□王玉明

（廣東外語外貿大學 社會與公共管理學院，廣東 廣州 510006）

城市群跨域環(huán)境治理是多層級政府、多元主體共同參與的合作過程，涉及的環(huán)境問題復雜，協(xié)調行動困難，需要建立上下聯(lián)動、條塊協(xié)同、功能明確、運轉順暢的組織機制來支撐。在中國跨域環(huán)境治理實踐中，探索了多種不同的組織形式：一是建立重大活動背景下的臨時性環(huán)境協(xié)調機構。如北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會期間成立的區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)控機構。二是建立國家層面的常設性環(huán)境協(xié)調監(jiān)督機構。如京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組、長三角地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，以及區(qū)域環(huán)境督查中心（現(xiàn)更名為環(huán)境監(jiān)察局）。三是建立區(qū)域層面的橫向環(huán)境合作機構。設立由地方政府黨政主要領導或環(huán)境主管部門組成的區(qū)域協(xié)調機構，如長三角環(huán)境保護合作聯(lián)席會議、京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作領導小組、珠三角大氣污染防治聯(lián)席會議等。這些區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機構和環(huán)境合作組織在跨域環(huán)境治理中發(fā)揮了積極作用。但這些組織機構對跨域環(huán)境問題的統(tǒng)籌調控授權不夠；一些區(qū)域污染防治工作往往停留在議事協(xié)調、信息交流、情況通報以及應對重污染或重大活動保障等層面，且機制較為松散；推動區(qū)域內條塊多主體協(xié)同發(fā)力的權威性不夠[1](p17-19)。以及這些機構法律定位不清晰、監(jiān)管權力不明確，機構設置分散，功能缺乏銜接，難以形成合力。因此，建立健全區(qū)域環(huán)境治理的組織體系，形成城市群環(huán)境治理的復合組織模式，從而提升城市群環(huán)境治理的能力和效果。

一、國家層面的權威推動：設置高位環(huán)境協(xié)調監(jiān)督機構

單一制體制的中央政府具有權威推動、簡便易行的行政優(yōu)勢，面對城市群跨行政區(qū)環(huán)境治理的困境，中央政府要從頂層對跨域環(huán)境合作進行推動，依靠組織權破解地方主義和部門主義的藩籬。為此，在國家層面建立權威性的環(huán)境協(xié)調監(jiān)督機構，重構區(qū)域環(huán)境督察機構，強化環(huán)境主管部門在區(qū)域環(huán)境監(jiān)察中的功能。

