李海棠

摘要：建立完善的漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度是完善我國漁業(yè)資源環(huán)境管理的必然要求。雖然我國在漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)上取得了一定成果，但仍然存在諸多問題。因此，應(yīng)當(dāng)通過明確漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的基本原則、健全漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度、建立漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償基金以及監(jiān)督管理等法律制度的配套機(jī)制，以期建立健全漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度，調(diào)動(dòng)各漁業(yè)資源經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行漁業(yè)資源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的積極性，約束和制止破壞漁業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境的行為。

關(guān)鍵詞：漁業(yè)資源；漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償；法律制度

中圖分類號：DF465 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）01-0077-009

引 言

黨的十九大報(bào)告已將“生態(tài)文明”建設(shè)提升為“千年大計(jì)”，報(bào)告指出，“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)“建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。我國是漁業(yè)大國，海域遼闊，江河湖泊眾多，漁業(yè)資源豐富且分布廣泛，但由于過度捕撈和環(huán)境污染，漁業(yè)發(fā)展面臨著資源衰竭、環(huán)境受損、生態(tài)失衡等一系列問題。攔河筑壩、圍海（湖）造地、交通航運(yùn)等工程建設(shè)，造成水生生物的洄游通道被切斷，產(chǎn)卵場等棲息地和生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重?fù)p害。完善我國漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，既可以協(xié)調(diào)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)與養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源之間的沖突，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也是貫徹落實(shí)黨中央精神的有力措施，是推進(jìn)漁業(yè)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是調(diào)動(dòng)各方積極性、保護(hù)好漁業(yè)生態(tài)資源的重要手段。

一、漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度概述

（一）漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度界定

漁業(yè)，系指采捕與養(yǎng)殖水生動(dòng)植物業(yè)。[1]漁業(yè)權(quán)，一般指依法在特定水域上設(shè)定的從事漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的權(quán)利，即漁業(yè)生產(chǎn)者依法享有的，利用水域直接進(jìn)行水生動(dòng)植物資源的養(yǎng)殖或捕撈行為的權(quán)利（養(yǎng)殖權(quán)與捕撈權(quán)）。[2]我國《漁業(yè)法》第2條規(guī)定，“在中華人民共和國的內(nèi)水、灘涂、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及中華人民共和國管轄的一切其他海域從事養(yǎng)殖和捕撈水生動(dòng)物、水生植物等漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，都必須遵守本法。”因此，本文所指“漁業(yè)資源”，是一個(gè)廣義的法律概念，既包括海洋漁業(yè)資源也包括內(nèi)陸漁業(yè)資源，還包括漁業(yè)生物棲息繁衍的水域環(huán)境。即，將其抽象為一個(gè)獨(dú)立的權(quán)利客體，并對漁業(yè)權(quán)盡可能地作體系化的理解。[3]

漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償沒有統(tǒng)一的表述，本文認(rèn)為漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是指為了恢復(fù)、維持和增強(qiáng)漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，依據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，通過政府、市場與社會(huì)多元化的調(diào)整方式，對有益于漁業(yè)資源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的行為進(jìn)行補(bǔ)償來提高行為主體的收益，并由漁業(yè)生態(tài)效益的受益主體，對其生態(tài)保護(hù)與修復(fù)主體所投入的成本按受益比例進(jìn)行分擔(dān)，使?jié)O業(yè)資源經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)的外部成本內(nèi)部化，從而達(dá)到對漁業(yè)資源與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的保護(hù)、恢復(fù)及改善的作用。

結(jié)合我國當(dāng)前利用和破壞漁業(yè)資源及其生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，在已有研究基礎(chǔ)上，可將漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度界定為：由國家制定或認(rèn)可，并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，調(diào)整與漁業(yè)資源的保護(hù)者、受益者和損害者等主體間利益關(guān)系保護(hù)的法律規(guī)范制度的總和。

（二）漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的理論基礎(chǔ)

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)

第一，經(jīng)濟(jì)外部性理論。漁業(yè)資源利用外部性是指一個(gè)漁業(yè)資源及其環(huán)境的使用者所產(chǎn)生的不包括在其經(jīng)濟(jì)成本或受益的核算之內(nèi)的外部影響。例如，當(dāng)漁民可以自由進(jìn)入并捕撈某一漁業(yè)資源時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)負(fù)外部性。因?yàn)樵跐O業(yè)活動(dòng)中，一個(gè)自愿相互合作的協(xié)議通常是不存在的，而通常以單個(gè)漁船作為決策單元，并以各自的最大利益為目標(biāo)，也不考慮他對其他使用者所產(chǎn)生的外部效果。一個(gè)漁民的過多采捕可能導(dǎo)致另一個(gè)漁民捕撈產(chǎn)量減少，同時(shí)也可能導(dǎo)致漁業(yè)資源被過度捕撈。漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償就是政府用以干預(yù)這種市場失靈、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的一種途徑。[4]

