陳進(jìn)國(guó)

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100732）

一、前言

1996年，中辦〔1996〕38號(hào)文件正式提出：“對(duì)屬于當(dāng)?shù)孛耖g信仰的小廟，應(yīng)由當(dāng)?shù)攸h委、政府組織有關(guān)部門認(rèn)真調(diào)查研究，采取切實(shí)可行的解決辦法?！?998年，時(shí)任福建省省長(zhǎng)習(xí)近平同志在省民委、宗教局視察檢查工作時(shí)指示：“省民間信仰基本處于無(wú)人管的狀態(tài)，管理亟待加強(qiáng)，福建宗教問(wèn)題這么集中，宗教部門要研究，要摸索出規(guī)律，探索管理方法。”首次明確由宗教事務(wù)部門來(lái)研究民間信仰的管理辦法，從而確立了福建省針對(duì)民間信仰事務(wù)的“歸口管理”的原則。2000年6月18日，習(xí)近平同志就汪毅夫副省長(zhǎng)處理廈門青礁慈濟(jì)宮涉臺(tái)事件進(jìn)行了批示：“毅夫同志和省及廈門市有關(guān)部門在成功制止這起敏感時(shí)期的復(fù)雜、敏感、違法事件中，表現(xiàn)出了很強(qiáng)的政治敏感性和工作主動(dòng)性，值得稱贊。請(qǐng)省政府辦公廳和省民宗廳對(duì)這一案例進(jìn)行總結(jié)，并上報(bào)中辦、國(guó)辦、國(guó)臺(tái)辦、國(guó)宗局。同意毅夫同志的建議，民間信仰問(wèn)題應(yīng)該有一個(gè)部門主管起來(lái)，不能遇事都由副省長(zhǎng)來(lái)處理。設(shè)置臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)改革的精神不符，還是由民宗廳主管、其他部門配合為好。民宗廳主管民間信仰，決不是就此承認(rèn)了民間信仰是宗教。”20年前習(xí)近平同志關(guān)于民間信仰定性的批示，引領(lǐng)了后來(lái)的民間信仰治理的基本思路和工作方向，徹底改變了民間信仰“誰(shuí)也不管，不知如何管”的歷史。福建省根據(jù)習(xí)近平同志的指示，率先增設(shè)了民間信仰工作處，“研究和實(shí)施民間信仰活動(dòng)場(chǎng)管理辦法”。2005年，國(guó)家宗教事務(wù)局成立第四司，正式將民間信仰納入社會(huì)治理的范圍。浙江、湖南、廣東等民間信仰大省，都先后出臺(tái)了相關(guān)的文件或立法，從而加強(qiáng)了民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所的社會(huì)治理力度。2015年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國(guó)家宗教局關(guān)于做好民間信仰工作的意見》的通知，從思想認(rèn)識(shí)、基本原則、工作思路、工作任務(wù)等方面明確了民間信仰工作的推進(jìn)方向，有力推動(dòng)了各地民間信仰的治理工作。

十多年來(lái)，從中央到地方，不同層級(jí)的黨政部門都在開展調(diào)查研究，積極探索我國(guó)民間信仰事務(wù)如何走向善治的辦法。其中，福建、浙江、湖南等省市開展的多元化的試點(diǎn)管理工作取得了較為顯著的成績(jī)，其推動(dòng)宗教事務(wù)管理社會(huì)化的各類經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，都值得我們認(rèn)真總結(jié)，進(jìn)而為宗教治理創(chuàng)新提供新思路、新方略。本文擬從治理體制、治理原則、治理模式上，對(duì)中國(guó)的民間信仰治理工作的狀況略作分析。

