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( 西北政法大學(xué) 新聞傳播學(xué)院，陜西 西安 710119)

在中國，鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的重點(diǎn)，也是脫貧攻堅、決勝全面建成小康進(jìn)程中的短板?！胺ǖ虏⑴e”解決鄉(xiāng)村問題、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理是一條值得探索和實踐的路徑。

在城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)、我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷優(yōu)化的今天，要實施好“精準(zhǔn)扶貧”、解決好“三農(nóng)問題”，有效應(yīng)對舊環(huán)境下的鄉(xiāng)村治理體系面臨的極大挑戰(zhàn)，重新架構(gòu)、不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系，已成為新環(huán)境下的必然要求。

一、“法德并舉”構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 提出:“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，必須堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。”這是中國執(zhí)政黨第一次以成文的形式對國家治理模式的正式明確，為法治與德治在鄉(xiāng)村治理的具體實施提供了理論依據(jù)和實踐遵循。

筆者曾經(jīng)在四川省德陽市中江縣下轄的鄉(xiāng)村生活、調(diào)研。當(dāng)?shù)卣?、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以法治和德治相結(jié)合的方式構(gòu)建的鄉(xiāng)村治理模式，經(jīng)過三、四年的探索與實踐，使村貌村容發(fā)生了很大的變化,村民安居樂業(yè)，生活水平在一定程度上得到了改善和提高。

(一)“法德并舉”推進(jìn)鄉(xiāng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)。

“要想富，先修路”。黨和政府提出了“村村通路，通路到戶”的倡議，村民積極響應(yīng)，基層黨委、干部有效組織和籌措，農(nóng)村道路建設(shè)有了較大發(fā)展。

中江縣的鄉(xiāng)村道路建設(shè)資金主要由國家財政部門撥款，部分由各村村民按戶按人計算籌措，有少部分來源于村民自愿、或本村外出人員對家鄉(xiāng)發(fā)展做貢獻(xiàn)所捐獻(xiàn)。從資金籌集到開工建設(shè)，短短幾個月的時間，一條通往鎮(zhèn)上的曾經(jīng)雨天兩腳泥的坑洼村道，變成了寬闊平整的柏油路。過去出行運(yùn)輸，都只能靠步行，現(xiàn)在趕集可以搭小三輪車、運(yùn)營的面包車；豐收的季節(jié)，不再靠肩挑背扛，基本實現(xiàn)車輛運(yùn)輸。村民的生產(chǎn)生活和出行條件有了很大改善,常年在外的有車游子過年回家可以把車直接開進(jìn)自家的庭院里。鄉(xiāng)村修通的不僅是道路，還是國家與鄉(xiāng)村、黨和人民、游子與家鄉(xiāng)之間的情感橋梁。

為規(guī)范農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理，中江縣制定了《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》 ，落實縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作機(jī)構(gòu)和人員，完善養(yǎng)護(hù)管理資金財政預(yù)算保障機(jī)制。村委會根據(jù)村民意見，建立以農(nóng)村享受國家低保戶政策的還具備勞動力的村民為農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)的主力軍，負(fù)責(zé)定期對道路進(jìn)行清理、維護(hù)?！掇k法》還鼓勵將道路日常保養(yǎng)交由公路沿線村民負(fù)責(zé)，采取個人、家庭分段負(fù)責(zé)等方式。公路沿線村民農(nóng)作物種植，以不影響正常交通為原則。對于沒有按規(guī)定履行義務(wù)的，《辦法》也規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。不按規(guī)定對農(nóng)村公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)的，限期整改；情節(jié)嚴(yán)重的，停止補(bǔ)助資金撥付，依法對責(zé)任人給予行政處分。對于不履行義務(wù)或者經(jīng)村民多次反映有違規(guī)使用道路者，口頭教育整改，嚴(yán)重者，取消低保戶享用。

(二)“法德并舉”推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理

隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村生活條件逐年改善，鄉(xiāng)村環(huán)境污染也有加重之勢。露天焚燒農(nóng)作物秸稈、樹木落葉，成為秋冬季鄉(xiāng)村較為常見的現(xiàn)象。作為重要的環(huán)境空氣污染源——露天焚燒，被我國法律明確為違法行為。

《中華人民共和國大氣污染防治法》和國家環(huán)保總局下發(fā)的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》中，都明確規(guī)定在秸稈禁燒區(qū)內(nèi)焚燒秸稈，造成嚴(yán)重后果的，對有關(guān)責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任。

