烏　蘭

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

根據(jù)黨的十九大報(bào)告“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革,將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)”的要求，國(guó)家監(jiān)察體制改革在北京、山西、浙江三個(gè)省市先行試點(diǎn)近一年后在全國(guó)各地推開(kāi)，截止2月25日，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建完成。①《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》在向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)后已于十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上審議通過(guò)。國(guó)家監(jiān)察體制改革作為以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，全面依法治國(guó)的重大舉措，自試點(diǎn)之初就得到了法學(xué)界的廣泛關(guān)注和積極回應(yīng)。對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的研究涉及憲法依據(jù)、機(jī)構(gòu)屬性、監(jiān)督對(duì)象、人權(quán)保障、人大監(jiān)督及與司法機(jī)關(guān)之間的制約等多個(gè)方面，在一些重大問(wèn)題的研究上也取得了廣泛共識(shí)。[1]P66-69但在改革試點(diǎn)期間對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的探討主要還是圍繞監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家權(quán)力配置中的地位和職責(zé)的應(yīng)然性上，局限于監(jiān)察委員會(huì)“應(yīng)當(dāng)是什么”“應(yīng)當(dāng)怎么做”，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)這個(gè)全新的國(guó)家機(jī)構(gòu)在其監(jiān)督權(quán)的具體運(yùn)行中與其他公權(quán)力機(jī)關(guān)已有職能的沖突或交叉可能沒(méi)有給予充分關(guān)注。一方面，在當(dāng)前提高保障和改善民生、加強(qiáng)社會(huì)治理，加快生態(tài)文明體制改革的歷史進(jìn)程中，監(jiān)察委員會(huì)必定要強(qiáng)化涉及民生、生態(tài)環(huán)境治理等領(lǐng)域公權(quán)力的監(jiān)察職能。另一方面，面對(duì)監(jiān)察體制改革后自偵職能轉(zhuǎn)隸的現(xiàn)實(shí)，檢察機(jī)關(guān)將行政檢察監(jiān)督視為新的工作增長(zhǎng)點(diǎn)。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)行使公共行政權(quán)力的公職人員開(kāi)展監(jiān)察的同時(shí)對(duì)公共行政權(quán)本身形成監(jiān)督的理論基點(diǎn)是什么，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)察和檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督，尤其是已有明確法律依據(jù)的檢察行政公益訴訟職能是否會(huì)產(chǎn)生交叉，監(jiān)察權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)在公共行政管理領(lǐng)域應(yīng)如何配置？筆者基于這些問(wèn)題，從國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中對(duì)公共行政權(quán)監(jiān)督和公益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求入手，圍繞監(jiān)察權(quán)對(duì)公共行政權(quán)的監(jiān)督模式及監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)在對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督權(quán)能整合的可能性作一探討。

一、以權(quán)力制約權(quán)力：監(jiān)督公共行政權(quán)力之需要

在人類(lèi)社會(huì)運(yùn)行體系中，權(quán)力是不可或缺的推進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力向前發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)因素，能夠?qū)?quán)力整體結(jié)構(gòu)中的個(gè)體提供福利。但與此同時(shí)，因其自身的破壞性、擴(kuò)張性也必然產(chǎn)生巨大的威脅，能否對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約，決定了現(xiàn)代國(guó)家的治理能力和治理成效。在西方啟蒙思想運(yùn)動(dòng)中，洛克提出的分權(quán)理論具有里程碑式的意義。洛克堅(jiān)持絕對(duì)的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致專(zhuān)斷，但同時(shí)也承認(rèn)出于更好地保護(hù)個(gè)體的自由和財(cái)產(chǎn)之需要，成立政府，將個(gè)體置身于政府管理之下的必要。洛克認(rèn)為政府的目的是保障個(gè)體有尊嚴(yán)的生活，絕不容許權(quán)力擴(kuò)張到超出公眾福利的需要，因此，其將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)，立法權(quán)雖是國(guó)家最高權(quán)力，但執(zhí)行機(jī)關(guān)也有召集和解散立法機(jī)關(guān)的權(quán)力，認(rèn)為“召集和解散立法機(jī)關(guān)的權(quán)力雖然屬于執(zhí)行機(jī)關(guān)，卻并不使執(zhí)行機(jī)關(guān)高于立法機(jī)關(guān)，而只是因?yàn)槿祟?lèi)事務(wù)變幻無(wú)常，不能適應(yīng)一成不變的規(guī)定，為了人民的安全而給以的一種委托?！盵2] P98洛克沒(méi)有單獨(dú)提出司法權(quán)，執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)實(shí)質(zhì)上都統(tǒng)屬于行政權(quán)之下，但其政治權(quán)力分立及制約學(xué)說(shuō)對(duì)孟德斯鳩三權(quán)分立理論形成奠定了基礎(chǔ)，也對(duì)其后通過(guò)權(quán)力的分立和制衡來(lái)控制政府權(quán)力的西方資產(chǎn)階級(jí)分權(quán)理論和實(shí)踐產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。從政治文明的發(fā)展史來(lái)看，不可否認(rèn)，權(quán)力監(jiān)督制約已成為現(xiàn)代政治文明的普適性原則。[3]P16在深化依法治國(guó)實(shí)踐，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)適度借鑒和吸收人類(lèi)文明發(fā)展史上的有益成果，并結(jié)合當(dāng)前全面深化改革實(shí)踐需求，構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要的制度體系。