二、在治理體制上，歸口管理與多頭管理各行其是

目前，由于學(xué)術(shù)界和黨政部門對(duì)民間信仰的宗教或民俗屬性的認(rèn)知一直有較大的差異，再加上歷史遺留下的政治和文化偏見，中國(guó)大陸并無(wú)針對(duì)民間信仰事務(wù)管理方面的專門性法律法規(guī)，國(guó)宗局刊布的《宗教事務(wù)條例》并沒有明確地涵蓋民間信仰事務(wù)。而中央也沒有明確民間信仰事務(wù)的歸口管理機(jī)構(gòu)。國(guó)宗局于2004年成立的業(yè)務(wù)四司，職責(zé)之一是“承辦其他宗教的宗教事務(wù)管理工作，調(diào)查研究并提出政策建議”，才標(biāo)志著國(guó)家正式將民間信仰或其他傳統(tǒng)宗教等納入依法歸口管理的軌道。但對(duì)于民間信仰事務(wù)的管理工作，仍然處于工作調(diào)研階段，主要是“支持有關(guān)地方先行先試，探索管理途徑”。國(guó)宗局新擬的《關(guān)于加強(qiáng)民間信仰事務(wù)管理工作的意見》尚屬于“征求意見稿”的階段，尚未正式頒布。

在涉及民間信仰事務(wù)的管理體制方面，先行先試的省市呈現(xiàn)了歸口管理與多頭管理各行其是的局面。在歸口管理方面，閩、浙、湘等試點(diǎn)省份其實(shí)都明確過(guò)政府宗教事務(wù)部門（或民宗部門）為民間信仰事務(wù)的管理主體。1998年，時(shí)任福建省省長(zhǎng)習(xí)近平同志在省民委、宗教局視察檢查工作時(shí)指示：“省民間信仰基本處于無(wú)人管的狀態(tài)，管理亟待加強(qiáng)，福建宗教問(wèn)題這么集中，宗教部門要研究，要摸索出規(guī)律，探索管理方法”，首次明確由宗教事務(wù)部門來(lái)研究民間信仰的管理辦法，從而確立了福建省針對(duì)民間信仰事務(wù)的“歸口管理”的原則。湖南省則于2002年就明確宗教事務(wù)部門作為民間信仰事務(wù)的管理主體。其中，瀏陽(yáng)市民宗局從2003年起主動(dòng)將民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所納入依法管理的范圍，并參照黨和國(guó)家的宗教政策、法規(guī)，全面著手民間信仰管理的規(guī)章制度建設(shè)，以確保民間信仰的人、財(cái)、事管理有章可循。湖南省已于2009年正式頒布全國(guó)首個(gè)涉及民間信仰事務(wù)管理的地方性行政法規(guī)——《湖南省民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所登記管理辦法》。2004年浙江省臨海市開展的試點(diǎn)工作，也明確宗教事務(wù)部門作為牽頭的管理主體。

除了湖南省通過(guò)法規(guī)明確單一的管理主體外，各省多頭管理的現(xiàn)象之所以存在，主要有幾方面的原因。一是在政府機(jī)構(gòu)中，宗教事務(wù)部門基本屬于弱勢(shì)和從屬的地位，編制人員相當(dāng)有限，既沒有精力也沒有能力去管理民間信仰事務(wù)，歸口管理只能是心有余而力不足。二是宗教事務(wù)部門往往屬于后來(lái)參管者，諸如黨委統(tǒng)戰(zhàn)部、臺(tái)辦系統(tǒng)、旅游部門、文化和文物部門或基層黨委政府等都是民間信仰事務(wù)管理的捷足先登者，除非有“頂層設(shè)計(jì)”，否則彼此之間的權(quán)力歸屬一時(shí)半載難以改變。此外，由于涉及各個(gè)黨政部門的協(xié)調(diào)問(wèn)題，各個(gè)試點(diǎn)省份同時(shí)確立的“屬地管理”和“齊抓共管”原則，也使得具有實(shí)權(quán)性的“歸口管理”原則難以實(shí)行。近年來(lái)，隨著各層級(jí)的非遺保護(hù)工作的開展，文化部門的管理權(quán)限也進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，多頭管理與歸口管理并重或混合的原則，已是地方管理的常態(tài)性選擇了，以期實(shí)現(xiàn)各司其職、協(xié)調(diào)治理。