（一）建立國家環(huán)境協(xié)調監(jiān)督委員會

近年來，國務院批準成立了若干高規(guī)格的跨區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機構，如全國大氣污染防治部際協(xié)調小組、京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組（由六省區(qū)七部委建立，后來擴大到八個部委）、長三角大氣污染防治協(xié)作小組（由三省一市和八部委建立），以及環(huán)保部先后成立的六大環(huán)境保護督查中心，這些區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機構在推動跨域境治理中取得了很好的效果。但這些機構設置分散，需要將現(xiàn)有國家層面的環(huán)境監(jiān)管職能統(tǒng)一起來，建立統(tǒng)籌決策、高位監(jiān)管的權威性協(xié)調監(jiān)督機構。因此，需要在國務院之下設立國家環(huán)境協(xié)調監(jiān)督委員會及其辦公室，由主管環(huán)境保護工作的副總理擔任主任，副主任由國務院副秘書長和環(huán)境保護部部長擔任，成員單位包括自然資源和環(huán)境保護有關的部委局，辦公室設在生態(tài)環(huán)境部，負責日常工作。國家環(huán)境協(xié)調監(jiān)督委員會的職能是統(tǒng)籌區(qū)域重大環(huán)境問題的決策、協(xié)調和監(jiān)督職能。統(tǒng)籌全國重點區(qū)域流域的環(huán)境政策和規(guī)劃的制定，并監(jiān)督其執(zhí)行和實施；統(tǒng)籌跨區(qū)域環(huán)境治理中的協(xié)調監(jiān)督，協(xié)調處理重大環(huán)境沖突和矛盾；擬定區(qū)域性環(huán)境管理的法律規(guī)章；指導地方政府間的橫向環(huán)境協(xié)作機構開展工作。這種區(qū)域協(xié)調機制的特點是將現(xiàn)有的環(huán)境協(xié)調監(jiān)管職能統(tǒng)一起來，強調自上而下的監(jiān)管，具有較高權威性和較強的操作性。委員會除了設立辦公室負責日常聯(lián)絡等事務外，還設立以下主要內部機構：（1）重點區(qū)域流域環(huán)境協(xié)作小組。將現(xiàn)在設立的全國大氣污染防治部際協(xié)調小組、京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組、長三角大氣污染防治協(xié)作小組并入，作為內設派出機構。協(xié)作小組成員包括中央相關職能部門和重要地區(qū)的政府負責人。協(xié)作小組辦公室負責落實決策、聯(lián)絡溝通、保障服務等日常工作，實行雙主任制，跨省城市群辦公室設在核心城市的環(huán)保部門，省域內城市群設在省環(huán)保廳。重點區(qū)域流域環(huán)境協(xié)作小組主要負責制定重大環(huán)境決策和規(guī)劃，并監(jiān)督其執(zhí)行和實施；研究重點區(qū)域流域的環(huán)境立法；制定環(huán)境應急預案和聯(lián)動工作方案；建立環(huán)境監(jiān)管信息平臺和監(jiān)測預警體系；協(xié)調監(jiān)督重大環(huán)境糾紛和矛盾；部署聯(lián)防聯(lián)控行動和聯(lián)合突擊檢查。針對京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)嚴峻的大氣環(huán)境，也可單獨設立京津冀及周邊地區(qū)大氣質量管理局、長三角地區(qū)大質量管理局等。（2）中央環(huán)境保護督察組。將現(xiàn)有的中央環(huán)境保護督察組合并到國家環(huán)境監(jiān)督協(xié)調委員會，作為內設機構。中央環(huán)境保護督察組是由環(huán)保部牽頭成立，中紀委、中組部的相關領導參加的部際間聯(lián)合工作組，代表黨中央、國務院對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府及其有關部門開展的環(huán)保督察。協(xié)調成員單位開展專項執(zhí)法，不定期組織開展聯(lián)合執(zhí)法。該機構也可將某個城市群作為環(huán)境督察對象，對區(qū)域環(huán)境政策和規(guī)劃的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。另外，設立環(huán)境治理專家小組。專家小組負責區(qū)域環(huán)境污染成因分析、污染傳輸路徑分析，以及污染防治效果評估等，開展防治政策、標準、處理等方面的攻關，如區(qū)域生態(tài)空間規(guī)劃、劃定區(qū)域生態(tài)紅線、污染削減方案等，為國家環(huán)境監(jiān)督協(xié)調委員會的環(huán)境決策、執(zhí)行或監(jiān)督提供必要參考。

（二）重構區(qū)域環(huán)境督察機構

從2002年到2008年，原環(huán)境保護部（環(huán)?？偩郑┫群蠼M建華東、華南、西北、西南、東北、華北六個區(qū)域環(huán)保督查中心，負責管轄全國六大片區(qū)的環(huán)境問題，在監(jiān)督地方環(huán)境政策執(zhí)行、應對突發(fā)環(huán)境事件、協(xié)調跨省界污染糾紛等方面發(fā)揮了積極作用。國家區(qū)域環(huán)境督察機構的職責主要是監(jiān)督檢查縣級以上政府環(huán)境政策和法律法規(guī)的執(zhí)行情況；監(jiān)督檢查?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)境保護責任目標的落實情況；開展地方環(huán)境管理的調查研究，并提出有關政策建議。但是，由于區(qū)域環(huán)保督查中心一直為事業(yè)單位，缺乏明確的法律地位和職能定位，依據(jù)原環(huán)保部的內部文件建立，沒有實際執(zhí)法權、處罰權，督查中心的督查對象主要是企業(yè)，對地方政府進行督察不力，嚴重影響了督查工作的開展。2018年4月，督查中心由事業(yè)單位改為生態(tài)環(huán)境部的派出行政機構，并更名為環(huán)境督察局，但是，調整后督察局的執(zhí)法權不變，仍然不具備處罰權。為此，需要對這類機構進行改革。（1）確保機構的權威性。通過法律規(guī)范環(huán)境督察局的職責權限，從法律層面規(guī)范區(qū)域環(huán)境督察局的執(zhí)法權，提升其區(qū)域環(huán)境治理中的權威性[2](p52-53)。為區(qū)域環(huán)境督察局有效運轉提供了法律保障，并制定國家區(qū)域環(huán)境督察機構的工作規(guī)范，確保區(qū)域督查工作的權威性。（2）擴大機構的執(zhí)法權。借鑒美國區(qū)域環(huán)境監(jiān)督機構的做法，美國聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）在全國設立十個區(qū)域環(huán)境辦公室作為派出機構，每個區(qū)域辦公室監(jiān)督幾個州的環(huán)保工作，權力較大，例如區(qū)域環(huán)境辦公室一旦發(fā)現(xiàn)州的環(huán)境執(zhí)法不力，就可以直接行使原來由州行使的環(huán)境執(zhí)法權。美國還建立跨區(qū)域空氣質量管理機構——南海岸空氣質量管理局，該機構具有立法、執(zhí)法、監(jiān)督、處罰等職權。借鑒美國經驗，擴大國家區(qū)域環(huán)境督察機構的權力范圍，包括調查權、審核權、問責權、建議權[3](p50-56)。（3）理順與其他機構的關系。按照現(xiàn)在定位，區(qū)域環(huán)境督察局是生態(tài)環(huán)境部的派出機構，建議將其劃歸國家環(huán)境協(xié)調監(jiān)督委員會歸口管理。在與其他相關機構的關系上，國家環(huán)境督察局對地方環(huán)境主管部門和橫向環(huán)境協(xié)作機構的角色是工作指導和合作，不能干預或取代其職能的行使。

