沈　偉

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266237)

一、問題提出：立法有助于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展嗎？

企業(yè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的細(xì)胞，企業(yè)家是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要主體。企業(yè)和企業(yè)家為積累社會(huì)財(cái)富、創(chuàng)造就業(yè)崗位、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和增強(qiáng)綜合國(guó)力作出了貢獻(xiàn)。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于營(yíng)造企業(yè)家健康成長(zhǎng)環(huán)境弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》和最高人民法院發(fā)出的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營(yíng)造良好法治環(huán)境的通知》都試圖通過強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，努力為企業(yè)和企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營(yíng)造良好法治環(huán)境。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之際，在經(jīng)濟(jì)下行的大背景下，進(jìn)一步激發(fā)中小企業(yè)的活力，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。通過經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和司法實(shí)踐不斷完善保障企業(yè)和企業(yè)家合法權(quán)益的法律制度無疑有利于鼓勵(lì)投資、促進(jìn)創(chuàng)新，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。

2015年末，全國(guó)工商登記中小企業(yè)超過2000萬家，個(gè)體工商戶超過5400萬戶，中小企業(yè)利稅貢獻(xiàn)穩(wěn)步提高。以工業(yè)為例，截至2015年末，全國(guó)規(guī)模以上中小工業(yè)企業(yè)36.5萬家，占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量的97.4%；實(shí)現(xiàn)稅金2.5萬億元，占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)稅金總額的49.2%；完成利潤(rùn)4.1萬億元，占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額的64.5%。中小企業(yè)提供80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，成為就業(yè)的主渠道。①毋庸置疑，中小企業(yè)在我國(guó)乃至世界范圍內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的助推作用都尤為明顯。但是，相比于西方國(guó)家，我國(guó)政府更擅長(zhǎng)運(yùn)用優(yōu)惠政策作為調(diào)控手段來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，《中小企業(yè)促進(jìn)法》的出臺(tái)在很大程度上體現(xiàn)了這一政策取向。

《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》于2002年6月29日頒布，2003年1月1日正式實(shí)施。此后，共有四十一個(gè)省市制定了關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的地方法規(guī)規(guī)章，青島、邯鄲、大連三個(gè)市也制定了地方性法規(guī)?！渡虾Ｊ写龠M(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)于2011年4月12日頒布，2011年6月1日實(shí)施。此外，國(guó)務(wù)院及其各部委以及地方政府也制定了諸多的規(guī)范性文件進(jìn)一步細(xì)化和完善《中小企業(yè)促進(jìn)法》的內(nèi)容。中央和地方在關(guān)于中小企業(yè)的促進(jìn)與發(fā)展上形成了配套和完善的法律法規(guī)和政策體系。時(shí)隔14年之后，全國(guó)人大常委會(huì)于2017年對(duì)《中小企業(yè)促進(jìn)法》進(jìn)行了全面修訂，新法已于2018年1月1日正式實(shí)施。

新修訂的《中小企業(yè)促進(jìn)法》和《條例》在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的措施上有相近之處。除新修訂的《中小企業(yè)促進(jìn)法》將原法的“第二章：資金支持”分為“財(cái)稅支持”和“融資促進(jìn)”兩章，《條例》仍以“資金支持”為名之外，其他五章《條例》和新法的章節(jié)名稱沒有變化；至于具體促進(jìn)措施，除因立法權(quán)限，《條例》無法做出規(guī)定之外，二者也多有相似之處?？梢娚虾Ｗ鳛槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，立法也相對(duì)超前。由此對(duì)《條例》的立法后評(píng)估的實(shí)證結(jié)論，在一定程度上也能適用于新修改的《中小企業(yè)促進(jìn)法》，探究其可能的立法效果。

《中小企業(yè)促進(jìn)法》究竟是否發(fā)揮了作用、在多大程度上發(fā)揮了作用，不能僅憑中小企業(yè)的增長(zhǎng)數(shù)量以及其對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的貢獻(xiàn)率等數(shù)據(jù)，就斷定二者之間存在實(shí)際上的因果聯(lián)系，其實(shí)施效果如何有待實(shí)證研究的檢驗(yàn)。立法后評(píng)估是對(duì)法律實(shí)施績(jī)效進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)法的實(shí)效性，并針對(duì)法律自身的缺陷及時(shí)加以矯正和修繕，以進(jìn)一步提高立法質(zhì)量的有效手段。[1]立法后評(píng)估這種法治評(píng)估方式也得到了國(guó)家和地方政府的認(rèn)可。②在上海市經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)和上海市促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展與協(xié)調(diào)辦公室的主導(dǎo)之下，通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，推動(dòng)各部門和區(qū)縣自查、設(shè)計(jì)和布置調(diào)查問卷、文獻(xiàn)資料梳理、重點(diǎn)走訪和調(diào)研等方式，對(duì)《條例》做了詳實(shí)的立法后評(píng)估。

二、《中小企業(yè)促進(jìn)法》的經(jīng)濟(jì)法分析框架

德國(guó)法學(xué)家耶林稱：“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)。”[2]P115-116經(jīng)濟(jì)法是以維護(hù)公共利益為立法目的。從產(chǎn)生之日，經(jīng)濟(jì)法就以追求公共利益為己任。[3]然而，公共利益是一個(gè)抽象概念，具有兩個(gè)典型特征。其一，利益內(nèi)容的不確定性；其二，受益主體的不確定性。[4]公共利益的不確定性必然導(dǎo)致在具體適用時(shí)可能濫用。為防止這種情況，現(xiàn)代社會(huì)就必然要求立法機(jī)關(guān)站在價(jià)值判斷的立場(chǎng)，通過民主程序?qū)⒐怖姹M可能地予以法定化。[5]即便如此，立法機(jī)關(guān)也在法律條文中大量地使用“社會(huì)公共利益”、“國(guó)家利益”、“集體利益”等不確定性詞匯。③

經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生根源在于為了防治由于公共物品供給、壟斷、信息不對(duì)稱、外部性等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象造成的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行失調(diào)，而由政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所進(jìn)行必要的規(guī)制。④產(chǎn)業(yè)政策是政府常用的一種宏觀調(diào)控手段，具有彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，有效配置資源，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)等功能。

《中小企業(yè)促進(jìn)法》一般被歸類為宏觀調(diào)控法中的產(chǎn)業(yè)政策法之產(chǎn)業(yè)政策組織法。⑤該法主要是通過產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化來實(shí)現(xiàn)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向。⑥這種產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化所要達(dá)到的立法目的，即所要達(dá)到的社會(huì)公共利益效果主要包含以下幾個(gè)方面。這也是《中小企業(yè)促進(jìn)法》(《條例》)第一條⑦已經(jīng)開宗明義指出的內(nèi)容。就此而言，“公共利益是一個(gè)需要不斷明確的利益”。[6]

1.保障公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮。黨的十九大重申了“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。[7]市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的前提是市場(chǎng)主體的自由與公平競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)橹挥性诠脚c自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境才能促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，提高市場(chǎng)運(yùn)行效率，提升消費(fèi)者福祉，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起決定性作用。[8]P205-225此處的公平競(jìng)爭(zhēng)主要是中小企業(yè)相對(duì)于大企業(yè)和國(guó)有企業(yè)而言。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)是作為市場(chǎng)主體的企業(yè)存在“二元結(jié)構(gòu)”之分，公有制企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)，大型企業(yè)和中小企業(yè)，而絕大部分中小企業(yè)是私營(yíng)企業(yè)，二者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的實(shí)力強(qiáng)弱有別、國(guó)家的個(gè)別政策法律給予差別對(duì)待。經(jīng)濟(jì)法從實(shí)質(zhì)正義的立場(chǎng)出發(fā)，通過對(duì)中小企業(yè)傾斜性的優(yōu)惠政策，以二者實(shí)現(xiàn)主體力量的相對(duì)平衡，其實(shí)“中小企業(yè)問題法律解決的本質(zhì)是一個(gè)保護(hù)弱者問題”。[9]西方發(fā)達(dá)國(guó)家的中小企業(yè)法的主要立法目的之一也是保障和創(chuàng)造中小企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。[10]保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有效運(yùn)作也構(gòu)成了中小企業(yè)立法宗旨的起點(diǎn)，因?yàn)橹挥懈?jìng)爭(zhēng)政策保駕護(hù)航的市場(chǎng)，才能聚集最高密度的企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)，保證以最大的概率實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[11]

2.支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?，F(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的本質(zhì)在于通過不斷的技術(shù)創(chuàng)新帶來的產(chǎn)業(yè)升級(jí)而提高平均勞動(dòng)生產(chǎn)率。[12]“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐?！盵7]科技創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性的作用。然而，基于人類認(rèn)知能力的局限，創(chuàng)新具有極大的不可預(yù)測(cè)性，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響的創(chuàng)新往往是來自于名不見經(jīng)傳者。[13]這些創(chuàng)業(yè)者從中小企業(yè)一步步成長(zhǎng)起來。數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)決定了它們才是創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，在企業(yè)初創(chuàng)階段往往最需要扶持。