三、在治理原則上，屬地管理與分級(jí)管理各有側(cè)重

在管理方式上，無(wú)論是湖南的“立法管理”（登記條例管理）還是福建、浙江的“意見管理”（文件指導(dǎo)管理），其實(shí)都沒有脫離兩個(gè)管理的基本原則，即屬地管理與分級(jí)管理。所謂屬地管理，就是將民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所納入所在地的縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道、村落或社區(qū)的地方管理職責(zé)范圍。所謂分級(jí)管理，就是根據(jù)民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所的規(guī)模大小或地位重要性，由不同層級(jí)的政府事務(wù)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)管理，以明確管理職責(zé)和權(quán)限。既然明確了屬地管理，就必然有分級(jí)管理，這是一而二二而一的問(wèn)題。屬地管理突出的是橫向的、在地化的管理取向，分級(jí)管理突出的是縱向的、層級(jí)化的管理取向。在貫徹屬地管理和分級(jí)管理原則時(shí)，各省份大同小異，一般建有三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)，只是管理主體和管理力度各有差異罷了。

浙江省的屬地管理和分級(jí)管理模式是宗教事務(wù)部門并未占據(jù)管理主體和關(guān)鍵地位，各級(jí)黨政部門齊抓共管，各自有力、相互有為。浙江比較強(qiáng)調(diào)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的管理模式，特別“強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作力量，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理”，試圖實(shí)現(xiàn)對(duì)每個(gè)民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所的人員落實(shí)、制度落實(shí)、安全職責(zé)落實(shí)等工作，并列入各級(jí)地方政府政績(jī)責(zé)任制考核內(nèi)容，市縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)逐級(jí)建立崗位考評(píng)和責(zé)任追究制度，層層簽責(zé)任狀，誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)，把民間信仰場(chǎng)所管理同各級(jí)地方政府政績(jī)考評(píng)掛起鉤來(lái)，行政村均成立民間信仰管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并配備一名以上村干部為村級(jí)民間信仰工作聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)聯(lián)系民間信仰場(chǎng)所管理工作。各民間信仰場(chǎng)所均成立由信眾推選組成的管理班子，負(fù)責(zé)場(chǎng)所日常事務(wù)管理。浙江的屬地管理和分級(jí)管理探索，突出政府這只“看得見的手”的作用，帶著強(qiáng)烈的“政府管教”的色彩，隱藏著綜合管教和一元化管教的色彩。特別是浙江總結(jié)的“強(qiáng)化宗教服務(wù)管理，推進(jìn)執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合的專業(yè)模式”更是如此。

福建省的屬地管理和分級(jí)管理模式，首先明確民間信仰廟宇屬于宗教事務(wù)管理的范疇，由宗教事務(wù)部門分級(jí)登記管理，進(jìn)行指導(dǎo)性的管理，具體授權(quán)給屬地的基層組織，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道負(fù)責(zé)實(shí)施。有些縣市則實(shí)行屬地管理責(zé)任制，縣（市）區(qū)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂《宗教、民間信仰管理責(zé)任書》，并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）精神文明建設(shè)和社會(huì)治安綜合治理工作的考核內(nèi)容。福建省的分類管理原則更強(qiáng)調(diào)不同政府層級(jí)的管理權(quán)限，各自有所為，有所不為。比如將那些列入文物保護(hù)單位或涉臺(tái)事務(wù)的宮廟和規(guī)模大、收入多的宮廟，列入省級(jí)或市區(qū)一級(jí)管理（對(duì)臺(tái)交流頻繁的民間信仰宮廟，由民宗局與當(dāng)?shù)厥袇^(qū)臺(tái)辦共同頒發(fā)“民間信仰對(duì)臺(tái)重點(diǎn)宮廟”牌匾，民宗部門與市臺(tái)辦給予更多的指導(dǎo)、幫助和培訓(xùn)），其它的中小宮廟由鎮(zhèn)、村管理。村級(jí)的小廟盡可能地保持原有的自然狀態(tài)，鎮(zhèn)級(jí)宮廟根據(jù)實(shí)際情況決定是否設(shè)專人管理。而對(duì)于因歷史慣例由其他政府部門主導(dǎo)管理的民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所，民宗部門則盡量不去積極涉入和參與，以避免引發(fā)管理部門之間的紛爭(zhēng)，故難免政出多門。

