裴 新 偉(南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院, 天津 300350)

一、 問(wèn)題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,民眾的消費(fèi)水平大幅提升,人們對(duì)各種產(chǎn)品和設(shè)施的需求也隨之激增,政府也相應(yīng)規(guī)劃了更多的公共設(shè)施來(lái)滿足民眾的需求和地區(qū)發(fā)展的需要。其中,對(duì)整個(gè)地區(qū)大有裨益、但對(duì)設(shè)施周邊民眾卻有負(fù)外部性的公共設(shè)施被稱為鄰避設(shè)施,因反對(duì)鄰避設(shè)施的修建而發(fā)生的不同主體間的沖突被稱為鄰避沖突。作為具有負(fù)面影響的群體性事件,鄰避沖突多表現(xiàn)為“激烈式”對(duì)抗,容易造成社會(huì)失穩(wěn)。有些地方政府對(duì)此采用“非鄰避化”的處置手段,否認(rèn)鄰避設(shè)施的負(fù)外部性影響,將民眾的抗議視作一般的群體性事件予以處置,當(dāng)事件發(fā)展到難以控制的時(shí)候就將項(xiàng)目叫停。這不僅造成資源浪費(fèi),而且某些涉及國(guó)計(jì)民生的設(shè)施也難以建設(shè),從而影響地區(qū)的和諧和民生的改善。

作為具有負(fù)面影響的群體性事件的鄰避沖突容易造成社會(huì)失穩(wěn)和資源浪費(fèi)。因此,國(guó)內(nèi)學(xué)者較早就對(duì)鄰避沖突進(jìn)行研究并提出了許多應(yīng)對(duì)措施,比較典型的有廖秋子以國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力為視角,認(rèn)為鄰避沖突是國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力弱化,從而無(wú)法對(duì)利益矛盾進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的結(jié)果,并從增強(qiáng)政府權(quán)力的“嵌入性”和“證成性”兩個(gè)維度提出了應(yīng)對(duì)措施[1];彭皓玥認(rèn)為生態(tài)信任的流失是導(dǎo)致鄰避沖突的較深層原因,提出了重塑生態(tài)信任以解決鄰避沖突的措施[2];何艷玲通過(guò)對(duì)一次垃圾焚燒站引起的集體抗?fàn)幨录姆治?提出政府要保持中立角色、建立協(xié)商對(duì)話渠道和能夠吸納城市邊緣群體的政治機(jī)制等原則性建議[3]。這些研究成果對(duì)于理解鄰避沖突具有一定積極意義,但是難以從中認(rèn)識(shí)到鄰避沖突是多元主體在利己主義驅(qū)動(dòng)和整合機(jī)制缺乏的情況下導(dǎo)致利益矛盾難以協(xié)調(diào)的結(jié)果,所提出的對(duì)策仍存在治理主體單一和整合機(jī)制不足等缺點(diǎn),從而無(wú)法有效協(xié)調(diào)利己主義驅(qū)動(dòng)下多元主體間的利益矛盾。

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元治理主體以既有的法律法規(guī)為共同的行為規(guī)范,通過(guò)交流與協(xié)作實(shí)現(xiàn)各方資源和目標(biāo)的有效整合,以最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化[4]15。協(xié)同治理可以借助各種協(xié)同機(jī)制,通過(guò)各方的利益表達(dá)和利益整合,最終形成一個(gè)各方普遍認(rèn)可的目標(biāo)和方案,避免鄰避情結(jié)的產(chǎn)生,為分析鄰避沖突的生成原因和破解路徑提供了有益視角和分析框架。有鑒于此,本文基于協(xié)同治理的視角,以協(xié)同治理所具備的治理主體的多元性、治理手段的科學(xué)性、治理機(jī)制的協(xié)同性和治理目標(biāo)的整合性等內(nèi)涵為框架,嘗試探析鄰避沖突的生成原因,重點(diǎn)分析了能夠有效破解鄰避沖突的路徑,對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有一定積極意義。