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“必須形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。黨的十九大報(bào)告將十八屆三中全會(huì)以來(lái)關(guān)于加強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的思想予以完善和發(fā)展，提出構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮，全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，將黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通一致，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。無(wú)論是改革前的行政監(jiān)察，還是改革后的監(jiān)察委員會(huì)，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中都承載著制約和監(jiān)督公共行政權(quán)力，防止權(quán)力濫用的功能。在現(xiàn)代社會(huì)，政府承擔(dān)了大量的公共服務(wù)職能，政府通過(guò)公共規(guī)范的制定，公共權(quán)力的運(yùn)行介入了社會(huì)生活的方方面面，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的影響不言而喻。對(duì)政府權(quán)力沒(méi)有相應(yīng)的制度約束，公共權(quán)力的異化則不可避免。在當(dāng)前法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)中，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府是核心要素和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法治政府建設(shè)需理順和調(diào)整與法治國(guó)家、法治社會(huì)的協(xié)同關(guān)系，還需處理好不同職能部門(mén)的職能交叉與整合問(wèn)題。在本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，以生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔鶕?jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，環(huán)保、水行政、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、草原、衛(wèi)生、建設(shè)、市政工程、漁業(yè)、海洋行政、海事、城管等行政主管部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)生態(tài)資源受損、環(huán)境污染均負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。實(shí)踐中，對(duì)一個(gè)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為的處理往往涉及多個(gè)職能部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)。以在山體違法開(kāi)采礦石的違法行為為例：未取得采礦證或超越頒證范圍越界開(kāi)采，國(guó)土資源部門(mén)對(duì)礦產(chǎn)管理負(fù)有監(jiān)管職責(zé)；采礦行為直接造成了森林植被破壞，林業(yè)部門(mén)對(duì)森林植被保護(hù)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)；非法采礦造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染，環(huán)保部門(mén)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)是系統(tǒng)工程，多個(gè)職能部門(mén)分工負(fù)責(zé)，協(xié)同共治體制固然有利于加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，但也極易造成部門(mén)職責(zé)重疊交叉，責(zé)任不清，發(fā)生問(wèn)題推諉塞責(zé)最終導(dǎo)致無(wú)人擔(dān)責(zé)等問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告提出“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度”，本輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革分別組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，將原國(guó)土資源部的職責(zé)和分屬其他部門(mén)的功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，水資源、草原資源、森林、濕地等資源的調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)劃歸自然資源部，將原環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)和分屬其他部門(mén)的氣候變化和減排，水污染防止，水環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)面源污染治理、海洋環(huán)境保護(hù)等職責(zé)劃歸生態(tài)環(huán)境部。將職能相近或重疊的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并或合署辦公，統(tǒng)一由一個(gè)機(jī)構(gòu)行使自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，能夠克服以往多頭管理的弊端，但在權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管方面也會(huì)帶來(lái)新的疑慮。公共權(quán)力本身就存在擴(kuò)張性，為防止權(quán)力過(guò)分集中的馬太效應(yīng)，無(wú)論是合并或合署辦公，還是統(tǒng)一設(shè)立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，除科學(xué)設(shè)置該機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、工作程序外，更需將權(quán)力置于嚴(yán)密高效的制約機(jī)制之中，確保對(duì)公共行政權(quán)形成有效監(jiān)督，避免因公共權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張侵蝕和危及個(gè)體權(quán)利和社會(huì)公秩序的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