至于湖南省，由于有法可依，宗教事務(wù)部門的管理權(quán)限無(wú)疑是較大的。屬地管理和分級(jí)管理原則，體現(xiàn)在各縣市的民宗部門根據(jù)行政法規(guī)再自己制定具體的管理制度。比如瀏陽(yáng)市在依法管理民間信仰事務(wù)時(shí)，就建立了宗教工作聯(lián)席會(huì)議制度，制定了《涉及民族與宗教方面群體性事件應(yīng)急預(yù)案》，健全和完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村、組三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)；成立了以統(tǒng)戰(zhàn)委員為組長(zhǎng)，統(tǒng)戰(zhàn)干事、宗教工作村（組）干部、場(chǎng)所負(fù)責(zé)人參與的“宗教安全年”工作領(lǐng)導(dǎo)小組、宗教（民間信仰）活動(dòng)緊急突發(fā)事件指揮小組。按照屬地管理、網(wǎng)格化管理原則，明確責(zé)任分工，并簽訂了《安全責(zé)任書》，形成了全市各級(jí)、各部門齊抓共管的工作合力。

四、在治理模式上，依法管理與依政管理各有優(yōu)勢(shì)

在總結(jié)民間信仰事務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)時(shí)，目前大家比較關(guān)注的是湖南省的依法管理模式和福建省的依政管理模式。這兩種模式各有優(yōu)勢(shì)，也各有不足。

依法管理模式雖然管理主體明確、體制較為順順暢，但是法規(guī)畢竟是一種較剛性化的規(guī)定，特別是在民間信仰的認(rèn)知差異較大和管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不足的情況下快速出臺(tái)的法規(guī)，難免存在“一刀切”和一元化的問(wèn)題，片面強(qiáng)化了政府管治的力量，并弱化了民間信仰自我管理的有益探索。同時(shí)法律法規(guī)具有滯后性和強(qiáng)制性，出現(xiàn)新的情況和問(wèn)題無(wú)法及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