二、 協(xié)同治理的缺位:鄰避沖突的生成原因

當(dāng)前,我國(guó)處于全面建設(shè)小康社會(huì)的決勝階段,需要穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善,需要預(yù)防各種危機(jī)事件,尤其是具有潛在風(fēng)險(xiǎn)的鄰避沖突,而厘清鄰避沖突的生成原因又是進(jìn)行有效防治的前提。因此,本文以協(xié)同治理的內(nèi)涵為框架,試圖從法律法規(guī)、治理主體、治理手段、治理機(jī)制和治理目標(biāo)幾個(gè)層面梳理鄰避沖突的生成原因,為分析協(xié)同治理指向下破解鄰避沖突的路徑提供規(guī)制導(dǎo)向。

1. 法律法規(guī)的缺位

法律法規(guī)的缺位主要表現(xiàn)在兩方面:①多元主體在重大項(xiàng)目決策中擁有何種權(quán)利的法律法規(guī)不夠健全。鄰避項(xiàng)目涉及多元主體的不同利益,它的決策與實(shí)施理應(yīng)建立在綜合考量各方利益訴求的基礎(chǔ)上,但是由于相關(guān)的法律法規(guī)不夠健全,民眾等主體參與鄰避項(xiàng)目的決策與實(shí)施以表達(dá)利益訴求的權(quán)利不能得到充分保障,因而容易產(chǎn)生不滿情緒;②多元主體在重大項(xiàng)目決策中承擔(dān)何種責(zé)任的法律法規(guī)不夠完善。在鄰避項(xiàng)目中,不同主體有不同的利益訴求,在追求自身利益時(shí)容易損害到他人利益,尤其是在明確責(zé)任歸屬的法律法規(guī)不完善的情況下,多元主體的違法違規(guī)行為沒(méi)能得到應(yīng)有的處罰,這種行為所付出的成本會(huì)小于其所帶來(lái)的收益,因此很難避免出現(xiàn)鄰避情結(jié)。

2. 多元治理主體的缺位

隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn),民眾的權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)不斷提高,要求參與到鄰避項(xiàng)目的決策和執(zhí)行中以實(shí)現(xiàn)自身利益的欲望越來(lái)越強(qiáng),鄰避沖突中多元治理主體的缺位體現(xiàn)在鄰避項(xiàng)目的決策和執(zhí)行中。在鄰避項(xiàng)目的決策中,個(gè)別政府官員出于短期政績(jī)的考慮和對(duì)民眾參與動(dòng)機(jī)和能力的懷疑,以及對(duì)第三部門(mén)參與能力和后果的顧慮,最終選擇封閉式?jīng)Q策模式,致使民眾對(duì)決策結(jié)果產(chǎn)生不滿情緒;在鄰避項(xiàng)目的執(zhí)行中,鄰避項(xiàng)目涉及多個(gè)復(fù)雜領(lǐng)域,任何一個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)影響全局的穩(wěn)定與發(fā)展,而單一主體的能力、精力和自制力畢竟有限。因此,在鄰避設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的各個(gè)階段都需要多元治理主體的通力合作,需要不同主體的出謀劃策和共同行動(dòng),但是封閉式?jīng)Q策模式使多元治理主體參與困難,從而導(dǎo)致鄰避項(xiàng)目在推進(jìn)中問(wèn)題不斷,鄰避沖突頻出。

3. 科學(xué)治理手段的缺位

決策過(guò)程的民主化程度不足,可能直接損害政策相關(guān)者的合法權(quán)益。當(dāng)民眾發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而要行使權(quán)利時(shí),項(xiàng)目往往已經(jīng)開(kāi)工,此時(shí)民眾在不滿情緒推動(dòng)下會(huì)先通過(guò)上訪等合法渠道表達(dá)自己的利益訴求,而個(gè)別政府官員則對(duì)民眾的上訪行為消極應(yīng)對(duì),借助回避和“辟謠”等方式進(jìn)行處置;當(dāng)民眾采取偏激的利益表達(dá)方式并發(fā)生沖突后,有些政府官員便會(huì)運(yùn)用行政強(qiáng)制力予以處置,當(dāng)事件發(fā)展到難以控制的時(shí)候叫停鄰避項(xiàng)目,以達(dá)到暫時(shí)穩(wěn)定的目的。叫停鄰避項(xiàng)目的治理手段不僅導(dǎo)致鄰避項(xiàng)目前期建設(shè)投入的沉沒(méi)、造成資源浪費(fèi),而且原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸或社會(huì)隱患依然存在,為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的需要,只能重新選址或?qū)⒃许?xiàng)目低調(diào)實(shí)施,為鄰避沖突的再次爆發(fā)埋下隱患。因此,回避和“辟謠”等治理手段會(huì)加劇矛盾,叫停項(xiàng)目的治理手段對(duì)于鄰避沖突也是治標(biāo)不治本。