監(jiān)察委員會(huì)將實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。根據(jù)《監(jiān)察法》，納入監(jiān)察范圍的公職人員包括六大類(lèi)。有關(guān)監(jiān)察對(duì)象所指的公職人員范圍，學(xué)界曾存在不同意見(jiàn)。如有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于黨務(wù)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)以及企業(yè)事業(yè)單位、群眾自治組織等單位中的工作人員或管理人員，應(yīng)由其他行使國(guó)家公權(quán)力或社會(huì)公權(quán)力的主體進(jìn)行監(jiān)督，不宜納入國(guó)家監(jiān)察對(duì)象。[4]P42但對(duì)各級(jí)政府及其工作部門(mén)的工作人員納入監(jiān)察范圍，理論和實(shí)務(wù)部門(mén)認(rèn)識(shí)不存在任何分歧。各級(jí)政府及其工作部門(mén)掌握著大量公共行政權(quán)力，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、政府財(cái)政資金使用等公共領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，其工作人員當(dāng)然是行使公權(quán)力的公職人員。這些公共管理領(lǐng)域的公職人員能否依法依規(guī)行使公權(quán)力，直接決定了社會(huì)公共資源能否得到公平合理的配置和使用，公共利益能否得到有效保障，社會(huì)公共秩序能否得到有效維護(hù)。國(guó)家監(jiān)察體制改革“雖然不提對(duì)公權(quán)力組織的監(jiān)督，但實(shí)際上通過(guò)對(duì)公職人員的監(jiān)督，也達(dá)到了對(duì)公權(quán)力組織監(jiān)督的效果?！盵5]P19實(shí)踐中大量行政機(jī)關(guān)失職失責(zé)，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受損的案件，往往都存在公職人員不作為、違紀(jì)違法行使職權(quán)，甚至濫用職權(quán)、失職瀆職等現(xiàn)象。對(duì)公職人員的監(jiān)察，必須圍繞其是否依法全面履行法定工作職責(zé)來(lái)展開(kāi)，否則就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。監(jiān)察委員會(huì)的職能設(shè)置上必須體現(xiàn)科學(xué)、高效、嚴(yán)密，將因違法行使職權(quán)或不作為造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受損的公職人員納入監(jiān)督對(duì)象是以集中統(tǒng)一、高效權(quán)威為目標(biāo)的國(guó)家監(jiān)察體制改革的應(yīng)有之義。

二、以權(quán)力整合權(quán)力：強(qiáng)化公共利益保護(hù)之需要

傳統(tǒng)的公法理論將公權(quán)力和個(gè)人權(quán)利視為相對(duì)的概念范疇，認(rèn)為二者之間是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，在二者發(fā)生沖突時(shí)是否符合公共利益就成為公權(quán)力能否合法干預(yù)個(gè)人權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)。這種將公共利益和個(gè)體利益涇渭分明的區(qū)分構(gòu)成了對(duì)公共利益保護(hù)法令制定及實(shí)施的障礙，似乎強(qiáng)化公共利益保護(hù)則必然帶來(lái)對(duì)個(gè)體利益的忽視和侵犯。英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼思.E.博爾丁將權(quán)力置于社會(huì)體系和人類(lèi)行為中進(jìn)行研究，創(chuàng)造性地提出了跨越不同學(xué)科的系統(tǒng)動(dòng)態(tài)的權(quán)力理論。他將權(quán)力分為威脅權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力和整合權(quán)力三種類(lèi)型，并將它們形象地稱(chēng)之為大棒、胡蘿卜和擁抱，其中整合權(quán)力是權(quán)力的重要和主導(dǎo)形式。威脅權(quán)力主要指政治和軍事權(quán)力，經(jīng)濟(jì)權(quán)力的核心是生產(chǎn)和交換權(quán)力體系，政治和軍事權(quán)力中包含生產(chǎn)和交換權(quán)力的因素，經(jīng)濟(jì)權(quán)力也會(huì)包含特定的威脅因素，在合法性缺失的情況下，威脅權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力都不能有所作為，合法性缺失也有可能導(dǎo)致對(duì)包括三類(lèi)權(quán)力在內(nèi)的社會(huì)體系造成破壞。社會(huì)體系中權(quán)力概念之所以復(fù)雜，在于個(gè)人有著多重可能性邊界，當(dāng)個(gè)人與他人、群體或組織行使的權(quán)力邊界發(fā)生移動(dòng)時(shí)就會(huì)發(fā)生矛盾。解決矛盾的根本方法在于確立由法律和政府協(xié)助推動(dòng)的權(quán)限邊界。用個(gè)體權(quán)力的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)程度來(lái)權(quán)衡他人權(quán)力和福利的方式是權(quán)力整體結(jié)構(gòu)中的重要因素。博爾丁也認(rèn)為整合權(quán)力是一個(gè)難以琢磨的多維度的概念，但能夠確定的是，合法性是整合權(quán)力的一個(gè)重要方面，三種類(lèi)型的權(quán)力之間有著復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，威脅權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力如果不能為其自身發(fā)展出整合權(quán)力，將極易破碎崩塌。在這一預(yù)設(shè)前提下，博爾丁探討了整合權(quán)力能夠帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力或威脅權(quán)力的可能性，即實(shí)施一種形式的權(quán)力以增加另一種形式權(quán)力能力的可能。[6]P15-52缺乏其他形式權(quán)力的弱者，如病人、無(wú)勞動(dòng)能力者、老人能夠從社會(huì)中獲得一定程度的整合權(quán)力，但整合權(quán)力絕不僅僅及于弱者。整合權(quán)力與未來(lái)預(yù)期相聯(lián)系，一定程度上存在不確定性和隨機(jī)性。權(quán)力的整合行為能夠激發(fā)個(gè)體和群體、組織之間權(quán)力的交流并建構(gòu)交流網(wǎng)絡(luò)，形成集合利益的保護(hù)與整合網(wǎng)絡(luò)，集合利益也能夠根據(jù)交流網(wǎng)絡(luò)在時(shí)間和空間中廣泛延伸。博爾丁提出的整合權(quán)力理論為重新界定集合性利益或公共利益，解釋保護(hù)公共利益維持公共秩序?yàn)楹诵牡墓矙?quán)力和個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)之間的關(guān)系，審慎判斷公共利益對(duì)個(gè)體利益造成的影響提供了全新的視角。

