劉 奇

近兩年，中央政府大力推行放管服改革。新中國建立以來國務(wù)院發(fā)文3萬多件，其中改革開放以來就達(dá)1萬多件，但從未系統(tǒng)清理過。本屆中央政府進(jìn)行全面清理，該廢的廢，該減的減，該并的并。這對于提高效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成效巨大。但有不少涉及法律方面的問題還需進(jìn)一步深化改革，就三農(nóng)而言，主要有以下幾個(gè)方面：

土地流轉(zhuǎn)和“三權(quán)分置”的法律困境

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國有超過4000萬農(nóng)戶部分或全部轉(zhuǎn)出土地。同時(shí)，改革開放30多年來，在農(nóng)村職業(yè)分化過程中形成了一支龐大的種田能手隊(duì)伍，他們需要種植規(guī)模達(dá)到一定限度后才能獲得和外出務(wù)工或經(jīng)商相接近的收入水平，客觀上產(chǎn)生了轉(zhuǎn)入土地的強(qiáng)烈需求。2016年8月30日，中央深改組第二十七次會議審議通過《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對“三權(quán)分置”的原則予以明確框定，要求放活土地經(jīng)營權(quán)。但現(xiàn)實(shí)操作中還存在一些法律障礙，需要及時(shí)完善相關(guān)的法律條款，使之能夠與日益發(fā)展的新形勢相匹配。

我國現(xiàn)行調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)主要有《民法通則》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等。但其中對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定不夠詳細(xì)具體，現(xiàn)有的法律規(guī)范仍然對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)存在諸多制約，難以全面規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、保障農(nóng)民集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)和土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

《民法通則》《土地管理法》《物權(quán)法》中對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定過于簡單、籠統(tǒng)，而2003年制定的《農(nóng)村土地承包法》，也只是對流轉(zhuǎn)行為的原則性規(guī)范，對具體流轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租的規(guī)定比較簡單，對流轉(zhuǎn)中各流轉(zhuǎn)主體之間的權(quán)責(zé)沒有清楚界定，對違法違約行為也沒有具體規(guī)范，尤其對抵押、入股流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定明顯落后于實(shí)踐。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范的缺陷，還表現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》與《物權(quán)法》在某些規(guī)定上存在矛盾?！掇r(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。”可以看出，該法對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采取的更多的是債權(quán)保護(hù)方式，而《物權(quán)法》則將土地承包經(jīng)營權(quán)明確界定為用益物權(quán)，進(jìn)行物權(quán)保護(hù)方式?；騻鶛?quán)或物權(quán)的法律規(guī)范，使得實(shí)踐中土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)涉及相關(guān)合同效力認(rèn)定、責(zé)任確認(rèn)及承包的原則等較為混亂，不利于流轉(zhuǎn)市場的形成和發(fā)展。

“三權(quán)分置”的落實(shí)必須建立在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度清晰的基礎(chǔ)之上，尤其是其中的經(jīng)營權(quán)，究竟是物權(quán)還是債權(quán)？在現(xiàn)有法律中找不到依據(jù)。我國《物權(quán)法》第5條規(guī)定“物權(quán)的種類和內(nèi)容直接由法律規(guī)定”，但《物權(quán)法》所規(guī)定的物權(quán)種類中并沒有土地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)我國財(cái)產(chǎn)法律制度的物債二分理論，非物權(quán)即債權(quán)。如果將土地經(jīng)營權(quán)理解為債權(quán)，則各種流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的行為，其實(shí)質(zhì)均為土地租賃。土地經(jīng)營權(quán)人作為承租人，不享有轉(zhuǎn)讓和抵押土地的權(quán)利，即使轉(zhuǎn)租也須經(jīng)土地承包人同意。

同時(shí)，耕地、林地和草地的承包是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員才有份的承包，在現(xiàn)有法律框架下流轉(zhuǎn)的方式僅限于轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓三種方式，而且要求受流轉(zhuǎn)方必須是同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，這一規(guī)定使得有能力開展規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法獲得充足的土地資源。

因此，建議通過修法的方式賦予土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)地位，明確界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利邊界，為農(nóng)地“三權(quán)分置”構(gòu)筑完整的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

一是農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)缺失。2006年6月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確提出探索建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，將再保險(xiǎn)的概念引入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。2011年8月中國保監(jiān)會發(fā)布的《中國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》提出加快推動建立國家政策支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系?，F(xiàn)行法律法規(guī)對于農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的規(guī)定，僅有《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第十七條，其內(nèi)容也僅僅是為了明確經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件。

雖然國家政策及相關(guān)法律法規(guī)都提出了建立我國的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度，但在我國目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度中，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)仍然無法可依，對于農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度體系的方式、農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)等方面同樣沒有任何規(guī)定，只是政策層面原則性的提倡和籠統(tǒng)的規(guī)定，法律規(guī)范的缺失給農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的推行帶來了較多困難。