第二，公共物品理論。在漁業(yè)資源的利用中，當(dāng)個(gè)體漁民在決定是否入漁時(shí)，只考慮漁業(yè)平均收益是否大于平均成本，為了增加個(gè)人邊際收益，漁民的短期動(dòng)機(jī)傾向于捕撈盡可能多的魚，而長期目標(biāo)則是獲得最大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量或最大可持續(xù)產(chǎn)量，從而導(dǎo)致漁業(yè)資源被扭曲配置，造成漁業(yè)資源的“公地悲劇”。[5]此時(shí)，只有限制漁民數(shù)量，且漁民均遵守某種形式的捕撈量限制，才能獲得漁業(yè)的可持續(xù)產(chǎn)量。但是，如果漁民數(shù)量過多，某一漁民可能會(huì)成為一個(gè)無意的“搭便車者”或者無貢獻(xiàn)使用者。[6]因此，需要通過政府對公共資源的“搭便車者”以征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的形式對其扭曲的經(jīng)濟(jì)行為予以糾正，并對提供公共資源的人予以補(bǔ)償，對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。

第三，?？怂?卡多爾補(bǔ)償原則。為解決帕累托準(zhǔn)則在實(shí)際中的“失效”問題（1），經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了補(bǔ)償原則，其中最有影響的當(dāng)屬?？怂?卡多爾補(bǔ)償檢驗(yàn)（Hicks-Kaldor compensation test）。該原則認(rèn)為，如果一項(xiàng)政策的實(shí)施使得一部分人得益而另一部分人受損，但受益者在補(bǔ)償了受損者的損失后仍舊比以前好，那么該政策的實(shí)施就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)福利改進(jìn)。[7]依據(jù)該原則，在漁業(yè)資源等自然系統(tǒng)的開發(fā)和保護(hù)中，如果通過受益地區(qū)、受益行業(yè)對那些在生態(tài)保護(hù)中付出代價(jià)、做出貢獻(xiàn)的地區(qū)、行業(yè)以及保護(hù)者提供應(yīng)有的補(bǔ)償，從而可以使得社會(huì)的總體福利有所提高，那么這種改進(jìn)便是可行的。毋庸置疑，這一準(zhǔn)則也為生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖聦?shí)提供了理論基礎(chǔ)。

2.法學(xué)理論基礎(chǔ)

第一，公平正義理論。羅爾斯在《正義論》中指出，正義之實(shí)現(xiàn)不可忽視的先決條件是對“公平”的適用條件進(jìn)行再解釋和再限定，著眼于“差異性”，并且認(rèn)為這種“差異性”的存在是符合地位最不利者的最大利益要求的。即，權(quán)利分配的“平等”和責(zé)任分擔(dān)的“差別”。[8]漁業(yè)資源利用的正義價(jià)值，要求我們在利用漁業(yè)資源的同時(shí)不能損害他人利用資源的可能性。這種可能性包括代內(nèi)正義和代際正義。代內(nèi)正義包括不同階層的正義以及不同漁區(qū)的正義。例如，對于貧困漁民而言，當(dāng)其生存權(quán)存在威脅的時(shí)候，難以有足夠意愿和資本保障漁業(yè)資源利用的公平和可持續(xù)性；另外，對于漁業(yè)資源的開采使用，也應(yīng)當(dāng)在不同漁區(qū)之間公平分配。如果分配不公，必然導(dǎo)致對保護(hù)資源與環(huán)境做出了重要貢獻(xiàn)的漁區(qū)（比如靠近產(chǎn)卵場）的漁民為獲取應(yīng)得的福利而過度使用資源與環(huán)境；漁業(yè)自然資源的代際正義，要求漁業(yè)資源與環(huán)境在質(zhì)量上不至于發(fā)生代際的退化，在數(shù)量上能夠維持現(xiàn)有數(shù)量和增值。當(dāng)以上“分配不正義”時(shí)，需要“矯正正義”予以修復(fù)和補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償便是矯正正義的表現(xiàn)形式。例如通過政府“看得見的手”對漁業(yè)資源的分配進(jìn)行調(diào)整，以確保貧困漁民等弱勢群體也能得到生存和發(fā)展，確保不同漁區(qū)間的利益得到公平的保障，并且保障后代人與當(dāng)代人具有相同的發(fā)展機(jī)會(huì)。endprint

第二，權(quán)利義務(wù)理論。權(quán)利和義務(wù)是法的核心內(nèi)容，也是法學(xué)的基本范疇。任何一項(xiàng)權(quán)利都伴隨著一個(gè)或幾個(gè)保證其實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，而不管這個(gè)義務(wù)是權(quán)利人自己的還是他人的。權(quán)利人在一定條件下要承擔(dān)義務(wù)，義務(wù)人在一定條件下要享受權(quán)利。[9]例如在漁業(yè)資源的利用與保護(hù)中，由于漁業(yè)資源的保護(hù)者與受益者是一種相互影響、相互作用的關(guān)系，漁業(yè)資源的保護(hù)者可能為了保護(hù)某種水生動(dòng)植物或其生長繁衍所依賴的水生環(huán)境而付出了一定經(jīng)濟(jì)成本，如建立珍稀水生物種及其棲息地保護(hù)區(qū)。該漁業(yè)資源自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的政府或居民，短期內(nèi)損失了一定的經(jīng)濟(jì)利益，但長期而言，也會(huì)得益于漁業(yè)資源生態(tài)環(huán)境的改善。這就造成了漁業(yè)資源生態(tài)環(huán)境中不同地域之間人們的生態(tài)效益的不平衡。即，漁業(yè)資源保護(hù)的受益主體在享受生態(tài)保護(hù)的優(yōu)質(zhì)生存環(huán)境的同時(shí)卻沒有承擔(dān)其所應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，違背了權(quán)利義務(wù)對等性的法理學(xué)原理，不利于主體利益的協(xié)調(diào)、保護(hù)和生態(tài)環(huán)境的改善。因此，應(yīng)建立漁業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律機(jī)制，賦予漁業(yè)生態(tài)資源保護(hù)主體補(bǔ)償權(quán)從而平衡生態(tài)保護(hù)主體和生態(tài)受益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

