吳國喆 王慧娟

(西北師范大學 馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730070)

城鎮(zhèn)化進程發(fā)展到一定階段必然是以人為本的新型城鎮(zhèn)化，是構建高層次循環(huán)型社會的必由之路。農民作為城鎮(zhèn)化建設的主體，在通往新型城鎮(zhèn)化的道路上具有不可替代的重要地位。農民既是新型城鎮(zhèn)化建設的主體力量，也是破解城鄉(xiāng)二元體制難題的根本關鍵，但當前新型城鎮(zhèn)化進程中正面臨農民主體地位缺失的新挑戰(zhàn)，不但大量被征地農民的合法權益受到侵犯，而且失地農民缺乏持續(xù)就業(yè)能力，只能從事城市底層的工作，無力適應城市生活節(jié)奏，長此以往，必將影響社會和諧，積極探索如何提升農民在新型城鎮(zhèn)化進程中的主體地位，促使農民地位從“弱勢”向“主體”轉變，具有時代意義。

一、新型城鎮(zhèn)化與新型職業(yè)農民的本質界定及發(fā)展歷程

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化*朱全寶、吳傳毅：《城鎮(zhèn)化視域下的遷徙自由權檢視——基于農民主體的分析》，《理論與改革》2013年第6期。。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展大致經歷了以下幾個階段：2003年，黨的十六大報道中首次提出“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”，這可以說是新型城鎮(zhèn)化最早的雛形，之后迅速在全國范圍內掀起了一番關于“新型城鎮(zhèn)化”的大討論。2005年10月，在黨的十六屆五中全會上，胡錦濤同志首次提出“新四化”的概念，此后，在全國各地十一五規(guī)劃中開始出現圍繞“新型城鎮(zhèn)化”的專門論述。2007年，黨的十七大提出了新型城鎮(zhèn)化的指導思想及建設思路，并將新型城鎮(zhèn)化列入“新五化”的范疇，翻開了城市化建設新的一頁。2011年，新型城鎮(zhèn)化作為一項重要內容出現在十二五規(guī)劃綱要之中，對全國城鄉(xiāng)建設起到了總體的指導作用。2012年，在黨的十八大會議上提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化道路”，并充分肯定了新型城鎮(zhèn)化的建設成果。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》發(fā)布，對新型城鎮(zhèn)化的路徑、目標、任務等予以了明確，自此新型城鎮(zhèn)化進入了轟轟烈烈的發(fā)展階段。而新型職業(yè)農民的概念從形成到提出經歷了將近十年的時間。2005年，在農業(yè)部《關于實施農村實用人才培養(yǎng)百萬中專生計劃的意見》中首次出現了新型職業(yè)農民的概念雛形。2007年，中央一號文件中提到了培育“新型農民”的要求，同年10月，“新型農民”的說法被十七大報告所采用。2012年，在中央一號文件中明確提出“大力培育新型職業(yè)農民”，新型職業(yè)農民即以農業(yè)為主要職業(yè)和收入來源，作為市場主體參與農業(yè)市場活動，能夠滿足現代化農業(yè)建設需求，兼具較高科技文化素養(yǎng)、農業(yè)專業(yè)技能以及一定農業(yè)經營規(guī)模的現代農業(yè)從業(yè)人員*周柏春、婁淑華：《新型城鎮(zhèn)化的主體維度分析：來自于政府與農民的考察》，《農業(yè)經濟問題》2015年第4期。。此后，新型職業(yè)農民的概念正式確定下來。新型城鎮(zhèn)化是經濟、政治、社會、環(huán)境、人口等綜合協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式，其關鍵就是要實現人的城鎮(zhèn)化，因此，大力提升作為城鎮(zhèn)化主體的農民素質，培育符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型職業(yè)農民至關重要*江澤林：《新型城鎮(zhèn)化的價值內涵和基本特征——基于西咸新區(qū)的探索與實踐》，《理論導刊》2014年第12期。。新型職業(yè)農民與新型城鎮(zhèn)化是一種互動共生、協(xié)同促進的關系，一方面，新型城鎮(zhèn)化為新型職業(yè)農民的產生和發(fā)展提供了基礎條件，它為農民的職業(yè)化轉變提供了產業(yè)結構、資源要素等方面的支持；另一方面，新型職業(yè)農民代表著農村最先進的生產力，是新型城鎮(zhèn)化建設的主力軍，新型職業(yè)農民以科技助推農業(yè)現代化發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化演變提供了充足的后備力量。