公共利益是個(gè)典型的不確定法律概念，“公共利益”概念本身的不確定性決定了其與個(gè)人利益、集合利益極易產(chǎn)生重疊或交叉，不易界分。公益訴訟理論自20世紀(jì)90年代被引入我國(guó)后，對(duì)“公共利益”的概念界定也引起了學(xué)界的諸多關(guān)注，其中將公共利益作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益上位概念的學(xué)說(shuō)獲得了較多支持，認(rèn)為“公共利益”包括“社會(huì)公共利益”和“國(guó)家利益”，具體包括國(guó)家利益、不特定多數(shù)人的利益及需要特殊保護(hù)的如老年人、兒童、婦女、殘疾人的利益。②國(guó)家利益指向涉及國(guó)家安全的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)防利益。不特定多數(shù)人的利益指向關(guān)乎廣大社會(huì)成員公共福祉的利益，如環(huán)境利益、生態(tài)資源共享利益等。而需要特殊保護(hù)的弱勢(shì)群體的利益，各國(guó)均作為公共利益的一種特殊存在形式加以保護(hù)。公共利益不能認(rèn)為是社會(huì)成員個(gè)人利益的總和，其具有開(kāi)放性、抽象性和發(fā)展性特點(diǎn)。從法律文本規(guī)定上看，我國(guó)現(xiàn)行憲法第十條和第三條明確提到“公共利益”，此外“公共利益”、 “社會(huì)公共利益”、“國(guó)家利益”、“公益”、“國(guó)家、集體、個(gè)人利益”等表述出現(xiàn)在多部現(xiàn)行法律、行政法規(guī)及司法解釋中。在2017年修改民事訴訟法和行政訴訟法，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式入法時(shí)兩部法律均統(tǒng)一表述為“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益”?？梢哉f(shuō)在2017年民事訴訟法和行政訴訟法修正案出臺(tái)后，將國(guó)家利益和社會(huì)公共利益統(tǒng)稱(chēng)為公共利益已得到實(shí)定法的認(rèn)可。關(guān)于公共利益的范圍，法律法規(guī)也尚無(wú)統(tǒng)一明確的界定，目前從實(shí)體法規(guī)范角度將公共利益列舉較為全面的有《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，從文本規(guī)定上看，除了國(guó)防和外交這兩項(xiàng)屬于重大國(guó)家利益的內(nèi)容外，有關(guān)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)等公共事業(yè)，能源、交通、水利等社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)、救濟(jì)貧困等社會(huì)福利事業(yè)均被納入了公共利益保護(hù)范疇。③對(duì)公共利益保護(hù)的程序法規(guī)范方面，2017年修改的民事訴訟法將檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟范圍界定為“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”，行政訴訟法將檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟范圍界定為“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”。也就是說(shuō)，目前檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟保護(hù)公共利益的范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等四個(gè)領(lǐng)域。

