劉佳駿

從國外典型首都區(qū)新城規(guī)劃建設發(fā)展來看，倫敦從新城建設到回歸內(nèi)城，從疏解內(nèi)城到促進內(nèi)城新城并舉增長；巴黎新城建設使巴黎大區(qū)從單中心放射型格局向多中心格局良性發(fā)展，后期強調(diào)核心區(qū)集聚與大區(qū)域協(xié)同發(fā)展；東京通過新城建設減輕核心區(qū)域人口壓力，后期進行都市更生、人口向核心區(qū)回流，職住不平衡嚴重。雄安新區(qū)規(guī)劃建設首先要明確雄安一定時期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施，對未來本區(qū)域內(nèi)功能布局作出整體、統(tǒng)籌安排，充分借鑒國外典型首都區(qū)新城發(fā)展規(guī)劃與建設經(jīng)驗，對雄安新區(qū)未來建設發(fā)展具有重要意義。

國外典型新城規(guī)劃建設的經(jīng)驗教訓

（一）倫敦新城建設：從新城建設到回歸內(nèi)城，從疏解策略到增長原則

1952-1965年，倫敦空氣污染嚴重，數(shù)萬人因此喪命，淪為“霧都”。倫敦一方面大量遷出工業(yè)，一方面加強環(huán)境治理。1960年代中期，新的大倫敦發(fā)展規(guī)劃試圖改變同心圓封閉布局模式，使城市沿著三條主要快速交通干線向外擴展，形成三條長廊地帶，在長廊終端、也即80-130公里左右分別建設三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市，以期在更大的地域范圍內(nèi)解決倫敦及其周圍地區(qū)經(jīng)濟、人口和城市的合理均衡發(fā)展問題。三座新城分別是密爾頓·凱恩斯新城、彼得伯勒與北安普頓，其中，1967年建設的密爾頓·凱恩斯新城是為英國新城建設的典范，距倫敦市中心78公里處，大致處于倫敦和伯明翰中點，現(xiàn)匯聚了不少知名企業(yè)總部。在新城開發(fā)中，政府成立了專門的開發(fā)公司主要負責基礎設施建設，并由中央政府為其提供長達60年的貸款。

1970年代中后期，由于長期采取疏散政策等原因，倫敦等內(nèi)城出現(xiàn)相對萎縮。1978年通過的《內(nèi)城法》（Inner Urban Areas Act）把城市建設的重心轉(zhuǎn)向內(nèi)城更新，新城運動終結。2000年大倫敦政府重新成立后，倫敦先后出臺四部倫敦規(guī)劃（2004、2008、2011、2016），明確了倫敦成為歐洲主導城市和世界城市的發(fā)展定位，并貫徹增長、公平及可持續(xù)三個基本原則。與之前幾輪規(guī)劃一直強調(diào)疏解不同，2004年以來的倫敦規(guī)劃中強調(diào)增長主要有以下考慮：一是作為世界城市，大倫敦的發(fā)展對英國全國的發(fā)展帶動作用很大，要保持其世界城市的地位，限制增長是行不通的。二是這種增長主要是市場驅(qū)動以及人口自然發(fā)展等因素作用的結果，很難通過規(guī)劃等行政力量予以有效干預。三是要解決城市貧困人口問題和城市兩極分化問題，只能通過經(jīng)濟發(fā)展來解決。

（二）巴黎新城建設：強調(diào)城市間相互協(xié)作，從單中心放射型格局向多中心格局良性發(fā)展

巴黎從1930年代開始探索從區(qū)域?qū)用娼鉀Q城市發(fā)展問題，包括疏解功能產(chǎn)業(yè)和人口，巴黎市人口壓力得到一定減輕。1964年巴黎大區(qū)作為一級行政區(qū)劃正式成立，范圍比之前的規(guī)劃大幅擴大。政府編制了《巴黎地區(qū)國土開發(fā)與城市規(guī)劃指導綱要1965-2000》，成為巴黎地區(qū)規(guī)劃的一個轉(zhuǎn)折點，即從以限制現(xiàn)有城市建成區(qū)為主向以整體均衡發(fā)展為主轉(zhuǎn)變，要求改變單中心放射性布局、向多中心格局發(fā)展。規(guī)劃明確提出在巴黎近郊現(xiàn)有基礎較好的地方設立9個城市副中心，并沿著城市發(fā)展軸和交通軸（即平行塞納河的兩條軸線）建立8座新城，新城與市中心距離在10-30公里之內(nèi)，初始規(guī)劃人口分別在30-100萬之間。在新城建設中，作為傳統(tǒng)中央集權國家，政府主導色彩濃厚，設立專門機構負責規(guī)劃和項目選擇，并協(xié)調(diào)當?shù)卣c居民的關系。