4. 協(xié)同治理機(jī)制的缺位

協(xié)同治理要求在鄰避設(shè)施的決策和建設(shè)中,要協(xié)同考慮各方利益的損益程度,建立必要的補(bǔ)償機(jī)制[5],平衡各方的成本與收益;要協(xié)同考慮不同行為的利弊程度,建立必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制,規(guī)制各方的鄰避行為;要協(xié)同決策、執(zhí)行和運(yùn)營(yíng)等不同階段多元主體的鄰避行為,建立全面的監(jiān)督機(jī)制等。但是現(xiàn)實(shí)中,對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)度追逐、受益民眾“搭便車”心理的存在和個(gè)別新聞媒體不負(fù)責(zé)任的宣傳等,導(dǎo)致旨在縮小成本與收益差距的利益補(bǔ)償機(jī)制無(wú)法體現(xiàn);獎(jiǎng)懲機(jī)制的缺位致使處于弱勢(shì)地位的鄰避受眾難以就其受損利益得到補(bǔ)償;封閉化的決策模式導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制不健全,呈現(xiàn)監(jiān)督主體少、渠道窄和短期性等特點(diǎn)。以上協(xié)同治理機(jī)制的缺位致使鄰避項(xiàng)目缺乏配套制度做保障,在項(xiàng)目推進(jìn)中問(wèn)題層出,影響社會(huì)穩(wěn)定。

5. 整合性治理目標(biāo)的缺位

協(xié)同治理理論要求,多元治理主體在協(xié)商合作基礎(chǔ)上,通過(guò)對(duì)各方利益訴求和擁有資源的考量與整合,最終形成一個(gè)能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。鄰避沖突的發(fā)生即源于整合性治理目標(biāo)的缺位。在鄰避事項(xiàng)中,企業(yè)、民眾和新聞媒體等多元主體的利益訴求各不相同,在進(jìn)行行為選擇時(shí)都僅從自身利益出發(fā),缺乏必要的協(xié)商與妥協(xié),設(shè)施周邊民眾因鄰避設(shè)施的負(fù)外部性而付出的成本沒(méi)能在協(xié)同的整體中得到補(bǔ)償[6],從而對(duì)鄰避項(xiàng)目產(chǎn)生不滿情緒,不利于社會(huì)和諧。

三、 協(xié)同治理的歸位:破解鄰避沖突的路徑選擇

由上可知,破解鄰避沖突層出不窮的難題需要實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的歸位,建立明確權(quán)責(zé)劃分的法律法規(guī)、開(kāi)放型決策模式、全面的培訓(xùn)體系、完善的配套制度和有效的監(jiān)督機(jī)制等。通過(guò)多元主體的利益表達(dá)和利益整合,最終形成一個(gè)符合各方訴求的目標(biāo)和方案,避免民眾產(chǎn)生鄰避情結(jié),從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。

1. 建立協(xié)同治理的法律法規(guī),明確各方的權(quán)利與責(zé)任

法律是國(guó)家意志和人民意志的體現(xiàn),是系統(tǒng)運(yùn)行及各方主體相互交往所須遵循的規(guī)則,它規(guī)定著各方的行為方式和關(guān)聯(lián)方式,規(guī)制著各方無(wú)規(guī)則的獨(dú)立行動(dòng),使得他們能夠協(xié)同運(yùn)行,從而形成有序的治理格局[7]。破解鄰避沖突層出不窮的難題,需要建立協(xié)同治理的法律法規(guī),明確各方的權(quán)利與責(zé)任,為民眾的行為提供判斷標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù),為政府的行為提供程序規(guī)范和合法依據(jù),并為違法行為提供處罰依據(jù)。