二是涉農(nóng)保險(xiǎn)法律欠缺。在現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)制度》統(tǒng)計(jì)指標(biāo)口徑中把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和涉農(nóng)保險(xiǎn)視為兩種不同的保險(xiǎn)類別。《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第三十二條規(guī)定“涉農(nóng)保險(xiǎn)是指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以外、為農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中提供保險(xiǎn)保障的保險(xiǎn)，包括農(nóng)房、農(nóng)機(jī)具、漁船等財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，涉及農(nóng)民的生命和身體等方面的短期意外傷害保險(xiǎn)”。

《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中只規(guī)定了涉農(nóng)保險(xiǎn)的定義，并未對涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及法律責(zé)任作出規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展出現(xiàn)諸多問題無法解決。我國開展涉農(nóng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的主要依據(jù)是一些政策性文件。但由于這些政策性文件缺乏法律約束力、制定主體混亂、內(nèi)容規(guī)定零散并且在具體實(shí)施中缺乏穩(wěn)定性和長久效力，未能有效調(diào)整涉農(nóng)保險(xiǎn)活動。我國農(nóng)村涉農(nóng)保險(xiǎn)政策和法律位序倒置，政策代替法律，在很大程度上制約涉農(nóng)保險(xiǎn)的發(fā)展。

因此，建議提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法層級，盡快制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本法律——《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，并且要因地制宜制定實(shí)施細(xì)則，建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)制度，完善對涉農(nóng)保險(xiǎn)的具體實(shí)施辦法。

宅基地的銀行抵押問題

《擔(dān)保法》規(guī)定，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“四荒地”的土地使用權(quán)可以抵押，而耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。物權(quán)法和《農(nóng)村土地承包法》也規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押僅限于通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)。這些規(guī)定使得銀行辦理抵押貸款面臨著一系列法律政策層面的障礙。

對于宅基地上的民房的抵押，法律并無禁止性規(guī)定，宅基地上的房屋是宅基地上的附著物，無法與宅基地相分割而獨(dú)立存在，而且如果沒有了宅基地，對于銀行來說地上建筑物只是一些建筑材料，沒有抵押價(jià)值。

因此，建議一并賦予民房和宅基地抵押權(quán)。同時(shí)完善宅基地管理辦法，如規(guī)定使用年限等。

關(guān)于民間金融

目前基層反映比較強(qiáng)烈的是農(nóng)村金融。缺少資金是農(nóng)村發(fā)展的最大障礙。20多年來，農(nóng)業(yè)貸款占全國貸款總額的比例僅為5%左右，而印度高達(dá)20%。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較小、抵押物較少，農(nóng)村征信體系不健全等原因，農(nóng)村貸款難度很大，而農(nóng)戶對資金的需求卻是真實(shí)存在的，在供需出現(xiàn)矛盾的情況下，農(nóng)戶之間的私人借貸方式就應(yīng)運(yùn)而生，而且規(guī)模龐大。根據(jù)中國國際金融有限公司在針對民間借貸的分析數(shù)據(jù)顯示，截至2015年6月末，我國農(nóng)村民間借貸資金數(shù)額約已高達(dá)4萬億元，但至今國家也沒有對民間借貸進(jìn)行立法。

現(xiàn)有制度，對于民間融資一味以“非法”二字以定性，在處理上更是不分青紅皂白統(tǒng)一“取締”了事，沒有正確區(qū)分非法與合法的民間融資。如國務(wù)院在1998年發(fā)布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》中規(guī)定，未經(jīng)相關(guān)部門依法批準(zhǔn)，以任何名義向社會不特定對象進(jìn)行的集資，都屬違法行為。但是，民間融資之所以受到社會的青睞很大程度上就在于其簡便、快捷，如果每次實(shí)施融資都經(jīng)過相關(guān)部門的層層審批，那么所謂的優(yōu)勢也就蕩然無存，必將嚴(yán)重影響民間融資的持續(xù)發(fā)展。

對此，建議充分考慮到我國農(nóng)村民間借貸的發(fā)展現(xiàn)狀及其所處的地位，國有銀行適度放權(quán)，給民間借貸釋放空間，并出臺相關(guān)的法律條款予以保障。

關(guān)于野生動物保護(hù)法

2017年11月6日，深圳市中院開庭審理王鵬因出售兩只自養(yǎng)珍稀鸚鵡品種綠頰雉尾鸚鵡一案，法庭一審判刑五年。公訴方認(rèn)為，王鵬出售的為受保護(hù)物種，證據(jù)充分，王鵬對法律的不了解，不應(yīng)成為輕判理由。辯方則認(rèn)為，一審將馴養(yǎng)繁殖的動物解釋為野生動物，違反罪刑法定原則，屬于適用法律錯誤。此事引起很大社會反響，大都認(rèn)為判重了。如從現(xiàn)行法規(guī)條文上看，法院判決并無不妥，但從自然規(guī)律看，野生動物保護(hù)應(yīng)是一個(gè)動態(tài)過程，部分被納入保護(hù)名單的野生動物經(jīng)過人工繁育合理保護(hù)，數(shù)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了保護(hù)范圍。據(jù)報(bào)道，王鵬從外撿回這兩只鸚鵡飼養(yǎng)，一年后繁殖速度驚人，已達(dá)40只。因此，根據(jù)一些物種的繁育現(xiàn)狀修改野生動物保護(hù)法迫在眉睫。