巴黎后期的規(guī)劃繼續(xù)堅持多中心空間布局，把新城建設作為區(qū)域空間調(diào)整的重點之一，同時更加強調(diào)不同層次城市極核在規(guī)模、功能和區(qū)位上的多樣性及相互之間的聯(lián)系與協(xié)作?！栋屠璐髤^(qū)規(guī)劃2030》以確保21世紀具有全球吸引力為目標，要求營造一個緊湊、多核和綠色的大都市區(qū)，提出連結與組織、集聚與平衡、保護與發(fā)展三個支柱。其中，集聚是指已城市化區(qū)域，進一步增加用地強度、提高人口密度；平衡是指進一步發(fā)展多中心空間結構，促進區(qū)域內(nèi)的職住平衡和大區(qū)整體的發(fā)展平衡。新城建設促進巴黎大區(qū)從原有的單中心放射型格局向多中心格局的良性發(fā)展，并在一定層面分流了涌入巴黎大區(qū)的新增人口。

（三）東京新城建設：部分非首都功能成功疏解，但職住不平衡嚴重

1920-1955年，東京都區(qū)人口從217萬快速增長至697萬（扣除戰(zhàn)爭影響），而且人口主要集中在千代田區(qū)、中央?yún)^(qū)、港區(qū)等東京都傳統(tǒng)核心區(qū)域。為治理“大城市病”、促進區(qū)域均衡發(fā)展，日本政府借鑒1944年《大倫敦規(guī)劃》，1956年制定《首都圈整備法》，1958年開始制定首都圈規(guī)劃（一都七縣，范圍大于一都三縣的東京圈），劃定既成市區(qū)、近郊整備地帶和城市開發(fā)區(qū)域。核心思想之一是疏解東京都中心的城市功能，使東京圈城市形態(tài)從“一極集中”結構轉(zhuǎn)向“多中心多核”分散型網(wǎng)絡型，防止人口、產(chǎn)業(yè)過度向東京都中心集中。其中，距離東京都心約50公里的筑波新城是日本新城建設的一個代表。1963年，日本政府決定建設“筑波研究學園都市”，并于1970年制定《筑波研究學園都市建設法》；原東京教育大學于1973年遷移到筑波，并更名為筑波大學；1974年日本政府所屬7個部（廳）的43家國家教育科研機構開始搬遷。1985年筑波通過舉辦主題為“人類居住與科技”的世界博覽會，開始聞名全球。截至2013年底，筑波人口達22萬人，成為日本國內(nèi)教育科研機構和人才最為密集的區(qū)域。

東京新城建設有如下特點：其一，新城建設與軌道交通建設融為一體。其二，一些新城的功能定位從早期的臥城逐漸演變?yōu)槁氉∑胶鈪^(qū)，但仍有大量人口通勤到核心區(qū)域就業(yè)。其三，新城注重公共服務配套。其四，逐步投入，沒有過度開發(fā)。其五，既有公共部門主導的開發(fā)，也有私營部門主導的開發(fā)。從實踐來看，日本政府包括新城建設的首都圈治理成效顯著，東京都區(qū)人口增長壓力大幅減輕。東京都非都區(qū)、東京圈三縣人口聚集明顯。但是1990年代中后期以來，東京都人口開始明顯回流，2014年達910萬，已超過1965年的889萬的峰值。這與人口少子化和老齡化、泡沫破滅后地價回落以及21世紀初開始的都市再生計劃等有關。當前，東京圈存在嚴重的職住不平衡問題，雖然交通擁堵不嚴重，但時間成本高昂，職住分離嚴重。雖然東京圈通過完善密集的軌道交通網(wǎng)絡、高額停車費等比較好地解決了交通擁堵問題，但遠距離通勤的時間成本仍然很大。

