□盧艷齊

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、引言

解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，而貧困則是實現(xiàn)我國社會主義本質(zhì)要求的阻礙。2014年初中央制定了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，具體是指“通過對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶”[1]152，這為當(dāng)下中國的扶貧開發(fā)指明了新的道路。2015年，黨的十八屆五中全會召開，明確提出“我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”[2]的脫貧戰(zhàn)略目標(biāo)，將精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)脫貧戰(zhàn)略。

精準(zhǔn)扶貧實施以來我國的扶貧工作已經(jīng)取得了巨大的成效，但是仍存在不少問題。挪用扶貧資金，截留扶貧資源，或者“扶農(nóng)”不“扶貧”等問題普遍存在，尤其是在一些偏遠(yuǎn)的地區(qū)，“越扶越貧”的亂象也時有發(fā)生。針對不同的扶貧亂象，學(xué)界開展了相關(guān)研究。葛志軍（2015）等人關(guān)注了地方扶貧實踐中出現(xiàn)的貧困戶參與不足，幫扶政策缺乏差異性和靈活性等問題[3]（p157)，唐麗霞（2015）指出扶貧政策本身存在制度缺陷[4](p151)，邢成舉（2016）指出精準(zhǔn)扶貧中財政扶貧目標(biāo)偏離的情況以及農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)型對精準(zhǔn)扶貧的挑戰(zhàn)等問題[5](p109)，劉司可（2016）則研究了精準(zhǔn)扶貧工作中貧困退出機制不健全的問題[6](p45)，李群峰（2016）分析了村干部權(quán)力尋租等瞄準(zhǔn)偏離的現(xiàn)象[7](p73)，李博（2016）則進一步探討了項目制在扶貧開發(fā)中出現(xiàn)的功能式微問題[8](p106)。2017年，學(xué)界關(guān)于精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧的文章呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，據(jù)中國知網(wǎng)（CNKI）的數(shù)據(jù)分析，2017年相關(guān)文章數(shù)量400余篇，涵蓋的問題更加廣泛且細(xì)致。如雷望紅（2017）指出，精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行中存在著明顯的不精準(zhǔn)執(zhí)行現(xiàn)象,表現(xiàn)為識別不精準(zhǔn)、幫扶不精準(zhǔn)、管理不精準(zhǔn)和考核不精準(zhǔn)等問題[9](p1)；朱天義等（2017）認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)采取了選擇性的治理行動[10](p212)。不僅如此，由于對精準(zhǔn)扶貧的研究呈現(xiàn)多學(xué)科交叉分布的特點，不同學(xué)科對精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的問題關(guān)注也有不同，例如經(jīng)濟學(xué)關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧（劉建生，2017；謝玉梅，2016）[11](p127)[12](p79)，政治學(xué)關(guān)注貧困戶的政治權(quán)益（李洪波，2017）[13](p145)，社會學(xué)關(guān)注精準(zhǔn)扶貧中的社會組織力量（黃建，2017）[14](p179)。這些研究對進一步深化學(xué)界對精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施過程中出現(xiàn)的問題提供了多元化的認(rèn)知角度，取得豐碩了成果。但是在精準(zhǔn)扶貧主體的探討層面，這些研究大多將精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的問題對準(zhǔn)中央國家、縣市一級或者是村莊，卻忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為精準(zhǔn)扶貧主體的重要地位，缺乏對貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的扶貧和脫貧能力及其政策執(zhí)行行為的研究。此外，也很少有學(xué)者關(guān)注到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)中的“數(shù)字式脫貧”現(xiàn)象。事實上，在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府處于國家權(quán)力末梢，是國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施的落實者，是多元主體協(xié)同治理貧困中的實質(zhì)性主體和主導(dǎo)，也是整個精準(zhǔn)扶貧體系的“最后一公里”。筆者對A鄉(xiāng)的精準(zhǔn)扶貧工作進行了為期兩個月的田野調(diào)查，認(rèn)為貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中存在隱瞞和虛報的“數(shù)字式脫貧”現(xiàn)象，但同時為了切實減少和消除貧困，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又在大力實施“發(fā)展式脫貧”政策。此類“貌合神離”的行為所帶來的問題即是為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會在精準(zhǔn)扶貧工作中出現(xiàn)隱瞞和虛報的情況？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又是如何采取改進措施的？其效果如何？本文試圖通過透視當(dāng)下我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精準(zhǔn)扶貧工作中出現(xiàn)的問題和困境，探索具體治理情境下優(yōu)化我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施的改進思路。

二、田野呈現(xiàn)：湖北省A鄉(xiāng)的精準(zhǔn)扶貧對策

A鄉(xiāng)位于湖北省C市西南，距市區(qū)54公里，屬省級貧困鄉(xiāng)。全鄉(xiāng)總面積56.3平方公里，主要地勢以丘陵為主。A鄉(xiāng)下轄13個村（居）委，92個自然村，123個村民小組，總戶數(shù)4822戶，總?cè)丝?.13萬人，是一個典型的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)。A鄉(xiāng)地理位置偏僻，屬傳統(tǒng)粗放型純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，外出務(wù)工人員高達61.5%，空心化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

