夏 泉，王 菁

（1.暨南大學黨委辦公室，廣東 廣州 510632；2.暨南大學公共管理學院，廣東 廣州 510632）

我國業(yè)已發(fā)展成為世界高等教育第一大國，在全面深化高等教育改革，大力推進“雙一流”大學建設的當下，我國高等教育體制改革問題受到高度關(guān)注。2017年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》指出，當前我國教育改革發(fā)展業(yè)已進入新階段，全面深化教育體制機制改革要求堅持放管服相結(jié)合、頂層設計與基層探索相結(jié)合的原則；同時要進一步完善依法自主辦學機制，依法落實高等學校辦學自主權(quán)，改進高等教育管理方式[1]。深圳是我國經(jīng)濟特區(qū)及主要經(jīng)濟發(fā)展城市之一，深圳市高等教育發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展速度使深圳高教成為深圳城市發(fā)展“短板”。近年來，深圳通過自建高校、與海內(nèi)外名校合作辦學、探索高校立法等舉措積極推動高等教育創(chuàng)新，并取得顯著成效。深圳高教“十三五”規(guī)劃的提出有利于推動形成有深圳特色的國際化開放式創(chuàng)新型高等教育體系，使深圳成為南方重要的高等教育中心[2]。深圳在高等教育方面的政策與資源投入及廣闊的教育發(fā)展前景使得深圳高教具備“超越發(fā)展”的潛力。然而深圳高教中存在的整體規(guī)模偏小、高教與城市深度融合程度不足、法制建設滯后等問題仍然制約著深圳高教的進一步發(fā)展。針對我國高教體制改革與深圳高教發(fā)展中存在的問題，筆者建議借鑒30多年前成立經(jīng)濟特區(qū)做法在深圳特區(qū)設立“高教特區(qū)”。對此，學界進行了初步探討，如北京理工大學胡海巖校長提出，通過 “選擇若干所大學作為高等教育特區(qū)，進行大膽的體制機制改革探索來帶動整個教育改革”[3]（P32）； 清華大學孟安明教授主張：“通過先設立‘高教改革試點校’，由中央賦予其完全的自主辦學權(quán)，沖破傳統(tǒng)局限”[3]（P33）；筆者以澳門大學在珠海橫琴設立校區(qū)為例建議：“通過在 ‘一國兩制’框架下設立‘橫琴高教特區(qū)’促進粵港澳高教合作發(fā)展”[4]。“高教特區(qū)”的設立對于打破我國高教改革體制阻礙，構(gòu)建現(xiàn)代大學制度，從立法視角創(chuàng)新我國高教治理體系具有重要的現(xiàn)實意義。

一、深圳高等教育發(fā)展現(xiàn)狀

深圳市自成為經(jīng)濟特區(qū)以來發(fā)展迅速，經(jīng)濟總量長期位列我國城市第四，僅次于上海、北京、廣州（2017年底已超越廣州），是我國經(jīng)濟與科技發(fā)展速度最快的城市之一。然而經(jīng)濟如此發(fā)達的深圳卻無一所“985工程”、“211工程”或“雙一流”建設高校，無疑，高等教育滯后于經(jīng)濟發(fā)展成為制約深圳經(jīng)濟與科技持續(xù)創(chuàng)新的短板。近年來，深圳市高等教育受到高度重視。“十二五”期間，深圳共建成高校11所，高教資源快速集聚，改革探索取得重要突破[2]。2016年10月，深圳市委、市政府印發(fā)《關(guān)于加快高等教育發(fā)展的若干意見》，這是深圳首份針對高等教育全面制定的文件[5]。同年11月，深圳市教育局、發(fā)改委印發(fā) 《深圳市高等教育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，肯定“十二五”期間深圳高教發(fā)展成就，并確定未來深圳高教發(fā)展的階段性目標。到2025年，深圳高校數(shù)量計劃達到20所左右；3-5所高校綜合排名進入全國前50名；進入教育部學科評估前10%、世界ESI排名前1%的學科，分別達到50個和30個以上[6]。