根據(jù)本課題負(fù)責(zé)人的研究，2009年出臺(tái)的《湖南省民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所登記管理辦法》主要是根據(jù)《宗教事務(wù)條例》和《湖南省宗教事務(wù)條例》來(lái)制定的，首次在立法層面上為民間信仰“脫敏化”或“正名化”，從法律上確認(rèn)民間信仰的“宗教”定性。其第二條界定民間信仰場(chǎng)所是“具有原生性、地域性、民族性、歷史傳承性和原始宗教特點(diǎn)的廟宇”，承認(rèn)民間信仰的“代代相傳”的文化遺產(chǎn)定位及其載體的文化空間定位。第四條稱“參加民間信仰活動(dòng)的群眾按照風(fēng)俗、習(xí)慣在依法登記的民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所進(jìn)行民間信仰活動(dòng)”，再次確認(rèn)了民間信仰的“民俗性”定位，及其作為群眾之現(xiàn)實(shí)存在的“生活方式”的一部分。但問(wèn)題是中國(guó)民間信仰活動(dòng)往往又從祭祀中心——廟宇本身延伸到社區(qū)或跨社區(qū)的文化空間（如民間的繞境、進(jìn)香、割火等儀式），這種限定地點(diǎn)的規(guī)定本身難免與風(fēng)俗習(xí)慣不符，并缺乏現(xiàn)實(shí)的合理性，也同第十二條所稱的“尊重民間信仰的有關(guān)風(fēng)俗和習(xí)慣”說(shuō)法不合拍。第四條同時(shí)規(guī)定“民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所不得從事驅(qū)病趕鬼、妖言惑眾、跳神放陰等封建迷信活動(dòng)和其他非法活動(dòng)”，將民間信仰與封建迷信進(jìn)行適度區(qū)隔，對(duì)封建迷信對(duì)象的設(shè)定范圍也相當(dāng)謹(jǐn)慎，顯然是時(shí)代的進(jìn)步。不過(guò)，本條既然強(qiáng)調(diào)活動(dòng)“必須遵守憲法、法律和法規(guī)”，那么上述規(guī)定就略顯累贅并涉嫌過(guò)度限制。判定何謂“妖言惑眾”顯然需要有明確界限，即是否違反憲法法律范圍或公共秩序，憲法法律未規(guī)定者便不能視為“非法”。而所謂的“驅(qū)病趕鬼”和“跳神放陰”，則要看是否依照在宗教信仰習(xí)慣中進(jìn)行，是否對(duì)公共利益造成危害，否則“封建迷信”的定位難以成立，無(wú)形中又同第十二條的立法精神相左。因?yàn)樘熘鹘獭膀?qū)魔”以及道教齋醮儀式同樣有關(guān)涉“驅(qū)病趕鬼”的要素，而基督教的多數(shù)派別是以“驅(qū)病趕鬼”為每周儀式的組成部分，更不用說(shuō)農(nóng)村基督教的“基菩薩”崇拜所宣揚(yáng)的相關(guān)教條了。我們是否判定當(dāng)代的中國(guó)基督宗教是在大搞“封建迷信”呢？而“跳神”同樣是薩滿教的儀式常態(tài)，湖南的地方道教形態(tài)——梅山教更脫不了上述內(nèi)容。而第五條和第十八條的限制規(guī)定則有悖法律上的平等原則，既然五大宗教的教堂、寺院可以依法復(fù)建，信徒達(dá)到一定人數(shù)也可以新設(shè)聚會(huì)點(diǎn)或組建信徒組織，何以遭遇同樣命運(yùn)的民間信仰廟宇不能重建，是否可能在實(shí)踐中引發(fā)“信仰歧視”或“信仰不平等”的問(wèn)題呢？而“未經(jīng)依法登記的民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所不得從事民間信仰活動(dòng)”的規(guī)定，除了用語(yǔ)涉嫌同義反復(fù)外，更有不可操控性。既然屬于有信仰活動(dòng)的廟宇，在法律規(guī)定前必然有信仰活動(dòng)，就必須尊重群眾的相關(guān)風(fēng)俗、習(xí)慣以及法規(guī)的滯后性。因此，該法規(guī)盡管對(duì)民間信仰合法化、陽(yáng)光化的進(jìn)程做出了開創(chuàng)性的歷史貢獻(xiàn)，仍然遺存了“宗教/迷信”兩分觀念和部分的意識(shí)形態(tài)偏見，以及“行政管教”的痕跡。

至于福建省的依政管理模式，主要是出臺(tái)方向性和指導(dǎo)性的政策文件，并沒有像湖南那樣，給以民間信仰真正意義上的法律地位。依政管理模式機(jī)制相對(duì)靈活，不太剛性，可以根據(jù)實(shí)際情況加以調(diào)整，同時(shí)也給了地方部門更多的自主性空間，并有助于民間信仰的自我民主管理的探索。在涉臺(tái)、涉僑事務(wù)較多的福建省，柔性的管理模式可能會(huì)更為務(wù)實(shí)些、方便些，邊界性不是太強(qiáng)，有助于切實(shí)維護(hù)國(guó)家的文化安全和政治安全，特別是有助于提升民間信仰在海峽兩岸地緣宗教戰(zhàn)略中的關(guān)鍵角色。當(dāng)然，多頭管理的現(xiàn)實(shí)情況和指導(dǎo)性意見的非強(qiáng)制性，也使得各地方的管理方式無(wú)法統(tǒng)一、政出多門。比如像關(guān)于全省媽祖廟宇的多元管理取向，使得黨政部門這只“看得見的手”有時(shí)伸得太長(zhǎng)太急太多，難免也弱化了“海峽和平女神”的文化符號(hào)意義，甚至起到統(tǒng)戰(zhàn)的反效果。