2015年，全鄉(xiāng)進行了對建檔立卡的戶數(shù)和人數(shù)進行了摸底排查，最終按照農(nóng)戶申請、組級評議、組級公示、村級審核、村級公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)核、村級公告精準(zhǔn)識別“七步法”流程和精準(zhǔn)扶貧對象識別“十不評”有關(guān)要求，確定全鄉(xiāng)精準(zhǔn)識別的對象，共有347戶737人被列為精準(zhǔn)扶貧對象。根據(jù)上級政府精準(zhǔn)扶貧工作的總體部署，全鄉(xiāng)計劃5年內(nèi)每年幫助229人實現(xiàn)脫貧，并力爭到2020年實現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，在對貧困戶進行精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上，A鄉(xiāng)制定了周密的精準(zhǔn)幫扶實施方案。為了督促幫扶單位和幫扶干部，A鄉(xiāng)執(zhí)行了嚴(yán)格的考核制度，將扶貧工作的目標(biāo)任務(wù)完成、投入、駐村幫扶情況列入考核目標(biāo)，實行一季度一督查，一季度一評比，考核結(jié)果列入年度科學(xué)發(fā)展綜合考評，獎優(yōu)罰劣，并將其作為評優(yōu)評先、提拔任用的重要依據(jù)。

從A鄉(xiāng)的精準(zhǔn)扶貧工作部署來看，精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)考核等都有明確的文件規(guī)定，唯獨缺少精準(zhǔn)管理這一項。事實上，精準(zhǔn)管理機制的不健全和信息的不透明恰恰給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)字脫貧留下了可供操作的空間。在A鄉(xiāng)，針對“脫貧任務(wù)能否完成？”這個問題，扶貧干部的普遍回答是“肯定能，這個東西就是你說脫貧他就脫貧了”①正文中楷體字部分均為筆者2017年7月至8月底在A鄉(xiāng)進行調(diào)研時獲得資料，撰寫的觀察筆記以及訪談記錄，所有人名和地名均做了相關(guān)技術(shù)處理。。扶貧干部的回答至少說明了兩個問題：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握了脫貧的主動權(quán)和控制權(quán)；第二，精準(zhǔn)扶貧對象并不清楚自己的脫貧狀態(tài)。精準(zhǔn)扶貧主體和對象之間的信息不對稱造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在精準(zhǔn)管理上的自由裁量權(quán)出現(xiàn)了擴張，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以在精準(zhǔn)扶貧對象不知情的情況下將一些扶貧對象列為已脫貧狀態(tài)，自動消除這些扶貧對象的貧困檔案和信息資料，按照這樣一種方式，不論是提早兩年還是三年，都能夠順利實現(xiàn)上級政府的目標(biāo)和任務(wù)。如此一來，便出現(xiàn)了一種欺瞞上級和下級，運用精準(zhǔn)管理上的漏洞和缺陷完成脫貧指標(biāo)任務(wù)的“數(shù)字式脫貧”現(xiàn)象。

數(shù)字式脫貧是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在目標(biāo)管理責(zé)任體制下回應(yīng)上級政府的一種策略選擇。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能完全依靠數(shù)字式脫貧來治理貧困，解決當(dāng)?shù)氐呢毨栴}，也很難完成最后的驗收工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然需要通過實際行動來治理貧困，幫助貧困對象實現(xiàn)真正意義上的脫貧。A鄉(xiāng)目前的扶貧方式主要是產(chǎn)業(yè)扶貧，主要有東塘村的平菇種植基地、800畝高產(chǎn)油茶種植基地、富民花生油生產(chǎn)合作社；河平村1200畝中藥枳殼子種植園；石竹村的薯粉加工項目和黑美人西瓜苗項目。各村委主動將扶貧對象吸納到產(chǎn)業(yè)扶貧項目當(dāng)中，通過年終分紅的方式幫助部分村民實現(xiàn)脫貧。不僅如此，在2016年6月，換屆選舉之后新任領(lǐng)導(dǎo)干部通過多方渠道又為A鄉(xiāng)拉來了高達3千萬的扶貧項目，分別是3600畝的坡耕地改造項目、扶貧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及立體生態(tài)旅游項目，與現(xiàn)行的短、平、快扶貧項目相比，這些新項目很難在短期內(nèi)實現(xiàn)創(chuàng)收，需要通過較長時間的成本投入才能順利回本增收。時間長、創(chuàng)收慢，A鄉(xiāng)的扶貧方式不能幫助當(dāng)?shù)卣畬崿F(xiàn)2020年全面脫貧的目標(biāo)，因而并非針對上級政府下達的政治任務(wù)，A鄉(xiāng)的扶貧選擇是通過振興整個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展來帶動全鄉(xiāng)農(nóng)民增收，實現(xiàn)整體性的脫貧，也即是一種發(fā)展式脫貧。

三、數(shù)字式脫貧：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精準(zhǔn)扶貧工作中的主要問題