二、我國漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)狀及

存在的問題

（一）我國漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀

《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度?！弊源松鷳B(tài)補(bǔ)償制度在環(huán)境基本法中明確界定，標(biāo)志著我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的新的開端。同時(shí)也對其他法律的制定、修改作出了方向性的指導(dǎo)。2010年國務(wù)院關(guān)于《生態(tài)補(bǔ)償條例》立法的啟動(dòng)對促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償立法的建設(shè)起到了巨大的推動(dòng)作用，《生態(tài)補(bǔ)償條例（草稿）》的完成使相關(guān)立法工作向前邁進(jìn)了一大步。2016年國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》也進(jìn)一步明確了責(zé)任主體、目標(biāo)任務(wù)以及補(bǔ)償辦法等。

關(guān)于漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，截至目前，并沒有單獨(dú)法律或者在其他法律中對其作出專門規(guī)定，而是散見于相關(guān)法律文件中。例如2005年12月頒布的《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和2006年頒布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》等綱領(lǐng)性文件都明確提出要盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。此后，農(nóng)業(yè)部先后出臺(tái)了《水生生物增殖放流管理規(guī)定》和《全國水生生物增殖放流總體規(guī)劃（2011—2015年）》，特別是2007年發(fā)布、2008年3月1日正式實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目對海洋生物資源影響評價(jià)技術(shù)規(guī)程》，更是量化了工程項(xiàng)目對海洋生物資源影響的補(bǔ)償計(jì)算。

（二）漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的具體實(shí)踐

1.增殖放流

人工增殖是保護(hù)漁業(yè)資源種類和數(shù)量的最直接的方式。人工增殖的內(nèi)容主要包括：第一，直接向作業(yè)水域中投放一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)魚類蝦類苗種，以保證來年經(jīng)濟(jì)魚類蝦類的可捕獲數(shù)量，即增殖放流的方法；第二，通過人為方式旨在改善漁業(yè)資源賴以生存的海域生態(tài)環(huán)境以使其更加適宜海洋生物的生長，如投放人工魚礁（2）和魚道建設(shè)（3）。

2.珍稀水生物種及其棲息地保護(hù)區(qū)補(bǔ)償

自然保護(hù)區(qū)是依法建立并受法律保護(hù)的特定區(qū)域，具有保存完整生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)自然資源和環(huán)境、保障生態(tài)安全的功能。對于漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度而言，珍稀水生物種及其棲息地保護(hù)區(qū)補(bǔ)償是可以為特種水質(zhì)資源下的特定物種通過提供補(bǔ)償?shù)姆绞接枰员Ｗo(hù)。

3.伏季休漁禁漁

就是在掌握經(jīng)濟(jì)魚類各個(gè)生長階段特點(diǎn)、集群產(chǎn)卵和幼魚覓餌的水域分布的基礎(chǔ)上，有針對性地劃定一定范圍的禁漁區(qū)和保護(hù)區(qū)，規(guī)定在特定時(shí)期內(nèi)（即禁漁期內(nèi)）嚴(yán)格禁止捕撈，并規(guī)定禁止使用的捕撈漁具的規(guī)格和捕撈方法等。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕嵌葋砜?，休漁禁漁政策的倡導(dǎo)和實(shí)施作為一種政策層面的指引，在漁業(yè)資源生態(tài)補(bǔ)償中著重發(fā)揮了政策補(bǔ)償方面的作用。

4.漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)

近年來，由于漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退以及客觀上船多魚少等因素，使?jié)O業(yè)捕撈經(jīng)濟(jì)利益下降，出現(xiàn)了漁民返貧現(xiàn)象，部分捕撈漁民陸續(xù)從捕撈業(yè)退出，面臨失去基本生產(chǎn)、生活保障的威脅?！掇r(nóng)業(yè)法》第63第二款直接規(guī)定了要實(shí)行鼓勵(lì)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，這是漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要實(shí)踐。國家對于失水漁民的補(bǔ)償不再僅是限于一次性的資金、糧食等補(bǔ)償，而是轉(zhuǎn)向?qū)O民們往“自力更生”的發(fā)展方向引導(dǎo)，通過財(cái)政補(bǔ)貼的政策鼓勵(lì)漁民“走出去”，不僅減緩了漁業(yè)資源的壓力，也通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞奖Ｕ蠞O民的生產(chǎn)生活穩(wěn)定發(fā)展。

（三）我國漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度存在的問題

1.現(xiàn)行法律制度零散，缺乏對漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)尼槍π?/p>

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)用于漁業(yè)資源中就要遵循其規(guī)律和特殊性，不能單純地將其他生態(tài)領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)照搬過來。而根據(jù)《漁業(yè)法》第14條的規(guī)定：“國家建設(shè)征收集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)征地的規(guī)定辦理?！痹摲蓷l文為準(zhǔn)用性法律規(guī)范，并未針對漁業(yè)資源生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定的具體行為模式和法律后果，而是直接援引《土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理。《生態(tài)補(bǔ)償條例》還在起草之中，漁業(yè)資源生態(tài)補(bǔ)償目前只能依靠這些條文進(jìn)行規(guī)范。政策上的缺失、制度上的不完善，導(dǎo)致在漁業(yè)執(zhí)法過程中，執(zhí)法部門任意性過強(qiáng)、秩序混亂，法律法規(guī)無法協(xié)調(diào)解決沖突，生態(tài)補(bǔ)償效率低下。

