(guò)程看，從取水源頭到排水末端，包括蓄水、引水、調(diào)水、取水、供水、排水等，各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)節(jié)水都有要求。從用水行業(yè)講，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等行業(yè)都涉及用水，但不同行業(yè)的用水結(jié)構(gòu)、利用效率和效益差異巨大。從用水主體上看，既有以家庭為單元的農(nóng)戶、城鎮(zhèn)居民，也有農(nóng)場(chǎng)、工業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)，還有機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、公共場(chǎng)所和公共建筑，每一類主體的水憂患意識(shí)、用水行為習(xí)慣和特點(diǎn)、用水量各不相同。從節(jié)水機(jī)制講，既要充分發(fā)揮政府作用，也要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的重要作用，還需要全社會(huì)公眾共同參與。節(jié)水體系的復(fù)雜性要求必須運(yùn)用精準(zhǔn)思維，準(zhǔn)確識(shí)別節(jié)水關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深入分析重點(diǎn)領(lǐng)域、潛力空間和實(shí)現(xiàn)路徑，制定有針對(duì)性的措施，實(shí)施差別化管理。

3.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)進(jìn)入新階段要求運(yùn)用精準(zhǔn)思維

經(jīng)過(guò)近20年的實(shí)踐探索，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域制訂出臺(tái)了水資源論證、取水許可、計(jì)劃用水和定額管理、節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”等重要制度。特別是黨的十八大以來(lái)，在節(jié)水優(yōu)先方針指引下，水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控、合同節(jié)水管理、水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)、水效標(biāo)識(shí)管理等制度先后建立，推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)取得積極進(jìn)展。但與節(jié)水優(yōu)先的要求相比，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)與我國(guó)水資源稟賦條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求還不相適應(yīng)，突出表現(xiàn)在有利于節(jié)水的氛圍和環(huán)境營(yíng)造不夠、節(jié)水優(yōu)先理念與水資源管理結(jié)合不夠、節(jié)水管理制度剛性約束不夠、節(jié)水政策措施激勵(lì)不夠、水資源管理基礎(chǔ)薄弱等。這些問(wèn)題反映出我國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)必須從一般性號(hào)召、粗放型管理向精細(xì)化管理、建立精準(zhǔn)激勵(lì)和約束機(jī)制轉(zhuǎn)變。必須精準(zhǔn)對(duì)焦制度建設(shè)中存在的問(wèn)題和短板，查漏補(bǔ)缺，扎牢織密各項(xiàng)制度，更加注重政策措施的落實(shí)，強(qiáng)化節(jié)水的剛性約束。

4.國(guó)內(nèi)外節(jié)水管理的經(jīng)驗(yàn)啟示要求運(yùn)用精準(zhǔn)思維

國(guó)際上，新加坡為將人均日用水量從2017年的143 L下降至2030年的140 L，實(shí)施了智能淋浴計(jì)劃和馬桶更新計(jì)劃，并向公眾提供家庭五項(xiàng)節(jié)水行為自檢清單，引導(dǎo)居民培養(yǎng)節(jié)約用水習(xí)慣。澳大利亞缺水嚴(yán)重，各地制定了嚴(yán)苛的節(jié)水管理制度，悉尼規(guī)定可在上午10點(diǎn)前、下午4點(diǎn)后使用有壓設(shè)備澆灌花園，不允許澆灑道路等堅(jiān)硬地面；堪培拉規(guī)定清洗車輛必須到洗車行或自主使用有壓設(shè)備在草坪或多孔地面上進(jìn)行，對(duì)違反節(jié)水措施的予以罰款，起罰點(diǎn)是個(gè)人200澳元、機(jī)構(gòu)1 000澳元。在國(guó)內(nèi)，江蘇省自2003年以來(lái)，聚焦重點(diǎn)用水行業(yè)和用水大戶，先后啟動(dòng)節(jié)水型企業(yè)、單位、高校、社區(qū)、灌區(qū)、學(xué)校等載體建設(shè)，建設(shè)了一大批節(jié)水示范單元，帶動(dòng)行業(yè)節(jié)水能力提升。北京市依據(jù)《北京市節(jié)約用水辦法》，分批次開(kāi)展節(jié)水執(zhí)法檢查，嚴(yán)肅查處不落實(shí)節(jié)約用水管理責(zé)任或造成浪費(fèi)用水的行為，倒逼企業(yè)節(jié)約用水。這一系列成功做法和經(jīng)驗(yàn)啟示我們落實(shí)節(jié)水優(yōu)先，一定要運(yùn)用精準(zhǔn)思維，研究制定精細(xì)化、差別化的節(jié)水管理措施，力求精準(zhǔn)發(fā)力。