二、區(qū)域層面的協(xié)作互動：建立橫向環(huán)境合作治理機構

城市群環(huán)境合作治理既需要中央政府的權威推動，更需要區(qū)域內橫向政府的協(xié)作互動。一方面，城市群政府間環(huán)境合作是基于區(qū)域環(huán)境共同體意識和區(qū)域共同環(huán)境利益的驅動。另一方面，需要健全支撐和推動合作行動的組織機構。因此，建立城市群橫向環(huán)境合作機構顯得尤為重要。

（一）建立城市群環(huán)境治理聯(lián)合會

城市群環(huán)境治理聯(lián)合會是區(qū)域內地方政府為了共同解決跨域環(huán)境問題而建立的橫向合作機構，是具有一定行政權的府際議事協(xié)調機構。這種區(qū)域性的議事協(xié)調機構通過立法或上級政府、同級政府的授權，獲得協(xié)作共治環(huán)境事務的權能。城市群環(huán)境治理聯(lián)合會有兩種組織形式：一是建立松散的城市群環(huán)境合作機構。城市群成員政府通過自愿和協(xié)商方式對區(qū)域環(huán)境治理進行規(guī)劃，協(xié)調府際環(huán)境糾紛和矛盾。這種松散型的合作機構缺少行使區(qū)域決策的法律支持，缺少相應的執(zhí)法權，缺少對地方政府的約束力。二是構建雙層結構的城市群環(huán)境合作組織，并賦予一定實權。西方國家的大都市區(qū)治理有的采取這種形式，探索建立雙層的大都市政府，它由一個區(qū)域性功能的大都市政府和若干承擔地方服務功能的政府兩個層次組成，第一層的大都市政府承擔區(qū)域范圍的職能，其職能是從地方政府剝離出來的；第二層次的地方政府承擔地方層次的職能。但這種雙層制的推行困難，治理效果不理想[4](p121-122)。根據(jù)我國的實際，可以整合這兩種組織形式的優(yōu)點，建立一種既避免松散性又賦予一定實權的城市群環(huán)境治理政府聯(lián)合會，這種橫向政府聯(lián)合會具有較高的權威性，高于城市群各地方政府的等級，能夠在法定權限內協(xié)調地方政府間的環(huán)境利益關系。通過立法賦予聯(lián)合會一定的行政權，行使區(qū)域性的決策、協(xié)調、監(jiān)督職能。城市群環(huán)境治理聯(lián)合會的成員單位彼此讓渡出部分公共權力，協(xié)商決定城市群重要環(huán)境決策，督促檢查國家環(huán)境政策和法律法規(guī)的貫徹落實情況；組織城市群環(huán)境大檢查或專項督查；負責組織一定等級的環(huán)境事故調查處理；協(xié)調城市群成員之間的關系。在區(qū)域環(huán)境治理中，聯(lián)合會與地方政府之間有明確的功能區(qū)分與合作，其中聯(lián)合會負責區(qū)域性環(huán)境職能，所做出的決策可通過立法等形式，對地方政府構成有效約束。而地方政府負責所在轄區(qū)范圍的環(huán)境治理和服務。聯(lián)合會要接受國家環(huán)境協(xié)調監(jiān)督委員會的工作指導，中央派員參與決定區(qū)域性的環(huán)境政策或規(guī)劃[5](p11-18)。城市群環(huán)境治理聯(lián)合會的主席在區(qū)域內地方政府的行政首長中推選產生，也可由城市群中處于核心的地方政府首長兼任，如長三角環(huán)境治理聯(lián)合會的主席由上海市市長兼任，省域內城市群環(huán)境治理聯(lián)合會的主席由省會城市的市長擔任。