理念層面?！皼](méi)有一種新的觀念, 新的理念指導(dǎo)行動(dòng),中國(guó)的公共行政要取得進(jìn)展是不可能的”[8],法律恰好是國(guó)家意志和人民意志的體現(xiàn),是社會(huì)各方行為的合法依據(jù)和法律保障,所以社會(huì)多元主體需要樹(shù)立法治理念,真正做到知法、懂法、守法和用法。政府需要樹(shù)立法治理念,自覺(jué)按照法定程序辦事,做到有法必依;民眾要樹(shù)立法治理念,自覺(jué)通過(guò)合法渠道表達(dá)利益訴求,并能通過(guò)法律渠道實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì);新聞媒體等要樹(shù)立法治理念,依法進(jìn)行宣傳等活動(dòng),為社會(huì)發(fā)展做出建設(shè)性貢獻(xiàn)。

操作層面。①要制定鄰避項(xiàng)目中的權(quán)力清單,并增強(qiáng)清單的法律效力。通過(guò)有效的權(quán)力清單明確行政權(quán)力的邊界,防止政府相關(guān)部門(mén)的越權(quán)行為,切實(shí)保障民眾、企業(yè)和第三部門(mén)的合法權(quán)利;②要建立健全政府采購(gòu)和招投標(biāo)方面的規(guī)章制度。通過(guò)規(guī)章制度確定政府相關(guān)部門(mén)的辦事程序,規(guī)范政府行政行為,并增強(qiáng)相關(guān)流程的公開(kāi)透明度,保障每一個(gè)企業(yè)公平享有參與鄰避項(xiàng)目投標(biāo)的權(quán)利;③要明確民眾參與鄰避項(xiàng)目決策和實(shí)施的權(quán)利,上升到法律層面,并予以保障。鄰避項(xiàng)目涉及多元主體的利益,它的平穩(wěn)運(yùn)行也要得到多方的理解與支持,而只有參與才能產(chǎn)生認(rèn)同,所以要保障民眾參與鄰避項(xiàng)目的合法權(quán)利并確保參與的實(shí)效性和可持續(xù)性,使鄰避項(xiàng)目從審議、選址、環(huán)評(píng)到建設(shè)、完工和運(yùn)營(yíng)都能實(shí)現(xiàn)充分的信息公開(kāi)和民眾參與;④要建立并完善關(guān)于鄰避項(xiàng)目的責(zé)任歸屬和獎(jiǎng)懲的法律法規(guī)。例如,制定新聞媒體惡意造謠傳謠的懲罰條例等,通過(guò)法律法規(guī)打擊各種損害多方協(xié)同治理的違法行為,并加大處罰力度,使其因違法行為付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收益。

2. 建立以政府為主導(dǎo)的開(kāi)放型決策模式

協(xié)同治理具有治理主體的多元性,即強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與和平等協(xié)商。政府不再是社會(huì)事務(wù)治理中的單一權(quán)力中心,企業(yè)、第三部門(mén)和公眾等其他社會(huì)主體都應(yīng)該分享一定的公共權(quán)力,在不同層面上參與到社會(huì)公共事務(wù)的治理中[4]16。但是,我國(guó)長(zhǎng)期的“大政府、小社會(huì)”導(dǎo)致公民社會(huì)的發(fā)展不夠成熟,第三部門(mén)的數(shù)量和質(zhì)量都有待提升,私人企業(yè)的自律性和社會(huì)責(zé)任感也有待增強(qiáng)。因此,要建立以政府為主導(dǎo)的開(kāi)放型決策模式,在多元主體平等協(xié)商的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府的發(fā)起者、領(lǐng)導(dǎo)者和組織者作用[9],以有效應(yīng)對(duì)鄰避沖突。

(1) 要建立有效的信息公開(kāi)機(jī)制。當(dāng)代社會(huì),民眾不再像以前那樣完全接受政府的議程設(shè)置[10],而是要求參與其中。信息是決策的基礎(chǔ),是人們進(jìn)行判斷并采取行動(dòng)的依據(jù)。公開(kāi)鄰避項(xiàng)目的信息,民眾、企業(yè)和第三部門(mén)等能夠?qū)?xiàng)目有一個(gè)全面的認(rèn)知,以便科學(xué)理性地參與到項(xiàng)目的決策和執(zhí)行中,并可以通過(guò)多元主體的協(xié)商合作以增強(qiáng)項(xiàng)目的科學(xué)性,推進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。 同時(shí),信息公開(kāi)可以提升民眾對(duì)政府的信任度,增強(qiáng)政府的公信力,使政府易于在鄰避沖突中掌握主動(dòng)權(quán),從而避免部分媒體和少數(shù)民眾以訛傳訛。

