李亦綱

現(xiàn)行國家地震應(yīng)急預(yù)案于2012年修訂發(fā)布，體現(xiàn)了汶川地震以后應(yīng)對大震巨災(zāi)反映出的具體問題和現(xiàn)實(shí)需求。預(yù)案發(fā)布實(shí)施后，在有效應(yīng)對蘆山、魯?shù)榈戎靥卮蟮卣馂?zāi)害，指導(dǎo)地方政府和企事業(yè)單位的預(yù)案編制方面發(fā)揮了重要作用。但隨著國家防災(zāi)減災(zāi)體制深化改革的推進(jìn)、部分部門職責(zé)職能的調(diào)整、軍隊(duì)改革等現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展變化，現(xiàn)行預(yù)案在總體定位、現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)機(jī)制、部門職責(zé)分工、響應(yīng)級別的確定、屬地任務(wù)、巨災(zāi)應(yīng)對、預(yù)案相關(guān)細(xì)化與配套材料編制等方面仍然反映出一些無法滿足實(shí)際工作要求的情況，應(yīng)該著手開展國家預(yù)案的修訂工作。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注分級標(biāo)準(zhǔn)、體制機(jī)制、應(yīng)對主體、處置任務(wù)、協(xié)同機(jī)制、應(yīng)急準(zhǔn)備、邊界界定、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展等方面的內(nèi)容進(jìn)行修訂、補(bǔ)充和完善，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展變化適時(shí)調(diào)整工作重點(diǎn)，體現(xiàn)國家突發(fā)事件管理、預(yù)案編制方面的新要求、新趨勢，進(jìn)一步發(fā)揮國家預(yù)案的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

1 關(guān)于預(yù)案修訂具體內(nèi)容的思考

1.1 預(yù)案的總體定位

國家地震應(yīng)急預(yù)案歷經(jīng)破壞性地震應(yīng)急預(yù)案、國家破壞性地震應(yīng)急預(yù)案、國家地震應(yīng)急預(yù)案等發(fā)展階段，其內(nèi)容變化適應(yīng)了國家對自然災(zāi)害應(yīng)對、突發(fā)事件應(yīng)對工作的發(fā)展趨勢。雖然目前一些觀點(diǎn)認(rèn)為預(yù)案在針對性、可操作性等方面仍然存在問題，但這些問題的產(chǎn)生與預(yù)案本身的定位有關(guān)。國家地震應(yīng)急預(yù)案是在突發(fā)事件應(yīng)對體系中、國家突發(fā)事件總體預(yù)案之下，針對地震災(zāi)害事件應(yīng)對的總體方案和概念指導(dǎo)文件?；谶@種考慮，國家地震應(yīng)急預(yù)案的定位應(yīng)為國家層面應(yīng)對特別重大地震災(zāi)害乃至地震巨災(zāi)的總體方案，同時(shí)對各省如何應(yīng)對重、特大地震災(zāi)害事件，要有政策性、指導(dǎo)性意見，發(fā)揮指導(dǎo)地方各級地震應(yīng)急預(yù)案和配套預(yù)案編制的作用。此外，為更好地發(fā)揮國家預(yù)案的指導(dǎo)作用，應(yīng)在新的國家預(yù)案中補(bǔ)充其他配套專項(xiàng)預(yù)案和處置操作手冊編制的基本要求，以推動(dòng)相關(guān)工作的開展，進(jìn)一步提升預(yù)案系列文本的可操作性，切實(shí)發(fā)揮對地震應(yīng)急工作的指導(dǎo)作用。

1.2 分級響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整

分級響應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與屬地職能的發(fā)揮是關(guān)聯(lián)的。2003年“非典”災(zāi)害應(yīng)對以后，尤其是2008年汶川地震以來，隨著我國突發(fā)事件應(yīng)對體系的不斷發(fā)展，地方政府應(yīng)對地震等突發(fā)自然災(zāi)害事件的能力不斷提升。而且近些年歷次地震災(zāi)害事件的應(yīng)對實(shí)踐也說明，屬地為主應(yīng)對突發(fā)事件是未來的發(fā)展趨勢，地方市縣政府將是應(yīng)對地震災(zāi)害事件的主體，這也是科學(xué)、快速、高效應(yīng)對災(zāi)害，開展救援、救災(zāi)、救助的必然。應(yīng)對汶川、玉樹等地震，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都第一時(shí)間親臨現(xiàn)場。而蘆山、魯?shù)榈卣鹬袆t逐步以省、市應(yīng)對為主，國家層面主要發(fā)揮協(xié)調(diào)、支援的作用，這也避免了因外來領(lǐng)導(dǎo)、部門過多造成災(zāi)區(qū)資源不足，阻滯救災(zāi)工作的負(fù)作用。