城市群府際環(huán)境聯(lián)合會以聯(lián)席會議為載體，按照決策、協(xié)調、執(zhí)行三個層次設立組織架構，除了設立聯(lián)合辦公室作為常設機構負責日常事務外，還設立以下機構：（1）第一層級是城市群成員單位領導人聯(lián)席會議。這是指城市群成員單位領導人組成的聯(lián)席會議，是區(qū)域性環(huán)境決策機構，是指導政府間環(huán)境合作的高層對話機制。城市群內成員單位主要領導人作為聯(lián)席會議的成員，一般是由成員單位的行政首長或主管環(huán)境方面的副職組成聯(lián)席會議，各成員具有平等的地位。成員單位領導人對城市群區(qū)域公共環(huán)境事務進行磋商和決策（城市群重大環(huán)境決策規(guī)劃是由國家環(huán)境協(xié)調監(jiān)督委員會和生態(tài)環(huán)境部主導制定）；共同協(xié)商區(qū)域生態(tài)空間管理、生態(tài)基礎設施建設、生態(tài)產業(yè)合作等重大事項，并達成合作協(xié)議；研究部署區(qū)域環(huán)境合作行動和重點治理項目；協(xié)調解決區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控工作中的重大問題。（2）第二層級是城市群成員單位的環(huán)保部門聯(lián)席會議。該機構主要行使協(xié)調監(jiān)督職能和執(zhí)行職能，負責執(zhí)行領導人聯(lián)席會議作出的決定、協(xié)議、章程等。協(xié)商共同關心的環(huán)境合作問題，向領導人聯(lián)席會議提出建議或議案；制定和實施當年度環(huán)境合作工作計劃；協(xié)調區(qū)域環(huán)境治理中的合作行動；協(xié)調處理府際環(huán)境糾紛；監(jiān)督環(huán)境合作協(xié)議的執(zhí)行；交換環(huán)境治理的經驗和數(shù)據(jù)。（3）第三層級是城市群環(huán)境合作治理專責小組。聯(lián)席會議下可根據(jù)需要設立若干專責小組（專項小組），如設立城市群聯(lián)合監(jiān)測小組、聯(lián)合監(jiān)察小組、聯(lián)合應急小組等。這些聯(lián)合專責小組在區(qū)域大氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境領域開展聯(lián)合行動，落實執(zhí)行相關環(huán)境合作計劃或協(xié)議。在聯(lián)合監(jiān)測方面，成員單位共同制定監(jiān)測方案，確定監(jiān)測點、監(jiān)測標準，建設區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡和監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，聯(lián)合編寫區(qū)域境監(jiān)測報告，發(fā)布環(huán)境信息。在聯(lián)合監(jiān)察方面，成員單位定期或不定期開展環(huán)境聯(lián)查、互查行動，對區(qū)域內重點行業(yè)、重點企業(yè)、跨界河流、生態(tài)敏感地區(qū)開展聯(lián)合執(zhí)法或交叉執(zhí)法，查處環(huán)境污染案件。在聯(lián)合應急方面，建立城市群環(huán)境應急處理系統(tǒng)和城市群預測預報中心，制定聯(lián)合應急預案，聯(lián)合處理跨界環(huán)境污染糾紛和突發(fā)環(huán)境事件。另外，建立城市群環(huán)境治理專家委員會。專家委員會由高校和科研機構的相關專家組成，主要承擔區(qū)域環(huán)境決策規(guī)劃的前期研究，并提出相應的咨詢建議。另外，可建立區(qū)域性環(huán)境合作論壇，通過論壇加強溝通，交換意見，交流經驗，促進合作行動。