從粗放扶貧到精準(zhǔn)扶貧，由“大水漫灌”轉(zhuǎn)為“滴灌”，“輸血”轉(zhuǎn)為“造血”，國家的扶貧戰(zhàn)略不斷優(yōu)化和改善，這一政策過程的價值取向是促使改革成果在更廣范圍共享，而其目標(biāo)則是實現(xiàn)社會主義國家的全面脫貧。放眼全國，一場場脫貧攻堅戰(zhàn)正在打響，舉國上下為了實現(xiàn)脫貧目標(biāo)而奮力作為。在此形勢下，中央與貧困情況嚴(yán)重的22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）簽訂了扶貧攻堅“軍令狀”，試圖以“軍令狀”的方式來推動扶貧攻堅工作。周黎安（2014）在將行政發(fā)包制與“政治錦標(biāo)賽”結(jié)合進行分析時指出，“行政發(fā)包和晉升競爭在多層級同時進行意味著縱向?qū)蛹夐g會產(chǎn)生一些有趣的博弈互動”[15](p39)，其導(dǎo)致的結(jié)果便是經(jīng)濟指標(biāo)從中央、省、市至縣的“層層加碼”現(xiàn)象，而在脫貧任務(wù)的具體情境中，這一結(jié)果則表現(xiàn)為脫貧時間的不斷提前。湖北省設(shè)定的全省脫貧時間是2020年，大部分縣市的脫貧時間和省里保持一致，也有少部分縣市在此基礎(chǔ)上將脫貧的時間又提早了2年，定為2018年?！皩訉蛹哟a”之下的橫向競爭無疑加重了地方政府的扶貧任務(wù)，在壓力型體制下，這個扶貧重?fù)?dān)又通過權(quán)力加壓和任務(wù)傳導(dǎo)的方式交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，而實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府卻處于貧困治理的重重困境之中。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的精準(zhǔn)扶貧之困

1.目標(biāo)之困：艱巨的脫貧任務(wù)

2016年3月A鄉(xiāng)出臺了精準(zhǔn)幫扶的實施方案，文件指出，“緊緊圍繞2020年前全面建成小康社會的目標(biāo)任務(wù)，按照市委、市政府精準(zhǔn)扶貧工作的總體部署，動員和組織全鄉(xiāng)力量與貧困戶結(jié)對幫扶，力爭通過2—3年的努力，全鄉(xiāng)基本消除絕對貧困現(xiàn)象，以村組為單元的區(qū)域性貧困現(xiàn)象徹底消除。”根據(jù)部署，全鄉(xiāng)確定了幫扶時間安排，2016年3月15日至2016年3月20日為宣傳動員階段，2016年3月21日至2016年3月31日為聯(lián)系結(jié)對階段，2016年4月1日至2018年12月31日為開展幫扶工作階段。同時，全鄉(xiāng)制定了詳細(xì)的結(jié)對幫扶安排表，通過“幫扶單位—幫扶企業(yè)—幫扶工作隊長—幫扶鄉(xiāng)干部—幫扶村干部”五級聯(lián)動的方式，將任務(wù)落實到每一個工作崗位上，細(xì)化到每一個鄉(xiāng)干部身上。2014年4月A鄉(xiāng)又相繼下發(fā)了精準(zhǔn)扶貧結(jié)對幫扶工作職責(zé)的通知，以及幫扶工作考核指標(biāo)體系的相關(guān)規(guī)定，進一步明確了鄉(xiāng)干部與所掛點村（居）委年終考核結(jié)果實行同獎同罰的考核獎懲機制。

韋伯（1997）在闡述科層制的特征時指出，為了實現(xiàn)組織目標(biāo)，組織常常“把為實現(xiàn)組織的目標(biāo)所必須的日常工作，作為正式的職責(zé)分配到每個工作崗位”[16](p213)，而科層制的發(fā)展與再發(fā)展恰恰是當(dāng)下中國政府所實行的目標(biāo)管理責(zé)任制。作為政治組織形式的各級政府，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的預(yù)定目標(biāo)與任務(wù)，各級政府之間、各政府組織內(nèi)部及其單位與個人之間，制定了相應(yīng)的目標(biāo)及達到目標(biāo)的計劃、獎勵乃至處罰措施，在貧困治理的工作中，實際上采用的管理方式仍是目標(biāo)管理責(zé)任制。關(guān)于目標(biāo)管理責(zé)任制，王漢生（2009）等人肯定地認(rèn)為，“作為一種實踐性的制度體系，目標(biāo)責(zé)任制在上下級政府權(quán)威關(guān)系的基礎(chǔ)上，引入了一種更具平等意涵的‘責(zé)任—利益連帶’關(guān)系，從而在實際上創(chuàng)造出一種少見的政府間全面競爭的機制，推動地方經(jīng)濟發(fā)展與維持社會秩序兩個基本目標(biāo)以及推動地方政府改革與創(chuàng)新模式先行”[17](p89)，海外學(xué)者高杰（2015）等人則認(rèn)為“目標(biāo)責(zé)任制的獨特設(shè)計，即自上而下分解下達的結(jié)果導(dǎo)向型的指標(biāo)與高激勵機制的結(jié)合，為惡性博弈的產(chǎn)生提供了溫床”[18](p635)。事實上，目標(biāo)管理責(zé)任制運行中有兩個核心要素，一是指標(biāo)體系，二是考核方式，而兩個核心要素最終都落實為“數(shù)字化管理”，以便于進行簡單管理和高效監(jiān)控。在貧困治理中，當(dāng)數(shù)字化的管理方式遇到以結(jié)果導(dǎo)向型的指標(biāo)體系，二者的結(jié)合催生的便是數(shù)字式脫貧的亂象。