立法機(jī)關(guān)在有關(guān)法律規(guī)則中已經(jīng)對(duì)公共利益進(jìn)行了一定程度的類(lèi)型化，但公共利益的類(lèi)型是無(wú)法窮盡列舉的。[7]P164國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的涵攝范圍，與一個(gè)國(guó)家政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文化等因素密切相關(guān)，很難對(duì)其做出一個(gè)內(nèi)涵明確、外延清晰的規(guī)范化定義，但可以肯定的是，我國(guó)目前對(duì)公共利益的保護(hù)范圍是“公益”和“共益”的結(jié)合。公益是作為社會(huì)成員的個(gè)人，將本屬于其個(gè)人的利益讓渡給公主體使得公主體享有的利益，而共益的保護(hù)內(nèi)容，目前除了不特定多數(shù)人的利益外也包括了特定群體的利益?，F(xiàn)行法明確列舉的生態(tài)資源、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、政府財(cái)政資金使用、特殊群體救助等公益保護(hù)領(lǐng)域都是涉及重大國(guó)計(jì)民生，亟需治理規(guī)范的領(lǐng)域。對(duì)這些領(lǐng)域國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)對(duì)個(gè)人權(quán)利并不會(huì)造成損害，從法益衡量上看只會(huì)增益，而不會(huì)減損。針對(duì)《憲法》第五十一條 “中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”的規(guī)定，有學(xué)者提出假如不把《憲法》第51條所稱(chēng)的“國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益”視為與個(gè)人權(quán)利與利益相對(duì)的概念，而是包括對(duì)所有人人權(quán)的平等尊重與保障在內(nèi)的公共利益總概念，也就是個(gè)人自由、權(quán)利與“其他”國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益的上位概念，或者以“限制”或“影響”與“損害”的區(qū)分為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為自由、權(quán)利的行使所造成的對(duì)國(guó)家、社會(huì)、集體利益的影響并不直接必然意味著對(duì)公共利益的損害，是否構(gòu)成損害，就必須經(jīng)由法益衡量才能確認(rèn)。[8] P35運(yùn)用法治思維和法治方式規(guī)范公共行政執(zhí)法權(quán)力行使，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共處的目標(biāo)，解決社會(huì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給中的突出問(wèn)題，提高保障和改善民生水平，不僅是社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，也是每個(gè)公民自由、平等、人格尊嚴(yán)等個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。在這個(gè)意義上，個(gè)人自由、權(quán)利與公共利益不僅不沖突，更是構(gòu)成了利益共同體，個(gè)人權(quán)利與社會(huì)公共利益同時(shí)得到了充分保護(hù)。黨的十九大報(bào)告提出 “加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。作為提高和改善民生水平的必然要求，共建共治共享的社會(huì)治理格局需要政府、社會(huì)、公民的協(xié)同參與，只有將所有社會(huì)共同體成員納入社會(huì)治理規(guī)范制定和實(shí)施過(guò)程，暢通意見(jiàn)表達(dá)和利益訴求渠道，才能疏解各種可能的利益矛盾。而公民、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的過(guò)程，也是整合權(quán)力的形成過(guò)程。在社會(huì)主義民主法治建設(shè)進(jìn)程中，公權(quán)力行使的合法性根本上來(lái)源于社會(huì)共同體的廣泛參與和認(rèn)同，公民、社會(huì)組織等主體通過(guò)對(duì)政府政策形成和實(shí)施的參與和政府治理達(dá)成共識(shí)，形成保護(hù)公共利益這一整合權(quán)力。但從當(dāng)前社會(huì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀來(lái)看，通過(guò)大范圍的公民參與使個(gè)體直接參與公共治理過(guò)程尚不具備可行性。而我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展運(yùn)行還不夠成熟規(guī)范，中國(guó)目前缺乏一個(gè)相對(duì)成熟和強(qiáng)大的民間社會(huì)，以社團(tuán)為代表的社會(huì)組織還無(wú)法在公共生活中發(fā)揮重要作用。[9]P150監(jiān)察委員會(huì)具有對(duì)社會(huì)公共執(zhí)法領(lǐng)域的公職人員是否依法行使公權(quán)力情況進(jìn)行監(jiān)察的職能，如通過(guò)合理設(shè)計(jì)，使監(jiān)察委員會(huì)通過(guò)預(yù)防、約束和建議、訴訟等手段進(jìn)行全程監(jiān)督，確保公權(quán)力機(jī)關(guān)社會(huì)公共利益保護(hù)職能不脫離規(guī)范化軌道，對(duì)公民、社會(huì)組織保護(hù)公共利益這一整合權(quán)力將起到促進(jìn)作用。