據(jù)官方統(tǒng)計資料顯示，深圳現(xiàn)有高校13所，大致可分為三種類型：一是以深圳大學、南方科技大學等為代表的深圳自建本土高校；二是引入海內(nèi)外知名高校在深辦學，設分校區(qū)，如香港中文大學（深圳）、清華大學深圳校區(qū)、北京大學深圳校區(qū)等；三是與海內(nèi)外知名高校合作辦學，建設獨立校區(qū)，如清華-伯克利深圳學院、深圳北理莫斯科大學、深圳吉大昆士蘭大學等。深圳采取“創(chuàng)”、“引”、“合”人才發(fā)展戰(zhàn)略補齊高教短板，有力推動深圳高水平大學建設，激發(fā)深圳高教創(chuàng)新活力。據(jù)《2016中國大學學科評價報告》顯示，2016年深圳大學3個學科躋身全國一流；同時，南方科技大學“去籌轉(zhuǎn)正”后招收的首屆本科生畢業(yè)，有6成以上畢業(yè)生前往世界知名高校深造[7]；2017年11月，南科大科研副校長、數(shù)學系講座教授湯濤入選為中國科學院院士，成為深圳高校產(chǎn)生的首名院士[6]；2018年初國務院學位辦公室公示深圳大學有7個一級學科獲博士學位授權(quán)[8]。此外，以培養(yǎng)高水平頂尖專門人才為發(fā)展目標，面向高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的獨立應用型大學——深圳技術(shù)大學正在籌建[9]，深圳本土高校在高教創(chuàng)新中逐漸嶄露頭角。與知名高校合作辦學中，深圳高姿態(tài)、高起點、高水準、高要求。近年，深圳合作院校皆為海內(nèi)外知名高校，且合作數(shù)量多、規(guī)模大，同時深圳提出將深大、南科大、深圳技術(shù)大學等本土高校建成國內(nèi)一流高校，使哈工大（深圳）、港中大（深圳）、中山大學（深圳）等合作院校辦學水平趕超本部，展現(xiàn)出深圳高水平辦學的目標與力圖建立南方教育高地的決心[6]。根據(jù)深圳高教改革系列舉措可以看出，目前深圳高教改革具備以下特征：一是實用主義導向，在深創(chuàng)辦的高等院校，多以科研技術(shù)型院校為主，人才培養(yǎng)面向高端產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展需要，服務于市場經(jīng)濟，為技術(shù)創(chuàng)新提供支撐；二是多元開放，三種類型、三大模式辦高校使深圳既能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，又能吸取世界名校辦學優(yōu)勢，多元開放的姿態(tài)與辦學模式促使深圳高教在對外交流與國際高教競爭中更具潛力；三是創(chuàng)新驅(qū)動，深圳經(jīng)濟與科技發(fā)展對于創(chuàng)新有迫切需求，誠如教育部教育發(fā)展研究中心馬陸亭研究員所言：“一流大學看重的是深圳的活力，深圳看重的是一流大學將來是否能夠持續(xù)不斷地注入新的創(chuàng)新元素?！盵10]作為改革開放的“試驗田”，創(chuàng)新是深圳經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展以及深圳高教發(fā)展的根本驅(qū)動力。

二、深圳高等教育存在的問題

近年深圳高教創(chuàng)新舉措取得明顯成效，深圳在高等教育領(lǐng)域的政策與資源投入使得深圳高教“彎道超車”有望實現(xiàn)。然而深圳高教發(fā)展起步晚，家底薄，缺乏傳統(tǒng)一流高校具備的深厚文化傳統(tǒng)與歷史積淀，高等教育所能為深圳提供的智力支撐、社會服務功能仍然相對較弱，深圳在探索新型高教發(fā)展模式中仍然存在一些問題：