A鄉(xiāng)5年扶貧工作中都是一個量化的任務(wù)指標(biāo)，那就是每年幫助229人實現(xiàn)脫貧。但是實際上，就目前A鄉(xiāng)扶貧項目的數(shù)量和質(zhì)量來看，這幾乎是“不可能完成的任務(wù)”。以A鄉(xiāng)最大的扶貧項目高產(chǎn)油茶種植基地為例，800畝的高產(chǎn)油茶，以1000元每畝的價格計算，每年盈利80萬，能夠幫助東塘村委9戶精準(zhǔn)扶貧對象脫貧，而東塘村委的貧困戶數(shù)是51戶，這就意味著需要6年時間才能實現(xiàn)全面脫貧。由此，在目標(biāo)管理責(zé)任制下，面對時間緊、任務(wù)重的形勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在貧困治理的明線上采取了“數(shù)字式脫貧”的方式，以應(yīng)對上級政府的考核和任務(wù)審查。

2.能力之困：弱化的貧困治理能力

貧困是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，消除或減輕貧困的過程是國家實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、減輕貧困雙重目標(biāo)的過程，也是一個國家治理的過程。治理理論中的多中心治理理論認(rèn)為社會公共事務(wù)的管理過程中，并非只有政府一個主體，還包括非政府組織、私人機構(gòu)、公民個人等多元決策中心[19](p47)。然而，我國改革開放30多年來治理貧困的經(jīng)驗則表明，我國長期以來形成的是以政府為主導(dǎo)的貧困治理體制。林閩鋼（2008）指出，“政府主導(dǎo)型”的貧困治理形成了以政府為主的自上而下的動員結(jié)構(gòu)和機制，這一結(jié)構(gòu)和機制在多年的扶貧工作中發(fā)揮了重要的作用，但也產(chǎn)生了一系列問題，如扶貧效率問題、貧困人口的“等、靠、要”被動扶貧現(xiàn)象[20](p51)。同時，在壓力型體制的作用下，直接肩負(fù)脫貧重?fù)?dān)的實質(zhì)性主體是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的基層政府。由于級別和權(quán)力層次的限制，除非上級政府主動要求，基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難參與到上級政府的政策過程中去，由此一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有執(zhí)行決策的義務(wù)卻沒有參與政策制定的權(quán)利。同樣的，在貧困治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須毫無偏差的執(zhí)行扶貧政策，完成脫貧任務(wù)。

近些年來，國家正在逐步引導(dǎo)社會力量參與構(gòu)建多元化的貧困治理主體，通過充分動員發(fā)達地區(qū)各級黨政機關(guān)、民主黨派、社會團體、民間組織、私營企業(yè)和志愿者個人共同參與來解決貧困問題。A鄉(xiāng)在精準(zhǔn)幫扶方式中也提到要實行鄉(xiāng)村干部結(jié)對幫扶全覆蓋，鄉(xiāng)屬及駐鄉(xiāng)單位結(jié)對幫扶全覆蓋，企業(yè)員工、農(nóng)村能人（大戶）、社會組織及社會愛心人士結(jié)對幫扶貧困戶全覆蓋的幫扶措施，充分利用社會力量來推動全鄉(xiāng)脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)。然而在實際中，這種多元貧困治理主體的構(gòu)建卻出現(xiàn)了目標(biāo)偏離的現(xiàn)象。在同一份文件中，A鄉(xiāng)又明確指出鄉(xiāng)黨委、政府，村黨支部、村委是精準(zhǔn)扶貧攻堅的責(zé)任主體。在具體執(zhí)行過程中，社會力量往往“出工不出力”。主管扶貧工作的鄉(xiāng)干部指出，“市委市政府給鄉(xiāng)里安排了相關(guān)幫扶單位，卻很少看到這些單位下來協(xié)助我們的扶貧工作；還給省級貧困村東塘村配置了扶貧第一書記，但他來了之后給了1萬元就沒再管這件事?！边€有平菇種植基地的幫扶單位C市某職業(yè)技術(shù)學(xué)院，在將相關(guān)技術(shù)和資料轉(zhuǎn)交給鄉(xiāng)里之后也沒有再來過。顯然，A鄉(xiāng)的遭遇使得鄉(xiāng)政府只能通過自身力量來治理貧困，而A鄉(xiāng)又是一個省級貧困鄉(xiāng)，治理資源和能力方面都處于嚴(yán)重匱乏狀態(tài)。