二、堅(jiān)持精準(zhǔn)施策，全面提高節(jié)水精細(xì)化管理水平

1.精確把控涉水過(guò)程關(guān)鍵環(huán)節(jié)

水資源管理涉及對(duì)水的開(kāi)發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)全過(guò)程，要精準(zhǔn)把握落實(shí)節(jié)水優(yōu)先的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分挖掘節(jié)水潛力。在規(guī)劃環(huán)節(jié)，突出抓好規(guī)劃水資源論證，強(qiáng)化水資源承載能力對(duì)區(qū)域發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局的剛性約束，切實(shí)讓制度長(zhǎng)出“牙齒”,倒逼規(guī)劃編制更加科學(xué)、合理。在立項(xiàng)環(huán)節(jié)，對(duì)于新建水源工程、引調(diào)水工程，既要考慮現(xiàn)有工程的擴(kuò)容空間和節(jié)水潛力，也要深入分析受水區(qū)的節(jié)水潛力，科學(xué)論證工程建設(shè)必要性和開(kāi)發(fā)規(guī)模，堅(jiān)決落實(shí)“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”和“先節(jié)水后調(diào)水、先治污后通水、先環(huán)保后用水”原則。在取水環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮取水許可行政審批的制度優(yōu)勢(shì)，將水耗高不高、與區(qū)域水資源條件匹配不匹配、節(jié)水措施落實(shí)到位不到位作為審批依據(jù)，對(duì)不合理取水堅(jiān)決進(jìn)行調(diào)整、核減直至不予審批。在退排水環(huán)節(jié)，牢固樹(shù)立“治污也是節(jié)水”理念，提高廢污水排放標(biāo)準(zhǔn)和污水處理標(biāo)準(zhǔn)，制定鼓勵(lì)污水處理再生利用的政策，將非常規(guī)水源納入缺水地區(qū)水資源統(tǒng)一配置，減少對(duì)新鮮水的消耗。

2.精確聚焦重點(diǎn)用水行業(yè)

2016年，全國(guó)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活用水量分別為 3 768億 m3、1 308億 m3和821.6億 m3。據(jù)測(cè)算，到2030年，預(yù)計(jì)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活服務(wù)業(yè)采取工程技術(shù)措施的節(jié)水潛力分別達(dá)到260億 m3、150億 m3和 50億 m3， 如同步采取優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)（種植）結(jié)構(gòu)、管理節(jié)水等非工程措施，節(jié)水潛力更大。今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，農(nóng)業(yè)仍是節(jié)水的主戰(zhàn)場(chǎng)，工業(yè)是節(jié)水的重要增長(zhǎng)極，生活服務(wù)業(yè)是節(jié)水不可或缺的重要領(lǐng)域，需結(jié)合各產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，有針對(duì)性地制定政策、實(shí)施專項(xiàng)行動(dòng)，提升節(jié)水能力和水平。農(nóng)業(yè)要大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積，以縣域?yàn)閱卧B片推進(jìn)，建設(shè)一批高效節(jié)水灌溉示范縣；以更大力度實(shí)施節(jié)水灌溉設(shè)備、器具和管帶購(gòu)置財(cái)政補(bǔ)貼政策。工業(yè)要大力推進(jìn)節(jié)水改造和技術(shù)升級(jí)，對(duì)高耗水工業(yè)企業(yè)實(shí)施節(jié)水改造升級(jí)專項(xiàng)行動(dòng)，淘汰一批高耗水落后產(chǎn)能，徹底解決存量問(wèn)題，建立增量問(wèn)題處置長(zhǎng)效機(jī)制；建立節(jié)水改造和技術(shù)升級(jí)專項(xiàng)引導(dǎo)資金，為企業(yè)提供資金支持。生活服務(wù)業(yè)，特別是洗浴業(yè)、洗車業(yè)和高爾夫球場(chǎng)等，要全面推行特種行業(yè)水價(jià)，大幅度提高水資源費(fèi)（稅）征繳標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格水平；城鎮(zhèn)居民生活用水建立階梯水價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，提高各階梯價(jià)格水平，實(shí)行高額累進(jìn)加價(jià)制；實(shí)施生活節(jié)水器具購(gòu)置財(cái)政補(bǔ)貼政策。