一是高等教育整體規(guī)模偏小，人才培養(yǎng)層次不夠高。深圳作為一座新興城市，建市時間較短，市內(nèi)高校數(shù)量少且多數(shù)高校規(guī)模小。盡管近年來深圳引入海內(nèi)外一流高校合作辦學增強了深圳高教的規(guī)模與實力，然而就深圳市經(jīng)濟發(fā)展所要求的人才規(guī)模而言，深圳高教現(xiàn)有力量仍顯不足。同時，目前深圳高校學生中的全日制在校研究生、本科生、專科生之比為16︰36︰48，本科以上層次在校生僅占52%[2]。以高級科研人才為教育核心力量的人才規(guī)模局勢尚未形成。

二是深圳高教與深圳城市深度融合程度有待提高。深圳經(jīng)濟超速發(fā)展與大學成長之間的時間落差導致深圳本土高校無法持續(xù)快速地為深圳經(jīng)濟發(fā)展提供源源不斷的高素質(zhì)人才。人才的引入能夠克服本土高校發(fā)展緩慢造成的局限，為城市高教帶來活力。但通過合作辦學引入的人才，在培養(yǎng)上要能充分融合并服務于深圳政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展需要，這仍然需要時間。深圳高教與城市發(fā)展深度融合尚不緊密，高教對深圳自主創(chuàng)新的貢獻仍然有待提高。

三是深圳高教法制建設相對滯后。經(jīng)濟特區(qū)成立以來，深圳法治化進程的持續(xù)推進有力促進并保障了特區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展。然而在高等教育領(lǐng)域，深圳法制化建設步伐相對滯后。癥結(jié)在于深圳高教立法缺乏完備性，法制化程度不足以為高教發(fā)展提供支撐。正如有論者所指出的：“在數(shù)量上，深圳高教立法供不應求，在質(zhì)量上，部分教育立法層次不太恰當，一些教育法規(guī)間的關(guān)系也不盡合理?！盵11]法制上的不足造成深圳高教發(fā)展緩慢，高教活力得不到充分激發(fā)，同時傳統(tǒng)高教體制固化導致許多教育政策難以落實，影響資源有效分配。深圳高教立法中的不足制約了深圳高教的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

四是傳統(tǒng)體制的影響。盡管深圳發(fā)展活力大，創(chuàng)新動力強，然而作為我國高教系統(tǒng)的一員，深圳高教同樣受到我國傳統(tǒng)高教體制中存在的諸如政府控制過強、大學缺乏自治傳統(tǒng)、管理系統(tǒng)行政化等共性問題影響。此外，目前深圳多數(shù)高校尚處于發(fā)展的起步階段，深圳所期待的富有特色的大學文化仍在培育中，高校獨立發(fā)展模式尚未形成。加之其引入的國內(nèi)高校大多為傳統(tǒng)高校，受體制影響較深，它們在為深圳帶來人才的同時也會帶來傳統(tǒng)體制中存在的一些問題。

因應深圳高教發(fā)展現(xiàn)狀及其所面臨的問題，筆者以為，以立法為切入點，在深圳經(jīng)濟特區(qū)設立“高教特區(qū)”進行試點，具有重要的學術(shù)價值與現(xiàn)實意義。深圳作為我國最發(fā)達的經(jīng)濟特區(qū)，具有獨特的資源與政策優(yōu)勢。首先，深圳市具有創(chuàng)新活力，經(jīng)濟發(fā)展程度高，深圳優(yōu)良的經(jīng)濟社會環(huán)境能夠為教育創(chuàng)新提供強有力支撐。其次，深圳特區(qū)具備政策與立法優(yōu)勢，特區(qū)立法權(quán)與深圳市特殊的政治經(jīng)濟環(huán)境相適應，能夠給予特區(qū)教育立法較大空間與切實的法制保障；再者，深圳是我國改革開放窗口、制度創(chuàng)新“試驗田”，以深圳為試點進行高教創(chuàng)新有利于形成我國高教體制改革突破口，為高教改革探路，同時深圳高教的改革經(jīng)驗能為我國其他地區(qū)高校治理創(chuàng)新提供有益借鑒。