3.保障就業(yè)等社會(huì)目的?！熬蜆I(yè)是最大的民生”。[7]中小企業(yè)提供80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，成為就業(yè)的主渠道。⑧換言之，促進(jìn)中小企業(yè)不僅在于經(jīng)濟(jì)效益的考量，而且內(nèi)含著促進(jìn)民生等社會(huì)效益。提高就業(yè)率的實(shí)現(xiàn)也與政府部門維持社會(huì)穩(wěn)定的政治目標(biāo)相聯(lián)系。這一點(diǎn)尤為重要，因?yàn)閲?guó)家治理的立足點(diǎn)更多地在于維持社會(huì)穩(wěn)定。[14]

由此可見，《中小企業(yè)促進(jìn)法》主要采取的是一種傾斜性的保護(hù)式立法模式。⑨上述立法目的的緣由，主要在于市場(chǎng)主體存在的“二元結(jié)構(gòu)”問題，⑩即大型企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的壟斷地位和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)對(duì)自由公平的市場(chǎng)環(huán)境的損害。經(jīng)濟(jì)法對(duì)這種“市場(chǎng)失靈”的防治，主要依靠政府角色的積極發(fā)揮，這是一種“扶持之手”政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)的模型。政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)的過程不僅是經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施過程，而且是一種政府機(jī)關(guān)及其官員行使公權(quán)力的過程。但是，政府部門及其官員并不一定完全遵循追求公共利益“道德人”或者“政治人”的屬性，可能存在一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，即個(gè)人在參與政治生活的時(shí)候也往往以個(gè)人利益最大化為目的，具體而言就是追求官員的升遷、社會(huì)聲望乃至利用權(quán)力腐敗獲得財(cái)富收益。[15]P35換言之，可能出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。為了盡可能地使政府部門及官員在經(jīng)濟(jì)規(guī)制過程中“趨利避害”，需要導(dǎo)入權(quán)力制衡的基本法治理念，也就是將政府塑造成一種“掠奪之手”的經(jīng)濟(jì)規(guī)制模型。

從這一點(diǎn)上講，將經(jīng)濟(jì)法看做是一種經(jīng)濟(jì)行政法的觀點(diǎn)是有一定的合理性的。這種有效控制政府權(quán)力的法治理念是產(chǎn)權(quán)保護(hù)、平等交換和契約自由的保障，也是自由競(jìng)爭(zhēng)、公平競(jìng)爭(zhēng)的前提。[16]P360就此而言“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”。[17]然而，在經(jīng)濟(jì)規(guī)制之中，行政權(quán)的行使與一般的行政權(quán)行使具有差異之處，主要體現(xiàn)在規(guī)制的目標(biāo)、手段與方法的經(jīng)濟(jì)性和專業(yè)性上。經(jīng)濟(jì)法不能單純強(qiáng)調(diào)限制政府權(quán)力，而要通過適度分權(quán)以及程序正義，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以便實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)。[18]P18經(jīng)濟(jì)法必須設(shè)計(jì)出合乎這些特征的制衡經(jīng)濟(jì)規(guī)制權(quán)的動(dòng)態(tài)體系。所以，《中小企業(yè)促進(jìn)法》隱含的立法目的還應(yīng)該包括控制政府機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制權(quán)。這一目的的實(shí)現(xiàn)，與《中小企業(yè)促進(jìn)法》能否達(dá)到上述明示的立法目的緊密相關(guān)，這一點(diǎn)也被國(guó)外學(xué)者產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)證研究所驗(yàn)證。產(chǎn)業(yè)政策的成敗取決于社會(huì)的政治均衡特征，即哪些利益集團(tuán)能被有效動(dòng)員，關(guān)系到什么樣的利益。[19]換言之，政府的產(chǎn)業(yè)政策能否起到作用，能在何種程度上提高社會(huì)和經(jīng)濟(jì)整體福利的效益，取決于對(duì)所涉及的政策實(shí)施的利害相關(guān)主體的利益激勵(lì)和限制作用，尤其是對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的受益者和執(zhí)行者起到的作用。

本質(zhì)而言，對(duì)中小企業(yè)的傾斜性扶持的立法目的及其措施選取，實(shí)際上事關(guān)如何看待“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的關(guān)系問題。前者為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)提供了正當(dāng)化事由，后者則要求對(duì)政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)依法控制。說到底，也就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)的核心問題——如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)法治的主要任務(wù)在于科學(xué)合理地確定政府的權(quán)限及其行使權(quán)限的程序，既要解決政府過度干預(yù)的問題，也要解決有效監(jiān)管不足的問題。[8]P205-225

三、《上海市促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》的實(shí)效性：基于數(shù)據(jù)的分析

法律的實(shí)效性是指法律規(guī)范實(shí)際上被遵守和適用的效果。不同于法律規(guī)范的有效性，后者指一條規(guī)范應(yīng)當(dāng)被遵守和適用。[2]P133二者的區(qū)分在于“實(shí)然”和“應(yīng)然”狀態(tài)。但是一條根本沒有實(shí)效性的法律規(guī)范很難說具有實(shí)質(zhì)上的有效性，此時(shí)，法律已經(jīng)被架空了。通過對(duì)《條例》的立法后評(píng)估，檢驗(yàn)其實(shí)效性，能夠窺探出其是不是實(shí)際意義上的良法，也能夠在一定程度上說明《中小企業(yè)促進(jìn)法》的實(shí)施效果。

(一)《條例》實(shí)施的總體評(píng)估

在《條例》實(shí)施以后，由于配套政策措施的完善、協(xié)調(diào)機(jī)制不斷健全、財(cái)稅扶持力度加大和融資環(huán)境改善等措施的刺激和推動(dòng)，中小企業(yè)的數(shù)量和質(zhì)量都有了一定程度的增加和提升。同時(shí)，中小企業(yè)的社會(huì)功能得到進(jìn)一步發(fā)揮，解決就業(yè)能力逐年增強(qiáng)。

市政府在《條例》出臺(tái)后制定了大量的配套規(guī)定，同時(shí)圍繞《條例》實(shí)施完善了工作機(jī)制。對(duì)《條例》所涉及的財(cái)稅扶持措施，認(rèn)真落實(shí)。積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行融資和擔(dān)保，為中小企業(yè)進(jìn)一步做大做強(qiáng)創(chuàng)造條件。以政策為依托，進(jìn)一步推動(dòng)創(chuàng)新，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型提供政策上的引導(dǎo)。同時(shí)，進(jìn)一步培育中小企業(yè)品牌，落實(shí)中小企業(yè)的政府采購優(yōu)惠政策，為中小企業(yè)提供重要的發(fā)展平臺(tái)。在《條例》實(shí)施過程中，市人大、市政府各級(jí)部門也采取多種手段保障中小企業(yè)的各種權(quán)益。《條例》頒布后，就實(shí)施而言是落到了實(shí)處，各級(jí)部門工作卓有成效，對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的幫助明顯。

按照《條例》要求，兩年多年來市政府、各有關(guān)部門及各區(qū)縣政府主要圍繞政策環(huán)境、體制機(jī)制、財(cái)稅扶持、融資支持、創(chuàng)業(yè)扶持、創(chuàng)新推動(dòng)、市場(chǎng)開拓、服務(wù)保障、權(quán)益保護(hù)等方面開展工作，取得了積極成效。具體而言，成績(jī)主要突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是公平的發(fā)展環(huán)境有所改善；二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作保障機(jī)制得到優(yōu)化；三是中小企業(yè)服務(wù)體系建設(shè)有所成效；四是科技型、創(chuàng)新型、成長(zhǎng)型中小企業(yè)“融資難”問題得以緩解。

(二)企業(yè)和政府的信息溝通

實(shí)施兩年多以來，政府持續(xù)不懈地完善信息發(fā)布和溝通機(jī)制。一方面，市人大和政府部門及區(qū)縣不斷加大宣傳力度。通過組織“人大網(wǎng)議日”、召開全市宣傳大會(huì)、開展專項(xiàng)宣傳月活動(dòng)、發(fā)放單行本、編印釋義以及舉辦專題研討會(huì)等活動(dòng)，迅速增強(qiáng)了《條例》的影響力，提高中小企業(yè)對(duì)扶持政策的知曉度。另一方面，推進(jìn)中小企業(yè)信息服務(wù)，廣泛開展信息獲取工作。市中小企業(yè)辦牽頭按月編印《上海中小企業(yè)信息速遞》，通過紙質(zhì)版和“上海中小企業(yè)網(wǎng)”等渠道免費(fèi)發(fā)放和主動(dòng)推送，截至2012年底，《上海中小企業(yè)信息速遞》紙質(zhì)版已覆蓋10萬多家企業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)者。各地區(qū)也積極創(chuàng)新信息發(fā)布渠道。