福建省民宗廳2006年的《關(guān)于進(jìn)一步開展民間信仰活動(dòng)場(chǎng)試點(diǎn)管理工作的通知》、2008年的《福建省民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所聯(lián)系點(diǎn)管理工作實(shí)施意見（試行）》，允許各市縣根據(jù)實(shí)際情況自行制定相關(guān)辦法。廈門、莆田、漳州先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所試點(diǎn)管理意見》等管理辦法。綜觀這些條目化的指導(dǎo)性意見，并非法律性的準(zhǔn)確語(yǔ)辭，用語(yǔ)較為模糊化，保持了一定的開放性。其中有些規(guī)定也缺乏可操作性，有悖民間信仰的歷史慣例。比如，明確要求各地現(xiàn)存的民間信仰場(chǎng)所的拆、改、擴(kuò)建向各級(jí)政府層層匯報(bào)和審批，這顯然不切實(shí)際。而民間信仰活動(dòng)盡量控制在場(chǎng)所內(nèi)舉辦的規(guī)定，因不符合民間信仰兼具跨境性和社區(qū)性的民俗活動(dòng)特點(diǎn)，不僅難以生效，反而阻斷了民間信仰固有的習(xí)俗傳統(tǒng)。福建各市縣在屬地管理、齊抓共管、分級(jí)管理等原則的指導(dǎo)下，也出現(xiàn)了多種多樣的管理探索。比如：模仿五大宗教的管理方式，成立民間信仰協(xié)會(huì)的管理方式（莆田三一教協(xié)會(huì)，漳州云霄、詔安民間信仰協(xié)會(huì)）；掛靠佛、道教協(xié)會(huì)進(jìn)行分類管理的方式；參照《宗教事務(wù)條例》的管理方式等。

事實(shí)上，無(wú)論是湖南的依法管理還是福建、浙江的依政管理，都形成了一些共通的社會(huì)管理制度，特別是參照《宗教事務(wù)條例》，克隆和借鑒現(xiàn)有的五大宗教的管理模式，成為了最簡(jiǎn)便和最安全的善巧方式。比如各地都相應(yīng)地出臺(tái)關(guān)于民間信仰的人員管理、財(cái)務(wù)、衛(wèi)生、安全、防火消防、文書檔案、學(xué)習(xí)、緊急預(yù)案等制度的文件。福建漳州市詔安和平和、湖南省瀏陽(yáng)市、陜西省子洲縣等都成立“民間信仰協(xié)會(huì)”組織，以加強(qiáng)社會(huì)化管理。

五、在治理思路上，計(jì)劃化管理與社會(huì)化管理區(qū)分不清

所謂的社會(huì)化管理，一般是指社會(huì)或民間組織依照法律或政府授權(quán)開展的社會(huì)管理活動(dòng)，其有別于政府行政部門針對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理。如行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)行業(yè)內(nèi)企業(yè)組織的業(yè)務(wù)管理，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)按照政府的認(rèn)可授權(quán)開展的第三方認(rèn)證，社會(huì)組織在政府授權(quán)下做出的仲裁、公證等等，都屬于社會(huì)化管理的范疇。當(dāng)代社會(huì)化管理發(fā)展的大趨勢(shì)，是提高社會(huì)自治與自我服務(wù)的能力，行政管理權(quán)力的授權(quán)下移是勢(shì)在必行。而社會(huì)管理創(chuàng)新的過(guò)程，也是一個(gè)以非政府或非盈利性組織為中介、基層自治為基礎(chǔ)、公眾多方參與的互動(dòng)過(guò)程，政府的管理定位主要是宏觀管理，扮演的是協(xié)調(diào)和服務(wù)的引導(dǎo)者角色。