3.精確管理重點(diǎn)用水戶

在生產(chǎn)生活的不同領(lǐng)域，涉及的用水主體種類繁多，落實(shí)節(jié)水優(yōu)先要緊緊抓住重點(diǎn)用水戶這個(gè) “關(guān)鍵少數(shù)”。年用水量規(guī)模以上的火電核電企業(yè)、工業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)和公共機(jī)構(gòu)、城市供水企業(yè)、大中型灌區(qū)等雖然數(shù)量占比不高，但用水量占比高，是節(jié)水管理的重點(diǎn)領(lǐng)域。要健全完善國(guó)家、省、市、縣四級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄制度，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)修訂，確保重點(diǎn)用水戶“應(yīng)收盡收”，做好名錄與水資源管理信息系統(tǒng)、取水許可管理臺(tái)賬的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享。要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)用水戶的監(jiān)督管理，對(duì)其主要用水設(shè)備、主要生產(chǎn)工藝用水量、水消耗情況、水循環(huán)利用率、用水效率等內(nèi)容進(jìn)行在線監(jiān)控，嚴(yán)格取用水計(jì)量設(shè)施檢查、監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析、水平衡測(cè)試、計(jì)劃用水等的日常監(jiān)督，指導(dǎo)重點(diǎn)用水戶積極開(kāi)展節(jié)水組織建設(shè)、制度建設(shè)、文化建設(shè)，特別是設(shè)立水務(wù)經(jīng)理，落實(shí)崗位責(zé)任。要加大節(jié)水執(zhí)法力度，對(duì)重點(diǎn)用水戶違法違規(guī)取用水行為及時(shí)查處，形成有效震懾。

4.精確研究重點(diǎn)區(qū)域節(jié)水機(jī)制

不同區(qū)域在節(jié)水路徑選擇上必須精準(zhǔn)。華北地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅?？紤]到京、津、冀三?。ㄖ陛犑校┧Y源利用效率已經(jīng)處于較高水平（根據(jù)《中國(guó)水資源公報(bào)》，2016年，北京市、天津市、河北省的農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、萬(wàn)元GDP用水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量和人均綜合用水量均處于全國(guó)領(lǐng)先水平），工程、技術(shù)節(jié)水的潛力有限，必須研究節(jié)水新路徑，從農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和制度優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和政策調(diào)整、地下水量水位雙控、水資源有償使用等方面，構(gòu)建節(jié)水激勵(lì)和約束雙向調(diào)控機(jī)制。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和珠三角地區(qū)水資源相對(duì)豐沛，但水污染防治壓力巨大，要充分利用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)達(dá)的先天優(yōu)勢(shì)，積極探索節(jié)水治污新機(jī)制，在源頭取水、廢污水排放環(huán)節(jié)，發(fā)揮價(jià)格、稅收杠桿的調(diào)控作用，減少新鮮水取用量和廢污水排放量。西北地區(qū)能源化工基地用水需求與區(qū)域水資源供給矛盾尖銳，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水被擠占，客觀上要求細(xì)化用水總量控制指標(biāo)，將其分解到流域和行業(yè)，強(qiáng)化指標(biāo)的約束效力，同時(shí)積極培育水權(quán)交易市場(chǎng)，鼓勵(lì)通過(guò)水權(quán)交易滿足新增用水需求。新疆等地用水總量已經(jīng)超過(guò)控制紅線，要大力倡導(dǎo)真實(shí)節(jié)水理念，從調(diào)減生產(chǎn)規(guī)模（灌溉面積）、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、壓減不合理用水等方面，逐步降低取用水總量，將節(jié)約的水回補(bǔ)給生態(tài)環(huán)境，決不能無(wú)序擴(kuò)大灌溉面積、擴(kuò)張工業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模。