但是，信息不對(duì)稱問題仍然比較突出。首先，中小企業(yè)對(duì)優(yōu)惠性扶持政策的了解程度有限。根據(jù)問卷統(tǒng)計(jì)，12.4%受訪公司創(chuàng)辦階段獲得過開業(yè)貸款擔(dān)保和貼息，11.9%受訪公司創(chuàng)辦階段申請(qǐng)過開業(yè)貸款擔(dān)保和貼息，但未獲得開業(yè)貸款擔(dān)保和貼息，60.2%受訪公司不知道創(chuàng)辦階段可以申請(qǐng)開業(yè)貸款擔(dān)保和貼息，15.5%受訪公司創(chuàng)辦階段沒有獲得過開業(yè)貸款擔(dān)保和貼息，但后續(xù)流動(dòng)資金有貸款擔(dān)保和貼息?？梢?，六成的受訪公司不知道創(chuàng)辦階段可以申請(qǐng)開業(yè)貸款擔(dān)保和貼息。調(diào)研顯示，66.5%受訪公司在創(chuàng)辦階段不知道可以申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)場(chǎng)地房租補(bǔ)貼，12.8%受訪公司表示不需要?jiǎng)?chuàng)業(yè)場(chǎng)地房租補(bǔ)貼?？梢?，大多數(shù)受訪公司在創(chuàng)辦階段不知道可以申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)場(chǎng)地房租補(bǔ)貼，獲得創(chuàng)業(yè)場(chǎng)地房租補(bǔ)貼仍為少數(shù)。其次，政府在信息推送方面的效果不明顯。雖然目前的信息發(fā)布渠道多種多樣，確實(shí)了解政策并對(duì)信息獲知渠道滿意的中小企業(yè)數(shù)量較少，這一問題的原因有兩方面：第一，企業(yè)過于被動(dòng)，在獲取信息上的積極主動(dòng)性不高。相比而言，企業(yè)長(zhǎng)期處于等待宣傳的狀態(tài)，致使信息傳遞的效果不佳。第二，特定信息散播的渠道不通暢。課題組進(jìn)行的調(diào)查問卷結(jié)果顯示，43%的受訪企業(yè)認(rèn)為《上海中小企業(yè)網(wǎng)》沒有幫助，這一數(shù)字表明中小企業(yè)對(duì)信息推送方面的服務(wù)提出了更高的要求。

美國(guó)新自然法學(xué)派代表人物朗·富勒提出“程序自然法”的觀點(diǎn)，八條之中的第二條是法律規(guī)范的公開性，即“一般性的規(guī)范必須予以公布，至少應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)則所指向和適用的人加以公布”。當(dāng)不滿足上述法律內(nèi)在道德條件中的任何一項(xiàng)條件時(shí)，產(chǎn)生的將是“一個(gè)根本不能被宣稱為法律制度的東西”。[2]P203-204調(diào)研顯示，六成企業(yè)對(duì)《條例》中的優(yōu)惠性扶持措施并不知情，政府的信息推送效果也不明顯，實(shí)質(zhì)上還沒有達(dá)到法律的公開性標(biāo)準(zhǔn)。此時(shí)，企業(yè)與政府機(jī)關(guān)之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。一方面，政府機(jī)關(guān)掌握著諸多的優(yōu)惠信息，大部分企業(yè)處于信息劣勢(shì)地位；另一方面，由于我國(guó)尚未建立統(tǒng)一的企業(yè)信用體系和中小企業(yè)內(nèi)部的組織混亂、財(cái)務(wù)不透明等治理體系不完善等現(xiàn)狀，在優(yōu)惠資源有限的情況下，政府機(jī)關(guān)往往無從判斷誰是最需要補(bǔ)助者，對(duì)哪些企業(yè)的補(bǔ)助最能達(dá)到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。此時(shí)政府實(shí)際上也處于信息劣勢(shì)地位。即使政府將優(yōu)惠給予某些企業(yè)之后，也往往無從監(jiān)督其使用情況從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)惠政策的目的。

這種信息不對(duì)稱將導(dǎo)致嚴(yán)重的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。此處的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇不完全等同于商品交易市場(chǎng)上的同類問題。首先，企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)不平等，能獲得優(yōu)惠措施的企業(yè)往往可能是與政府關(guān)系最好的企業(yè)，并非實(shí)際最需要優(yōu)惠的、最符合國(guó)家促進(jìn)性的產(chǎn)業(yè)政策行業(yè)的企業(yè)、最具有創(chuàng)新能力的企業(yè)。這為官員尋租提供了可能。政府很難做到?jīng)Q策的公平公正，以實(shí)現(xiàn)其彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和資源配置功能。其次，政府對(duì)投入企業(yè)的資源沒有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)控手段，很多企業(yè)利用國(guó)家的優(yōu)惠措施騙取各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，成為企業(yè)賴以生存的資源。[20]這兩方面嚴(yán)重影響企業(yè)之間公平競(jìng)爭(zhēng)，造成效率低下；也會(huì)影響政府的廉潔形象，加劇了企業(yè)對(duì)政府的不信任。

(三)企業(yè)是否得到實(shí)質(zhì)性好處

在《條例》頒布實(shí)施之后，相關(guān)政府部門圍繞《條例》規(guī)定的幫扶舉措，向中小企業(yè)提供一些優(yōu)惠，主要體現(xiàn)在：1、政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展，中小企業(yè)合同數(shù)額比例保持在較高水平。2、根據(jù)《條例》規(guī)定，圍繞提升創(chuàng)業(yè)技能、降低創(chuàng)業(yè)成本、緩解資金和場(chǎng)地難、營(yíng)造良好創(chuàng)業(yè)氛圍，加大對(duì)初創(chuàng)企業(yè)的扶持力度。3、在以財(cái)政扶持為手段的中小企業(yè)服務(wù)建設(shè)上，本市積極落實(shí)“三個(gè)10億元”，進(jìn)一步增加財(cái)政專項(xiàng)資金投入規(guī)模(至50億元)，擴(kuò)大資金使用范圍。4、市經(jīng)信委等踐行專項(xiàng)資金“兩個(gè)不低于三分之一”規(guī)定，專項(xiàng)資金向中小企業(yè)、小微企業(yè)傾斜。5、在稅收扶持方面：認(rèn)真落實(shí)國(guó)家稅收優(yōu)惠政策，落實(shí)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策。6、科技型、創(chuàng)新型、成長(zhǎng)型中小企業(yè)“融資難”問題被有針對(duì)性的緩解?！稐l例》積極引導(dǎo)、促進(jìn)銀企對(duì)接，創(chuàng)新融資服務(wù)，拓寬融資渠道，鼓勵(lì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展擔(dān)保業(yè)務(wù)，集中在以下幾個(gè)方面：一是發(fā)展小微企業(yè)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)融資服務(wù)平臺(tái)。二是加大信貸投放政策支持和引導(dǎo)。7、加大改制上市培育推進(jìn)直接融資。加強(qiáng)指導(dǎo)培訓(xùn)，做好擬上市企業(yè)輔導(dǎo)和協(xié)調(diào)服務(wù)。同時(shí)，拓寬融資渠道，鼓勵(lì)多種途徑融資。大力推動(dòng)本市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展，推出三批創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金招標(biāo)，共設(shè)立新一代信息技術(shù)、生物等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域共17家創(chuàng)投基金。8、加大對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)扶持力度。積極穩(wěn)妥推動(dòng)融資性擔(dān)保行業(yè)發(fā)展。9、本市加大科技創(chuàng)新政策扶持，組織落實(shí)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策?？萍夹椭行∑髽I(yè)工業(yè)總產(chǎn)值的增長(zhǎng)遠(yuǎn)高于全體中小企業(yè)增長(zhǎng)，反映出科技型中小企業(yè)成為引領(lǐng)發(fā)展的重要力量。10、貫徹《條例》規(guī)定，探索上海中小企業(yè)的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型道路。

但是，政府機(jī)關(guān)及中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)重心局限于信息傳遞，對(duì)于中小企業(yè)最為關(guān)心、最為需要的融資等市場(chǎng)性問題的幫助不大?！稐l例》的具體規(guī)定在對(duì)中小企業(yè)主管部門和服務(wù)部門的要求上出現(xiàn)了傾向——重點(diǎn)集中于政策咨詢、信息傳遞。由此，上述兩方面的實(shí)施情況也較為突出，課題組進(jìn)行的調(diào)查問卷顯示，在目前中小企業(yè)能夠確實(shí)享受的13種服務(wù)項(xiàng)目中，政策指導(dǎo)和信息平臺(tái)的實(shí)施效果最佳，分別有26.25%和18.8%的受訪企業(yè)認(rèn)為享受到了這些服務(wù)，同時(shí)，認(rèn)為二者最有幫助的受訪企業(yè)分別占總數(shù)的20.4%和16.7%。相較于此，在解決中小企業(yè)現(xiàn)實(shí)困難方面提供的實(shí)際支持并不盡如人意，以資金支持為例：中小企業(yè)對(duì)這項(xiàng)服務(wù)的需求度較高(14.8%的受訪企業(yè)認(rèn)為資金支持最有幫助)，然而享受到此類服務(wù)的企業(yè)范圍卻十分局限，只有7.5%的受訪企業(yè)表明政府機(jī)關(guān)提供了該項(xiàng)幫助。不僅僅是政府機(jī)關(guān)，社會(huì)組織提供的服務(wù)也出現(xiàn)了這種失衡，大都局限于行業(yè)規(guī)則(11.1%的受訪企業(yè)表明享受此項(xiàng)服務(wù))。不可否認(rèn)，信息服務(wù)對(duì)中小企業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要，將有效改善其長(zhǎng)期處于的信息弱勢(shì)地位，中小企業(yè)可以利用好資源、政策，抓住機(jī)會(huì)減輕負(fù)擔(dān)。但是，一切信息服務(wù)都是圍繞解決實(shí)質(zhì)性問題如融資問題展開的，其終極目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)最關(guān)注、最迫切需要的幫助。如果一味將重心停留在信息推送和宣傳，將使得對(duì)中小企業(yè)的促進(jìn)停留于表層，導(dǎo)致中小企業(yè)的發(fā)展缺乏核心的燃料式助力。