三、以權(quán)力補(bǔ)充權(quán)力：解決行政檢察監(jiān)督困境之需要

在監(jiān)察體制改革前，我國(guó)行政權(quán)的監(jiān)督體系主要包括人大監(jiān)督、審判監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等。但上述幾種監(jiān)督方式在監(jiān)督范圍、形式、客觀性等方面都存在一定的局限性，不能夠發(fā)揮全面監(jiān)督和有效制衡的作用。近幾年，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)將行政執(zhí)法行為監(jiān)督作為民事行政檢察工作新的創(chuàng)新點(diǎn)，尤其是在職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委后，行政檢察監(jiān)督被認(rèn)為是檢察工作新的增長(zhǎng)點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督一直以來(lái)并無(wú)明確的法律依據(jù)，各地檢察機(jī)關(guān)針對(duì)具體行政行為開(kāi)展監(jiān)督時(shí)因無(wú)具體的實(shí)體和程序法條文可作為監(jiān)督依據(jù)，往往陷入權(quán)源尷尬。理論上，目前有可能成為權(quán)源依據(jù)的主要還是我國(guó)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”這一表述，基于這一憲法定位，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的具體實(shí)施者，有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。但需要明確的是，法律監(jiān)督權(quán)既不隸屬于行政權(quán)，也不隸屬于審判權(quán)而獨(dú)立存在，這種權(quán)力并不具有超越行政權(quán)和審判權(quán)的地位，而是與行政權(quán)、審判權(quán)處于同一權(quán)力層級(jí)，以最終維護(hù)國(guó)家權(quán)力和諧有效的運(yùn)行。[10]P122在對(duì)檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督權(quán)”的權(quán)能定位上，要明確專(zhuān)門(mén)監(jiān)督與一般監(jiān)督的邏輯區(qū)分，檢察機(jī)關(guān)作為人民代表大會(huì)之下的專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，“監(jiān)督憲法和法律的統(tǒng)一正確實(shí)施”權(quán)源于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授予，法律監(jiān)督和行政執(zhí)法行為全過(guò)程的監(jiān)督在邏輯順位上既不屬于同一層級(jí)，也不屬于種屬關(guān)系。目前檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督有明確法律依據(jù)的只有作為行政公益訴訟前置程序的提出訴前檢察建議階段。檢察行政公益訴訟分為訴前程序和訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為或違法履職致使國(guó)家或社會(huì)公共利益受損的，應(yīng)先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議督促依法履職，經(jīng)督促行政機(jī)關(guān)仍不履職的，檢察機(jī)關(guān)才可向法院提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)已辦結(jié)的公益訴訟案件多數(shù)為訴前檢察建議案件。數(shù)據(jù)顯示，自2015年7月1日至2017年6月30日試點(diǎn)結(jié)束，檢察機(jī)關(guān)共辦理訴前程序案件7903件，其中，行政公益訴訟訴前程序案件7676件，對(duì)訴前程序沒(méi)有取得效果的案件向法院提起公益訴訟1150件。④立法修改后，2017年7月至2018年1月，各地檢察機(jī)關(guān)共辦理訴前程序案件9497件，提起訴訟272件。⑤關(guān)于訴前檢察建議的性質(zhì)，并不能認(rèn)為其只是提起公益訴訟前的必經(jīng)程序，向違法行使職權(quán)或不作為的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議督促其正確履職的訴前程序本身具有獨(dú)立的意義。發(fā)出訴前檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的起訴人，向違法履職的行政機(jī)關(guān)行使請(qǐng)求權(quán)的方式，行政機(jī)關(guān)在規(guī)范上有積極回應(yīng)的義務(wù)。而當(dāng)請(qǐng)求權(quán)的行使并不能有效實(shí)現(xiàn)公益的維護(hù)和救濟(jì)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)就可以向法院提起行政訴訟。[11]P78-80

但訴前檢察建議目前只能適用于行政訴訟法規(guī)定的四個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域，而憲法規(guī)定的法律監(jiān)督屬性并不能當(dāng)然得出檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的應(yīng)然結(jié)論，且由于司法謙抑性導(dǎo)致的檢察權(quán)介入行政權(quán)天然的消極和滯后性，行政檢察監(jiān)督在實(shí)施過(guò)程中也凸顯出一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)公共行政權(quán)的運(yùn)行監(jiān)督不足，對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)不全面，總有力有不逮之感。在國(guó)家監(jiān)察體制改革全面鋪開(kāi)后，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴前建議或提起訴訟手段對(duì)行政機(jī)關(guān)未依法履職導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損的行政行為的監(jiān)督，必然與監(jiān)察委員會(huì)在該領(lǐng)域的公權(quán)力監(jiān)督產(chǎn)生重疊或交叉。當(dāng)前行政檢察監(jiān)督面臨的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題主要涉及以下幾個(gè)方面：

(一)法律監(jiān)督這一憲法屬性并不能直接推導(dǎo)出行政檢察監(jiān)督權(quán)

憲法表述檢察機(jī)關(guān)是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，其監(jiān)督權(quán)來(lái)源于人民代表大會(huì)這一權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，是在具體案件中行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及公民個(gè)人是否統(tǒng)一正確實(shí)施法律的監(jiān)督都要在具體案件中體現(xiàn)。正如韓大元教授所言，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是一種專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督，是從人民代表大會(huì)制度下分離出來(lái)的一種專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督。[12]P27“法律監(jiān)督”是我國(guó)憲法對(duì)檢察權(quán)能的屬性表述，而檢察權(quán)能是法律監(jiān)督的具體體現(xiàn)。檢察權(quán)是一個(gè)權(quán)力束，由批準(zhǔn)逮捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、公益訴訟權(quán)等一系列具體權(quán)能構(gòu)成。憲法的“法律監(jiān)督”屬性表述為檢察機(jī)關(guān)每一個(gè)具體權(quán)能行使提供了總體依據(jù)，但還應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)的基本法律提供具體依據(jù)。每一個(gè)具體的檢察權(quán)能，都要有明確的人民代表大會(huì)授權(quán)，人民代表大會(huì)的授權(quán)是法律監(jiān)督從“一般”到“具體”的必經(jīng)程序。檢察機(jī)關(guān)對(duì)一般行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督目前并無(wú)法律依據(jù)，即并未得到人大通過(guò)立法授權(quán)。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，只能在規(guī)定的領(lǐng)域，作為訴前程序，以發(fā)出督促履職的檢察建議的方式對(duì)行政違法行為開(kāi)展有限監(jiān)督。目前討論檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督，只能在公益訴訟訴前程序范圍內(nèi)進(jìn)行。