二、農民在新型城鎮(zhèn)化進程中的主體地位建構分析

(一)農民是新型城鎮(zhèn)化建設的基礎保障

農民在整個新型城鎮(zhèn)化建設中的主體地位無可動搖。首先，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開現代化農業(yè)的支持，而無論農業(yè)科技發(fā)展到什么程度，農民都是農業(yè)生產的主要活動主體，是先進農業(yè)技術的第一關注者和使用者，一旦脫離農民這一主體，農業(yè)現代化的發(fā)展也就無從談起。其次，由歷史經驗可知，農民的生產主動性和創(chuàng)造性對中國經濟發(fā)展是一股不容忽視的力量，從大包干政策在安徽的首個試點，到農村合作經濟在山東萊陽的首創(chuàng)，再到山東諸城在農業(yè)產業(yè)化上邁出的第一步，無一不是農民在推動，無一不彰顯了農民在經濟發(fā)展總進程中的巨大創(chuàng)造力和影響力*李飛龍：《新中國成立以來農民主體地位的歷史演變——基于國家與社會的互動分析》，《云南行政學院學報》2013年第3期。。特別是在提倡生態(tài)、協(xié)調、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路上，基層農民的創(chuàng)造能力更顯可貴，只有不斷改革、破除那些影響農民主體地位的障礙和不利因素，激發(fā)農民主動參與新型城鎮(zhèn)化的信心和活力，才能賦予新型城鎮(zhèn)化長遠的發(fā)展動力，盡快實現從“土地城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”的歷史轉變。

(二)農民是新型城鎮(zhèn)化建設的主體力量

新型城鎮(zhèn)化是一個漫長、漸進的過程，期間涉及的建設主體十分多元和復雜，包括政府、企業(yè)、農民等各個領域。雖然在過去的很長一段時間內，我國城鎮(zhèn)化建設工作都是由政府方面來主導的，但是城鎮(zhèn)化建設的主體力量始終都是農民，原因有三：首先，農民是城鎮(zhèn)化建設的實踐主體，脫離了農民，新型城鎮(zhèn)化建設就成了無根之木、無源之水。在新型城鎮(zhèn)化建設中，農民提供了豐富的勞動力支持，不但農業(yè)經營模式的改變是由農民來操作和實現的，而且新型城鎮(zhèn)化過程中產生的大量就業(yè)崗位缺口也需要農民來填補*劉德光、鮑洪杰：《我國新型城鎮(zhèn)化的模式選擇——基于我國臺灣地區(qū)和韓國的經驗》，《現代經濟探討》2015年第4期。。其次，新型城鎮(zhèn)化建設繞不開一個關鍵問題——土地，而農民與土地的關系自古以來都是密不可分的。目前，中國仍有數億農民，他們掌握著大量寶貴的土地資源，這些土地可以說是城市發(fā)展的源動力。在新型城鎮(zhèn)化建設中，只有在保障農民利益的基礎上，合理、有序、適當地回收土地，促進土地資源的集約化利用和發(fā)展，才能改變農村落后的人口、產業(yè)分布格局，實現新型城鎮(zhèn)化的建設目標。再次，新型城鎮(zhèn)化建設的最終目的是造福于民，彰顯農民在新型城鎮(zhèn)化建設中的主體地位是根本所在。

(三)農民是城鄉(xiāng)二元體制改革的破解關鍵

首先，以農民為主體的新型城鎮(zhèn)化對實現收入分配一體化意義重大。多年以來，我國實行的城鄉(xiāng)二元分割的發(fā)展策略造成城鄉(xiāng)收入分配差距逐年擴大，如2013年，我國城鎮(zhèn)居民人均收入約2.69萬元，而農民人均收入僅0.89萬元，落差高達3倍，即便與世界上其他發(fā)展中國家相比，這一數據依然處于較高水平。而以農民為主體的新型城鎮(zhèn)化要求政府采取措施增加農民農業(yè)收入，同時要求政府加強對農民的職業(yè)培訓，提高農民就業(yè)能力，為破除二元體制結構、推動農民市民化提供了有力支持。其次，以農民為主體的新型城鎮(zhèn)化對促進城鄉(xiāng)公共服務均衡化起到了重要作用。城鄉(xiāng)二元體制改革的一個關鍵障礙就是城鄉(xiāng)公共服務的不均等，這也是農民市民化面臨的最大挑戰(zhàn)。而確立以農民為主體的新型城鎮(zhèn)化建設方向以后，將逐漸增大農村教育基礎設施、醫(yī)療衛(wèi)生服務、社會保障等方面的投入，從而逐漸縮小城鄉(xiāng)待遇差距，為建立多層次、全覆蓋的城鄉(xiāng)均衡化社會保障體系奠定了基礎*劉暉：《權益缺失與權益賦予——新型城鎮(zhèn)化進程中新生代農民工體育消費權益研究》，《武漢體育學院學報》2016年第12期。。