之所以會(huì)出現(xiàn)上述截然相反的對(duì)照，原因在于，政府優(yōu)惠措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足數(shù)量龐大中小企業(yè)的需求，出現(xiàn)了“狼多肉少”的局面。大部分中小企業(yè)的并沒有得到實(shí)在的利益。

《中小企業(yè)促進(jìn)法》的公共利益實(shí)現(xiàn)不同于其他法律公共利益實(shí)現(xiàn)和維護(hù)方式。其一，《中小企業(yè)促進(jìn)法》是通過維護(hù)私人利益實(shí)現(xiàn)公共利益的。無論是在我國(guó)私法還是公法部門之中，多強(qiáng)調(diào)當(dāng)不犧牲個(gè)人的權(quán)利或者利益，就難以實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，法律就賦予國(guó)家通過正當(dāng)?shù)某绦蚝陀枰匝a(bǔ)償?shù)木葷?jì)來限制乃至剝奪個(gè)人權(quán)利或者利益?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》與這種沖突模式不同，是一種一致模式，通過政府的有形之手，傾斜性保護(hù)中小企業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)公平，然后再通過市場(chǎng)無形之手的有效發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效率的優(yōu)化。其二，《中小企業(yè)促進(jìn)法》是通過間接方式實(shí)現(xiàn)公共利益。不同于部分規(guī)范對(duì)私人活動(dòng)的直接規(guī)制，《中小企業(yè)促進(jìn)法》盡量提供一種利益補(bǔ)助機(jī)制，通過政府對(duì)處于市場(chǎng)弱勢(shì)地位的中小企業(yè)的優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)傾斜，促進(jìn)其成長(zhǎng)壯大，間接實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、帶動(dòng)就業(yè)率等目標(biāo)。這也就是產(chǎn)業(yè)政策法保障措施之一的間接誘導(dǎo)手段，包括財(cái)政、收稅、金融、價(jià)格、外貿(mào)、政府采購等等。[21]所以，《中小企業(yè)促進(jìn)法》立法宗旨實(shí)現(xiàn)的前提是中小企業(yè)真正得到了優(yōu)惠和好處。然而，從上述的實(shí)施情況可見，政府優(yōu)惠資源和扶助手段與中小企業(yè)的實(shí)際需要出現(xiàn)了嚴(yán)重的“供需失衡”，而這點(diǎn)必將影響立法宗旨的實(shí)現(xiàn)。

(四)企業(yè)得到優(yōu)惠措施的難易程度

《條例》實(shí)施以來， 政府部門主要通過以下途徑，努力維護(hù)企業(yè)權(quán)益，提高行政效能，降低企業(yè)得到優(yōu)惠的門檻。1、中小企業(yè)在創(chuàng)業(yè)階段的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題是困擾中小企業(yè)的頭等大事。調(diào)研顯示，絕大多數(shù)受訪公司沒有遇到過行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的限制，這也反映了本條政策的較好落實(shí)度。2、借助并聯(lián)、減少和優(yōu)化“三位一體”的行政審批改革，強(qiáng)化權(quán)益保障；擴(kuò)大并聯(lián)審批事項(xiàng)范圍；減少行政審批項(xiàng)目；創(chuàng)新優(yōu)化審批流程。3、加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理，切實(shí)減輕中小企業(yè)負(fù)擔(dān)和提供權(quán)益保障。4、及時(shí)協(xié)調(diào)小微企業(yè)訴求。5、中小企業(yè)服務(wù)體系建設(shè)卓有成效。根據(jù)《條例》要求，本市積極完善中小企業(yè)服務(wù)體系，提高行政服務(wù)效能，加大中小企業(yè)服務(wù)力度。一是完成全覆蓋的中小企業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；二是搭建中小企業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)；三是集中組織開展中小企業(yè)服務(wù)活動(dòng)。積極開展中小企業(yè)主題服務(wù)活動(dòng)。

雖然政府自《條例》實(shí)施起便一直致力于從時(shí)間和費(fèi)用兩方面減輕中小企業(yè)在行政審批過程中的負(fù)擔(dān)，然而，由于行政成本一直占據(jù)中小企業(yè)的商業(yè)交易成本中不可小覷的部分，就現(xiàn)狀而言，此方面仍然需要投入大量的努力。課題組的問卷調(diào)查結(jié)果證實(shí)了這一問題。如果把中小企業(yè)獲得政府的優(yōu)惠資源看作是同政府部門之間的一個(gè)商業(yè)交易，無論是從事前的交易成本，譬如信息獲取成本、行政審批成本、與官員的談判成本等，還是事后的交易成本，如政府對(duì)投入企業(yè)資源的控制和監(jiān)督，可能對(duì)企業(yè)造成的不當(dāng)干預(yù)，而且這些交易成本帶有極大地不可預(yù)見性，讓部分中小企業(yè)尋求政府優(yōu)惠資源的積極性下降，進(jìn)而不得不尋求其他的資源獲得渠道，譬如在融資上使用具有高風(fēng)險(xiǎn)的民間借貸資金，甚至高利貸。

自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制是以古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提，以追求財(cái)富最大化為目標(biāo)，以效率為核心的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以成本——收益的分析方法為取舍工具。假設(shè)中小企業(yè)要知道優(yōu)惠措施的存在，就要花費(fèi)時(shí)間甚至財(cái)力來搜尋優(yōu)惠措施的種類，以及得到優(yōu)惠措施的渠道，面對(duì)紛繁復(fù)雜的法律和政策規(guī)范體系，加之政府信息公開的不透明，能不能精確得知和適用存在很大疑問。即使得到正確信息，接下來也要衡量獲得審批成功的成本和概率。尤其是在現(xiàn)有的中小企業(yè)優(yōu)惠措施扶助體系之下，缺乏相對(duì)權(quán)威以及協(xié)調(diào)力度的中小企業(yè)主管部門，為中小企業(yè)服務(wù)的職能分散在各個(gè)部門，使得中小企業(yè)得到實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠的難度增大。這也是我國(guó)長(zhǎng)期以來在經(jīng)濟(jì)法實(shí)施方面的弊病，缺乏專業(yè)性的實(shí)施機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)法執(zhí)法由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，并且各機(jī)關(guān)之間的職能分工不科學(xué)且不明確。[22]這樣的現(xiàn)狀阻礙了《中小企業(yè)促進(jìn)法》的實(shí)效性發(fā)揮。有學(xué)者通過法律實(shí)施的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)民眾遵守一部法律給其帶來的成本大于其不按照法律行事而取得的利益時(shí)，此時(shí)法律和當(dāng)局根本沒有任何權(quán)威性或者價(jià)值。[23]這與本文討論的評(píng)估后果相互契合，也為解釋上述企業(yè)和政府之間的信息不通暢提供了依據(jù)，因?yàn)槠髽I(yè)已經(jīng)預(yù)見到了獲得優(yōu)惠的難度，所以難有積極主動(dòng)性去獲取信息。這對(duì)政府提高行政效能，進(jìn)行制度優(yōu)化，降低企業(yè)的交易成本，也就是控制產(chǎn)業(yè)政策法律實(shí)施中的“政府失靈”提出了挑戰(zhàn)。

(五)政府是否積極履行職責(zé)

政府是否積極履行職責(zé)，也是調(diào)研中突出的問題。1、“專項(xiàng)資金不低于三分之一”沒有認(rèn)真落實(shí)?！稐l例》“第十四條”設(shè)置的兩個(gè)專項(xiàng)資金不低于三分之一是《條例》最重要的政策“干貨”之一，尤其是第二個(gè)三分之一如能有效實(shí)施將是對(duì)中小企業(yè)的極大利好，被國(guó)家有關(guān)部門及本市中小企業(yè)寄予厚望。然而兩年多來，從實(shí)施情況看，除了市經(jīng)信委明確了12個(gè)相關(guān)專項(xiàng)資金外，其他部分的實(shí)施情況并沒有在自查報(bào)告中得到體現(xiàn)。從立法宗旨和中小企業(yè)需求出發(fā)，實(shí)施“三分之一”應(yīng)作為“正常情況”，不落實(shí)應(yīng)作為“例外情況”，然而目前的現(xiàn)實(shí)是有關(guān)部門的做法正好相反。2、中小企業(yè)統(tǒng)計(jì)分析問題沒有得到應(yīng)有重視。及時(shí)、準(zhǔn)確、完整的中小企業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是指導(dǎo)中小企業(yè)發(fā)展、開展中小企業(yè)工作的重要基礎(chǔ)，為此《條例》第三十九條做出了規(guī)定。然而，現(xiàn)行以統(tǒng)計(jì)局為主的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)重點(diǎn)為規(guī)模以上企業(yè)，量大面廣的中小企業(yè)，尤其是小微企業(yè)尚未普遍納入日常統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系。3、根據(jù)《條例》要求，目前本市已經(jīng)基本完成了全覆蓋的中小企業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)園區(qū)中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)架構(gòu)初步形成。然而，各區(qū)縣情況層次不齊，有些只是臨時(shí)掛牌應(yīng)付，個(gè)別區(qū)縣還有回潮現(xiàn)象。從本次自查情況來看，大多數(shù)重視服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的區(qū)縣，情況講得清，問題反映得準(zhǔn)，中小企業(yè)服務(wù)工作相對(duì)到位，而那些沒數(shù)據(jù)支撐、缺乏觀點(diǎn)的往往是區(qū)縣中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)及運(yùn)行還不到位。在市主要領(lǐng)導(dǎo)及市人大推動(dòng)下，通過全覆蓋的中小企業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，初步解決了中小企業(yè)長(zhǎng)期以來反映的“訴求無處反映，服務(wù)無地尋找”的問題，然而，推動(dòng)中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)正常化、制度化運(yùn)作還需要區(qū)縣政府的進(jìn)一步重視。