2.相關(guān)利益者眾多，缺乏健全的漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

漁業(yè)生態(tài)環(huán)境功能顯著，不僅充當(dāng)著漁業(yè)資源生存繁衍的生態(tài)環(huán)境因子功能，而且作為動(dòng)植物生境的流域也是功能眾多。包括居民生活之容納場所及向海洋下泄的通道、工程建筑的采石采砂場所、水力發(fā)電及飲用水等水利工程建設(shè)的場所等眾多功能。正因?yàn)闈O業(yè)資源生態(tài)功能眾多，因此利益相關(guān)者也很多，在如何開發(fā)、利用和保護(hù)漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)這一問題上產(chǎn)生矛盾在所難免。

3.大多針對水體和生物資源，缺乏對漁民生產(chǎn)生活的補(bǔ)償機(jī)制

漁業(yè)資源生態(tài)補(bǔ)償，要保證對漁民合法的生存權(quán)和由于生態(tài)建設(shè)和保護(hù)資源喪失的發(fā)展利益進(jìn)行必要補(bǔ)償，并通過漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)項(xiàng)目的安排，達(dá)到漁業(yè)經(jīng)濟(jì)和資源的和諧發(fā)展，保障漁民正常生產(chǎn)生活的延續(xù)?！稘O業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)漁業(yè)資源生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定大多是圍繞增殖漁業(yè)資源、恢復(fù)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的，對于如何長期穩(wěn)定地保障漁民合法權(quán)益、恢復(fù)漁民生產(chǎn)生活等方面的補(bǔ)償內(nèi)容卻并不多見，即便有也只是籠統(tǒng)地規(guī)定“要對受影響的漁民發(fā)放資金補(bǔ)助”。漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，如果忽視了對人（漁民）的補(bǔ)償，則會(huì)違背法的公平正義價(jià)值。endprint

三、完善我國漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建議

漁業(yè)資源因其本身具有的公有性、漁業(yè)生物自身繁殖生長具有的特殊屬性（例如魚群的洄游性等）、生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性等特征，決定了漁業(yè)資源生態(tài)補(bǔ)償不同于其他生態(tài)要素的生態(tài)補(bǔ)償。目前我國的生態(tài)補(bǔ)償仍然是以國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)并且在社會(huì)上形成了一種“政府依賴性”，要改變這種現(xiàn)狀，漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償就要遵循正確的法律原則，進(jìn)行法律及其配套機(jī)制的建設(shè)。

（一） 明確漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的基本原則

1.PPP（Polluter Pay Principle）原則

PPP原則即“誰污染，誰付費(fèi)”，是將生態(tài)環(huán)境損害方所產(chǎn)生的負(fù)外部性內(nèi)化的一條基本原則。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古認(rèn)為：“經(jīng)濟(jì)外部性的存在，是因?yàn)楫?dāng)A向B提供勞務(wù)時(shí)，往往使其他人獲得利益或受到損害，可是A并未從受益者那里獲得報(bào)酬，也未向受害者支付任何補(bǔ)償。[10]他認(rèn)為，直接向施加負(fù)外部性的生產(chǎn)者征稅、提高邊際成本，可以減少經(jīng)濟(jì)扭曲行為。就生態(tài)補(bǔ)償而言，PPP原則要求向那些過度利用自然生態(tài)系統(tǒng)、損害他人利益的企業(yè)或個(gè)人征收費(fèi)用，轉(zhuǎn)換成“誰使用、誰付費(fèi)”。PPP原則并沒有說明征收的費(fèi)用如何分配，然而基于社會(huì)公平，征收的費(fèi)用應(yīng)該補(bǔ)償給那些因環(huán)境過度利用而遭受損失的人。如圍填海，海洋油氣開發(fā)等活動(dòng)都一定程度上破壞了漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，開發(fā)者也應(yīng)根據(jù)其造成的生態(tài)損失進(jìn)行補(bǔ)償。

但PPP在使用過程中也會(huì)遇到一些問題。比如，一些極端貧困的失海漁民，在一些水生生物自然保護(hù)區(qū)從事捕撈。如果向這些弱勢群體征稅，無異于剝奪了他們的生存權(quán)，有違法的公平和正義價(jià)值。相反，可以通過收入補(bǔ)貼的方式，讓這部分漁民自愿退出捕撈業(yè)，以遏制漁業(yè)資源的衰竭。這時(shí)，社會(huì)獲得可觀的生態(tài)效益，漁民福利也未遭到損失。從而產(chǎn)生了PGP原則。

2.PGP （Protector Gets Principle）原則

PGP原則即“誰保護(hù)，誰受益”。PGP原則既符合效率要求，也考慮了社會(huì)的公平和正義。該原則在漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中得到廣泛運(yùn)用，如在水生物種自然保護(hù)區(qū)的建立過程中，保護(hù)區(qū)沿岸的居民為了保護(hù)區(qū)的建立就要放棄其在保護(hù)區(qū)的開發(fā)活動(dòng)，如養(yǎng)殖或捕撈活動(dòng)等，因此根據(jù)PGP原則，這些居民應(yīng)該得到一定的補(bǔ)償。在生態(tài)脆弱地帶即陷入貧窮與資源惡化的地方，PGP原則應(yīng)該成為漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕緶?zhǔn)則。