(二)“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的線索來(lái)源

無(wú)論是在試點(diǎn)期間全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定，還是修改后的《行政訴訟法》，都將檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的案件線索來(lái)源限定為“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。在自偵部門(mén)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委后，檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)履行職責(zé)的范圍只包括批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。鑒于檢察公益訴訟尚屬新生事物，無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循，為避免造成檢察機(jī)關(guān)辦案四處出擊，對(duì)行政機(jī)關(guān)自主管理造成不必要的干擾，檢察公益訴訟的案件線索來(lái)源渠道限定嚴(yán)格。但有限的線索來(lái)源必然對(duì)這項(xiàng)制度的進(jìn)一步發(fā)展造成桎梏?！奥男新氊?zé)中發(fā)現(xiàn)”的限制將上級(jí)檢察機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)交轉(zhuǎn)，其他有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、組織等轉(zhuǎn)交，在人大主導(dǎo)的執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，公民、法人、其他組織申訴等可能的案件線索來(lái)源排除在外。實(shí)踐中，職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴案件中發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟案件線索較為常見(jiàn)。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革全面推行，案件線索來(lái)源有可能大幅縮減。要建立監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)線索移送機(jī)制，除了修改《行政訴訟法》線索來(lái)源規(guī)定外，還需考慮線索移送所帶來(lái)的移交、回復(fù)及作出監(jiān)督?jīng)Q定之前的征詢(xún)等制度運(yùn)行的實(shí)際成本。

(三)有限賦權(quán)的監(jiān)督領(lǐng)域

試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的案件范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等三個(gè)領(lǐng)域。鑒于近年來(lái)食品藥品安全領(lǐng)域問(wèn)題頻發(fā)，涉及人民群眾切身利益，修法時(shí)增加了食品藥品安全，并將國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)修改為國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)，目前監(jiān)督范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等四個(gè)領(lǐng)域。對(duì)于“等”是“等內(nèi)等”還是“等外等”的問(wèn)題，理論界也有所討論，[13]P57實(shí)踐中也多有疑問(wèn)。針對(duì)未來(lái)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍是否會(huì)擴(kuò)大問(wèn)題，最高檢方面表示檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍會(huì)隨著公益訴訟的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)驗(yàn)的積累、辦案條件的進(jìn)一步成熟，以及相關(guān)法律條件、制度規(guī)范的更加完備和充實(shí)，得到進(jìn)一步拓展。⑥誠(chéng)然，公共利益是一個(gè)具有相當(dāng)模糊性和不確定性的概念，寄希望于通過(guò)法律規(guī)范文本對(duì)公共利益做出明確而具體的規(guī)定是很難做到的，即便采取一般概括加具體列舉相結(jié)合的方式也難免掛一漏萬(wàn)。一般來(lái)講，凡是有可能會(huì)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成損害的公共行政行為都應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，但是，公共利益的保護(hù)范圍受到特定社會(huì)發(fā)展階段價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的影響，受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等客觀條件及社會(huì)公共秩序的維護(hù)需求等諸多因素的制約。目前來(lái)講，涉及公共安全、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利和保障，經(jīng)濟(jì)秩序、公共建設(shè)、弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)等明顯帶有公益性的行政管理事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)督范圍。但根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定，教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育及防災(zāi)救災(zāi)、扶貧扶困社會(huì)公共福利領(lǐng)域、能源、交通、水利市政公用等公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域大量涉及的怠于履職、違法違規(guī)審批、政府財(cái)政資金使用不當(dāng)?shù)刃姓`法行為不屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍。有限的監(jiān)督領(lǐng)域顯然不能滿(mǎn)足對(duì)公共行政權(quán)形成有力監(jiān)督的需要。