現(xiàn)代政府不再是消極的“守夜人”，市場(chǎng)失靈的現(xiàn)實(shí)要求政府積極介入經(jīng)濟(jì)干預(yù)，成為一個(gè)法定職權(quán)之內(nèi)的“有為政府”。“兩個(gè)三分之一”被譽(yù)為《條例》最大的亮點(diǎn)，是《條例》中規(guī)范性最強(qiáng)的條文，然而在專項(xiàng)資金的類型安排方面卻顯然不足；在服務(wù)于中小企業(yè)的服務(wù)體系的建設(shè)方面，政府的職能履行也不盡完善。在現(xiàn)代社會(huì)，法治意味著政府部門必須履行其法定職責(zé)，不可逃避，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。[24]從本次立法后評(píng)估看，最顯著的問題在于有效的行政作為的供給相對(duì)于中小企業(yè)需求的不足，是一種實(shí)質(zhì)上的行政不作為。解決這一問題，要在產(chǎn)業(yè)政策的制定與執(zhí)行中，通過政府行為的激勵(lì)與約束機(jī)制，建立起一套獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)需要一套有效的監(jiān)督機(jī)制，[25]以便于政府積極作為，提供更好的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)和提高行政效率。

《條例》實(shí)施之后，從上述的企業(yè)——政府的兩個(gè)維度觀察，大多數(shù)企業(yè)由于信息不通暢和行政成本的高昂，并沒有得到實(shí)質(zhì)性的好處。政府在行政職責(zé)履行方面也缺乏有為的動(dòng)力，這些都極大的影響了《條例》效力的發(fā)揮。

四、“良法”視角下的《中小企業(yè)促進(jìn)法》：應(yīng)然分析的維度

法治的前提條件是“良法”，而且“必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”。[17]良法的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有法治的實(shí)體價(jià)值和形式價(jià)值兩個(gè)方面。法治的實(shí)體價(jià)值指向法律應(yīng)有的價(jià)值目標(biāo)，著眼于法律的理想，注重法治的道德性。法治的形式價(jià)值則指向法律自身的形式和程序意義，著眼于法律的實(shí)證性，注重法律的科學(xué)性。它們是分析法治價(jià)值最有用的一對(duì)范疇。[26]P111

(一) 《中小企業(yè)法》的實(shí)質(zhì)法治價(jià)值

權(quán)利義務(wù)是法學(xué)的一對(duì)核心范疇，法治的實(shí)質(zhì)價(jià)值在于通過法律規(guī)范的合理權(quán)義結(jié)構(gòu)配置來現(xiàn)實(shí)其所要追尋的目標(biāo)。在宏觀調(diào)控法中，大多數(shù)權(quán)利主體是作為調(diào)控主體的政府部門，義務(wù)主體是作為調(diào)控受體的市場(chǎng)主體。但不同于傳統(tǒng)上的“禁限型”經(jīng)濟(jì)法，《中小企業(yè)促進(jìn)法》作為“促進(jìn)型”經(jīng)濟(jì)法，其權(quán)利義務(wù)配置相對(duì)均衡，公權(quán)主體的權(quán)利很少，更多的是關(guān)于政府促進(jìn)職責(zé)的內(nèi)容，這是政府所負(fù)擔(dān)的一種義務(wù)；市場(chǎng)主體的規(guī)范類型往往是提倡性和鼓勵(lì)性的，其權(quán)利明顯多于義務(wù)。[27]在《中小企業(yè)促進(jìn)法》中，作為調(diào)控受體的中小企業(yè)的權(quán)利主要有公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和侵害救濟(jì)權(quán)。

《中小企業(yè)促進(jìn)法》的立法初衷是實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)相對(duì)于大型企業(yè)的公平市場(chǎng)地位。然而立法者也應(yīng)當(dāng)考慮到，中小企業(yè)相互之間平等權(quán)的保障。最早揭示“法治”這一用語及其理念的英國(guó)法學(xué)家戴雪將“法律面前人人平等”作為法治的三個(gè)要義之一。[4]P41專項(xiàng)性優(yōu)惠政策顯然不符合這一理念，雖然相對(duì)于大型企業(yè)和國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了可能的相對(duì)均衡，但是在中小企業(yè)之間卻又產(chǎn)生了強(qiáng)者弱者，可能是“扶起一個(gè)，倒下一片”。從這一角度而言，專項(xiàng)性的扶助措施是對(duì)部分中小企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的侵害。進(jìn)一步而言，這種特惠式和選擇式的產(chǎn)業(yè)政策往往無法區(qū)分企業(yè)好壞，造成逆向選擇，鼓勵(lì)和保護(hù)了享受優(yōu)惠的低效率企業(yè)；各地采取的相似的財(cái)稅、利率、地價(jià)等優(yōu)惠措施，往往會(huì)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)能過剩；在政府選擇過程中也容易發(fā)生尋租腐敗。[28]解決上述問題，最根本的有效途徑是將產(chǎn)業(yè)政策聚焦于價(jià)格信號(hào)，維護(hù)自由公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)機(jī)制完善之上。

就目前的情況而言，政府在優(yōu)惠措施的改進(jìn)上可以做到以下兩點(diǎn)，這也是調(diào)研顯示的結(jié)論。第一，差異性扶助措施。一方面，無論就上海還是我國(guó)整體而言，中小企業(yè)總體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然以勞動(dòng)密集型的低端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主。針對(duì)中小企業(yè)的優(yōu)惠措施，最終還是要落實(shí)到相關(guān)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)之中，也就是要符合當(dāng)前的國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策方向，這也是進(jìn)一步促進(jìn)“供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革”的必然要求。在學(xué)理上，林毅夫教授將我國(guó)目前的產(chǎn)業(yè)分為五類，需要政府因勢(shì)利導(dǎo)采取不同力度和手段的產(chǎn)業(yè)政策。另一方面，我國(guó)的中小微企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)差距過大，中型企業(yè)的最低營(yíng)業(yè)收入和從業(yè)人員基本上為小型企業(yè)的十倍。如此之大的差距，很難用同一的法律來予以規(guī)范。實(shí)際中，融資難、融資成本高等瓶頸性問題主要體現(xiàn)在小微企業(yè)上。針對(duì)該點(diǎn)，國(guó)務(wù)院也出臺(tái)了相關(guān)小微企業(yè)的扶助性規(guī)范，這就要求做好《中小企業(yè)促進(jìn)法》與原有規(guī)范的銜接問題。第二，普惠性優(yōu)惠措施的重要性。新修改的《中小企業(yè)促進(jìn)法》針對(duì)中小企業(yè)的融資難問題，提出了普惠金融體系的建設(shè)，由于能涵蓋更多的中小企業(yè)，有重要價(jià)值。調(diào)研顯示，現(xiàn)行很多扶持政策體現(xiàn)在通過轉(zhuǎn)移支付成為扶持企業(yè)的專項(xiàng)資金。相比于大企業(yè)和國(guó)有企業(yè)而言，中小企業(yè)原本就在政策支持方面處于弱勢(shì)地位。政府機(jī)關(guān)或者設(shè)置資金、政策、準(zhǔn)入等過高的門檻和資質(zhì)要求，或者處于對(duì)中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的防范，通過“潛規(guī)則”等方式給中小企業(yè)設(shè)置了“隱形門檻”，表面上公平，實(shí)際上中小企業(yè)遭遇“彈簧門”、“螺旋門”、“玻璃門”。比較而言，結(jié)構(gòu)性減稅、勞動(dòng)用工等普惠性政策的調(diào)整，更容易讓中小企業(yè)得到切切實(shí)實(shí)的好處。

十九大重申了“讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”，目的是針對(duì)政府仍然支配過多資源的現(xiàn)狀做出的針對(duì)性決策。政府支配過多必然壓抑市場(chǎng)主體的能動(dòng)性的發(fā)揮，政府容易利用手中的權(quán)力侵害市場(chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)濟(jì)法對(duì)于“市場(chǎng)失靈”的防治，政府可以干預(yù)，但是干預(yù)的效果也應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)效率的提高這一價(jià)值目標(biāo)來衡量。政府替代性決策有效性的前提是政府所擁有信息的充分性和有足夠的知識(shí)來保障干預(yù)措施的有效實(shí)施。然而評(píng)估的結(jié)果已經(jīng)顯示了政府和中小企業(yè)的信息不對(duì)稱。除此之外，對(duì)于市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)可能會(huì)內(nèi)生更有效率的解決措施，“市場(chǎng)主體則會(huì)在潛在利潤(rùn)的激勵(lì)下，主動(dòng)通過組織創(chuàng)新、合約設(shè)計(jì)等方式，通過分散試錯(cuò)來尋求解決市場(chǎng)失靈的途徑，市場(chǎng)的爭(zhēng)勝過程則會(huì)篩選出更具效率的方式。”[29]政府的作用應(yīng)當(dāng)主要集中于“通過矯正制度基礎(chǔ)、更好地界定產(chǎn)權(quán)、更好地保障契約執(zhí)行，進(jìn)而降低交易成本與協(xié)調(diào)成本，為市場(chǎng)主體自發(fā)尋求解決市場(chǎng)失靈和協(xié)調(diào)失靈的有效途徑創(chuàng)造有利條件?！盵29]