3.BPP（Beneficiary Pays Principle）原則

BPP 原則即“誰受益，誰付費(fèi)”原則。漁業(yè)生態(tài)資源環(huán)境提供的服務(wù)是有價(jià)值的。不同地區(qū)由于自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，可就漁業(yè)資源與環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)部分進(jìn)行交易。由生態(tài)服務(wù)的實(shí)際享受者向生態(tài)服務(wù)的實(shí)際占用者付費(fèi)，可提高雙方福利水平，交易也是有效率的。例如水資源使用權(quán)交易、二氧化碳排放權(quán)交易，都是采用了BPP 原則。實(shí)際上，漁業(yè)資源的生態(tài)補(bǔ)償也可采用該原則。例如，捕撈權(quán)交易制度。過度捕撈是導(dǎo)致漁業(yè)資源衰竭的重要原因，為此，許多國家采取了限額捕撈的策略。捕撈配額制度的代表國家是冰島，且配額可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓交易，漁船所有者可以轉(zhuǎn)讓或者買賣所擁有的捕撈配額。[11]

除以上三種常用的生態(tài)補(bǔ)償原則外，生態(tài)補(bǔ)償還有其他原則。第一，公平原則。漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓皆瓌t要求我們在利用漁業(yè)資源的同時(shí)不能損害他人利用資源的可能性。這種可能性包括代內(nèi)之間的公平性也包括代際之間的公平性。第二，政府主導(dǎo)、市場推進(jìn)原則。針對漁業(yè)資源的生態(tài)補(bǔ)償涉及海洋生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)資源、漁民增收等各方面的問題，是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的工程。與其他環(huán)境領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償一樣，國家補(bǔ)償必不可少，但除此之外，也應(yīng)適當(dāng)發(fā)揮市場的作用，將“市場”這只看不見的手伸進(jìn)漁業(yè)資源利用中，用交易的方式控制漁業(yè)資源的利用與開發(fā)，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源生態(tài)補(bǔ)償效用的發(fā)揮。[12]

（二）健全漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度

1.構(gòu)筑漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法體系

第一，制定《生態(tài)補(bǔ)償法》作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉伞！董h(huán)境保護(hù)法》僅對生態(tài)補(bǔ)償制度做了原則性規(guī)定，對于生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償模式未作具體性規(guī)定。從漁業(yè)資源保護(hù)而言，建議制定《生態(tài)補(bǔ)償法》，為我國的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)提供法律基礎(chǔ)?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償法》制定的主要內(nèi)容包括：建立資源保護(hù)與修復(fù)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償主體與客體的認(rèn)定、確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以及明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任。

第二，制定生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)規(guī)范。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定是生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即補(bǔ)償多少的問題，補(bǔ)償額度確定是否合理，關(guān)系漁業(yè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)過程中利益的平衡。對于漁業(yè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)來說，主要提供生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)，是漁業(yè)生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值體現(xiàn)。所以，應(yīng)出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)確定提供技術(shù)支撐。

第三，制定生態(tài)補(bǔ)償專門性法規(guī)。漁業(yè)資源生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的生態(tài)補(bǔ)償以政府補(bǔ)償為主要模式，作為國家的最高行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院應(yīng)根據(jù)環(huán)境基本法的規(guī)定制定漁業(yè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的專門性行政法規(guī)，即《漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償條例》，明確界定政府對漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制、權(quán)限及分工，理清中央與地方政府，漁業(yè)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利與義務(wù)主體的關(guān)系，明確漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律責(zé)任的專門性法規(guī)。[13]

2.明確漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的基本構(gòu)成

第一，漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。主要指漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的補(bǔ)償者和被補(bǔ)償者（義務(wù)主體和權(quán)利主體），對漁業(yè)資源生態(tài)環(huán)境負(fù)有保護(hù)責(zé)任和義務(wù)或得益于漁業(yè)資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益者，根據(jù)法律規(guī)定或約定應(yīng)當(dāng)向生態(tài)保護(hù)服務(wù)提供者進(jìn)行補(bǔ)償。其實(shí)質(zhì)是解決“誰補(bǔ)償誰”的問題。界定漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主體的基本思路是在認(rèn)定評估漁業(yè)生態(tài)損失的基礎(chǔ)上進(jìn)行利益相關(guān)者分析。即，通過確定基本特征、內(nèi)在聯(lián)系等方面來推定關(guān)鍵參與者或利益相關(guān)者的工具或方法。[14]首先要分析某一海洋或水域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如何改變了漁業(yè)生態(tài)環(huán)境，認(rèn)定漁業(yè)資源與環(huán)境的改變對利益相關(guān)的影響，進(jìn)而根據(jù)他們的利益增損關(guān)系來界定漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體和義務(wù)主體。[15]endprint

漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體主要包括原本享有的漁業(yè)資源和環(huán)境受到損害的群體以及對恢復(fù)和提高漁業(yè)資源和環(huán)境的價(jià)值做出貢獻(xiàn)者。主要表現(xiàn)為兩類：一是對漁業(yè)資源生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者，即為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境限制甚至放棄開發(fā)利用環(huán)境而遭受損失的主體，如對珍稀和重要的水生物種的保護(hù)做出重大貢獻(xiàn)的組織和個(gè)人，或者為了保護(hù)魚類資源而轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁民。二是漁業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)者，如為加大對珍稀和重要的水生物種的保護(hù)力度，設(shè)立珍稀水生物種及其棲息地保護(hù)區(qū)，這些保護(hù)區(qū)內(nèi)的地方政府和居民等。

漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體主要有以下幾類：其一，國家和各級政府。從國家整體資源環(huán)境利益考慮，國家是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，也是漁業(yè)資源開發(fā)最大的受益者，所以國家和政府應(yīng)首先成為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體。就其責(zé)任義務(wù)而言，一方面，國家作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償主體，如政府通過開展增殖放流、人工魚礁等資源恢復(fù)項(xiàng)目以增殖漁業(yè)資源，并通過發(fā)放棄船補(bǔ)貼、發(fā)布優(yōu)惠政策降低經(jīng)濟(jì)主體準(zhǔn)入門檻等形式，幫助轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民另謀生存出路；另一方面，國家也作為制止破壞海洋生態(tài)環(huán)境和漁業(yè)資源的補(bǔ)償主體。如稅收和對破壞海洋生態(tài)環(huán)境行為的罰款等是國家和政府海洋生態(tài)補(bǔ)償金的主要來源。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“由于生態(tài)效益的無形性和外溢性，通常很難識別出具體的受益主體，因而往往將受益地區(qū)的人民政府作為受益者”。[16]其二，企業(yè)。企業(yè)在利用漁業(yè)資源進(jìn)行生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過程中必然會(huì)產(chǎn)生漁業(yè)生態(tài)環(huán)境負(fù)影響，對這一損害進(jìn)行修復(fù)的責(zé)任則落在了加害者身上。即除了市場調(diào)節(jié)外，政府要對環(huán)境損害的加害者進(jìn)行事后的罰款或者責(zé)令其對受損環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，亦或在加害者實(shí)施工程之前即對其工程將要可能產(chǎn)生的各種環(huán)境損害進(jìn)行合理評估，根據(jù)評估結(jié)果在施工前征收損害修復(fù)費(fèi)用等。其三，受益者。根據(jù)受益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t，漁業(yè)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)的過程中，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者應(yīng)該向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者支付相應(yīng)的費(fèi)用，以激勵(lì)人們更多地關(guān)注對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)性開發(fā)，形成一種良性的開發(fā)動(dòng)態(tài)模式。

第二，漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w，主要是補(bǔ)什么的問題。它是指地區(qū)、組織或個(gè)人因向社會(huì)提供良好的生態(tài)環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)而得到了相應(yīng)的資金、技術(shù)、實(shí)物補(bǔ)償或政策支持。對于漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，應(yīng)該采用以下方式以保證其實(shí)施效果：其一，政策補(bǔ)償。中央和地方各級政府可以通過制定給予各項(xiàng)優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇的政策來進(jìn)行補(bǔ)償。運(yùn)用行政和經(jīng)濟(jì)政策手段大力扶持有利于漁業(yè)生態(tài)資源可持續(xù)利用的產(chǎn)業(yè)。如為發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)而給予一定的稅收優(yōu)惠政策。其二，資金補(bǔ)償。例如，效益補(bǔ)償費(fèi)、損失補(bǔ)償費(fèi)等。通過這些資金和費(fèi)用的補(bǔ)償形式來體現(xiàn)利用效益的公平性和科學(xué)性，如對轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁民給予補(bǔ)貼。其三，實(shí)物補(bǔ)償。實(shí)物補(bǔ)償是給補(bǔ)償對象提供一定的生產(chǎn)要素和生活要素，增強(qiáng)其生產(chǎn)能力，改善受償對象的生活狀況，如為由于漁業(yè)生態(tài)保護(hù)建設(shè)需要而搬遷的漁民提供住房和基本生活條件。其四，智力補(bǔ)償，指為被補(bǔ)償?shù)貐^(qū)或群體開展免費(fèi)的智力服務(wù)，包括提供無償?shù)募夹g(shù)咨詢和指導(dǎo)、培訓(xùn)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)或群體的技術(shù)人員和管理人員、輸送所需的專業(yè)人才等。例如漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，其方向主要有發(fā)展海水養(yǎng)殖、發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)、深化水產(chǎn)品加工、發(fā)展海上運(yùn)輸業(yè)、發(fā)展休閑漁業(yè)等。[12]

第三，漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償順利實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，管理者可以根據(jù)漁業(yè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)成本、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的生態(tài)環(huán)境效益之間的平衡來確定，也可以按照協(xié)商來確定。漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定涉及所有與此相關(guān)的利益相關(guān)者。例如在進(jìn)行海上人工魚礁、增殖放流等措施時(shí)，不僅對征收流域、海域內(nèi)漁民的生產(chǎn)生活造成影響，由于水體的流動(dòng)性，也會(huì)對其他海域的海水養(yǎng)殖、海域環(huán)境造成影響。所以在確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之前，要盡可能多地考慮可能涉及的利益相關(guān)者，包括直接相關(guān)者和間接相關(guān)者。另外，漁業(yè)生態(tài)損失價(jià)值是漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的理論依據(jù)和技術(shù)基礎(chǔ)，因此，可以依據(jù)漁業(yè)生態(tài)損失價(jià)值的評估來確定漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是一個(gè)各相關(guān)利益方博弈的過程，不僅要考慮漁業(yè)生態(tài)損失的價(jià)值，而且還要考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。在實(shí)踐中，應(yīng)以價(jià)值核算為基礎(chǔ)，采用多目標(biāo)決策和博弈的方法來最終確定具有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)合理性的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值。