三、深圳高等教育的發(fā)展對策：立法設立“高教特區(qū)”

經(jīng)濟特區(qū)的發(fā)展離不開立法，高教特區(qū)發(fā)展亦如是。在高等教育領(lǐng)域設立“特區(qū)”，必然要以立法為依托，法制為保障。實際上深圳本土高校對此進行了有益嘗試，據(jù)《深圳特區(qū)報》2016年3月報導，深圳大學已完成 《深圳大學條例》（以下簡稱《條例》）的立法草案，下一步將繼續(xù)修改完善。這一《條例》經(jīng)過深圳市人大常委會立法后，或?qū)⒊蔀閲鴥?nèi)首部專項高校立法[12]。深圳大學在探索高教改革方面身先士卒，試圖通過高校獨立立法保障高校辦學自主權(quán)，探索立法改革大學治理的路徑。

以深圳為試點設立“高教特區(qū)”，關(guān)鍵在立法。唯有使高教相關(guān)管理“規(guī)定”上升至法律層面，才能從根本上遏制權(quán)力的過度行政化，保障高校辦學自主權(quán)，真正建立現(xiàn)代大學制度。深圳經(jīng)濟特區(qū)的特區(qū)立法權(quán)為成立 “高教特區(qū)”奠定了法制基礎，特區(qū)立法權(quán)具有較大的靈活性，能夠在經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)對部分法律法規(guī)的具體規(guī)定予以調(diào)適，經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)的優(yōu)先適用也使得特區(qū)立法在探索特區(qū)發(fā)展中更為大膽創(chuàng)新。

（一）設立“高教特區(qū)”，明確立法性質(zhì)

設立“高教特區(qū)”重在立法，首先要明確“高教特區(qū)”立法性質(zhì)與地位，將高教立法與一般性行政立法明確區(qū)分，確保高教立法具備更高層級的法律地位與法律效力。從深圳立法過程來看，自深圳被授予經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)以來，深圳的重點立法領(lǐng)域主要集中在市場經(jīng)濟、社會公共事務和城市管理三大領(lǐng)域，相比之下，深圳市教育立法相對薄弱。2000年《中華人民共和國立法法》對經(jīng)濟特區(qū)立法做了補充，從職權(quán)立法（職權(quán)立法權(quán)）與授權(quán)立法（特區(qū)立法權(quán)）兩方面進行規(guī)定，將立法主體進行區(qū)分[13]。隨著深圳職權(quán)立法權(quán)的出現(xiàn)，基于特區(qū)授權(quán)立法權(quán)（即特區(qū)立法權(quán)）所設立的教育類法規(guī)數(shù)量減少。而同為立法權(quán)，深圳特區(qū)授權(quán)立法權(quán)效力更高，它是受國家最高權(quán)力機關(guān)全國人民代表大會常務委員會以授權(quán)決定的方式授予的，性質(zhì)上當屬國家立法權(quán)（中央立法權(quán)）[14]。因此，在立法性質(zhì)上，高教立法宜動用特區(qū)最高立法權(quán)——授權(quán)立法權(quán)進行立法。通過授權(quán)立法權(quán)對特區(qū)內(nèi)高等教育與高校管理事項進行規(guī)定，使特區(qū)高教法具備全國范圍的法律強制力，將能在很大程度上克服高校辦學自主權(quán)難以落地的困境。如在深圳大學探索高校立法所草擬的《深大條例》中，就其立法主體而言，深圳市人大及其常委會是其立法主體，深圳大學是草擬者。因此，在性質(zhì)上，《深大條例》當屬深圳特區(qū)最高立法權(quán)授權(quán)立法下的特區(qū)法規(guī)，具備全國性的法律權(quán)威。以此為鑒，高教特區(qū)要實現(xiàn)法治化，通過立法的方式確定和保障特區(qū)高校的自主、自治權(quán)尤為重要。對此學者張應強指出：“政府的主要作用在于領(lǐng)導設計出一種具有法律性質(zhì)的大學制度，建設好具有法律意義的大學章程。”[15]高教特區(qū)立法也應遵循這一原則，通過進一步明確立法性質(zhì)與地位，為特區(qū)高校進行立法，以保障高校法人實體的獨立地位與辦學自主權(quán)。