《中小企業(yè)促進(jìn)法》實(shí)質(zhì)上就是為政府支配資源提供保障和規(guī)范的一部法律。在立法、執(zhí)法和司法資源有限的情況下，到底如何將這種資源分配，從目前的改革趨勢(shì)而言，政府應(yīng)該投入更多的資源去維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)，而非直接干預(yù)。直接干預(yù)容易導(dǎo)致政府以優(yōu)惠措施的給予為要挾，干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。這其實(shí)是經(jīng)濟(jì)規(guī)制者一個(gè)利益權(quán)衡選擇，要么去激勵(lì)被規(guī)制者按照一個(gè)合意的方式去行事，要么向他們提供有社會(huì)成本的獎(jiǎng)勵(lì)。[30]P95后者對(duì)于政府部門來說可能更簡(jiǎn)便，對(duì)行政水平和能力的要求更低，所以政府部門的政策法律制定偏好后者。

進(jìn)一步而言，在我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)之中，諸多問題實(shí)質(zhì)上是我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制不健全和政府過多干預(yù)所引起的，是“市場(chǎng)基本規(guī)則不完善”和“政府亂干預(yù)”，而非“市場(chǎng)失靈”。例如，第一，目前，中小企業(yè)發(fā)展面臨的最大瓶頸問題——中小企業(yè)“融資難”。從問卷統(tǒng)計(jì)的結(jié)果可以看出，造成這一結(jié)果的原因是多方面的。此次《中小企業(yè)促進(jìn)法》修改在中小企業(yè)融資問題上濃墨重彩，但問題的解決之道根本在于兩個(gè)方面。我國(guó)中小企業(yè)仍然以間接融資為渠道，銀行仍然是中小企業(yè)主要的資金來源。中小企業(yè)在外部融資過程中，資金的使用者與提供者之間存在著信息不對(duì)稱問題?；陲L(fēng)險(xiǎn)考量，為了有效防止中小企業(yè)的機(jī)會(huì)主義行為，銀行一般不愿意給中小企業(yè)借款或者提高中小企業(yè)貸款利率。[31][32]為了針對(duì)性地解決問題，短期之內(nèi)應(yīng)當(dāng)建立和完善中小金融機(jī)構(gòu)，為中小企業(yè)提供信貸支持，因?yàn)檫@可以有效緩解中小企業(yè)與銀行之間的信息不對(duì)稱。長(zhǎng)期看，依靠民間和政府的合力加強(qiáng)建設(shè)市場(chǎng)信用體系和信息生產(chǎn)與傳遞機(jī)制是治本之道。第二，就創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略而言，可以歸結(jié)為兩個(gè)點(diǎn)：創(chuàng)新主體和創(chuàng)新生態(tài)。其中企業(yè)家起關(guān)鍵作用，是作為科技創(chuàng)新走向市場(chǎng)的試錯(cuò)者和組織者。[33]激勵(lì)企業(yè)家敢于創(chuàng)新，敢于試錯(cuò)，更多地是靠合同法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、破產(chǎn)法等私法機(jī)制的有效實(shí)施和及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)渠道。政府鼓勵(lì)創(chuàng)新可以有多重選擇，但是針對(duì)企業(yè)的直接補(bǔ)貼的政府機(jī)制不一定最有效率，也不一定最公平，其所帶來的政府和企業(yè)串通尋租可能更有損害。需要注意的是，盡管政府的創(chuàng)新激勵(lì)政策對(duì)于小微企業(yè)而言具有重要意義。從根本上而言，創(chuàng)新更應(yīng)該從企業(yè)內(nèi)部需求動(dòng)力，需要以市場(chǎng)化的方式，在競(jìng)爭(zhēng)的壓力的刺激下來進(jìn)行。政府的相關(guān)政策，更多地起到輔助作用，主要在于創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)方面和提供基礎(chǔ)創(chuàng)新等公共物品。

總之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，法律調(diào)整經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)首要的是發(fā)揮民商法的根本作用，保證各種合法主體能夠按照自己真實(shí)和自主的意愿參與經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及從事其他活動(dòng)，保證合法意愿和經(jīng)濟(jì)利益得以實(shí)現(xiàn)，尤其是要保障市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)和救濟(jì)權(quán)。經(jīng)濟(jì)法的根本作用是為了保證社會(huì)能有一個(gè)正常、自由的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。[34]P130落實(shí)到產(chǎn)業(yè)政策法，則在于通過政府幫助改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和金融法制環(huán)境，降低具有自然和社會(huì)資源稟賦優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的交易成本。[35]無論是從《條例》還是新修改的《中小企業(yè)促進(jìn)法》來看，全部條文可以分為兩類：一是針對(duì)政府機(jī)關(guān)的應(yīng)當(dāng)作為型條文；二是針對(duì)企業(yè)以及其他主體的鼓勵(lì)倡導(dǎo)型條文。前者是政府機(jī)關(guān)設(shè)定作為或者不作為的法定義務(wù)，是法律規(guī)則中的“義務(wù)性規(guī)則”，并且應(yīng)當(dāng)伴隨著法律責(zé)任和制裁。原有的《中小企業(yè)促進(jìn)法》最受詬病之處無異于沒有一條責(zé)任條款。新修改的《中小企業(yè)促進(jìn)法》雖然新增了責(zé)任條款，但是最多是一種內(nèi)部的行政責(zé)任，也沒有規(guī)定具體如何操作。這實(shí)質(zhì)上與“促進(jìn)型”經(jīng)濟(jì)法的特性有關(guān)，因?yàn)椤按龠M(jìn)型”經(jīng)濟(jì)法較多地涉及公權(quán)機(jī)關(guān)的行為，但這些行為大多是授益性的而非侵權(quán)性的，行為的不履行或不當(dāng)履行一般不會(huì)對(duì)相對(duì)人的實(shí)際利益產(chǎn)生影響。對(duì)這些行為主張法律責(zé)任，可能存在責(zé)任難以認(rèn)定、難以量化的難題，甚至還可能引起責(zé)任追究的濫化。[36]

但是，上述現(xiàn)象是不符合法治原則的。其一，有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不對(duì)稱是責(zé)任政府不允許的?，F(xiàn)代的民主法治精神要求建構(gòu)權(quán)責(zé)一致的政府運(yùn)作體系。[37]尤其是《中小企業(yè)促進(jìn)法》的實(shí)施完全依靠政府積極主動(dòng)的履行職責(zé)。這種嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不對(duì)稱將導(dǎo)致亂作為和不作為。其二，《中小企業(yè)促進(jìn)法》中的政府執(zhí)法行為可以定性為是一種行政給付行為，政府部門履行給付義務(wù)，作為企業(yè)的行政相對(duì)人則享有受益權(quán)。這種受益權(quán)可分為抽象受益權(quán)和具體受益權(quán)。抽象受益權(quán)要求政府積極進(jìn)行制度建設(shè)；具體受益權(quán)要求具體政府機(jī)關(guān)履行具體給付義務(wù)。《中小企業(yè)促進(jìn)法》兩者都有。但是當(dāng)中小企業(yè)的受益權(quán)得不到有效保障時(shí)，換言之，當(dāng)政府部門消極履行給付義務(wù)時(shí)，當(dāng)事人的救濟(jì)途徑是什么？另一方面，沒有獲得選擇式的優(yōu)惠補(bǔ)貼措施的企業(yè)，實(shí)際上是行政給付行為的利害相關(guān)人，處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的不利地位，實(shí)質(zhì)上是政府選擇性補(bǔ)貼導(dǎo)致的其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的損害。對(duì)于中小企業(yè)遭受的此種權(quán)利侵害，現(xiàn)有的司法訴訟法并不能為當(dāng)事人提供有效的救濟(jì)。而訴訟權(quán)是“各種權(quán)利獲得救濟(jì)所必需的權(quán)利，其作為一個(gè)獨(dú)立的權(quán)利類型的意義在于為整個(gè)權(quán)利保障體系提供一種自足的和自我完結(jié)的內(nèi)在契機(jī)。”[38]P92實(shí)際上，在《中小企業(yè)促進(jìn)法》中，政府的行為極大程度上依靠其自力履行，企業(yè)享有的難以稱得上是一種權(quán)利，不如說是一種 “被施舍的利益”。這樣法律極有可能淪為一種“紙面上的正義”。[39]其三，法律規(guī)則的結(jié)構(gòu)是假設(shè)條件——行為模式——法律后果。有學(xué)者早在上世紀(jì)90年代就提出經(jīng)濟(jì)法規(guī)范異于其他法律規(guī)則，普遍存在鼓勵(lì)倡導(dǎo)性規(guī)范，但也伴隨著獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的肯定性法律后果，無論是對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)還是被管理者而言。[40]在本法之中，這點(diǎn)并沒有體現(xiàn)出來。從權(quán)責(zé)一致的角度講，法律后果的設(shè)計(jì)不能偏重于糾偏與問責(zé)機(jī)制，必要的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制也應(yīng)該有所設(shè)計(jì)。[41]