(2) 要建立以政府為主導(dǎo)的多元主體參與機(jī)制。 鄰避項(xiàng)目涉及多元主體的不同利益,如果在決策時(shí)某個(gè)主體被排除在外,他們的利益訴求就很難得到保障,容易產(chǎn)生鄰避情結(jié)。 因此,需要建立多元主體參與機(jī)制,政府要廣開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和公民會(huì)議等多元主體參與渠道, 并增強(qiáng)對(duì)多元主體的回應(yīng)性, 無(wú)論是否采用他們的意見(jiàn)都要給出充足的理由和解釋, 通過(guò)各方的充分表達(dá)與協(xié)商, 實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

(3) 要建立協(xié)商溝通機(jī)制。 鄰避項(xiàng)目涉及的多元主體間利益各有差異,差異會(huì)產(chǎn)生矛盾, 為了實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo),需要建立協(xié)商溝通機(jī)制。例如,可以召集各方代表進(jìn)行公平、公開(kāi)的協(xié)商,通過(guò)“換位思考”、折中方案和利益補(bǔ)償?shù)确椒▍f(xié)調(diào)各方的不同利益, 鼓勵(lì)不同主體進(jìn)行必要的妥協(xié), 以便形成普惠性方案。

3. 建立全面的培訓(xùn)體系,提高各方的能力和素養(yǎng)

協(xié)同治理的最終主體是人,人的能力、素養(yǎng)和情緒等都會(huì)影響治理效果的發(fā)揮。為了實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的治理目標(biāo),需要構(gòu)建全面的培訓(xùn)體系,提高各方的能力和素養(yǎng),為利益的表達(dá)、協(xié)商的推進(jìn)、政策的制定、監(jiān)督的執(zhí)行和項(xiàng)目的實(shí)施提供智力和能力支持。

(1) 要加強(qiáng)對(duì)政府人員的教育和培訓(xùn)。通過(guò)教育使其認(rèn)識(shí)到當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的方向是建設(shè)服務(wù)型政府,服務(wù)型政府的建設(shè)是一個(gè)“多元主體”共同參與、雙向互動(dòng)的過(guò)程[11],在此過(guò)程中,政府應(yīng)搭建多元主體參與平臺(tái),同時(shí)通過(guò)培訓(xùn)提升政府人員的治理能力。例如,可以通過(guò)案例教學(xué)和情景模擬等途徑增加政府人員的治理知識(shí)儲(chǔ)備,培養(yǎng)處理問(wèn)題的應(yīng)有智慧并掌握相關(guān)業(yè)務(wù)的必需技巧,改變單純叫停鄰避項(xiàng)目的處置措施,培養(yǎng)實(shí)現(xiàn)地區(qū)長(zhǎng)治久安的智慧與能力。

(2) 要增強(qiáng)民眾的文化素養(yǎng)。鄰避項(xiàng)目涉及特定的專業(yè)知識(shí),民眾的恐慌也多源于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的未知,政府和第三部門(mén)可以通過(guò)新聞媒體等渠道宣傳與鄰避項(xiàng)目相關(guān)的知識(shí),使民眾能夠準(zhǔn)確把握鄰避設(shè)施的現(xiàn)實(shí)危害與潛在風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而作出科學(xué)理性的判斷。同時(shí)還要加強(qiáng)民眾的法律教育,使其具備通過(guò)合法渠道表達(dá)利益訴求與實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的意識(shí)和能力,避免非理性的對(duì)抗行為。