國外典型首都區(qū)新城規(guī)劃建設的啟示

（一）新城建設是治理城市病，減輕核心區(qū)人口壓力與優(yōu)化空間布局的重要途徑

新城不僅可以主要承接大城市核心區(qū)域功能和產(chǎn)業(yè)疏解，而且依據(jù)其地理位置的不同，或可成為都市圈內(nèi)多中心布局的一個中心，或可成為城市群內(nèi)部的一個重要支撐點。從倫敦、巴黎、東京的經(jīng)驗看，新城建設起到了減輕其核心區(qū)域人口壓力的作用，并促進城市空間布局從單中心向多中心格局的良性發(fā)展。單中心格局易造成城市空間“攤大餅”擴張，形成就業(yè)在中心、居住在外圍的嚴重職住分離，造成嚴重的交通擁堵；而多中心格局則可以減少交通擁堵，優(yōu)化城市空間布局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）新城建設應避免削弱大城市核心區(qū)的國際競爭力、影響世界城市建設

大城市是一國經(jīng)濟發(fā)展的龍頭，是一國參與國際分工與競爭的重要主體，特別是其核心區(qū)域。倫敦、巴黎、東京等城市發(fā)展規(guī)劃大多提出了進一步提高在全球分工中的城市地位，成為更具吸引力、更具領導力的世界城市目標。最近三十年來，多數(shù)城市規(guī)劃強調(diào)核心區(qū)的緊湊發(fā)展、增強承載力。比如，倫敦規(guī)劃從之前的強調(diào)疏解轉(zhuǎn)為強調(diào)增長，巴黎規(guī)劃強調(diào)集聚與平衡，東京進行都市更生。

（三）新城建設應分階段展開，注重公共交通體系建設，促進職住平衡

羅馬非一日建成，新城建設周期較長，規(guī)劃人口規(guī)模較大的新城建設更是如此；應保持歷史耐心，根據(jù)發(fā)展情況適時調(diào)整規(guī)劃建設。在倫敦、巴黎、東京新城建設中，在新城與城市中心、次中心之間，新城與新城、新城域其他城市之間，均進行了比較好的公共交通規(guī)劃建設；或是以交通規(guī)劃為基礎選址進行新城建設。由于大城市中心的吸引力很強，如果新城處于距大城市中心50公里的通勤范圍內(nèi)，且不能建設成為職住平衡的“反磁力中心”，易淪為睡城。

（四）新城建設應正確處理好政府與市場的關系

市場作用和政府作用各有缺陷，需要結合國情、發(fā)展階段等正確處理好二者的關系。在倫敦、巴黎、東京新城中，政府與市場作用融合較多。英國政府成立專門新城開發(fā)公司負責新城規(guī)劃建設，與地方政府協(xié)作；東京新城建設既有由政府主導、也有由私人主導。在新城初步建成之后，市場機制起著決定性作用，決定著產(chǎn)業(yè)和人口能否集聚。

對雄安新區(qū)規(guī)劃建設的思考

雄安新區(qū)總體上應著眼城市功能形態(tài)開發(fā)，推動生活、生產(chǎn)和生態(tài)功能同步規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，加快形成主導功能明確、空間集約、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的發(fā)展格局。在充分借鑒國際經(jīng)驗、充分研究論證的基礎上，由新區(qū)一把手牽頭，協(xié)調(diào)有關部門，制定“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”“城鄉(xiāng)規(guī)劃”“土地利用規(guī)劃”“環(huán)境保護”“文物保護”“人口發(fā)展”“綜合交通”“水資源”“文化與生態(tài)旅游資源”“社會事業(yè)”等各類專項規(guī)劃，在城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃控制指導下制定“城市控制性規(guī)劃與修建規(guī)劃”，結合本地區(qū)定位與發(fā)展制定“科技創(chuàng)新規(guī)劃”“產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”，強化相關規(guī)劃銜接，保證規(guī)劃體系完整性、科學性、前瞻性與引領性。