第四，漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任。生態(tài)補(bǔ)償是利益補(bǔ)償方式的一種，涉及相關(guān)利益方的利益平衡，生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施是保證漁業(yè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)成效的關(guān)鍵。所以，從促進(jìn)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)角度出發(fā)，應(yīng)在規(guī)范權(quán)利義務(wù)的同時(shí)，規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償法律責(zé)任，界定不同情況下應(yīng)承擔(dān)的行政和民事及刑事責(zé)任。包括具體處罰規(guī)定，主要責(zé)任人的界定，行政違法行為的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，民事違法行為的賠償?shù)?，對?gòu)成犯罪的，還應(yīng)追究刑事責(zé)任。[13]

（三）完善漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的配套機(jī)制

1.建立漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償基金制度

漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償基金，指專門為進(jìn)行漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償一系列措施設(shè)置的、保障其能夠順利實(shí)施和投入使用的資金的總稱。其一，漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償基金的來源。應(yīng)開展多渠道融資，除了加強(qiáng)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度之外，還要?jiǎng)訂T地方政府對生態(tài)補(bǔ)償給予大力支持。此外，要充分利用市場條件探索更多融資方式，例如企業(yè)繳納生態(tài)資源稅、費(fèi)，受益?zhèn)€人支付合理的資源環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)等。具言之，主要包括：國家和各級地方政府對資源開發(fā)企業(yè)以及資源破壞者所征收的稅費(fèi)、受益者支付合理的補(bǔ)償費(fèi)以及國際環(huán)保組織的支援。其二，漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償基金的使用。漁業(yè)資源生態(tài)補(bǔ)償基金，是專門用于漁業(yè)資源恢復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)重建和保護(hù)的一部分資金。單獨(dú)設(shè)立漁業(yè)資源生態(tài)補(bǔ)償基金，明確補(bǔ)償基金的使用范圍，是保證漁業(yè)資源生態(tài)補(bǔ)償資金真正發(fā)揮效用的前提。資源環(huán)境開發(fā)的利益相關(guān)者理論上都應(yīng)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的支付，受到資源破壞影響的利益相關(guān)者也都應(yīng)得到相應(yīng)的賠償。例如在人工魚礁建設(shè)劃定的海域范圍內(nèi)，迫使原本在此進(jìn)行漁業(yè)捕撈、養(yǎng)殖或者垂釣等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的漁民不得不改變原先的生產(chǎn)生活，所以這些間接受到影響的主體也應(yīng)當(dāng)納入利益相關(guān)者的范圍之內(nèi)。[17]endprint

2.健全漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償管理體制[18]

目前漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償涉及多個(gè)行政管理部門，如海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境生態(tài)保護(hù)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)，海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境生態(tài)保護(hù)由海洋行政主管部門負(fù)責(zé)，涉及漁業(yè)資源利用和保護(hù)由漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)。由于涉及漁業(yè)管理的部門較多，形成了對漁業(yè)管理的多元化管理體制，各管理部門之間既存在權(quán)力交叉重疊部分也存在空白地帶，容易導(dǎo)致“多龍治?！钡墓芾眢w制運(yùn)行效果不佳的現(xiàn)象。有序的管理體制對法律法規(guī)實(shí)施和執(zhí)法效果尤為重要，健全的管理體制在一定程度上可以彌補(bǔ)立法、政策和技術(shù)上的不足，因此我國必須健全漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制。[19]第一，漁業(yè)行政主管部門應(yīng)是漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收與管理的法定主體。漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)按照“誰管轄，誰征收”的原則，由漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)征收。國家審批的漁業(yè)資源經(jīng)濟(jì)開發(fā)工程、海岸工程建設(shè)項(xiàng)目，漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)由省海洋與漁業(yè)廳負(fù)責(zé)具體征收。涉及省內(nèi)兩個(gè)及以上行政管轄區(qū)的，由其共同上級漁業(yè)行政管理部門負(fù)責(zé)征收。第二，建立嚴(yán)格的漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)使用制度。漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的使用實(shí)行年度預(yù)、決算制度。按照預(yù)算管理要求，各級漁業(yè)行政主管部門根據(jù)海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的支出范圍，編制年度專項(xiàng)支出預(yù)算，報(bào)同級財(cái)政部門。財(cái)政部門按照部門預(yù)算審核程序，結(jié)合收入情況，根據(jù)海洋行政主管部門開展海域生態(tài)環(huán)境修復(fù)、保護(hù)、整治和管理工作，核定本級海域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)支出預(yù)算，并監(jiān)督使用。[20]

3.完善漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制

漁業(yè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)重在體現(xiàn)漁業(yè)生態(tài)資源及其生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)，部分生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值較難顯現(xiàn)，此種情境下，國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償資金的主要渠道。但是由于缺乏嚴(yán)格的生態(tài)補(bǔ)償資金運(yùn)作規(guī)范，造成生態(tài)補(bǔ)償效率低下。因此，需要完善的資金運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制予以保障。可以采取以下兩種方式完善漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制：第一，縣級以上漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)向本級人民政府、上級財(cái)政部門和漁業(yè)行政主管部門報(bào)告本行政區(qū)域內(nèi)漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收、使用和管理情況。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對海洋生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收、使用和管理定期進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。[21]第二，成立漁業(yè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)督委員會(huì)，由省審計(jì)主管部門牽頭，成立由省環(huán)保部門、審計(jì)部門、財(cái)稅部門等組成漁業(yè)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)督委員會(huì)，對漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金的使用范圍、用途、合理性和公平性等問題進(jìn)行審查。[13]