（二）發(fā)展良性合作，明確立法主體間關(guān)系

首先是高校與政府間關(guān)系（府學關(guān)系）。在我國高等教育發(fā)展體制中，政府對高?？刂七^于剛性導致高校被政府所“管”所“辦”所“評”。政府通過人事任免、財政控制等手段掌握高校發(fā)展權(quán)，高校反之則在政策、財政等方面表現(xiàn)出對政府過強的依賴性。深圳高校要實現(xiàn)創(chuàng)新，克服傳統(tǒng)體制局限，則要改變這一“習慣性關(guān)系”。因此明確立法主體間關(guān)系，必須厘清“特區(qū)”高校的府學關(guān)系。筆者建議通過劃清地方政府的權(quán)力邊界，給予大學充分辦學自主權(quán)以改變大學與政府雙方過強的粘合關(guān)系，并利用法律對政府權(quán)力加以規(guī)定與限制，給大學松綁。具體體現(xiàn)為：在政策上，通過特殊政策與教育立法保障大學發(fā)展權(quán)益，限制政府干預；在人事關(guān)系上，一改人事的政治輸入，使高校有充分自主權(quán)決定自身人事任免與管理人員組成；在招生環(huán)節(jié)上，給高校松綁，改變過分統(tǒng)一的招生考試與體制化的人才培養(yǎng)模式；在管理上，放手讓高校探索自主發(fā)展的治理模式，通過減少行政干預與指導改變過度行政化的管理體制；在財政上，政府通過評估高校需求給予高校必要的財政支持，同時克制財政上對高校的過強控制。此外，鼓勵多元社會力量參與，通過建立高校發(fā)展基金會、校企合作等形式拓展高校資金籌措的多樣化渠道。政府只有保證職能范圍內(nèi)的正當治理，使“放”“管”有機結(jié)合，才能推動高校實現(xiàn)自主發(fā)展。

其次是高校與高校間關(guān)系。目前深圳特區(qū)所包含高校大致可分為特區(qū)本土高校、海內(nèi)知名高校在深辦學、海內(nèi)外高校合作辦學三種類型。從這三種辦學形式看，深圳要發(fā)展高等教育，改變傳統(tǒng)大學治理，需要處理好不同類型高校間關(guān)系。筆者贊同黃亞英等學者觀點，認為特區(qū)教育創(chuàng)新應將重心放在本土高校治理創(chuàng)新上，通過發(fā)展重點、樹立典型、鼓勵多元創(chuàng)新的方式推動特區(qū)高校發(fā)展協(xié)調(diào)并進。具體而言，就是在特區(qū)內(nèi)，通過立法與適當政策傾斜、社會扶持等手段優(yōu)先發(fā)展以深圳大學、南方科技大學為代表的本土品牌大學，在本土化環(huán)境中推動品牌高校實現(xiàn)治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型，以此打造特區(qū)高校創(chuàng)新龍頭，一來帶動特區(qū)內(nèi)其他高校發(fā)展，二來促進合作辦學形式下的高校治理協(xié)同創(chuàng)新。同時，特區(qū)高教創(chuàng)新還需處理好特區(qū)高校與海內(nèi)外其他高校間的關(guān)系。創(chuàng)新中的年輕高校能夠為傳統(tǒng)高校帶來新鮮活力與創(chuàng)新動力，傳統(tǒng)高校則能夠為特區(qū)高校發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒?；ダ糙A合作背景下的校際交流能夠促進不同類型高校共同發(fā)展，激發(fā)深圳高教創(chuàng)新活力。同時，國（境）外先進辦學模式的引進能為深圳高教創(chuàng)新發(fā)展提供借鑒，推動高校治理體系變革與完善。