此外，現(xiàn)有的分級標(biāo)準(zhǔn)為了與其他突發(fā)事件應(yīng)對標(biāo)準(zhǔn)相銜接，在標(biāo)準(zhǔn)的界定上，對于汶川這樣的地震巨災(zāi)如何應(yīng)對還不夠明確。根據(jù)目前的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)行的分級標(biāo)準(zhǔn)，重大、甚至特別重大地震災(zāi)害，省、市政府基本可以獨(dú)立應(yīng)對，建議國家層面應(yīng)重點(diǎn)考慮巨災(zāi)的應(yīng)對問題，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)可以定位在死亡千人量級，損失千億人民幣以上，尤其是受災(zāi)區(qū)域跨多個(gè)省份和地區(qū)的地震災(zāi)害。此外，對巨災(zāi)的緊急狀態(tài)問題如何考慮，在預(yù)案修訂工作中應(yīng)有所體現(xiàn)。

1.3 部門職能的調(diào)整與工作組劃分

關(guān)于部門職能的變化及調(diào)整，目前最大的問題是軍隊(duì)改革后的對接問題，相應(yīng)的參與單位和部門都要進(jìn)行修改。對其他涉及部委合并和職能調(diào)整的，也要在預(yù)案中進(jìn)行修改。關(guān)于各工作組的組成及職責(zé)分工，2012版預(yù)案基于一些客觀原因，是作為附件體現(xiàn)的，未來可能放到正文中更加合理。在職責(zé)上是不是要進(jìn)一步明確到部門，也是應(yīng)考慮的問題。在工作組的劃分上，可以考慮一些行業(yè)和專家提出的“1+N”模式，1是總指揮部，N是各工作組，工作組的劃分不一定固定，可以根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)然這對于地方的工作可能更有意義，國家層面可能還是基本固定的。國家預(yù)案中可以給出1+N模式的基本劃分方式作為參考，而給予地方一定的靈活性。

1.4 現(xiàn)場處置的指揮協(xié)調(diào)

現(xiàn)場應(yīng)急處置的指揮協(xié)調(diào)是目前應(yīng)急工作中存在的問題比較多的方面，特別是在救援的指揮協(xié)調(diào)方面。尤其是軍隊(duì)改革以后，由誰來牽頭、軍民融合的問題都需要考慮。針對不同級別相應(yīng)可能要有所區(qū)分，比如考慮到近幾年政府主導(dǎo)的專業(yè)救援隊(duì)伍也在不斷發(fā)展壯大，是否可以考慮一般、較大、甚至重大災(zāi)害，救援工作以非軍事力量為主，特別重大、巨災(zāi)再考慮軍事力量的介入等問題。此外，廣東省目前出臺了一個(gè)現(xiàn)場指揮指揮官制度，可能也是參考了美國ICS體系，但如何應(yīng)用，由誰來擔(dān)任現(xiàn)場的指揮官或協(xié)調(diào)人，還要考慮我國的具體情況。此次修訂工作可以適當(dāng)考慮創(chuàng)新，適當(dāng)突破，考慮由地方負(fù)責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)牽頭，充分落實(shí)中央“地方起主導(dǎo)作用”的政策，現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)可作為重點(diǎn)研究突破，實(shí)現(xiàn)“依法、有利、有序、有效”。

1.5 信息化與互聯(lián)網(wǎng)+

互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)是目前信息化的發(fā)展趨勢，也是地震應(yīng)急工作中不能回避的問題。如何發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的災(zāi)情獲取新技術(shù)手段，尤其是對震后輿情的監(jiān)控分析等，都是非常重要的內(nèi)容，應(yīng)在預(yù)案中應(yīng)有體現(xiàn)。應(yīng)利用社交網(wǎng)絡(luò)開展宣傳和科普，穩(wěn)定社會秩序，保障抗震救災(zāi)工作的順利開展。

1.6 社會力量的協(xié)同參與

社會力量的參與已成為目前應(yīng)對災(zāi)害突發(fā)事件的共識，國家防災(zāi)減災(zāi)體制深化改革也要求加強(qiáng)社會力量的參與。近些年的應(yīng)對實(shí)踐中，社會力量的作用越來越得到顯現(xiàn)，包括物資、資金捐贈以及志愿者的參與等，一些志愿者隊(duì)伍已經(jīng)具備相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。這些社會力量如何參與，如何管理和協(xié)調(diào)，應(yīng)在預(yù)案中有體現(xiàn)且符合新的形勢要求。此外，對于推動(dòng)市場參與機(jī)制，如保險(xiǎn)業(yè)的改革、地震巨災(zāi)保險(xiǎn)等問題，也要有所考慮和體現(xiàn)。

1.7 相關(guān)配套文件的編制要求

預(yù)案要發(fā)揮作用，必須要有相應(yīng)的配套專項(xiàng)、部門預(yù)案以及操作手冊等細(xì)化文件的編制，這是現(xiàn)行預(yù)案的短板，也是預(yù)案體系中的薄弱環(huán)節(jié)。相比美國、日本的預(yù)案編制與體系建設(shè)，我國在這方面相對落后。如在美國的國家響應(yīng)計(jì)劃中，在主體預(yù)案的基礎(chǔ)上，有相應(yīng)的支持方案和處置程序作為支撐。此次預(yù)案修訂工作，應(yīng)把此方面內(nèi)容作為一個(gè)重點(diǎn)，對如何編制基礎(chǔ)設(shè)施保障、人員搜救、人員安置、醫(yī)療防疫等當(dāng)面的配套方案提出要求，或者編制相應(yīng)的指導(dǎo)手冊，用于推動(dòng)這方面工作的開展，從而切實(shí)提升預(yù)案的針對性和可操作性。