(二)《中小企業(yè)促進(jìn)法》的形式法治

法治形式化原則的可操作性要求，法律規(guī)范的設(shè)計(jì)要有明確性，使之成為一個(gè)對(duì)于任何主體而言，具有可預(yù)測(cè)性的權(quán)利行使和義務(wù)遵守的法定依據(jù)。此外，法律規(guī)范還能起到公正有效地引導(dǎo)和約束國(guó)家和政府行為的作用。[26]P171從這一點(diǎn)上講，《中小企業(yè)促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)是“一部具體法而非原則法”，[42]包含負(fù)責(zé)實(shí)施的政府部門具體、職責(zé)范圍具體、實(shí)施程序具體，法律責(zé)任具體；中小企業(yè)的享有的權(quán)利利益具體和獲得優(yōu)惠的程序和方式具體。

新修訂《中小企業(yè)促進(jìn)法》仍然是一部抽象法，主要作用在于表明國(guó)家鼓勵(lì)中小企業(yè)的態(tài)度和政策性地宣示政府職責(zé)和中小企業(yè)享有的權(quán)利利益。該法的諸多條文不具有可操作性，需要部門立法或者地方立法的具體再細(xì)化。例如，《中小企業(yè)促進(jìn)法》第十一條規(guī)定了稅收優(yōu)惠措施。但是，行政機(jī)關(guān)無法根據(jù)這條規(guī)定實(shí)施任何稅收優(yōu)惠。目前，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了諸多關(guān)于小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，但具有一定期限，缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性。該條規(guī)定能夠給予中小企業(yè)以穩(wěn)定的預(yù)期，但是需要政府部門對(duì)稅收優(yōu)惠的再細(xì)化。這一點(diǎn)固然與現(xiàn)代行政行為的復(fù)雜性和多樣性有關(guān)。這種具有不可操作性的條款，實(shí)質(zhì)上將本來應(yīng)當(dāng)屬于“法律保留”的事項(xiàng)，再次通過行政機(jī)關(guān)的判斷予以細(xì)化，使其自己賦予自主的裁量權(quán)，將立法控制桀驁不馴行政權(quán)的法治理念歸于空談。更為嚴(yán)峻的是，在現(xiàn)行體制之下，這種行政的自由裁量權(quán)也幾乎不受法院司法審查的約束。

程序正義是重要的法治形式化原則，體現(xiàn)在司法訴訟程序的公開性、參與性、對(duì)等性、中立性、及時(shí)性等特性。[26]P171但在政府執(zhí)法過程中，行政程序的正義性即程序的公開性、參與性、公正性對(duì)于保障當(dāng)事人的權(quán)利和約束政府的肆意妄為也至為關(guān)鍵?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》應(yīng)該是程序法和實(shí)體法的結(jié)合，然而新修改的法律幾乎沒有程序性規(guī)則。一方面，程序可以通過意見疏通、加強(qiáng)理性思考、擴(kuò)大選擇范圍、排除外部干擾來保障決策的正確性。[43]尤其是針對(duì)部分中小企業(yè)的選擇性優(yōu)惠措施的實(shí)施，行政機(jī)關(guān)有極大的裁量權(quán)，程序的精確設(shè)計(jì)能保障實(shí)體正義很好的實(shí)現(xiàn)，保障行政決策的科學(xué)合理。在這一層面，公正而合理的程序是調(diào)整政府選擇的主要方式。[43]另一方面，程序也是一種過程監(jiān)督機(jī)制，法治的核心要義在于限制政府公權(quán)力，程序的完備程度可以視為法治現(xiàn)代化的一個(gè)根本性指標(biāo)。對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策失敗的原因之一——官員激勵(lì)機(jī)制扭曲的防治，程序性的監(jiān)督與控制具有重要價(jià)值。[13]這就要求對(duì)政府的行為有明確的程序和規(guī)則，且宜細(xì)不宜粗，越明確越好。

不同于發(fā)達(dá)國(guó)家，從我國(guó)近四十年經(jīng)濟(jì)管理體制改革的實(shí)踐看，有一種先改革后立法的傳統(tǒng)?，F(xiàn)行的改革往往是以政策性規(guī)范為先導(dǎo)，待時(shí)機(jī)成熟之際，再制定相關(guān)的法律規(guī)范，形成一種政策先行的導(dǎo)向模式和路徑依賴。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)范往往帶有強(qiáng)烈的政策色彩。從形式上看，經(jīng)過立法程序成為一部法律，但本質(zhì)上很多規(guī)范只是借助立法權(quán)獲得了法律的外表，并不具備法律本身的規(guī)范屬性。這種過程被學(xué)者稱之為“政策法律化”[44]。在對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行法律調(diào)整的過程中，應(yīng)當(dāng)更為強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)業(yè)政策的法治化”，政府不僅需要規(guī)制被調(diào)控主體的行為，還要規(guī)制作為調(diào)控主體的政府行為，而且后者占有更重要的方面。更進(jìn)一步，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀來看，易變和難以預(yù)期的政策供給或者這種類似政策的法律供給都不符合今后可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的需要。我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由“高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)”，[45]進(jìn)入“后工業(yè)化時(shí)代”，[46]中國(guó)今后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)曲線將呈現(xiàn)“L型”。[47]投資拉動(dòng)增長(zhǎng)的紅利已經(jīng)放緩，今后增長(zhǎng)點(diǎn)在于“要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”，[45]需要依靠民眾的消費(fèi)升級(jí)。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和消費(fèi)升級(jí)最重要的是要加強(qiáng)私人權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)。因?yàn)闆]有可預(yù)期和穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度，企業(yè)就不敢放手進(jìn)行長(zhǎng)期的研發(fā)創(chuàng)新，高端消費(fèi)者也會(huì)束手束腳。尤其是企業(yè)和企業(yè)家的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是供給側(cè)改革的重要著力點(diǎn)，“真正的供給側(cè)改革應(yīng)該是通過大量的改革來推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)”。[46]就此而言，權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)更要依靠民商法制度的健全完善和司法體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

無論是從實(shí)質(zhì)法治角度看，保障中小企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)和獲得救濟(jì)權(quán)，做到政府權(quán)責(zé)一致，還是從形式法治而言，規(guī)定正當(dāng)合理的行政程序和加強(qiáng)規(guī)范的可操作性以激勵(lì)政府有效作為和約束政府亂作為和不作為，這部法律都有明顯欠缺。

五、如何更有效地促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展？——一個(gè)初步的結(jié)論

產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施具有“雙刃劍”的特征。[41]處理得好，就是趕超戰(zhàn)略之中的利器，處理不當(dāng)，就會(huì)產(chǎn)生尋租腐敗，扭曲市場(chǎng)機(jī)制。國(guó)外學(xué)者也通過中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)證研究表明，當(dāng)政府扶持面向競(jìng)爭(zhēng)程度較高的部門，并且產(chǎn)業(yè)政策的覆蓋面相對(duì)較廣時(shí)，部門性的產(chǎn)業(yè)政策度能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施要點(diǎn)應(yīng)該在于如何設(shè)計(jì)和制定產(chǎn)業(yè)政策。[48]從《條例》實(shí)施來看，《中小企業(yè)促進(jìn)法》之中的制定本來應(yīng)該注重兩個(gè)關(guān)鍵。其一、扶助措施的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)立足于維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的有效發(fā)揮，限制政府之手過度延展，做到“有限政府”；其二、在措施合理的基礎(chǔ)上，保障政府積極作為，成為一個(gè)“有為政府”。目前我國(guó)更應(yīng)當(dāng)注重的是第一個(gè)方面，政府支配過多的資源嚴(yán)重壓制了市場(chǎng)主體的創(chuàng)新性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。政府之手介入市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實(shí)行“負(fù)面清單”制度，讓市場(chǎng)為政府劃定適當(dāng)?shù)臋?quán)限邊界。積極簡(jiǎn)政放權(quán)，“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，把該放的權(quán)力放開放到位，降低準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。法不禁止的，市場(chǎng)主體即可為；法未授權(quán)的，政府部門不能為”。實(shí)現(xiàn)全能政府向有限政府和服務(wù)政府的轉(zhuǎn)型。