（三）強化校企對接，促進高教與城市深度融合

中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛把高等教育比作城市的“智商”，他認為高等教育水平最終決定一個城市的競爭力能達到何種高度[16]。而高教與城市發(fā)展融合不緊密將限制城市“智力”的發(fā)揮。目前深圳高教能夠為城市提供的智力支撐與社會服務功能仍然有限，作為一座具有強競爭力的新興城市，發(fā)達的經(jīng)濟與繁榮的企業(yè)是深圳特區(qū)的優(yōu)勢，促進高教與城市深度融合需充分發(fā)揮這種優(yōu)勢，從高等教育與經(jīng)濟社會兩方面發(fā)力，使經(jīng)濟社會為高教發(fā)展提供有力支撐，高教進一步服務于經(jīng)濟社會發(fā)展需要。首先，提高深圳高教的服務能力，要強化人才培養(yǎng)。深圳通過引入海內(nèi)外知名高校合作辦學補齊高教“短板”，為深圳注入活力，強化人才培養(yǎng)需要在大力培育本土人才的基礎上推動所引進人才的“本土化”，通過社會熏陶、文化浸潤使外來人才融入并服務于本土文化發(fā)展需要，減小本土人才與外來人才的文化差異性與摩擦，共同培育具有深圳特色的高教文化。其次，強化校企對接，推動形成教企結(jié)合、產(chǎn)學研相銜接的“互動鏈”。通過校企聯(lián)盟及校企間聯(lián)合培養(yǎng)、共建基地、共建課程、共建師資等形式進一步促進產(chǎn)學研對接，同時推動合作實驗室、實踐性教學等辦學形式創(chuàng)新以提高高校人才學科知識的實際應用能力、創(chuàng)新能力與社會服務能力，使教育服務于經(jīng)濟社會發(fā)展需要，將有助于促進高教與城市發(fā)展融合，推動人才發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展相銜接。

四、結(jié) 語

深圳高教“十三五”規(guī)劃提出推動形成有深圳特色的國際化開放式創(chuàng)新型高等教育體系，使深圳成為中國南方重要的高等教育中心。近年，深圳大力發(fā)展高等教育，努力補齊深圳高教發(fā)展 “短板”。盡管深圳高教改革舉措取得明顯成效，然而深圳高教發(fā)展中存在的諸如整體規(guī)模偏小，人才培養(yǎng)層次不夠高；高教與城市深度融合程度不足；法制建設相對滯后；受傳統(tǒng)體制影響等問題仍制約著深圳高教的進一步發(fā)展。以深圳經(jīng)濟特區(qū)為試點，以立法為保障，通過特區(qū)資源優(yōu)勢的充分發(fā)揮促進高等教育發(fā)展，能夠為深圳高教創(chuàng)新營造良好的環(huán)境。探索設立“高教特區(qū)”，首先要明確立法性質(zhì)，在深圳特區(qū)立法權(quán)限相對獨立的前提下，通過特區(qū)最高立法權(quán)制訂高教法規(guī)，使特區(qū)高教立法上升到國家層面，具備較高的法律地位與法律效力，能夠極大程度克服傳統(tǒng)高教體制過度行政化帶來的局限；其次要發(fā)展良性合作，明確立法主體間關(guān)系，改變政府主導教育的傳統(tǒng)，形成高校主導、政府引導、社會支持的合作治理新格局，以促進不同治理主體間平等對話，增強深圳高教國際競爭力；再次是要強化校企對接，促進高教與城市深度融合，從高等教育與經(jīng)濟社會兩方面發(fā)力，使經(jīng)濟社會為高教發(fā)展提供支撐，高教進一步服務于經(jīng)濟社會發(fā)展需要?？傊?，積極探索設立“高教特區(qū)”，有望克服深圳高教發(fā)展的障礙，從制度層面打開我國高教體制改革的突破口，為我國高等教育創(chuàng)新探路，并為其他地區(qū)高校的治理體系創(chuàng)新提供有益借鑒。

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