周飛舟（2006）通過對稅費改革過程中政府間財政關(guān)系的考察,發(fā)現(xiàn)過去一直依靠從農(nóng)村收取稅費維持運轉(zhuǎn)的基層政府正在變?yōu)橐揽可霞夀D(zhuǎn)移支付，基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”[21](p1)。賀雪峰（2008）則進一步指出，稅費改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時也加劇了基層政權(quán)的財政困境，削弱了基層政權(quán)的治理能力，基層政權(quán)在無法做壞事的同時，也喪失了為農(nóng)民提供公共服務(wù)的動力[22](p168)。學(xué)界的共識是，治理能力是反貧困過程中的關(guān)鍵因素，而一個懸浮型政權(quán)一方面來面對上級政府的脫貧任務(wù)，另一方面又要面對底層民眾的脫貧訴求，其自身貧困治理能力不足的現(xiàn)狀迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出一種基于“有限理性”的選擇，這便是通過脫貧數(shù)字上的變動暫時性的擺脫困境。

3.對象之困：“精英俘獲”下的鄉(xiāng)村

2006年國家稅費改革之后，國家的資金大部分通過轉(zhuǎn)移支付的方式到達基層，向上要錢成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲取運轉(zhuǎn)資金的主要來源。自20世紀(jì)90年代以來，隨著分稅制改革的完成，國家的各項財政資金逐步通過“專項”和“項目”的方式向下分配，并慢慢成為一種主要的財政支出方式。作為一種國家治理的重要方式，項目制是指政府運作的一種特定形式，即在財政體制的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外，按照中央政府的意圖，自上而下以專項化資金方式進行資源配套的制度安排[23](p82)。項目制形成后，便在中國落地生根，并不斷下沉最終進入了鄉(xiāng)村社會，這便有了項目下鄉(xiāng)一說，而稅費改革與項目制下鄉(xiāng)的合成，使得當(dāng)前基層政府的貧困治理需要通過依靠項目的爭取和運作實現(xiàn)脫貧。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入財政困境的情況下，項目制下鄉(xiāng)為貧困治理提供了一條主要的“財路”。然而在實際中，項目制的運作導(dǎo)致國家的扶貧資源出現(xiàn)被村莊精英截留的現(xiàn)象，不僅被精英村莊俘獲也被精英人物俘獲。首先是被精英村莊俘獲。A鄉(xiāng)的12個村（居）委有兩個是省級貧困村，根據(jù)省里的財政安排，兩個省級貧困村每年各能獲得20萬元的資金扶持，但這筆資金用來發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為了向上爭取更多的資金扶持，東塘村和河平村主動通過各自的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不斷到市里和省里爭取項目，在鄉(xiāng)政府的努力和配合下，東塘村和河平村分別爭取到了3個競爭性扶貧項目，共獲得扶貧資金300多萬。而在其他村委，由于缺少關(guān)系沒有門路，只能等著上面的一些非競爭性項目，陷入極為被動的境地。這種緣起于村莊整體能力而導(dǎo)致的項目配置不均衡現(xiàn)象，在一定程度上拉大了村莊之間的差距，導(dǎo)致一些邊緣化的村莊長期不具備脫貧能力。其次是被精英人物俘獲。項目爭取下來后，根據(jù)2015年1月實施的村財鄉(xiāng)代理制度的相關(guān)規(guī)定，村里的項目資金統(tǒng)一交由鄉(xiāng)財政所代管，但項目的運作權(quán)卻委托給了村委，具體則是由村支書等村莊能人來打理。這些擔(dān)任村干部的精英人物本身就有著銜接扶貧項目的明顯優(yōu)勢，而且由于他們在跑項目的過程中立下了功勞贏得了鄉(xiāng)政府的信任和尊重，因而精英人物掌握了扶貧資源的配置權(quán)和實施權(quán)，這也為精英人物截留扶貧資源提供了更為便利的條件。改革開放以來，隨著農(nóng)村市場化程度加深，農(nóng)村社會階層出現(xiàn)分化，精英階層通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益連接進入村委，實際掌控了村莊兩委，加之城鎮(zhèn)化從農(nóng)村帶走了數(shù)量可觀的勞動力，留守農(nóng)村的“386199”部隊難以對村莊能人形成有力的監(jiān)督和約束，鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化[24](p86)趨勢加強。不論是精英村莊俘獲還是精英人物俘獲，扶貧資源在“贏利型經(jīng)紀(jì)人”的把持和操控之下，通過精準(zhǔn)扶貧的第一道關(guān)卡——精準(zhǔn)識別就有計劃的流入到了少數(shù)人手中，而一些真正的貧困對象則被排斥在外。因而，項目制下鄉(xiāng)過程中出現(xiàn)的精英俘獲現(xiàn)象這事實上加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府脫貧的難度和準(zhǔn)確度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)埋下了隱患。