對規(guī)劃區(qū)內(nèi)不同區(qū)域采取針對性的發(fā)展策略。中心城區(qū)應推進深度城市化，深化高鐵站地區(qū)與老城區(qū)的整體開發(fā)，推進區(qū)內(nèi)京津保產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸帶現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)區(qū)的二次開發(fā)，重點發(fā)展科技研發(fā)、總部、會展等高端商務服務業(yè)。白洋淀周邊地區(qū)，應提升等級和優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，以主題樂園建設為核心，帶動周邊地區(qū)整體開發(fā)，發(fā)展旅游會展、休閑度假、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)，打造歡樂、宜居、國際化的城鎮(zhèn)特色風貌。白洋淀北部地區(qū)，應引導產(chǎn)業(yè)集聚高端化，突出功能創(chuàng)新和區(qū)域聯(lián)動，重點發(fā)展高新技術產(chǎn)品制造，高新技術孵化服務等具有創(chuàng)新引領作用的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，在京津冀地區(qū)的南門戶打造“創(chuàng)新型企業(yè)集聚引領、高新技術研發(fā)與孵化保障、國際臨空臨港服務支撐”三位一體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地。重點建設“總部基地”與“創(chuàng)新基地”，將“兩個基地”的輻射作用向京津冀地區(qū)以及整個華北地區(qū)拓展，確立其引領京津冀協(xié)同發(fā)展龍頭地位。未來，雄安新區(qū)將是一個全新概念的國家新區(qū)和城市發(fā)展模式，2000平方公里的地域范圍內(nèi)將形成以白洋淀為核心，新區(qū)起步區(qū)、發(fā)展區(qū)和雄縣、安新、容城三縣城構成的布局科學、環(huán)境品質(zhì)優(yōu)良的組團式宜居宜業(yè)新區(qū)。雄安新區(qū)發(fā)展模式探索將為中國新時期的城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化走出一條全新的道路，成為國家乃至國際創(chuàng)新發(fā)展的成功范例。

（一）堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，依據(jù)規(guī)劃區(qū)資源環(huán)境承載力確定新區(qū)發(fā)展規(guī)模，為綠色生態(tài)宜居新城區(qū)建設提供保障

雄安新區(qū)地處京津冀大氣環(huán)境和水環(huán)境敏感地區(qū)，緊鄰“華北之腎”白洋淀，新區(qū)開發(fā)建設必須以生態(tài)環(huán)境保護為前提，全面實施生態(tài)、綠色發(fā)展戰(zhàn)略。將“生態(tài)底線”前置為“生態(tài)前提”，科學測定區(qū)內(nèi)資源環(huán)境承載力極限，確定雄安發(fā)展規(guī)模。引領“生態(tài)開敞、綠色低碳”的發(fā)展潮流，預先構建、永續(xù)保護公共開敞的城市生態(tài)網(wǎng)絡，避免建成區(qū)連片無序蔓延。要充分考慮白洋淀生態(tài)水域和當?shù)乜v橫交錯水網(wǎng)系統(tǒng)的藍色空間保護，構筑“多層次、成網(wǎng)絡、形態(tài)多元、生態(tài)生產(chǎn)休閑功能復合”的城市生態(tài)開放空間網(wǎng)絡，提高城市居民生活環(huán)境質(zhì)量；同時構建陸域生態(tài)綠色空間體系，使新區(qū)的發(fā)展融于優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境之中，打造藍綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)型新區(qū)，為綠色生態(tài)宜居新城區(qū)建設提供保障，增強雄安宜居城區(qū)的國際競爭力。

（二）充分體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體的理念，高標準培育優(yōu)質(zhì)公共服務功能，打造北京非首都功能疏解集中承接地

雄安新區(qū)規(guī)劃要充分體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體的理念。在區(qū)域?qū)用嬉訌娕c北京、天津、石家莊、保定的協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮各自的區(qū)域作用。在地區(qū)層面要加強與雄縣、安新、容城三地的協(xié)同發(fā)展，在城市布局、交通、服務、基礎設施上高度協(xié)同融合，使雄安新區(qū)真正成為引領區(qū)域發(fā)展的新的增長極，踐行新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)建設。雄安新區(qū)規(guī)劃要重視公共服務發(fā)展，發(fā)揮新區(qū)為河北省公共服務“補短板”的作用，培育優(yōu)質(zhì)的公共服務功能，建設一流水平的教育、醫(yī)療等公共服務體系，發(fā)展區(qū)域型交通樞紐功能，發(fā)展理念應從服務產(chǎn)業(yè)為主逐漸向服務人為主轉(zhuǎn)變，從生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能各自的理想化發(fā)展向協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展轉(zhuǎn)變，使雄安從受惠于國家政策的開發(fā)區(qū)真正向具有發(fā)展示范意義的現(xiàn)代化城區(qū)轉(zhuǎn)變，為承接北京非首都功能疏解提供保障。

（三）把握規(guī)劃區(qū)內(nèi)剛性控制的邊界，科學確定起步區(qū)，明確近、中、遠期建設內(nèi)容，逐漸實現(xiàn)由新區(qū)向城市轉(zhuǎn)變