4.建立漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償績效考核制度[22]

漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目冃Э己司褪且?yàn)證漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體是否按照要求提供了相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或者實(shí)施了與該生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給相關(guān)的行動(dòng)[23]，主要包括兩類：第一，基于活動(dòng)類型的生態(tài)補(bǔ)償績效考核，主要指針對漁民等微觀層面上的受償主體進(jìn)行績效考核的主要方式。例如，對漁民過度捕撈行為的監(jiān)管，漁業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制中對漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)情況、相關(guān)政策措施落實(shí)情況的監(jiān)管等。漁民對漁業(yè)資源利用所產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)難以衡量，即使能夠衡量，往往也需要投入較大成本。因此，基于活動(dòng)類型的績效考核更具適用性。此外，由于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給往往受到多重因素影響，漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)以及對漁民的限制捕撈未必能夠直接促進(jìn)漁業(yè)資源生態(tài)系統(tǒng)功能的改善。例如，漁業(yè)資源的恢復(fù)除了需要漁民減少捕撈之外，還受漁業(yè)生態(tài)環(huán)境以及生物多樣性的等因素影響。以漁業(yè)資源質(zhì)量為基礎(chǔ)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給考核會(huì)讓漁民面臨較大不確定性，從而難以產(chǎn)生政策的激勵(lì)作用。而基于活動(dòng)類型的績效考核方式更加簡單直接，易于管理。同時(shí)，作為一種針對漁民“努力程度”的考核，可以減少漁民的風(fēng)險(xiǎn)，從而提升補(bǔ)償機(jī)制效率。[24]第二，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的生態(tài)補(bǔ)償績效考核，這種績效考核方式屬于基于最終表現(xiàn)（performance-based）的考核。基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的績效考核方式是一種對受償主體的直接考核，一般被認(rèn)為具有更好的激勵(lì)效果，能夠有效應(yīng)對補(bǔ)償主體與受償主體之間的信息不對稱問題。由于受償主體最終所獲得補(bǔ)償資金取決于相應(yīng)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的最終狀況，能夠激勵(lì)其采取相應(yīng)的措施以達(dá)到考核要求，避免信息隱藏等低效率行為的發(fā)生。此外，基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)出的生態(tài)補(bǔ)償績效考核為受償主體的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給提供了足夠的創(chuàng)新空間。[25]受償區(qū)域或漁民可以結(jié)合自身?xiàng)l件，充分發(fā)揮其在生態(tài)系統(tǒng)管理方面的知識經(jīng)驗(yàn)，以更為經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)預(yù)期生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的高效供給。[23]

四、結(jié) 語

漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度是由國家制定或認(rèn)可，并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，調(diào)整與漁業(yè)資源的保護(hù)者、受益者和損害者等主體間利益關(guān)系保護(hù)的法律規(guī)范制度的總和。雖然我國在漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)上取得了一定成果，但仍然存在諸多問題，如漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)行法律制度零散，缺乏對漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)尼槍π?；相關(guān)利益者眾多，缺乏健全的漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；大多針對水體和生物資源，缺乏對漁民生產(chǎn)生活的補(bǔ)償機(jī)制。針對以上問題，我國應(yīng)當(dāng)從漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、法律制度以及配套機(jī)制等方面完善漁業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度。

注釋：

（1）根據(jù)帕累托理論，“在不損害任何人福利的情況下，使一部分人的福利水平提高的改變是一種改進(jìn)?！薄＿@種改進(jìn)要求至少有一個(gè)人收益，但不會(huì)有任何人受損，這種改善依賴于完善的市場機(jī)制。但在現(xiàn)實(shí)生活中，這種改進(jìn)很難計(jì)算，也很難實(shí)施。參見Nicholas Kaldor，“Welfare Propositions of Economics and Interpersonal comparisons of Utility”，The Economic Journal，Vol. 49，No. 195 （Sep.，1939），pp. 549-552.

（2）人工魚礁是一種根據(jù)魚類等海洋生物自身喜好在海底礁石、沉船等地聚集的生物學(xué)特性，利用舊漁船廢料、舊橡膠輪胎、混凝土等材料，人為地在海洋中設(shè)置各種海底構(gòu)造物，吸引魚群來此聚集以達(dá)到保護(hù)和增殖漁業(yè)資源的目的。建設(shè)人工漁礁對于聚集魚群、增加漁獲量，改善和維持漁業(yè)資源、恢復(fù)和提高漁業(yè)生態(tài)環(huán)境、保護(hù)珍稀瀕危生物和生物多樣性都有著非常重要的意義。endprint

（3）魚道是為魚類通過水中建筑上、下游而設(shè)計(jì)的過水通道或設(shè)施，適用于低水頭壩，是增殖洄游性魚類效果較好的補(bǔ)救措施之一，在國際上已經(jīng)有300多年的歷史。例如，在2016年開始投產(chǎn)的湖南土谷塘航電樞紐電站采用魚道建設(shè)與主體工程同步的方法，在衡陽市漁業(yè)行政主管部門的監(jiān)督下進(jìn)行。設(shè)計(jì)參考了歐洲和國內(nèi)其他省份的經(jīng)驗(yàn)，由企業(yè)自主施工建設(shè)，已基本完工。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）endprint