（二）數(shù)字式脫貧的生成條件和隱患

1.數(shù)字式脫貧的生成條件

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面陷入貧困治理的重重困境之中，另一方面又要完成超越實際貧困治理能力的脫貧任務(wù)，2020年前幫助全鄉(xiāng)347戶737人實現(xiàn)脫貧所面臨的挑戰(zhàn)不可謂不艱巨。為了按期完成這項硬性的指標(biāo)任務(wù)，A鄉(xiāng)采取了數(shù)字式脫貧的治理對策，即利用精準(zhǔn)管理上的漏洞通過數(shù)字上的變更來實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。但是這項對策的實施需要具備兩個條件，一是通過上級政府的檢查；二是消除扶貧對象的疑慮。第一個條件不難滿足，這可以通過基層政府間的“共謀現(xiàn)象”得到解釋，但貧困治理中“共謀現(xiàn)象”的發(fā)生，正如周雪光（2008）所說“不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力。共謀行為的產(chǎn)生和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過程與執(zhí)行過程分離所導(dǎo)致的結(jié)果，在很大程度上也是近年來政府制度設(shè)計、特別是集權(quán)決策過程和激勵機制強化所導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果”[25](p1)。重要的是如何消除扶貧對象的疑慮。筆者曾隨扶貧干部到新樓村完成脫貧對象的圖像采集工作，貧困戶對自己低保資格被取消一事進行了利益訴求，鄉(xiāng)干部的解釋是“我們也沒辦法，這是上面的政策，實在困難的鄉(xiāng)里會想辦法幫你們申請其他補貼”。上面的政策是什么樣的，貧困戶并不知情，利用信息不對稱來化解扶貧對象的疑慮，可以說是政策執(zhí)行過程中的無奈之舉，但也暴露了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府刻意逃避責(zé)任的缺陷。

2.數(shù)字式脫貧的隱患

不論其初衷如何，以數(shù)字式脫貧來應(yīng)對上級政府的目標(biāo)和任務(wù)最終將會產(chǎn)生巨大的負(fù)面效果。從國家層面來看，數(shù)字式脫貧通過隱瞞和虛報的行徑將會對我國貧困治理的整體進程產(chǎn)生阻礙作用，由于中央政府難以把握地方精準(zhǔn)扶貧的準(zhǔn)確信息，在政策制定中必然出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致全面性的不良影響。從基層政府層面來看，數(shù)字式脫貧雖然在一定時期內(nèi)能夠幫助地方順利通過上級驗收，完成目標(biāo)和任務(wù)，但是從長遠(yuǎn)來看它無法實質(zhì)性解決貧困問題，將對國家的合法性基礎(chǔ)產(chǎn)生消解作用。如果扶貧沒有扶到根上，貧困問題就將繼續(xù)困擾國家和地方政府。從精準(zhǔn)扶貧對象層面來看，數(shù)字式脫貧導(dǎo)致的一個必然結(jié)果是貧困戶在脫貧之后迅速返貧，降低農(nóng)民對政府的政治信任，從而進一步激化基層的矛盾糾紛，由此引發(fā)基層社會的動蕩和不穩(wěn)定。2015年中央將精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略上升到精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，再一次重申和明確了脫貧的目標(biāo)和任務(wù)，雖然有學(xué)者認(rèn)為“精準(zhǔn)脫貧意在通過一系列的脫貧機制使貧困者具有自主脫貧的能力”[26](p7)，但是在當(dāng)前的治理情境下，不論是政府主導(dǎo)還是多元主體協(xié)同的治理格局，政府尤其是基層政府仍是精準(zhǔn)脫貧的實質(zhì)性主體，提升貧困人口的脫貧能力首先還是要提升基層政府的脫貧能力。

四、發(fā)展式脫貧：精準(zhǔn)扶貧工作改進思路初探

數(shù)字式脫貧展現(xiàn)了“上有政策，下有對策”的中國式情境下基層政府的策略思維，但是這種方式無法為基層官員贏得實質(zhì)性的晉升籌碼，也無法解決貧困的本質(zhì)問題。無論采取什么樣的應(yīng)對策略，最終還是要回到精準(zhǔn)扶貧的根本目標(biāo)——精準(zhǔn)脫貧上來。為了實質(zhì)性解決貧困問題，A鄉(xiāng)緊鑼密鼓的探索了相關(guān)改進思路，確定了以精準(zhǔn)扶貧之名行經(jīng)濟發(fā)展之事的發(fā)展式脫貧道路，這既是一種貧困治理思維的轉(zhuǎn)變也是一種精準(zhǔn)扶貧的差異化選擇。作為一種有別于標(biāo)準(zhǔn)化脫貧道路的差異化選擇，發(fā)展式脫貧在當(dāng)前嚴(yán)峻和緊迫的脫貧形勢下具有一定的價值和意義，同時也不乏一些不足和缺陷。

（一）發(fā)展式脫貧的生成機制

1.精準(zhǔn)扶貧與經(jīng)濟發(fā)展的“互嵌”