從公共利益的立法宗旨來看，公共利益的決定和實(shí)現(xiàn)方式因時(shí)而異，經(jīng)歷了國(guó)家無為而治——國(guó)家積極作為論——國(guó)家“輔助性”理論的演變方式。[4]P187-193在經(jīng)濟(jì)蕭條，民生凋敝之時(shí)，國(guó)家當(dāng)負(fù)有廣泛的責(zé)任，以促進(jìn)公共福祉的實(shí)現(xiàn)；但在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的情境之下，個(gè)人應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地去謀求自己的幸福以及利益，只有個(gè)人的自發(fā)性無法達(dá)成公共福祉時(shí)，國(guó)家才可介入。[4]P187-193《中小企業(yè)促進(jìn)法》以一種父愛主義的關(guān)懷，過度地介入中小企業(yè)本應(yīng)該自我實(shí)現(xiàn)的私人利益領(lǐng)域。這種動(dòng)用公共財(cái)政的介入手段實(shí)際收效卻始終備受質(zhì)疑，造成大量的資源浪費(fèi)和官商勾結(jié)。政府在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展方面的措施應(yīng)該更多轉(zhuǎn)向普惠性和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策，即要“確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位。全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，保障各類市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域和業(yè)務(wù)。反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)地方保護(hù)，依法清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，完善權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)依法依規(guī)平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)?！庇袑W(xué)者歸納了我國(guó)“十三五”期間產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，具體而言包括“消除不必要的價(jià)格干預(yù)和政策差異、創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、以普惠式政策減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、改善政府公共服務(wù)職能、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、改善人力資源供應(yīng)、促進(jìn)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、拓寬融資渠道、促進(jìn)行業(yè)組織發(fā)育、提供政府信息服務(wù)、強(qiáng)化資源環(huán)境保護(hù)、限制污染排放、促進(jìn)能源替代、以及在少數(shù)市場(chǎng)失靈的關(guān)鍵領(lǐng)域由政府組織技術(shù)攻關(guān)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！盵28]

此外，處理好中央性的促進(jìn)中小企業(yè)立法與地方性的立法關(guān)系至關(guān)重要?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》中諸多原則性的條文，既要靠中央政府出臺(tái)的相關(guān)措施予以落實(shí)，又要注重這些措施的地方化。因?yàn)槲覈?guó)國(guó)情不一，每個(gè)地方的發(fā)展程度也不盡相同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所區(qū)別。用地方化、區(qū)域化的規(guī)劃可能會(huì)更加有利于全國(guó)性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)方式的調(diào)整。[49]

在“供給側(cè)改革”的體制性改革的大背景之下，政府不僅僅要有限政府，還要成為一個(gè)有為政府。任何涉及政府行為的法律都應(yīng)當(dāng)圍繞政府行為“激勵(lì)——監(jiān)督”的雙重核心展開。目前我國(guó)主要依靠四大機(jī)制維系行政權(quán)以良法善治的方式予以行使。其一，行政權(quán)限法定機(jī)制；其二，行政訴訟機(jī)制；其三，上級(jí)行政機(jī)關(guān)的日常監(jiān)督、行政復(fù)議、行政監(jiān)察、審計(jì)等層級(jí)監(jiān)督機(jī)制和專門監(jiān)督機(jī)制；四，行政程序機(jī)制。[50]《中小企業(yè)促進(jìn)法》之中行政機(jī)關(guān)的行為監(jiān)督主要依靠第三點(diǎn)，而且合理的獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)制度設(shè)計(jì)缺失。這樣極其容易導(dǎo)致規(guī)制過程之中的“政府失靈”，一旦出現(xiàn)，由于中央政府宏觀調(diào)控的系統(tǒng)性較強(qiáng)，容易波及諸多的行業(yè)和地域，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的損害將會(huì)比市場(chǎng)失靈更為嚴(yán)重。

無論是從處理政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的角度分析，還是從立法后評(píng)估來檢測(cè)《中小企業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施效果的實(shí)證分析的角度，亦或是政策法治化程度的規(guī)范分析的角度，《中小企業(yè)促進(jìn)法》的政策宣示性比較強(qiáng)，實(shí)效性成疑。

注釋：

①參見工業(yè)和信息化部：《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》，工信部規(guī)[2016]223號(hào)，2016年6月28日發(fā)布，同日實(shí)施。

②在中央層面，全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)工作委員會(huì)向人大常委會(huì)做過三次立法后評(píng)估的報(bào)告，國(guó)務(wù)院有關(guān)部委也開展過一些法律、行政法規(guī)的立法后評(píng)估實(shí)踐；在地方層面，地方政府也積極開展立法后評(píng)估的實(shí)踐。蘭州、南京、廣州三市制定了以《立法后評(píng)估辦法》為名的地方性法規(guī)，廣東、廈門等七省市制定了關(guān)于立法后評(píng)估的地方政府規(guī)章。

③據(jù)筆者在北大法寶上的檢索，含有“公共利益”的法律、行政法規(guī)及司法解釋共有727篇，其中法律203篇、行政法規(guī)244篇、司法解釋280篇。公共利益既是行為人的行為依據(jù)，也是國(guó)家立法的依據(jù)和行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。參見胡玉鴻：《和諧社會(huì)與利益平衡──法律上公共利益與個(gè)人利益關(guān)系之論證》，載《學(xué)習(xí)與探索》2007年第6期?！耙舜植灰思?xì)”的立法模式給予了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)廣泛的自由裁量權(quán)，成為其濫權(quán)的立法漏洞，以公共利益為名而剝奪私人權(quán)利與利益的惡性事件屢見不鮮。

④國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于經(jīng)濟(jì)法起源于市場(chǎng)失靈，并且需要國(guó)家介入爭(zhēng)議不大。但對(duì)于經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整范圍說法不一。例如，史際春認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法調(diào)整三類經(jīng)濟(jì)關(guān)系，包括經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和組織管理性的流轉(zhuǎn)和協(xié)作關(guān)系。 參見史際春、鄧峰：《經(jīng)濟(jì)法總論(第二版)》法律出版社2008年9月第2版，第43-59頁。張守文認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法是國(guó)家在進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場(chǎng)規(guī)制過程中調(diào)整由此發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總和。參見張守文：《經(jīng)濟(jì)法原理》，北京大學(xué)出版社2013年5月第1版，第44頁。

⑤參見漆多俊、馮果主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)(第三版)》，武漢大學(xué)出版社2011年3月版 。李昌麒主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)(第二版)》，法律出版社2008年10月版。楊紫烜主編：《經(jīng)濟(jì)法(第五版)》，北京大學(xué)、高等教育出版社2016年7月版。

⑥國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策主要規(guī)定在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)：《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)(2013修正)》， 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第21號(hào)，2013年2月16日發(fā)布，2013年5月1日實(shí)施。

⑦《中小企業(yè)促進(jìn)法》第一條：為了改善中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，保障中小企業(yè)公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)中小企業(yè)合法權(quán)益，支持中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展，擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)，發(fā)揮中小企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要作用，制定本法。《上海市促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》第一條：為了優(yōu)化本市中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境，保護(hù)中小企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展，擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)，發(fā)揮中小企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要作用，根據(jù)《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律、行政法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。

⑧同①。

⑨關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的立法模式主要有兩種：傾斜型立法模式和競(jìng)爭(zhēng)型立法模式。前者重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的法律調(diào)整，多見于一些后發(fā)國(guó)家。它往往在法律中規(guī)定，國(guó)家要集中必要的資源、資金和技術(shù)力量，實(shí)現(xiàn)傾斜性投入和扶持，以加快本國(guó)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的超常發(fā)展，力求以最小的成本、最快的速度，達(dá)到縮短同發(fā)達(dá)國(guó)家差距或增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的目的。競(jìng)爭(zhēng)型產(chǎn)業(yè)政策立法模式傾向于產(chǎn)業(yè)組織的法律調(diào)整，集中于調(diào)整競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系與防止壟斷方面，多見于一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)先行國(guó)家。它強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)的作用，為各類產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造一種公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整順應(yīng)市場(chǎng)需求和供需結(jié)構(gòu)發(fā)展的趨勢(shì)，讓企業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制作用下自覺地進(jìn)行生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和更新?lián)Q代，盡可能不采取強(qiáng)制性的行政手段影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。參見王健：《產(chǎn)業(yè)政策法若干問題研究》，載《法律科學(xué)》2002年第1期。

⑩結(jié)構(gòu)視角是研習(xí)經(jīng)濟(jì)法的重要線索和分析框架。經(jīng)濟(jì)法各個(gè)主體在地位、信息、能力、時(shí)空、利益等方面的差異性形成了經(jīng)濟(jì)法中的諸多“二元結(jié)構(gòu)”，如價(jià)值二元結(jié)構(gòu)、主體二元結(jié)構(gòu)、行為二元結(jié)構(gòu)、權(quán)義二元結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)二元結(jié)構(gòu)等等。參見張守文：《經(jīng)濟(jì)法原理》，北京大學(xué)出版社2013年5月第1版，第8頁。

第五十九條第二款：縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、中小企業(yè)發(fā)展基金的管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)截留、擠占、挪用、侵占、貪污中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、中小企業(yè)發(fā)展基金等行為依法進(jìn)行查處，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第六十條：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制中小企業(yè)參加考核、評(píng)比、表彰、培訓(xùn)等活動(dòng)的行為，違法向中小企業(yè)收費(fèi)、罰款、攤派財(cái)物的行為，以及其他侵犯中小企業(yè)合法權(quán)益的行為進(jìn)行查處，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

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[48]轉(zhuǎn)引[美]菲利普·阿吉翁,蔡婧,馬賽厄斯·德瓦特里龐,杜羅莎、安·哈里森,帕特里克·勒格羅.產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)[J].比較,2016,82.

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