(四)農民是發(fā)展多元化產業(yè)結構的核心力量

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展涉及經濟、政治、文化等多個領域，而以往依靠政府自上而下推動的被動式城鎮(zhèn)化導致了大量空城的出現，不但經濟社會效益低下，而且付出了慘重的成本代價。以農民為主體的新型城鎮(zhèn)化則是一種“自下而上”的發(fā)展方式，是利益及競爭驅動下的一種農民自發(fā)組織的城鎮(zhèn)化模式，它能夠最大限度地調動農民的創(chuàng)造活力與積極性，促使社會資源向最有益的部門和產業(yè)流動，從而大大減少了行政主導所造成的資源浪費，提高了城鎮(zhèn)化建設的效率。與此同時，作為城鎮(zhèn)化建設主體的農民如果參與到基礎設施建設中來，將大大減少政府方面的資金壓力，如美國在小城鎮(zhèn)建設中積極鼓勵農民參與投資，項目范圍涵蓋電力、通信、供暖、燃氣等各個領域，成功地打造了政府與民間資本齊參共建的城鎮(zhèn)化建設格局。此外，農民參與城鎮(zhèn)化建設活動，對于打造多元化產業(yè)結構也具有十分積極的作用。如2011年江蘇新增實現農村勞動力轉移就業(yè)27.9萬人，在農民參與程度不斷提高的情況下，江蘇第一、二、三產業(yè)增加值分別獲得4%、11.7%以及11.1%的同比增長。農民參與城鎮(zhèn)化建設所帶來的產業(yè)結構優(yōu)化主要得益于以下方面：一是城鎮(zhèn)周邊集約高效生態(tài)農業(yè)的建立和發(fā)展，二是與城鎮(zhèn)制造業(yè)密切相關的醫(yī)療保健、教育培訓等現代服務業(yè)的快速發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中農民主體地位現狀及缺失根源辨析

(一)農民主體意識淡薄

農民主體意識是新型城鎮(zhèn)化建設的重要思想來源，主體意識的缺失會導致農民對經濟環(huán)境變化的敏感性不足，進而導致新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的后勁乏力。當前，農民主體意識的欠缺主要表現在以下幾點：一是市場意識淡薄。在新型城鎮(zhèn)化建設中，許多農民對自身主體地位認識不足，對市場經濟的理解仍停留在原始階段，不能根據供求形勢適時調整自己的生產策略，只知道周而復始地從事小農經營，市場稍有風吹草動，他們就會淪為最早的犧牲者。二是依附意識較強。受封建臣民意識和小農思想的影響，許多農民存在“等靠要”等依賴性想法，當遇到問題和困難時，首先想到的不是自力更生，而是尋求政府方面的援助；當自身權益遭到侵犯或面臨關乎切身利益的重大抉擇時，往往選擇“忍讓”和“隨大流”*王守智：《農民工市民化的制度障礙與制度重構——基于新型城鎮(zhèn)化的場域分析》，《濟南大學學報》(社會科學版)2014年第4期。。三是民主意識欠缺。農民作為新型城鎮(zhèn)化建設的主體，理應有所擔當、主動作為，積極為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展出謀劃策，但受傳統(tǒng)宗法意識的影響，我國農民的民主意識十分淡薄，多數農民對政治生活興致索然，對關乎自身利益的城鎮(zhèn)建設、規(guī)劃問題置身事外，沒有貢獻自己的創(chuàng)新智慧，使得新型城鎮(zhèn)化建設再度走上了政府主導的老路子。