(3) 要通過(guò)教育提升與鄰避項(xiàng)目相關(guān)的企業(yè)的行業(yè)素質(zhì)。鄰避項(xiàng)目規(guī)模大、資金多,封閉式?jīng)Q策模式又導(dǎo)致多元主體的監(jiān)督缺位,此時(shí)以盈利為目的的企業(yè)便會(huì)行賄尋租。因此,要通過(guò)教育使企業(yè)能夠嚴(yán)格遵守行業(yè)規(guī)則,不能為了追逐利益而破壞公平的行業(yè)秩序。同時(shí)還要通過(guò)培訓(xùn)增強(qiáng)企業(yè)的執(zhí)行能力,使其具備安全、高效地建設(shè)與運(yùn)營(yíng)鄰避設(shè)施的能力與素質(zhì),并能夠嚴(yán)格執(zhí)行生產(chǎn)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn),時(shí)刻保持高度的安全意識(shí),以消除設(shè)施周邊民眾的擔(dān)憂與顧慮。

(4) 要通過(guò)教育提升第三部門(mén)的社會(huì)責(zé)任感和能力。例如,可以利用社會(huì)捐贈(zèng)資金成立由專業(yè)人員組成的咨詢委員會(huì),并對(duì)其成員加強(qiáng)選拔和培訓(xùn),提升機(jī)構(gòu)建言獻(xiàn)策和調(diào)節(jié)糾紛的能力,以便增強(qiáng)決策的科學(xué)性,促進(jìn)各方的協(xié)商合作與利益整合,發(fā)揮第三部門(mén)在鄰避沖突防治中的建設(shè)性作用。

4. 建立完善的配套制度,構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制

鄰避項(xiàng)目涉及多元主體的不同利益和多個(gè)領(lǐng)域的不同問(wèn)題,任何一個(gè)主體產(chǎn)生不滿或任何一個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)影響鄰避項(xiàng)目的正常運(yùn)行,甚至?xí)绊懮鐣?huì)穩(wěn)定。因此,需要建立完善的配套制度,構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制,調(diào)節(jié)不同主體間的利益差距,規(guī)制各方的行為,促進(jìn)多元主體間協(xié)調(diào)溝通,以避免鄰避情結(jié)的產(chǎn)生和沖突的發(fā)生。

(1) 要建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)受鄰避設(shè)施影響的民眾給予合理的補(bǔ)償,并根據(jù)他們的不同需求和損害的不同類型采取適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)或精神補(bǔ)償方式,使民眾因鄰避設(shè)施的負(fù)外部性而付出的成本能在協(xié)同的整體中得到補(bǔ)償,從而消除他們的鄰避情結(jié)。

(2) 要建立必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制。獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰作為激勵(lì)和制約的重要形式,可以激發(fā)、引導(dǎo)、保持和規(guī)范多元主體的不同行為。如在鄰避項(xiàng)目中將鄰避設(shè)施的民眾評(píng)價(jià)同政府績(jī)效掛鉤,將鄰避設(shè)施的建設(shè)效果同施工單位的信譽(yù)積分和施工報(bào)酬掛鉤,建立鄰避設(shè)施終身負(fù)責(zé)制,并對(duì)遵守或違反規(guī)定的行為實(shí)施獎(jiǎng)懲等,既能保證各方在鄰避項(xiàng)目的推進(jìn)中發(fā)揮建設(shè)性作用,又能提高不同主體的履職積極性和謹(jǐn)慎性,從而有效避免鄰避情結(jié)。

(3) 要建構(gòu)統(tǒng)合型的信息傳輸模式[12]。信息是決策的基礎(chǔ)和行為選擇的依據(jù),在鄰避項(xiàng)目中,傳統(tǒng)的單通道信息傳輸模式使民眾、企業(yè)和第三部門(mén)等了解信息無(wú)門(mén),政府決策所需要的信息量也不足,在各方缺乏信息溝通的情況下,“小道消息”就會(huì)泛濫,民眾對(duì)鄰避設(shè)施的負(fù)面印象便會(huì)放大,從而產(chǎn)生鄰避情結(jié)。因此,需要構(gòu)建以官方為主導(dǎo),以新聞媒體和民間信息機(jī)構(gòu)等為輔助的統(tǒng)合型信息傳輸模式,實(shí)現(xiàn)信息的雙向、多渠道流動(dòng),促進(jìn)多元主體的協(xié)商合作與利益整合,為鄰避沖突的有效防治提供信息保障。