然而，在民間信仰事務(wù)的試點(diǎn)管理中，相當(dāng)一部分地方黨政部門在制定管理政策、設(shè)計(jì)管理方案等方面，對(duì)于社會(huì)化管理的大趨勢(shì)還是認(rèn)知不清，缺乏以人為本、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的柔性管治理念，仍然抱持著不少計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的維穩(wěn)管治思維，大包大攬，經(jīng)常以判教者而非服務(wù)者的心態(tài)來(lái)“折騰”民間信仰事務(wù)，不免出現(xiàn)了“不管則亂，一管則死”的問(wèn)題：一方面增加了管治成本，浪費(fèi)了社會(huì)資源，不利于干群關(guān)系和統(tǒng)一戰(zhàn)線，另一方面使民間信仰宮廟喪失了原生態(tài)自然發(fā)展的活力，民俗文化的傳承創(chuàng)新舉步維艱，特別是限制了以民間信仰為基礎(chǔ)的非盈利性或公益性等民間自治機(jī)構(gòu)的健康有序發(fā)展。

我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，浙江、湖南、廣東、福建等地的民間信仰試點(diǎn)管理工作，盡管成績(jī)相當(dāng)顯著，但仍然受計(jì)劃化管理的思維定式左右，各級(jí)黨政相關(guān)部門普遍直接下指導(dǎo)棋，往往過(guò)度使用“看得見的手”，比較缺乏積極引導(dǎo)民間信仰場(chǎng)所建立自治團(tuán)體和非盈利性組織的方略，出現(xiàn)了“管太多、管太嚴(yán)、管太細(xì)”的問(wèn)題，特別是用行政手段管廟、治廟和毀廟的情況比較突出。

浙江省黨政部門總結(jié)出的民間信仰“專業(yè)管理模式”，是“執(zhí)法與服務(wù)相結(jié)合，增強(qiáng)對(duì)宗教事務(wù)的專業(yè)服務(wù)管理”，在各級(jí)民宗部門建立各種類型的宗教執(zhí)法或服務(wù)機(jī)構(gòu)。杭州、寧波、紹興、舟山等地在市設(shè)立宗教民族事務(wù)服務(wù)中心、宗教管理中心、宗教事務(wù)管理所等；溫州市在縣及設(shè)立宗教行政執(zhí)法隊(duì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立民族宗教事務(wù)所；臺(tái)州市設(shè)立宗教執(zhí)法大隊(duì)、宗教事務(wù)稽查隊(duì)、宗教服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)。這種直線式的管治模式雖然克服了“不想管、不敢管”的老問(wèn)題，卻又引發(fā)了“婆婆雖多，管不住一只鍋”的新問(wèn)題。黨政部門強(qiáng)化公權(quán)力在場(chǎng)，最后結(jié)果是“只見執(zhí)法，未見服務(wù)”。而所謂“宗教行政執(zhí)法隊(duì)”“宗教事務(wù)稽查隊(duì)”并無(wú)明確的執(zhí)法合法性的根據(jù)，有些地方甚至演變成城鎮(zhèn)化過(guò)程中的廟宇拆遷隊(duì)，根據(jù)市縣領(lǐng)導(dǎo)的指示來(lái)“整治”一批小廟小庵，結(jié)果是民間廟宇依舊拆了建，“老水回潮”，而民俗文化傳統(tǒng)的傳承卻因此斷了線。以臺(tái)州為例，2000年—2001年之間，全市共清理小廟4918處，但到2005年統(tǒng)計(jì)小庵小廟仍然有4170處。2013年以來(lái)浙江開展“三改一拆”整治行動(dòng)，僅臺(tái)州又拆掉了1000多座廟宇。