(二)城鄉(xiāng)二元結構是主要限制因素

城鄉(xiāng)二元結構最初通過限制城鄉(xiāng)資源要素流動，鞏固了計劃經濟體制，在一定程度上加快了城市的工業(yè)化發(fā)展。時至今日，我國已基本完成從計劃經濟到市場經濟的轉變，而城鄉(xiāng)分割的局面卻未隨之改變，其對于市場經濟下城鎮(zhèn)化建設的弊端也開始顯現。首先，城鄉(xiāng)二元結構阻礙農民進城。盡管農民進城務工不再受行政條框束縛，但是卻不能獲得城市市民的身份，即便其職業(yè)上實現了非農化轉變，但社會身份始終是農民，這樣在就業(yè)、社保、子女教育等方面都不能獲得與市民同等的待遇。當前，城鄉(xiāng)戶籍轉換的最大門檻就是“合法固定住所”戶籍政策，城市的高房價和農民的低購買力使得進城農民獲取合法固定住所的難度是普通城市家庭的數倍，將絕大多數農民排斥在了城市大門之外*朱全寶、吳傳毅：《城鎮(zhèn)化視域下的遷徙自由權檢視——基于農民主體的分析》，《理論與改革》2013年第6期。。而事實也表明，進城務工農民中，只有極少數能夠定居下來并獲得市民身份，其他多數農民最終都會返鄉(xiāng)。其次，城鄉(xiāng)二元結構阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)壯大，不利于農村的城鎮(zhèn)化發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)做大做強能夠促進農民在第二、三產業(yè)充分就業(yè)，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，但城鄉(xiāng)二元體制下，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自有資金短缺，銀行貸款難度大，沒有足夠資金進行擴大再生產。加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多由農民創(chuàng)辦，各方面提供的待遇都比較差，很難吸引或留住優(yōu)秀人才，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在人才主導的知識經濟競爭中步履維艱。

(三)政府過于強勢主導

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設是一種土地開發(fā)主導模式，地方政府為吸引開發(fā)商入駐，爭相推出各種優(yōu)惠政策，獲取大量短期利益，從某程度上講，這種以地方政府為主導、以土地開發(fā)為核心的城鎮(zhèn)化模式成就斐然，但與此同時，也導致了生態(tài)環(huán)境破壞、產業(yè)趨同發(fā)展、城際惡性競爭等問題，并導致了以“強征強拆”為顯著特征的“被動城鎮(zhèn)化”現象*參見張莉莉、景麗萍：《關于地方特色新型城鎮(zhèn)化道路的調研與思考——以山東省為例》，《濟南大學學報》(社會科學版)2014年第5期。。政府的過于強勢，導致城鎮(zhèn)化進程中的農民主體地位被虛置，陷入失語困境，其作為城鎮(zhèn)化建設者、參與者、利益者的主體地位也難以得到體現，這種情況下，農民參與城鎮(zhèn)化建設的積極性普遍不高，呈現“上熱下冷”的局面。從各地城鎮(zhèn)化建設的實際情況不難發(fā)現，在城鎮(zhèn)的發(fā)展布局、建設規(guī)劃、基礎設施建設等各個方面，都是由政府單方面主導，而作為城鎮(zhèn)化建設主體的農民選擇權缺失，只能被動接受政府方面的行動方案。長此以往，將使得農民在城鎮(zhèn)化建設中的產權、參與權及收益分配權失去保障，甚至出現政府財政紅利與民爭利的情況，導致農民與地方政府之間的矛盾不斷激化。

(四)土地產權制度殘缺

首先，土地產權界定不清?，F行土地法律法規(guī)只是籠統(tǒng)地規(guī)定土地歸農民集體所有，而農民集體是一個相對模糊的概念，它可以同時指代地方政府、村集體、基層民眾群體等不同層級，這種缺乏明確指向的身份標示導致集體土地所有權人成為一個虛化的單位，實際上并不具備土地分配權能，這種情況下，集體土地的流動只能是從農民到國家的單向流動，使得農民土地權益受到了極大的損害。其次，土地權能缺失。當前的土地承包經營權及宅基地使用權是一種殘缺的土地權能，農民對自家土地并沒有實質上的處分權，導致土地無法自由流通轉讓，加之地方政府對農民土地權利的漠視，使得被征地農民無法介入地方政府與開發(fā)商之間的土地談判之中，因此很難獲得公平公正的權益補償*丁明秀：《城鎮(zhèn)化進程中農民利益表達的困境及其原因探析》，《農業(yè)經濟》2014年第7期。。實際上，目前的土地征收基本上都采取政府定價模式，其大多是機械式的“大一統(tǒng)定價”，難以體現土地的真實價值，這種征地補償方式極易損害農民的土地權益。