2 關(guān)于推進(jìn)其他相關(guān)工作的思考

2.1 推進(jìn)預(yù)案細(xì)化操作手冊的編制

近幾年的研究和預(yù)案編制相關(guān)工作表明，預(yù)案細(xì)化操作手冊可補(bǔ)充和完善地震應(yīng)急預(yù)案的不足之處，為震后相關(guān)部門高效有序的開展應(yīng)急處置提供決策支持。震災(zāi)應(yīng)對時(shí)刻表可把各項(xiàng)業(yè)務(wù)分階段目標(biāo)以線、表的形式并列標(biāo)注出來，能提高地震應(yīng)急預(yù)案的實(shí)效性，使得抗震救災(zāi)工作實(shí)施主體部門與配合支援部門之間的相互關(guān)系更加清晰。但目前如何將兩者進(jìn)行銜接，并就操作手冊的時(shí)間節(jié)點(diǎn)劃分、針對不同服務(wù)對象應(yīng)細(xì)化的內(nèi)容、各相關(guān)部門的任務(wù)如何細(xì)化等方面， 基本還未開展相應(yīng)的研究工作。省市預(yù)案操作手冊的編制成果也有很 大差異，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，亟待規(guī)范化、科學(xué)化。應(yīng)考慮將地震應(yīng)急預(yù)案的細(xì)化操作手冊與時(shí)刻表相結(jié)合，可以充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，完善預(yù)案可操作性不強(qiáng)、過于原則，對應(yīng)急響應(yīng)流程的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)不足以及地震應(yīng)急預(yù)案與其他相關(guān)預(yù)案銜接不緊密，抗震救災(zāi)指揮部成員單位之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)性不足等問題。

2.2 推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評估與情景構(gòu)建

國務(wù)院應(yīng)急辦下發(fā)的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》強(qiáng)調(diào)預(yù)案編制工作中的資源調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估，國安委提出了針對重特大突發(fā)事件的情景構(gòu)建工作要求，這些工作的開展對預(yù)案的編制也具有重要意義。因此，應(yīng)推薦預(yù)案編制之前的風(fēng)險(xiǎn)評估和情景構(gòu)建工作，以客觀評價(jià)本省、本地區(qū)主要的地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和可能面臨的災(zāi)害物理和社會影響，使預(yù)案更具有針對性，切實(shí)發(fā)揮對應(yīng)急處置工作的支撐作用。風(fēng)險(xiǎn)評估工作應(yīng)考慮區(qū)域地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和可能的次生災(zāi)害隱患、應(yīng)急處置薄弱環(huán)節(jié)等，開展全方位的評估。情景構(gòu)建除傳統(tǒng)的損失評價(jià)外，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注應(yīng)急處置過程中的社會反應(yīng)等問題，關(guān)注救援過程可能面臨的具體社會性問題。

2.3 推動(dòng)地震應(yīng)急演練的開展

近幾年，政府對應(yīng)急演練工作愈來愈重視，各種層次的演練開展的較為頻繁，通過這些演練，也確實(shí)發(fā)現(xiàn)了一些應(yīng)急工作和預(yù)案中存在的問題，對改進(jìn)預(yù)案、提升應(yīng)急處置能力發(fā)揮了重要作用。但也必須看到，大部分演練還是形式大于內(nèi)容，演的成分仍然很大，這是今后應(yīng)重點(diǎn)解決的問題。結(jié)合實(shí)戰(zhàn)、成本較低、突出應(yīng)對決策分析的桌面演練可以更多的開展，演練過程中要更加注意與預(yù)案的結(jié)合，包括參與人員的職能職責(zé)定位、注入信息的設(shè)定等等。加強(qiáng)演練組織與支撐軟件平臺的建設(shè)，加強(qiáng)演練全過程的管理和后評估，切實(shí)發(fā)揮作用。

3 結(jié)語

2016年底，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》。為落實(shí)這一意見要求，國家地震應(yīng)急預(yù)案的修訂工作應(yīng)準(zhǔn)確把握“兩個(gè)堅(jiān)持”、“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，堅(jiān)持震后處置和震前準(zhǔn)備相統(tǒng)一，通過完善預(yù)案總體框架和具體內(nèi)容，強(qiáng)化相關(guān)配套預(yù)案、文件和操作手冊的編制，切實(shí)發(fā)揮國家預(yù)案的指導(dǎo)作用和支撐保障作用，為重、特大地震災(zāi)害事件的應(yīng)急響應(yīng)與處置提供支撐。