車海剛

又是一年“兩會季”。2018年的兩會格外引人注目，這不僅因為人大、政協(xié)、“一府兩院”等國家機(jī)構(gòu)迎來了換屆年，更在于今年是中共十九大后的開局之年，十九大確定的大政方針、發(fā)展戰(zhàn)略、政策舉措，將在這次兩會上得到深入貫徹和具體部署。

特別是，今年兩會前的一個半月內(nèi)，接連召開了中共十九屆二中、三中兩次全會，分別通過了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》、《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。這幾份重要文件提出的相關(guān)建議將按照法定程序提交十三屆全國人大一次會議審議。另外，本次人代會還將審議《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》。

兩會開幕前后，各種版本的“機(jī)構(gòu)改革方案”在坊間流傳，雖說多屬捕風(fēng)捉影或胡拼亂湊，卻從側(cè)面反映出社會對此問題的普遍關(guān)注。

過去近70年間，我國先后進(jìn)行過十次大的機(jī)構(gòu)改革。概括而言，上世紀(jì)五六十年代的三次機(jī)構(gòu)改革，有精兵簡政方面的考慮，但也經(jīng)歷了從中央集權(quán)到向地方放權(quán)再到中央上收權(quán)力的“反復(fù)”。改革開放以來的七次機(jī)構(gòu)改革，則在總體上體現(xiàn)了簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、提升效率的取向。

當(dāng)然，因應(yīng)不同時期的國內(nèi)外形勢，每次機(jī)構(gòu)改革各有側(cè)重，各具特點。比如，1982年的機(jī)構(gòu)改革以鄧小平所作《精簡機(jī)構(gòu)是一場革命》的講話為指導(dǎo)，針對當(dāng)時機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的狀況，將國務(wù)院部門及直屬、辦事機(jī)構(gòu)從100個減至61個，并加快干部隊伍年輕化，為深化經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造了條件；1988年的機(jī)構(gòu)改革瞄準(zhǔn)政企不分，首次提出轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，減少政府對企業(yè)經(jīng)營活動的直接干預(yù)，強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能，弱化微觀管理職能；1993年的機(jī)構(gòu)改革，在十四大確定建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下，進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變和政企分開；1998年的機(jī)構(gòu)改革被認(rèn)為是力度和廣度空前的一次改革，直指此前改革沒有根治的政企不分頑疾，撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，國務(wù)院組成部門由40個減為29個；2003年的機(jī)構(gòu)改革，適應(yīng)中國加入世貿(mào)組織后的新情況，完善宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、內(nèi)外貿(mào)易、國有資產(chǎn)管理等機(jī)構(gòu)體系，同時推進(jìn)人事制度、行政審批制度、財政預(yù)算制度改革，經(jīng)濟(jì)工作的計劃色彩更加淡化；2008的機(jī)構(gòu)改革通常稱作“大部制”改革，旨在實現(xiàn)十七大提出的職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能與責(zé)任，國務(wù)院組成部門由28個調(diào)整為27個；2013年的機(jī)構(gòu)改革是大部制改革的延續(xù)和深化，按照十八大的要求，重點圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，以行政審批制度改革為抓手，整合相關(guān)機(jī)構(gòu)，國務(wù)院組成部門減為25個。

綜上可見，改革開放迄今的機(jī)構(gòu)改革大致每五年一次，盡管內(nèi)容和重點有別，但就改革的范圍而言，其共同點是大都限于政府機(jī)構(gòu)——在中央層面是國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，延伸到地方也是在行政系統(tǒng)內(nèi)。此次機(jī)構(gòu)改革則冠以“黨和國家機(jī)構(gòu)”之名，不只是政府機(jī)構(gòu)改革，而是涉及黨、人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍隊、群團(tuán)組織，以及新設(shè)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，改革的廣度、深度和影響無疑遠(yuǎn)超過以往。

中共十九大宣示中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。新時代有新任務(wù)新要求，也要有新氣象新作為。關(guān)于機(jī)構(gòu)改革問題，十九大報告已有提及，十九屆三中全會又作了專門研究和全面部署。全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出，面對新時代新任務(wù)提出的新要求，黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。消除這兩個“不完全適應(yīng)”，應(yīng)是此次機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點和落腳點，也是檢驗改革成效的基本尺度。

三中全會強(qiáng)調(diào)，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的首要任務(wù)是，完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，加強(qiáng)黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強(qiáng)有力。在此前提之下，中央明確了改革的主要方向，包括：優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革、合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化等。

總的來看，此次機(jī)構(gòu)改革將在橫向與縱向兩個維度上推進(jìn)。在橫向上，理順和優(yōu)化黨的部門與國家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、事業(yè)單位的職責(zé)關(guān)系，尤其是要完善黨政機(jī)構(gòu)布局，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的目標(biāo)；在縱向上，科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性。如此，可望打破歷次機(jī)構(gòu)改革未能完全解決的“精簡—膨脹”和“放權(quán)—收權(quán)”兩個循環(huán)怪圈。

根據(jù)十三屆全國人大一次會議公布的議程，大會將于3月13-14日聽取和審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，這一方案是黨和國家機(jī)構(gòu)改革總方案的一個重要部分。在這個新時代的初春，本輪機(jī)構(gòu)改革的大幕剛剛拉開。