雄安新區(qū)規(guī)劃編制中，要合理把握規(guī)劃區(qū)內(nèi)剛性控制邊界，合理清晰地界定強制性內(nèi)容，集中落實資源環(huán)境、社會民生、文化保護、設施保障、公共安全等方面的剛性要求?？傮w規(guī)劃一經(jīng)確定需要長久持續(xù)地堅持執(zhí)行，避免政府短期政績考核與城市長遠利益的不契合以及“項目綁架詳規(guī)、詳規(guī)綁架總規(guī)”的情形。務必將總規(guī)的長遠性與現(xiàn)實指導性有機地結合起來，新區(qū)近期的建設重點應集中在針對非首都功能疏解的承接，服務保障與生態(tài)環(huán)境建設上，針對遷入產(chǎn)業(yè)需求重點建設與之相配套的基礎設施。在100平方公里的起步區(qū)，集中打造“高端產(chǎn)業(yè)集聚，完善服務保障與生態(tài)環(huán)境秀美”三位一體的宜居宜業(yè)新區(qū)，在中遠期逐漸由新區(qū)向城市轉(zhuǎn)變，建成區(qū)范圍逐步因需要擴展，實現(xiàn)雄安新區(qū)與北京從“聯(lián)系”到“融合”的發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。

（四）堅持規(guī)劃引導產(chǎn)業(yè)，采取功能組團形式指引規(guī)劃區(qū)空間布局，實現(xiàn)新區(qū)發(fā)展要素的高效配置

雄安新區(qū)空間布局形式要為探索人口與經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)模式作出示范。城市布局上要防止“攤大餅”，避免“大城市病”。擯棄單純功能布局和寬馬路、大廣場，采用多功能混合，密路網(wǎng)、小街區(qū)的宜人生活空間組織。采用組團式布局方案，打造中央商務區(qū)組團，綠色宜居區(qū)組團，高新技術產(chǎn)業(yè)區(qū)組團和濱湖生態(tài)休閑區(qū)組團。強化重點開發(fā)區(qū)優(yōu)勢整合，形成遍布全域的分工有效、相互支撐的產(chǎn)業(yè)板塊，成為雄安打造經(jīng)濟發(fā)展引擎、實現(xiàn)要素優(yōu)化配置、拓展高效管理平臺的有力抓手。從“規(guī)劃遷就產(chǎn)業(yè)”向“規(guī)劃引導產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)變，打破產(chǎn)業(yè)區(qū)作為發(fā)展主體的固有模式，以綜合片區(qū)布局為基本依據(jù)，引導產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展規(guī)模、主導業(yè)態(tài)、空間布局與片區(qū)的定位相協(xié)調(diào)，明確對各產(chǎn)業(yè)區(qū)塊“拓展、提升、控制”的不同發(fā)展策略，從而在中遠期達到產(chǎn)業(yè)空間的重構和優(yōu)化。

（五）堅持多規(guī)融合，周期評估與反饋，打造首都城市群中田園城市，實現(xiàn)綠色發(fā)展成果共享與示范

雄安新區(qū)規(guī)劃要堅持多規(guī)融合，一張藍圖干到底。協(xié)調(diào)融合各部門規(guī)劃、建立統(tǒng)一的發(fā)展目標和空間藍圖規(guī)劃方法。新區(qū)發(fā)展需要綜合考慮經(jīng)濟、社會、土地、生態(tài)、環(huán)境、基礎設施、公共服務多方面的發(fā)展規(guī)劃，形成引導新區(qū)健康、持續(xù)發(fā)展的一張藍圖。要吸納國際機構與人才參與，采納國際先進標準與技術。要建立高效統(tǒng)一的規(guī)劃建設管理體制和強有力的技術支撐體系，保障新區(qū)總體規(guī)劃、起步區(qū)規(guī)劃有序?qū)嵤?。維護總體規(guī)劃的權威性，借鑒公共政策思想和理論，建立城市總體規(guī)劃全過程、周期性、常態(tài)化的評估與維護工作機制。通過實施評估全面考量雄安總體規(guī)劃預期目標的實現(xiàn)情況，有效檢測、監(jiān)督既定規(guī)劃實施過程和實施效果，并在此基礎上形成相關信息反饋，對規(guī)劃的內(nèi)容和政策設計以及規(guī)劃運作制度的架構提出修正、調(diào)整的建議，使規(guī)劃的運作過程進入良性循環(huán)。