湖南省的民間信仰事務(wù)管理已經(jīng)積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)，特別是在推進(jìn)社會(huì)化管理方面做了不少的有益探索。其中瀏陽(yáng)市民宗局主要抓住“隊(duì)伍建設(shè)、財(cái)務(wù)管理、活動(dòng)開展”三條工作主線，循序漸進(jìn)地把民間信仰規(guī)范化管理工作推向深入。比如：瀏陽(yáng)市成立了“瀏陽(yáng)市民間信仰場(chǎng)所管理協(xié)會(huì)”，制定了各場(chǎng)所共同遵守的協(xié)會(huì)章程。各場(chǎng)所在協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下自覺服從管理、履行會(huì)員義務(wù)、規(guī)范自身行為的局面已基本形成。同時(shí)設(shè)立管理協(xié)會(huì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分會(huì)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)各場(chǎng)所的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、自治管理，協(xié)助宗教部門做好政策法規(guī)宣傳、活動(dòng)申報(bào)審批、情報(bào)信息收集、違法案件查處等工作。市民宗局對(duì)所有宗教、民間信仰場(chǎng)所提出要成為“歷史文化傳承之地，社會(huì)道德教化之所，宗教旅游觀光之點(diǎn)”的總體建設(shè)要求，積極引導(dǎo)各場(chǎng)所開展宗教文化建設(shè)。這些推動(dòng)社會(huì)化管理的舉措確實(shí)有助于提升民間信仰活動(dòng)場(chǎng)所的“正能量”。不過(guò)，誠(chéng)如上文所述，湖南民間信仰管理?xiàng)l例過(guò)于剛性化的條文，也限制民間信仰非盈利性組織的自然生長(zhǎng)，從制度上無(wú)法真正發(fā)揮民間信仰宮廟作為傳統(tǒng)民俗文化或非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承的平臺(tái)作用。而根據(jù)政府公權(quán)力的認(rèn)知擬對(duì)大量有歷史傳統(tǒng)的民間信仰宮廟進(jìn)行關(guān)、并、轉(zhuǎn)、拆，管治過(guò)當(dāng)，有失“文化尊重”原則，比如瀏陽(yáng)市有專人管理的民間信仰宮廟約716處，其中擬要關(guān)并轉(zhuǎn)拆的290處，達(dá)三分之一強(qiáng)。而瀏陽(yáng)市對(duì)未登記發(fā)證的民間信仰場(chǎng)所要求做到“六不準(zhǔn)”，即“不準(zhǔn)擴(kuò)建、新建，不準(zhǔn)為菩薩擺酒做壽，不準(zhǔn)組織廟內(nèi)演戲，不準(zhǔn)廟外寫捐，不準(zhǔn)抬菩薩游鄉(xiāng)，不準(zhǔn)進(jìn)行封建迷信活動(dòng)”。既然民間信仰場(chǎng)所早于政府的登記要求就存在，這種帶有行政強(qiáng)制性的“六不準(zhǔn)”規(guī)定，仍然是一種計(jì)劃性的維穩(wěn)管治思維，違背地方民俗傳統(tǒng)，具有多少可行性存有懷疑，其所帶來(lái)的結(jié)果還有待觀察。

六、結(jié)語(yǔ)

“全球治理委員會(huì)”早在1995年就正式發(fā)表了《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，明確地提出“治理”范疇?！爸卫恚歉鞣N公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同利益得以調(diào)和并且聯(lián)合采取行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則；也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一套規(guī)章條例，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。”因此，政府對(duì)社會(huì)的“統(tǒng)治”和“控制”的理念，理當(dāng)讓位于政府與社會(huì)的“合作治理”。近年來(lái)，黨和國(guó)家本著“保護(hù)、管理、引導(dǎo)、服務(wù)”的宗教工作新理念，積極強(qiáng)調(diào)“宗教治理”應(yīng)該向“社會(huì)事務(wù)和公共事務(wù)”方向轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步走向法治化、規(guī)范化、社會(huì)化的治理。特別是新修訂的《宗教事務(wù)條例》，對(duì)于反思和提升地方的民間信仰治理工作也指明了新的方向。但民間信仰治理如何走向善治，依舊任重道遠(yuǎn)。