5. 建立多主體、全方位、全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制

協(xié)同治理在主張主體多元和權(quán)力分散的同時(shí),也強(qiáng)調(diào)責(zé)任的承擔(dān),即各方主體必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督。陽(yáng)光是最好的防腐劑,監(jiān)督是最好的凈化機(jī)[13],在鄰避項(xiàng)目的選址和運(yùn)行中,需要建立起多主體、全方位、全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制。

(1) 要建立包括政府、企業(yè)和民眾等多元主體在內(nèi)的監(jiān)督委員會(huì)。鄰避項(xiàng)目是一個(gè)涉及多元主體的復(fù)雜工程,任何一個(gè)主體都可能在追求利益的過(guò)程中損害其他主體的利益。因此,要建立監(jiān)督委員會(huì),通過(guò)多元主體的互相監(jiān)督,使不同主體的行為得以相互牽制,從而維護(hù)動(dòng)態(tài)的平衡與穩(wěn)定。在建立監(jiān)督委員會(huì)時(shí),應(yīng)給予多元主體充分的自主性,并保證委員的代表性,同時(shí)在委員會(huì)內(nèi)部要堅(jiān)持平等協(xié)商的原則,有效發(fā)揮委員會(huì)的監(jiān)督功能。

(2) 要對(duì)涉及鄰避項(xiàng)目的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行全方位的監(jiān)督。鄰避項(xiàng)目非常復(fù)雜,涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等不同領(lǐng)域,它的選址與運(yùn)營(yíng)也會(huì)對(duì)各個(gè)領(lǐng)域造成不同的影響。例如,鄰避設(shè)施的修建會(huì)因制約投資而影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,會(huì)因利益錯(cuò)位而引起社會(huì)沖突,會(huì)因污染環(huán)境而引起生態(tài)破壞。因此,要建立囊括各個(gè)領(lǐng)域的全方位的監(jiān)督機(jī)制,例如,可以針對(duì)不同領(lǐng)域成立專門(mén)的監(jiān)督小組,及時(shí)發(fā)現(xiàn)鄰避設(shè)施對(duì)此領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)危害與潛在風(fēng)險(xiǎn),并采取必要的防治措施,保護(hù)共同的利益。

(3) 要建立貫穿鄰避設(shè)施決策期、建設(shè)期、運(yùn)行期和拆除期等全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制。在鄰避項(xiàng)目的推進(jìn)中,任何一個(gè)階段的疏忽大意都會(huì)使民眾產(chǎn)生不滿情緒,從而爆發(fā)鄰避沖突,例如,廈門(mén)PX事件引起的鄰避沖突發(fā)生在鄰避設(shè)施的決策期,漳州PX項(xiàng)目爆炸事件引起的鄰避沖突發(fā)生在鄰避設(shè)施運(yùn)行期。因此,需要依靠全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制使各方樹(shù)立并保持長(zhǎng)期的安全意識(shí)和責(zé)任意識(shí),從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安。

四、 結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)代社會(huì), 經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與社會(huì)的急劇變革使各種事務(wù)的復(fù)雜性逐漸增強(qiáng), 涉及多元主體和多個(gè)領(lǐng)域的鄰避項(xiàng)目會(huì)更加復(fù)雜, 協(xié)同治理的重要性也會(huì)更加凸顯。 但是,協(xié)同治理對(duì)多元主體的能力和素質(zhì)有一定的要求, 而中國(guó)長(zhǎng)期的“大政府、小社會(huì)”傳統(tǒng)導(dǎo)致民眾和第三部門(mén)等難以與政府進(jìn)行有效地協(xié)商與合作, 協(xié)同治理缺乏必要的社會(huì)基礎(chǔ)。 可以預(yù)見(jiàn),隨著轉(zhuǎn)變政府職能和服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn), 社會(huì)多元主體的能力和素質(zhì)會(huì)得到質(zhì)的提升, 協(xié)同治理發(fā)揮自身功能的社會(huì)基礎(chǔ)會(huì)更加完善、空間會(huì)更加廣闊, 鄰避沖突也會(huì)因協(xié)同治理的歸位而逐漸得以有效地防治。

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