(五)社會保障機制缺失

新型城鎮(zhèn)化建設意味著對農民的土地進行二次配置和規(guī)劃，并使農村人口逐漸實現市民化，這就不可避免地引發(fā)一個重要問題——失地農民愈來愈多。土地是農民的基本生存保障，多數農民只具備農業(yè)生產能力，一旦失去土地，他們在城鎮(zhèn)中尋求再就業(yè)和自力謀生的能力十分有限。雖然在征地過程中失地農民可以獲得一次性的補償款，然而隨著城鎮(zhèn)化所帶來的生活成本的提高，這部分補償款往往只夠維持5—6年的生計。由于缺乏穩(wěn)定的經濟來源，很多農民在拆遷補償款用完之后都會陷入返貧境地，連基本生存都難以保障，這一切在某種程度上都可歸咎于社會保障機制的缺失*田鵬、陳紹軍：《“無主體半熟人社會”：新型城鎮(zhèn)化進程中農民集中居住行為研究——以江蘇省鎮(zhèn)江市平昌新城為例》，《人口與經濟》2016年第4期。。首先，針對失地農民，政府沒有及時地給予再就業(yè)培訓和指導，使得農民不知如何使用這些補償資金，即便有投資創(chuàng)業(yè)的想法卻苦于沒有經驗，只能坐吃山空；其次，政府未針對失地農民建立最低生活保障制度，一旦征地補償款揮霍一空，很多農民連最基本的養(yǎng)活自己的能力都沒有。再次，我國城鄉(xiāng)一體化社會保障機制尚未建立健全，進城農民在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等方面不能獲得和城鎮(zhèn)居民同等的待遇，所面臨的生存風險要遠遠超過城鎮(zhèn)常住居民，這勢必引發(fā)激烈的社會沖突和矛盾，影響新型城市化建設的穩(wěn)定發(fā)展*陳俊梁、張雅文：《城鎮(zhèn)化過程中農民社會聯(lián)系的瓦解與重建》，《求實》2015年第4期。。

四、培育農民在新型城鎮(zhèn)化進程中主體地位的科學路徑

(一)提升農民主體能力

技術能力和文化素質是提升農民主體能力的關鍵。首先，應制定完善的技術推廣制度，根據新型城鎮(zhèn)化進程中農民角色轉型的需要，開展針對性的技術培訓活動，推廣先進的農業(yè)生產技術，打造農業(yè)企業(yè)、農業(yè)合作組織、農業(yè)技術人員、農民群眾共同參與的農業(yè)技術推廣聯(lián)盟，滿足新型城鎮(zhèn)化進程中農業(yè)現代化建設需求。其次，在農民市民化轉變中，應積極關注并大力培育農民的轉崗就業(yè)能力，開展各種形式的職業(yè)技術教育及就業(yè)培訓活動，同時定期組織基礎教育、成人教育、職業(yè)教育等各種長期教育活動，全方位提高農民素質和能力，強化農民在市民化轉變中的自我角色認同，培養(yǎng)一批兼具農業(yè)技術、文化素質、經營技巧和責任擔當的新型職業(yè)農民，充分彰顯農民在新型城鎮(zhèn)化建設中的主體地位*陳明、劉義強：《“根”與“徑”：重新認識村民自治》，《探索》2017年第6期。。

(二)推動戶籍制度改革

戶籍制度改革主要從兩個方面進行：一是放開戶籍限制。要破除以戶籍限制人口流動的舊思維，取消“合法固定住所”的條款限制，保障農民城鄉(xiāng)自由遷徙的權利，允許農民帶著土地資產進城。建議以“合法住所”及穩(wěn)定經濟收入作為戶籍遷移條件，分層漸進地敞開城市大門，如小城鎮(zhèn)不設落戶門檻，大中城市放寬落戶要求，特大城市合理設置落戶條件，同時，對于通過直系親屬投靠的進城農民，應適當放開婚姻、年齡等方面的限制*滕剛：《創(chuàng)新戶籍制度 推進以人為核心的城鎮(zhèn)化》，《中國黨政干部論壇》2016年第8期。。二是建立均等化戶籍制度。二元戶籍制度實際上代表著二元化的公共服務、社會保障制度，只有賦予農民同等的公共服務及社會保障待遇，全面承認進城農民的公民人格和身份，才能激活市場經濟中最活躍的生產力要素——“人”，這不但有助于釋放市場經濟的活力，而且契合新型城鎮(zhèn)化是“人的城鎮(zhèn)化”這一本質要求。