在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)一是發(fā)展二是維穩(wěn)，自從精準(zhǔn)扶貧這項民生工程正式下達到基層以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點向扶貧轉(zhuǎn)移，地方經(jīng)濟發(fā)展退居次要地位，A鄉(xiāng)同樣如此。然而，A鄉(xiāng)面臨的實際情況卻是：貧困治理能力不足、經(jīng)濟發(fā)展上不去、地方維穩(wěn)工作有條不紊。負(fù)責(zé)綜治工作的黨委委員總結(jié)當(dāng)?shù)氐木S穩(wěn)工作時說，“近20年來，我鄉(xiāng)綜治情況保持良好，沒有出現(xiàn)進京上訪事件，沒有出現(xiàn)重特大刑事案件，沒有發(fā)生民轉(zhuǎn)刑事件，沒有出現(xiàn)宗族械斗事件，沒有發(fā)生需要專門力量參與的涉訪涉穩(wěn)事件，沒有出現(xiàn)刑滿釋放人員重新犯罪的案件。做到了小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，矛盾糾紛不上高（法院），涉穩(wěn)問題不越級上訪。”在實際調(diào)查中筆者也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)淳樸，無論多大的矛盾糾紛群眾首先想到的是鄉(xiāng)政府，政治威信的樹立消解了A鄉(xiāng)的維穩(wěn)難題，因此維穩(wěn)問題并不在鄉(xiāng)政府的重點工作當(dāng)中。作為一個經(jīng)濟排名墊底的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，A鄉(xiāng)面臨的最大問題仍然是發(fā)展。2015年正式實施精準(zhǔn)扶貧之后，A鄉(xiāng)在精準(zhǔn)扶貧道路上做了一個調(diào)整，這便是將精準(zhǔn)扶貧與經(jīng)濟發(fā)展進行“互嵌”，通過發(fā)展經(jīng)濟這第一要務(wù)實現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)。

2.“由點到面”的扶貧方式轉(zhuǎn)變

A鄉(xiāng)的扶貧措施較為單一，主要依靠產(chǎn)業(yè)扶貧。在扶貧的初期，A鄉(xiāng)的發(fā)展定位是：精準(zhǔn)扶貧與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，突出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。A鄉(xiāng)2015年的扶貧工作匯報這樣闡述自己的扶貧道路：我鄉(xiāng)將重點依托現(xiàn)有資源，圍繞現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，做到“一村一法”“一戶一策”。一是依靠致富能力帶領(lǐng)村民致富。采用“村黨支部+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶”的運行模式，按照“三統(tǒng)一”原則（統(tǒng)一免費技術(shù)指導(dǎo)，統(tǒng)一生產(chǎn)資料，統(tǒng)一銷售渠道），帶領(lǐng)村民一起脫貧致富。二是按照“一村一品”特色產(chǎn)業(yè)的理念，依托我們現(xiàn)有的油茶、花生、蕎頭等農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場，重點發(fā)展油茶、花生、蕎頭等當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)基地+合作社+貧困戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，為貧困戶提供產(chǎn)銷一條龍服務(wù)，幫助貧困戶脫貧致富。但是，在實際的扶貧工作中A鄉(xiāng)走的是一條“以點代面”的發(fā)展道路，將大量的扶貧資源輸送給兩個省級貧困村，導(dǎo)致扶貧資源難以得到優(yōu)化配置。不但如此，就產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的現(xiàn)狀來看，注重前期的投入而忽視后期對于技術(shù)、管理、資金等方面進行扶持的情況比比皆是，這也導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)所投入的項目半途而廢，出現(xiàn)“年年扶貧年年貧”的現(xiàn)象。為了扭轉(zhuǎn)局面，A鄉(xiāng)決定回歸“由點到面”的扶貧方式，在不破壞既有成果的前提下，將著力點放在推進整村脫貧的“面”上。通過積極地爭取項目和資金，3600畝的坡耕地改造項目、扶貧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及立體生態(tài)旅游項目等陸續(xù)上馬。投資大、見效慢是這些項目的共同點，這就意味著A鄉(xiāng)需要通過相當(dāng)長的一段時期來解決貧困和發(fā)展問題。

3.政府的路徑依賴與貧困人口的可行能力

改革開放30多年的扶貧之路表明，政府主導(dǎo)型的扶貧方式仍是我國貧困治理的主要經(jīng)驗，而政府最拿手的卻不是扶貧而是發(fā)展經(jīng)濟。制度經(jīng)濟學(xué)大師諾斯（1990）對制度變遷當(dāng)中路徑依賴的研究表明，路徑依賴的形成不僅僅是歷史偶然事件或小事件引起的，而更多是由行動者的有限理性以及制度轉(zhuǎn)換的較高的交易成本所引起[27](p317)。當(dāng)扶貧成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)而經(jīng)濟發(fā)展退居次要位置時，政府的路徑依賴由此顯現(xiàn)，而從制度經(jīng)濟學(xué)的層面來說，將扶貧與經(jīng)濟發(fā)展相互嵌套則能夠為政府減輕交易成本，并且通過資源轉(zhuǎn)換，能夠幫助基層政府獲得更多發(fā)展經(jīng)濟的資源。此外，在目前的形勢下，政府還需要考慮貧困人口的可行能力，從實際情況出發(fā)做出準(zhǔn)確判斷。長期以來，我國貧困人口基數(shù)大，受輸血式扶貧方式的影響，基層民眾形成了等、靠、要的依賴思想。A鄉(xiāng)的扶貧干部反映：“給老鄉(xiāng)送飼料，他們不主動來領(lǐng)，反倒插著手等鄉(xiāng)干部給他們送上門?！边@樣的情況并不在少數(shù)。貧困理論家阿瑪?shù)賮啞ど?013）提出能力貧困的概念，認(rèn)為貧困是對人的基本可行能力的剝奪，要幫助貧困人口實現(xiàn)脫貧應(yīng)當(dāng)從提升可行能力的角度入手[28](p62)。但是在當(dāng)下，貧困人口的依賴思想并沒有得到完全轉(zhuǎn)變，依靠自身脫貧的能力不容樂觀，提升其可行能力的路徑選擇與急切的脫貧任務(wù)之間存在一定張力。