（二）規(guī)范城市群政府聯(lián)席會議

城市群區(qū)域層面的橫向合作機制主要通過成員單位領導人聯(lián)席會議和環(huán)境主管部門聯(lián)席會議展開的。在城市群環(huán)境治理聯(lián)合會的組織運作中，聯(lián)席會議是基本的組織形式，是行使職能的基本方式和工作平臺。聯(lián)席會議的功能主要是溝通協(xié)調、形成共識；提出環(huán)境合作行動的目標、計劃、措施；協(xié)調解決區(qū)域重大環(huán)境問題；簽訂相關合作協(xié)議，促進合作行動[6](p55-64)。但從實際情況看，聯(lián)席會議的職能權限、工作程序、機構設置等尚未規(guī)范，聯(lián)席會議的功能遠未發(fā)揮。因而，需要完善城市群政府聯(lián)席會議，在環(huán)境合作中能發(fā)揮更規(guī)范、更穩(wěn)定的作用。（1）完善聯(lián)席會議的運行規(guī)則。共同制定城市群環(huán)境治理聯(lián)席會議制度，制定《聯(lián)席會議議事規(guī)則》和《聯(lián)席會議專責小組工作制度》，為完善聯(lián)席會議的運作提供制度基礎。首先，區(qū)分兩種聯(lián)席會議的權限和功能。成員單位領導人聯(lián)席會議的議事范圍主要是區(qū)域性突出環(huán)境問題和環(huán)境服務，側重于環(huán)境決策。環(huán)境主管部門負責人聯(lián)席會議的議事范圍是側重于執(zhí)法檢查、項目落實、協(xié)調沖突、監(jiān)測考核。其次，明確聯(lián)席會議的運行規(guī)則。聯(lián)席會議堅持平等協(xié)商、集體討論、民主表決的原則，對涉及城市群成員直接利益相關的區(qū)域性環(huán)境決策，需要全體一致通過，對一般性的決定按照多數(shù)通過或特定多數(shù)票通過。聯(lián)席會議由成員共同推選召集人，也可輪流擔任，各成員單位有關負責人為聯(lián)席會議成員。另外，規(guī)范聯(lián)席會議的召開程序，確定每年定期舉辦的次數(shù)，并規(guī)定召開臨時會議的程序，如遇到突發(fā)環(huán)境事件時啟動臨時會議程序。領導人聯(lián)席會議每年召開一次，環(huán)境主管部門負責人聯(lián)席會議每年至少召開一次，根據(jù)需要可召開多次。（2）完善聯(lián)席會議的機構設置。一是設立辦公室或秘書處。這是聯(lián)席會議的常設機構，負責聯(lián)絡溝通、保障服務等日常工作。辦公室下可設聯(lián)絡員，由各成員單位指定一名人員擔任，負責信息溝通和聯(lián)絡工作。二是規(guī)范專責小組的構成。專責設一名執(zhí)行組長，由成員單位環(huán)境主管部門的副職輪流擔任，各小組成員由環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境應急等部門人員組成，各專責小組每年召開年度工作會議，年中召開專題會議。

三、地方層面的配合行動：環(huán)境管理體制和組織機構改革

地方政府是城市群組成單元，區(qū)域環(huán)境合作能否順利推進，取決于地方政府參與合作的積極性，取決于環(huán)境管理體制和機構設置的合理性?，F(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制面臨很多難題，表現(xiàn)在縱向上環(huán)境監(jiān)督乏力，地方政府缺乏嚴格監(jiān)管的動力；橫向上環(huán)保監(jiān)管職能分散，職能交叉，統(tǒng)一監(jiān)管不足，多頭執(zhí)法、互相推諉或扯皮問題突出。地方保護主義嚴重，忽視區(qū)域整體環(huán)境利益，難以統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題，地方政府常常重發(fā)展，輕環(huán)保，干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法[7](p4)。為此，需要深化環(huán)境管理體制改革和相應的機構改革。