中江縣推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中，采取了四項措施：第一，以村社為單位建立垃圾池。防止生活垃圾亂丟亂放；鼓勵非白色垃圾污染物深挖填埋。第二，喪事從簡，以火化代替土葬。節(jié)約土地資源；杜絕遺體腐爛所散發(fā)的味道影響周邊村民。但是，考慮到鄉(xiāng)村人“死者為大，保證全尸”的傳統(tǒng)理念，不搞一刀切，采取抽簽的形式分大隊實行，違者處以罰款。第三，秋收季節(jié)，嚴(yán)禁露天焚燒秸稈，違者處以刑事拘留。第四，逢年過節(jié)，嚴(yán)禁放孔明燈。這種“法德并舉”的做法，產(chǎn)生了良好的治理效果。

(三)“法德并舉”推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游文化建設(shè)

為進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，拓寬農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入來源，政府對鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)和建設(shè)，給予大力的政策支持。首先是國務(wù)院2016年一號文件明確要大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。其次農(nóng)業(yè)部、財政部、國家林業(yè)局、國家旅游局等部門聯(lián)合印發(fā)《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見》，全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧。第三，國土資源部 、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、 國家旅游局《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，積極保障旅游業(yè)發(fā)展用地供應(yīng)。第四，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》，實施鄉(xiāng)村旅游提升計劃，開拓旅游消費(fèi)空間等。因此，各村都根據(jù)自村條件創(chuàng)新發(fā)展旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、打造特色農(nóng)家樂等等。中江縣下屬的各鄉(xiāng)村，大力打造芍藥花旅游業(yè)。經(jīng)過幾年時間的開發(fā)種植，已經(jīng)正常運(yùn)營，每年芍藥花開季，吸引了遠(yuǎn)近游客前去觀賞。除了收取門票外，當(dāng)?shù)氐拇迕窨梢再嵢ν馔＼囐M(fèi)，小商品經(jīng)營，或者開辦餐館等其他一些家庭小本經(jīng)營活動。芍藥花除了它的觀賞價值外，芍藥還有藥用價值，因此不會造成土地資源的浪費(fèi)或者閑置，這一舉措為當(dāng)?shù)氐拇迕駧砜捎^收益。其他鄉(xiāng)村也有通過土地承包或者在外先富起來的村民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，開辦旅游業(yè)、種植業(yè)、家禽養(yǎng)殖業(yè)等發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，給予其他村民土地承包費(fèi)，勞動崗位優(yōu)先提供于本村村民。這樣既滿足了村民的鄉(xiāng)土情結(jié)，也保障了留守村民的經(jīng)濟(jì)和生活來源。

在“法德并舉”構(gòu)建的鄉(xiāng)村治理體系下，我國鄉(xiāng)村在交通出行、環(huán)境衛(wèi)生、文化娛樂、通信交流等各個方面都取得了顯著的成果。同樣，鄉(xiāng)村在不斷發(fā)展的過程中，也出現(xiàn)了新的問題。

二、鄉(xiāng)村治理在新環(huán)境下的問題

當(dāng)下的中國，要如期實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)，實現(xiàn)偉大復(fù)興的中國夢，還有很多阻礙因素，“三農(nóng)”問題就是典型。解決好鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的新問題是我們面臨的重要任務(wù)。

(一)農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重

長期以來，中國農(nóng)民社會地位偏低、就業(yè)機(jī)會偏少、經(jīng)濟(jì)收入不高、城鄉(xiāng)社會資源不均衡，導(dǎo)致鄉(xiāng)村的大多數(shù)青壯年選擇去城市發(fā)展，家鄉(xiāng)只是一年一次或者幾年一次的短暫探望。能否在城市里買房，舉家遷離農(nóng)村，已成為鄉(xiāng)村人混得好不好的標(biāo)簽。鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)向城市轉(zhuǎn)移，已成為中國人口流向的一個特點(diǎn)。

城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，但這種過程如果出現(xiàn)了“只要城鎮(zhèn)不要鄉(xiāng)村”的結(jié)果，勢必會加劇城鄉(xiāng)的失衡，會導(dǎo)致農(nóng)村由“空心化”走向“空村化”。大多數(shù)的鄉(xiāng)村中青年人到城里去打工，留守的大都是老人和兒童，由此帶來的問題不容小覷。首先勞動力的不足，導(dǎo)致了部分地區(qū)出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象；其次“城鄉(xiāng)小候鳥”群體性存在，對兒童生活、學(xué)習(xí)、教育等方面都產(chǎn)生負(fù)面影響，加之“隔代養(yǎng)育”也極易產(chǎn)生管教疏漏問題，導(dǎo)致家庭內(nèi)部矛盾甚而使兒童受到身心傷害。