三、建立綜合保障體系，加快實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)節(jié)水

1.建立精準(zhǔn)評(píng)價(jià)節(jié)水效果的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

檢驗(yàn)節(jié)水效果怎么樣，必須要有統(tǒng)一、科學(xué)、精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)抓緊啟動(dòng)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)研制工作，建立由面上評(píng)價(jià)和點(diǎn)上評(píng)價(jià)相配套的標(biāo)準(zhǔn)體系，制訂完善體現(xiàn)區(qū)域差異化的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)各地精準(zhǔn)節(jié)水；聚焦農(nóng)業(yè)灌溉、企業(yè)生產(chǎn)、居民生活等用水領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)用水產(chǎn)品設(shè)備、工藝技術(shù)、節(jié)水管理、評(píng)價(jià)考核等主要涉水過(guò)程全覆蓋。節(jié)水評(píng)價(jià)指標(biāo)及其內(nèi)容設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)多樣性、差異性，不僅用水效率指標(biāo)要改善，政策措施要落實(shí)，還要鼓勵(lì)地方、用水戶創(chuàng)新節(jié)水管理機(jī)制、研發(fā)節(jié)水新技術(shù)，形成正向引導(dǎo)。構(gòu)建多層次節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相互補(bǔ)充，基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)相互配套。

2.健全精準(zhǔn)量化節(jié)水效果的技術(shù)保障體系

節(jié)水效果是否顯著應(yīng)當(dāng)有量化的數(shù)據(jù)來(lái)支撐。應(yīng)加強(qiáng)取用水計(jì)量監(jiān)控能力建設(shè)，對(duì)重點(diǎn)用水行業(yè)、重點(diǎn)用水戶取用水行為進(jìn)行計(jì)量監(jiān)控，并逐步擴(kuò)大計(jì)量范圍，提高計(jì)量設(shè)施安裝率，規(guī)范運(yùn)行維護(hù)和監(jiān)管，健全中央、流域和地方不同層級(jí)的水資源監(jiān)控管理平臺(tái)。開(kāi)展節(jié)水統(tǒng)計(jì)分析工作，制定發(fā)布統(tǒng)一、權(quán)威的節(jié)水統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、操作規(guī)程，面向重點(diǎn)用水行業(yè)、重點(diǎn)用水戶，建立節(jié)水統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，并逐步擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)范圍。

3.建成精準(zhǔn)體現(xiàn)節(jié)水效果的示范單元體系

借鑒綠色制造體系建設(shè)評(píng)選綠色工廠、綠色設(shè)計(jì)產(chǎn)品、綠色園區(qū)、綠色供應(yīng)鏈管理示范企業(yè)，打造系列示范單元的做法，科學(xué)設(shè)計(jì)節(jié)水示范體系，積極打造一批節(jié)水示范區(qū)和各具特色的節(jié)水載體，形成引領(lǐng)帶動(dòng)、領(lǐng)域全覆蓋的示范單元體系；總結(jié)提煉節(jié)水示范區(qū)和不同領(lǐng)域節(jié)水載體建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法，聚焦生產(chǎn)、生活和消費(fèi)的不同環(huán)節(jié)，形成可復(fù)制、易推廣的模式，為在更大范圍進(jìn)行推廣提供樣板。