（一）省以下環(huán)境執(zhí)法垂直管理改革

當前開展的省以下環(huán)保執(zhí)法垂直管理改革是我國環(huán)境治理體制改革的重要一步，主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構。這項改革是遏制環(huán)境管理中的地方保護主義，確保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立、權威、公正、有效的制度安排。垂直管理目的是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、權威高效的地方環(huán)保管理體制，理順條塊關系，充分調動條塊兩方面積極性。省以下環(huán)境執(zhí)法垂直管理，讓環(huán)境主管部門相對獨立，減少執(zhí)法過程中同級政府的行政干預，有利于化解各自為政等問題。垂直管理以環(huán)境問題處理為導向，對跨市相關糾紛及重大案件進行調查處理，統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域性環(huán)境防治機構，打破行政區(qū)劃界限，以生態(tài)系統(tǒng)的完整性為前提，有利于跨區(qū)域跨流域環(huán)境管理[8](p1)。（1）省上收環(huán)境監(jiān)測權和監(jiān)察權。省級環(huán)保部門對全省(區(qū)、市)的生態(tài)建設和環(huán)境保護實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，將市縣環(huán)保部門環(huán)境質量監(jiān)測、調查評價和考核職能上收于省環(huán)保廳。將設區(qū)市環(huán)境監(jiān)測機構調整為省駐市環(huán)境監(jiān)測機構，由省環(huán)保廳直接管理。將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省環(huán)保廳統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。（2）環(huán)境執(zhí)法重心下移市縣。垂直管理改革后環(huán)境執(zhí)法重心將向市縣下移，省級環(huán)保部門的執(zhí)法職能，側重跨區(qū)域執(zhí)法，市級環(huán)保部門對全市環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負責屬地環(huán)境執(zhí)法，縣級環(huán)保部門強化現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護許可等職能上交市級環(huán)保部門[9](p3)。

（二）建立省市環(huán)境協(xié)調監(jiān)管機構

（1）設立省市兩級生態(tài)環(huán)境保護委員會。實行省以下垂直管理，需要加強環(huán)境保護議事協(xié)調職能。為此，在省市設立專門的生態(tài)環(huán)境保護委員會。考慮縣鄉(xiāng)作為基層政府，主要是承擔執(zhí)行政策和法律法規(guī)的角色，統(tǒng)籌協(xié)調的職責極少，目前暫時設立生態(tài)環(huán)境委員會。生態(tài)環(huán)境保護委員會可與生態(tài)文明建設領導小組合并，并將在各省市設立的循環(huán)經濟辦、節(jié)能減排辦、生態(tài)文明辦等職能劃入。生態(tài)環(huán)境保護委員會主要負責統(tǒng)籌規(guī)劃全省或市生態(tài)文明建設工作；統(tǒng)籌資源環(huán)境保護工作的政策制定和監(jiān)督管理；研究解決本地區(qū)環(huán)境保護重大問題；協(xié)調本行政區(qū)域各部門的環(huán)境保護工作；指導開展環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，加強聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法；處理垂直監(jiān)管與屬地負責的問題，同時為政府首腦提供資源環(huán)境保護方面的咨詢[10](p2)。省市兩級生態(tài)環(huán)境保護委員會由黨委政府主要領導成員任主任，政府分管領導成員任副主任，生態(tài)環(huán)境保護部門、資源管理部門及相關部門主要負責人為成員。省市兩級政府的生態(tài)環(huán)境保護委員會分別向同級黨委政府負責。（2）設置片區(qū)環(huán)境監(jiān)察專員辦公室。為了加強省域內跨行政區(qū)環(huán)境管理，強化區(qū)域環(huán)保督查，針對省域內跨界的環(huán)境污染問題，建立環(huán)境監(jiān)察專員制度，在省環(huán)保廳設立派出機構——片區(qū)環(huán)境監(jiān)察專員辦公室，對片區(qū)環(huán)境問題進行監(jiān)管，負責跨行政區(qū)環(huán)境督查。建立片區(qū)環(huán)境監(jiān)察專員辦公室有利于打破行政區(qū)劃的限制，對跨行政區(qū)域環(huán)境問題進行監(jiān)管。片區(qū)環(huán)境監(jiān)察專員承擔職權范圍內的環(huán)境案件的查辦工作；監(jiān)督檢查片區(qū)內地方政府對環(huán)境法律法規(guī)和環(huán)境政策的執(zhí)行情況；糾正不合法和不適當?shù)男姓袨椋粚缃绛h(huán)境案件提出處理意見等。片區(qū)環(huán)境監(jiān)察專員辦公室的規(guī)格不超過省市環(huán)保主管部門內設機構規(guī)格，負責協(xié)助環(huán)境監(jiān)察專員處理日常事務，人員和工作經費由同級政府承擔。環(huán)境監(jiān)察專員列席區(qū)域內市或縣黨委政府涉及環(huán)境保護相關議題的重要會議。