(三)適當減少行政干預

首先，要理清政府和市場之間的關系，建立以市場機制配置為主，政府宏觀調控為輔的城鎮(zhèn)社會經濟系統(tǒng)。市場經濟體制下，生產要素會自發(fā)地向區(qū)位優(yōu)越、交通便利、產業(yè)基礎扎實的地區(qū)流動，在這一過程中，政府應更多地發(fā)揮服務作用，盡量減少行政干預行為，要靈活通過立法建設等途徑，明確生產要素的產權屬性，為包括人口在內的要素流動創(chuàng)造有利條件。其次，推動城鎮(zhèn)基礎設施建設的市場化管理。隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴大，城鎮(zhèn)管理工作愈發(fā)復雜，政府沒有必要也不可能做到事必躬親，對此，可通過與民營企業(yè)簽訂“經營業(yè)績協(xié)議”，與私人部門簽訂“服務承包合同”，以及對外“租賃”等方式，將部分事務委托給民營企業(yè)或社會團體來完成，建立起市場化的基建管理機制。要以人為本，加強公共服務項目及體系建設的統(tǒng)籌規(guī)劃與設計，整合各種社會資源，形成多元供給機制、評估機制及監(jiān)督機制*宋連勝、金月華：《論新型城鎮(zhèn)化視角下的公共服務均等化》，《探索》2016年第2期。。再次，暢通新型城鎮(zhèn)化建設中的農民參與渠道。通過建立健全信息公開制度、暢通農民利益表達渠道、完善司法救濟制度等方式，充分保障農民知情權、參與權、發(fā)言權，確保城鎮(zhèn)化建設中事關農民利益的重大決策事項均事先通過多種途徑進行公開，廣泛聽取、合理采納農民意見，使廣大農民合理有序參與到新型城鎮(zhèn)化建設中來。

(四)深化土地制度改革

在傳統(tǒng)的“土地財政”模式下，許多地方政府通過低價征收農民土地的方式獲得財政紅利，這種與民爭利的城鎮(zhèn)化模式使農民蒙受巨大損失，嚴重阻礙了人口的城鎮(zhèn)化進程。因此，應當大力推進土地制度改革，以現有家庭承包經營制度為基礎，嚴格遵循依法、有償、自愿等基本原則，靈活通過出租、互換、轉讓、股份合作等方式促進土地經營權有序流轉起來，為農村土地的規(guī)模化與集中化經營創(chuàng)造有利條件。另外，要盡快明確農民土地權益，通過成立土地銀行等方式推動土地財產化，讓包括宅基地、農地、集體用地在內的農村土地可以實現自由交易，尤其是在農民的市民化轉變中，出臺相應政策措施，將進城農民的宅基地指標兌換為城鎮(zhèn)建設用地指標，條件成熟時可嘗試土地的跨省流轉分配，允許農民持“證”、攜“股”進城，充分保障農民參與新型城鎮(zhèn)化建設的主體權益。

(五)完善社會保障機制

農民社會保障水平偏低且難以在城鄉(xiāng)之間有效轉移是阻礙農民市民化的一大瓶頸。對此，首先，應盡快建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障機制，特別是以社保、醫(yī)保、扶貧救濟、優(yōu)撫安置為切入點，保證農民享有和城鎮(zhèn)常住居民同等的就業(yè)、醫(yī)療、教育等社會保障待遇。建議國家盡快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的《最低生活保障法》，將現行城市居民最低生活保障政策擴大到農村地區(qū)，并通過立法形式予以確定，保障失地農民的基本生存權利*仇曉潔、王箐：《新型城鎮(zhèn)化進程中農民工社會保障問題研究》，《武漢金融》2016年第1期。。其次，創(chuàng)新征地補償機制，除一次性貨幣安置補償以外，還可根據國家相關政策，由地方政府、村集體及農戶個人按一定比例籌集資金，為失地農民辦理養(yǎng)老保險，消除農民市民化的后顧之憂。

五、結語

新型城鎮(zhèn)化是中國經濟建設的新模式、新引擎，是全面建成小康社會、實現現代化、構建和諧社會的重要一環(huán)。只有確立新型城鎮(zhèn)化進程中農民作為主體的地位，保護農民的合法權益，不忘新型城鎮(zhèn)化建設“為人民謀福祉”的基本初衷，以“以農為本”作為突破新型城鎮(zhèn)化建設瓶頸的關鍵點，從戶籍、土地、社保等機制進行綜合治理和改革完善，同時擺正政府角色，提高農民主體能力，從源頭、體制、機制各個方面保證農民主體權益，為加快新型城鎮(zhèn)化建設步伐創(chuàng)造軟實力與內生動力。