（二）發(fā)展式脫貧的價值與效度

鑒于數(shù)字式脫貧這種完成目標(biāo)任務(wù)的捷徑，無論其初衷是否符合相關(guān)法規(guī)制度以及道德倫理，都難以從事實上、根本上減少和消除貧困，為此就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府著實從政策執(zhí)行上進行審慎考慮，切實將扶貧工作落到實處。在此情境之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選擇是發(fā)展式脫貧。發(fā)展式脫貧立足于較長的脫貧時間節(jié)點，意圖采取將扶貧與發(fā)展進行“互嵌”的方式，大力推進由點到面的扶貧政策，從而實現(xiàn)整體性脫貧。這一差異化選擇體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的脫貧意愿和策略選擇，在由“管”到“治”的政府職能轉(zhuǎn)型過程中具有一定的積極意義。我國的貧困地區(qū)，普遍面臨的發(fā)展難題是交通不便、區(qū)位優(yōu)勢不明顯、生態(tài)環(huán)境惡劣以及資源匱乏等，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展尚沒有得到根本改善的前提下，將主要精力放在脫貧上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言是個不小的轉(zhuǎn)變，需要克服重重困難。走發(fā)展式脫貧的道路，將發(fā)展與扶貧二者有機結(jié)合起來，可以實現(xiàn)資源在同一層級的互通和共享，能夠?qū)崿F(xiàn)資源利用的最大化。

但同時也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，在“省市一盤棋”的目標(biāo)體制下，受自身治理能力等因素的制約，發(fā)展式脫貧也存在一定的危機。例如，由于無法同時兼顧扶貧和發(fā)展，導(dǎo)致一損俱損的局面出現(xiàn)，反而阻礙了國家整體性脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)。此外，招商引資競爭激烈、農(nóng)村能人缺乏、大量資源流向少數(shù)精英手中的情況客觀存在也加大了發(fā)展式脫貧實施的難度。民間流行的一句說法是“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，一個地區(qū)生存和發(fā)展道路的選擇始終還是要以自身的實際為基礎(chǔ)，充分結(jié)合群眾的意愿和想法，才能為實現(xiàn)國家和社會的共同目標(biāo)做出更加有利的貢獻。

五、主要結(jié)論和政策建議

貧困治理是國家治理中的重要組成部分，不同于以往的粗放式扶貧，2014年開始實施的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略更加突出對貧困治理的精和準(zhǔn)，將國家的扶貧資源進行精確的技術(shù)瞄準(zhǔn)，做有針對性的扶貧。當(dāng)下，我國的精準(zhǔn)扶貧工作仍然是由政府主導(dǎo)，針對在其中所產(chǎn)生的各種問題，在扶貧主體的研究層面，大多數(shù)學(xué)者停留在具體村莊或者是市縣一級，忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。事實上，在壓力型體制下，處于國家政權(quán)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是精準(zhǔn)扶貧的實質(zhì)性主體。基于此，本文從實證的角度出發(fā)探討了精準(zhǔn)扶貧視閾下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理貧困的策略選擇。研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在精準(zhǔn)扶貧中為了實現(xiàn)脫貧任務(wù)，采取了隱瞞和虛報，利用精準(zhǔn)管理中的漏洞做文章的“數(shù)字式脫貧”，為了改進這一行為的負(fù)面效果，又采取了發(fā)展式脫貧的解決措施。此類行為說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理貧困過程中出現(xiàn)了目標(biāo)與行為的偏離，實質(zhì)上是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“策略主義”的體現(xiàn)。所謂“策略主義”，在歐陽靜（2011）看來，是指基層政權(quán)組織缺乏穩(wěn)定的、抽象的、普遍主義的運作規(guī)則,以及基于長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),而以各類具體的、權(quán)宜的和隨意的策略與方法作為原則,并只顧追求眼前的短暫目標(biāo)[29](p116)。策略主義的實施凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理貧困的實踐困境，表明貧困治理能力較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其在幫扶農(nóng)民脫貧的過程中必然力不從心，由此出現(xiàn)有令不從、欺上瞞下的悖逆現(xiàn)象。

精準(zhǔn)脫貧作為國家“十三五”時期的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，面對貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取策略性選擇的治理情境，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面加以糾正：首先，建立健全貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的扶貧信息反饋機制，及時掌握貧困地區(qū)的實際情況，摒棄脫貧目標(biāo)“一刀切”的做法；其次，政策制定中要統(tǒng)籌兼顧，充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的貧困治理能力，尊重不同地區(qū)的差異化選擇；再次，構(gòu)建多元主體聯(lián)動的貧困治理體系，通過鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與貧困治理，監(jiān)督和催促各級機關(guān)單位履行貧困治理責(zé)任的方式，優(yōu)化貧困治理格局。最后，不僅要提升貧困人口的可行能力，更要注重提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的可行能力，強化基層政權(quán)的貧困治理能力。

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