（三）地方環(huán)境大部門制改革

地方政府的環(huán)保職能涉及環(huán)境、礦產、林業(yè)、土地、水利、農業(yè)、海洋、漁業(yè)，以及交通、城建、城管等十多個政府部門，其中環(huán)境監(jiān)管職能主要是分散在資源管理部門和環(huán)境管理部門。在現(xiàn)行體制下環(huán)境主管部門與這些相關部門的職責權限并不明確，如建設部門與環(huán)保部門在污水處理廠的建設和監(jiān)管方面、林業(yè)部門與環(huán)保部門在生物多樣性管理方面、農業(yè)部門與環(huán)保部門在面源污染防治方面，存在職能交叉帶來的問題[11](p34-39)。環(huán)保大部門制改

革是避免環(huán)境治理碎片化的重要舉措，在大部門框架下，有序整合不同部門的環(huán)境監(jiān)管力量，實現(xiàn)環(huán)境管理權力的整合與重構。（1）環(huán)保職能向環(huán)境行政主管部門集中。按照職能統(tǒng)一、便于管理的要求，重新定位農業(yè)、林業(yè)、國土、水利、礦產、海洋與漁業(yè)，以及發(fā)改、交通、氣象、住建、城管等部門的環(huán)境監(jiān)管職能，與這次國務院機構改革對接，將分散在這些部門中的環(huán)境監(jiān)管職能劃入生態(tài)環(huán)境主管部門，將劃分不清、易產生磨擦的職能轉入環(huán)境保護部門，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理，應當逐步實現(xiàn)環(huán)境保護職能向環(huán)境主管部門適當集中，強化環(huán)境保護機構的統(tǒng)籌協(xié)調職能[12](p3)。環(huán)境主管部門不僅要對工業(yè)點源、農業(yè)面源、交通移動源進行監(jiān)管，還要對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質，加強統(tǒng)一監(jiān)管。如整合國土部門的監(jiān)督防止地下水污染職責；水利部門的編制水功能區(qū)劃、排污口設置管理、流域水環(huán)境保護職責；農業(yè)部門的監(jiān)督指導農業(yè)面源污染治理職責；海洋局的海洋環(huán)境保護職責、省發(fā)改委的減排職責等。對短期內難以進行整合的環(huán)境保護職能，需要明確責任，加強協(xié)調合作。同時，對強化環(huán)境主管部門的職能，賦予生態(tài)環(huán)境部門綜合協(xié)調、監(jiān)督執(zhí)法和公共服務的職能。如強化建設項目“環(huán)保第一審批權”。從長遠來看，地方環(huán)境大部門制改革，需要對有關機構進行合并，海南省實行環(huán)境保護大部制的經驗值得借鑒，1988年海南建省推行環(huán)保與國土資源管理部門整合，環(huán)保機構與礦產資源機構合設組建海南省環(huán)境資源廳，1998年進一步整合土地管理和海洋保護職能，更名為海南省國土海洋環(huán)境資源廳，2005年三亞市將環(huán)境保護局與國土資源局進行了整合，成立了國土環(huán)境資源管理局[13](p46-46)。（2）環(huán)境主管部門與相關部門協(xié)調合作。首先，制定部門責任清單，即負有環(huán)境管理職責相關部門的責任清單。明確相關部門在工業(yè)污染防治、農業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾處理、國土開發(fā)環(huán)境保護、機動車船污染防治、自然生態(tài)保護等方面的環(huán)境保護責任，按職責開展監(jiān)督管理。其次，健全部門合作機制。在現(xiàn)行體制下，環(huán)保主管部門與資源部門之間是最易出現(xiàn)職責不清和互相扯皮，是最需要加強協(xié)調與配合的部門。環(huán)境部門與這些部門在水質保障、國土資源整治、海洋環(huán)保規(guī)劃等方面需要加強協(xié)調與合作。加強與城市管理綜合執(zhí)法隊伍之間的協(xié)調配合，與城建部門在環(huán)境基礎設施方面的協(xié)調合作，與漁政部門在漁業(yè)水域管理方面的協(xié)調合作，與城管部門在城市垃圾及市容監(jiān)管方面的協(xié)調合作，與交通部門和公安部門在車輛尾氣控制方面的協(xié)調，與司法機關在辦理各類環(huán)境案件方面的配合，加強環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接協(xié)作。