(二)村委會選舉制度的不完善

《村委會組織法》明確規(guī)定，戶籍在本村并且在本村居住的村民；戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民，都具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但在具體實踐中，或者由于村民自我“當(dāng)家作主”意識的淡??；或者常年在外不歸，導(dǎo)致符合條件的村民的選舉權(quán)與被選舉權(quán)得不到充分履行，或者不愿意去履行。一些鄉(xiāng)村，行使選舉權(quán)的大都被局限在黨員范圍內(nèi)，而一旦被選舉，則有一選定終身之勢。這種做法嚴(yán)重違反了《村委會組織法》的相關(guān)規(guī)定。有些鄉(xiāng)村，雖然村民委員會屆滿時會舉行換屆選舉，但往往因強(qiáng)權(quán)勢力干擾、“給好處”收買選票等因素，形成長期連選連任局面。這種現(xiàn)象的長期存在，必然破壞鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)構(gòu)架，阻礙鄉(xiāng)村治理健康發(fā)展。

我們在享受鄉(xiāng)村發(fā)展成果的同時，更要充分認(rèn)識到發(fā)展帶來的問題。健全鄉(xiāng)村治理應(yīng)對機(jī)制，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村治理均衡發(fā)展。這樣發(fā)展成果才能造福當(dāng)代，惠及子孫。

三、“法德并舉”向自治、法治和德治“三合一體”新體系轉(zhuǎn)型

習(xí)近平總書記曾說：“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸漸改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果?！?中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平談治國理政[ M ].北京：人民出版社，2014.黨的十九大報告提出的健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，不僅為鄉(xiāng)村治理走出困境指明了方向，同時也發(fā)展和擴(kuò)充了鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)容。我們應(yīng)當(dāng)以此戰(zhàn)略為指引，著力解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題，確保農(nóng)民生活幸福、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

(一)以自治作為鄉(xiāng)村治理體系的核心

基層人民自治制度(在此指村民自治制度)是中國特色社會主義政治制度的組成部分。該制度以保障村民當(dāng)家作主，最大范圍內(nèi)實現(xiàn)民主為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此要加強(qiáng)鄉(xiāng)村自治，首先，“人”是關(guān)鍵。鄉(xiāng)村有了人，才有活力，才有治理的必要性。以鄉(xiāng)村養(yǎng)人，用鄉(xiāng)村留人。增加鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，引入投資，增設(shè)工作崗位，提供好的教育和醫(yī)療，讓新一代村民找到歸屬感和自豪感。自愿留在家鄉(xiāng)管理家鄉(xiāng)，為家鄉(xiāng)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。其次，培養(yǎng)村民主體意識、參與意識、服務(wù)意識。鼓勵村民積極參與到鄉(xiāng)村事物中，參與鄉(xiāng)村治理，為鄉(xiāng)村自理出謀劃策，帶動村民發(fā)家致富，以自己的知識、技術(shù)、能力服務(wù)鄉(xiāng)村、服務(wù)村民。最后，完善鄉(xiāng)村治理體系中的村民自治制度，明確村民參與自治是村民的權(quán)利和義務(wù)。

(二)以法治作為鄉(xiāng)村治理體系的保障

我國《憲法》規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織。《憲法》為鄉(xiāng)村治理實行村民自治提供了基本法依據(jù)，為村民自治的運(yùn)行提供了頂層設(shè)計和方向指引，為健全鄉(xiāng)村治理體系以自治為核心提供了法律依據(jù)和法治保障。《村民委員會組織法》搭建了組織平臺，暢通了實踐路徑。實踐中，要保證自治公開透明，公平公正。還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法治教育，加大普法力度，使人人做到，懂法，守法，依法。做守法公民，走法律途徑。

(三)以德治作為鄉(xiāng)村治理體系的補(bǔ)充

在鄉(xiāng)村治理中融入德治，能夠發(fā)揮道德引領(lǐng)、規(guī)范、約束的內(nèi)在作用，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自治和法治的道德底蘊(yùn)，為自治和法治贏得情感支持、社會認(rèn)同。有效發(fā)揮德治在鄉(xiāng)村治理中的作用，應(yīng)將道德規(guī)范融入鄉(xiāng)規(guī)民約，把道德規(guī)范外化為人們的行為自覺，實現(xiàn)“春風(fēng)化雨，潤物無聲” ；應(yīng)創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，引導(dǎo)村民崇德向善；培育和弘揚(yáng)地方性優(yōu)秀傳統(tǒng)，創(chuàng)新其合乎時代特征的表達(dá)方式，增強(qiáng)村民的認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感和榮譽(yù)感，使崇德尚法、誠實信用、遵守規(guī)則、弘揚(yáng)公序良俗成為人們的內(nèi)在需求和自覺行為。 自治、法治和德治，三者之間相互依存、相輔相成，共同構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系。為了確保“三合一體”鄉(xiāng)村治理體系的有效運(yùn)行，要發(fā)揮好自治的核心作用，自治是法治和德治的體現(xiàn)；發(fā)揮法治的保障力量，用法治保證自治的有效實施；發(fā)揮好德治補(bǔ)充角色，在法治治理中加入道義的考量。