四、簡要結論和進一步研究的幾個問題

城市群環(huán)境治理是一個多層政府參與，多元行動主體合作行動的過程，不僅需要縱向政府間的聯(lián)合行動，而且需要橫向政府之間及部門之間的集體行動，也需要縱向與橫向政府間的條塊協(xié)同，任何單方面的力量都難以取得區(qū)域環(huán)境治理的效果。為配合城市群環(huán)境治理中多元主體的合作行動，需要在組織模式或組織機制上尋求突破，建立上下聯(lián)動、條塊協(xié)同、功能明確、運轉順暢的組織機制來支撐。一是在國家層面建立國家環(huán)境協(xié)調監(jiān)督委員會統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境監(jiān)管職能，打破地方主義和部門主義的藩籬，建立重點區(qū)域流域環(huán)境協(xié)作小組負責制定重大環(huán)境決策和規(guī)劃，并監(jiān)督其執(zhí)行和實施，建立中央環(huán)境保護督察組對區(qū)域環(huán)境政策和規(guī)劃的執(zhí)行情況進行監(jiān)督。同時，強化生態(tài)環(huán)境部區(qū)域環(huán)境監(jiān)察中的功能，擴大相應權力，通過法律規(guī)范督察局的職責、職權、責任，提升其區(qū)域環(huán)境治理中的權威性。二是在區(qū)域層面建立城市群環(huán)境治理聯(lián)合會，通過城市群成員單位領導人聯(lián)席會議、環(huán)保部門聯(lián)席會議和專責小組推動政府間的合作行動。在城市群環(huán)境治理聯(lián)合會的組織運作中，聯(lián)席會議是基本的組織形式，需要完善聯(lián)席會議的運行規(guī)則和機構設置。三是在地方層面實施省以下環(huán)保執(zhí)法垂直管理改革，將市縣環(huán)保部門環(huán)境質量監(jiān)測、調查評價和考核職能上收于省環(huán)保廳，減少執(zhí)法過程中同級政府的行政干預，有助于對跨行政區(qū)域環(huán)境問題進行監(jiān)管。設立省市生態(tài)環(huán)境保護委員會，負責統(tǒng)籌規(guī)劃同級生態(tài)文明建設工作，協(xié)調本行政區(qū)域各部門的環(huán)境保護工作。建立片區(qū)環(huán)境監(jiān)察專員辦公室，負責跨行政區(qū)環(huán)境監(jiān)查。探索地方環(huán)境大部門制改革，將分散在農業(yè)、林業(yè)、國土、水利、礦產、海洋與漁業(yè)等部門中的環(huán)境監(jiān)管職能劃入生態(tài)環(huán)境主管部門，避免環(huán)境監(jiān)管中的職能交叉、相互扯皮的問題。

本文從國家、區(qū)域、地方三個層面分析了城市群環(huán)境合作組織模式的簡單結構，分析了每個層面區(qū)域環(huán)境監(jiān)管部門和環(huán)境合作組織的機構設置、主要職責和功能。還有涉及這種復合組織模式有效運轉的問題需要深入研究：一是在國家、區(qū)域、地方三個層面建立了組織機構推動和實施區(qū)域環(huán)境合作，那么，國家環(huán)境協(xié)調監(jiān)督委員會、城市群環(huán)境治理聯(lián)合會、省生態(tài)環(huán)境保護委員會三者如何相互配合，實現(xiàn)條塊對接、形成合力，以及這些機構內部運行機制，要做進一步的研究。二是如何處理好縱向環(huán)境監(jiān)察部門與橫向環(huán)境監(jiān)管部門的關系。環(huán)境監(jiān)察主要是依法在轄區(qū)內實施現(xiàn)場監(jiān)督、檢查，并參與處理，如督查、巡查或者責任追究。環(huán)境監(jiān)管是指當?shù)丨h(huán)保部門日常環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境準入的管控，如地方排放總量控制和發(fā)放排污許可證等。三是如何處理環(huán)境執(zhí)法垂直管理改革與大部制改革的關系。如何通過改革既促進條塊協(xié)同，又促進區(qū)域環(huán)境合作，從而促進區(qū)域環(huán)境治理組織體系的優(yōu)化和治理能力的提高。