(四)訴訟監(jiān)督的事后特性

按照目前的制度設(shè)計(jì)，檢察行政公益訴訟包括兩個(gè)部分，訴前程序是必經(jīng)前提。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索后立案審查，認(rèn)為在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后及時(shí)回復(fù)并積極履行職責(zé)，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益得到修復(fù)的，案件終結(jié)；行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后不依法履行職責(zé)，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，向人民法院提起行政公益訴訟。無(wú)論是訴前檢察建議，還是提起訴訟，都是在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受損的后果發(fā)生后的監(jiān)督，具有滯后性。檢察建議是建議行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)自我糾錯(cuò)的程序，從監(jiān)督的時(shí)間上來(lái)看，屬于一種事后監(jiān)督的模式，也就是在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)做出了某種行政處理決定，行政行為已經(jīng)完成之后才開(kāi)始。[14]P48而訴訟在國(guó)家權(quán)利救濟(jì)體系中本就是最后的救濟(jì)手段，向法院提起行政公益訴訟，要在訴前程序沒(méi)有起到監(jiān)督效果的前提下進(jìn)行，違法行政行為持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)，危害后果更為嚴(yán)重。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提出督促履職檢察建議或最終提起訴訟的案件，行政機(jī)關(guān)怠于履職或違法行使職權(quán)的情況往往已持續(xù)幾年甚至十余年，國(guó)家或社會(huì)公共利益受損嚴(yán)重，很多環(huán)境污染、生態(tài)破壞的情形難以修復(fù)，或修復(fù)代價(jià)巨大。如，湖北省十堰市鄖陽(yáng)區(qū)檢察院訴鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局不依法履職行政公益訴訟案中，針對(duì)國(guó)家級(jí)、省級(jí)生態(tài)公益林因違法行為人開(kāi)采石料致林地毀損的事實(shí)由十堰市林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院出具了鑒定意見(jiàn)。從鑒定意見(jiàn)可知被毀林地生態(tài)修復(fù)面積 8743 m2，在正常管護(hù)下修復(fù)期限至少需三年才能達(dá)到郁閉要求。⑦事后監(jiān)督的滯后性決定了無(wú)法從源頭上預(yù)防或減少?lài)?guó)家或社會(huì)公共利益受損的可能，而從職能設(shè)置上看，檢察機(jī)關(guān)目前也無(wú)法采用檢察建議或其他監(jiān)督手方式對(duì)行政機(jī)關(guān)公共政策文件制定、公共行政領(lǐng)域執(zhí)法行為進(jìn)行事前或事中監(jiān)督。

(五)缺乏剛性的調(diào)查措施

最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定了人民檢察院辦理公益訴訟案件中的調(diào)查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料，有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合。⑧但對(duì)具體調(diào)查手段并未明確，也缺乏相應(yīng)的保障內(nèi)容。而根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》及檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)的一系列辦案規(guī)定上看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的調(diào)查主要還是調(diào)閱、復(fù)制、詢(xún)問(wèn)、收集書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料等證據(jù)、咨詢(xún)、委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)、勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)等調(diào)查核實(shí)措施，并強(qiáng)調(diào)調(diào)查核實(shí)不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國(guó)家或公共利益受損的案件，往往存在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及具體工作人員不作為、亂作為、濫用權(quán)力、失職瀆職等違紀(jì)違法現(xiàn)象。如，行政機(jī)關(guān)對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法行為人只作出行政處罰決定，既不收繳罰款，也不要求違法行為人停止違法行為，恢復(fù)原狀；或者只收繳罰款了事，對(duì)違法行為持續(xù)多年聽(tīng)之任之；檢察機(jī)關(guān)提出督促履職檢察建議后仍推諉搪塞進(jìn)行拖延等。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)手段有限，不能采取強(qiáng)制性措施，在對(duì)違法行政行為調(diào)查核實(shí)時(shí)往往因?yàn)槭侄尾蛔愣∽C困難，也無(wú)法對(duì)造成國(guó)家或公共利益嚴(yán)重受損的公職人員進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查。環(huán)境污染、生態(tài)資源破壞等類(lèi)型的案件涉及專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)就污染、毀壞程度及修復(fù)方案、費(fèi)用等問(wèn)題需要委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)出具鑒定報(bào)告，而對(duì)這筆高昂的鑒定費(fèi)用的來(lái)源渠道問(wèn)題目前并無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)踐中也尚未形成規(guī)范有效的機(jī)制。

檢察機(jī)關(guān)以公益保護(hù)這個(gè)切入點(diǎn)，形成了對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督的行政檢察監(jiān)督這一新的監(jiān)督模式，但作為事后監(jiān)督糾錯(cuò)機(jī)制，其在約束公共行政權(quán)力方面是不完整、不充分的。在這些制度性問(wèn)題無(wú)法通過(guò)現(xiàn)行法文本的擴(kuò)充解釋予以解決的情況下，必須認(rèn)真思考檢察監(jiān)督和監(jiān)察委員會(huì)在公共行政權(quán)力監(jiān)督上的制度維度，通過(guò)彼此獨(dú)立、又協(xié)同共治的公權(quán)力監(jiān)督模式設(shè)計(jì)來(lái)達(dá)到制度增益。

四、分野與補(bǔ)強(qiáng)：橫向分治與縱向遞進(jìn)的監(jiān)督模式

在傳統(tǒng)的行政法教義學(xué)體系中，行政檢察監(jiān)督一直被認(rèn)為是行政行為司法監(jiān)督的一個(gè)組成部分，一般以訴訟監(jiān)督的面貌出現(xiàn)，這一認(rèn)知也與長(zhǎng)期以來(lái)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)刑事、民事和行政訴訟監(jiān)督過(guò)程間接監(jiān)督行政權(quán)的制度設(shè)計(jì)相符。改革前，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門(mén)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪行為進(jìn)行偵查，其過(guò)程自然會(huì)涉及對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行為合法性的判斷。隨著行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的建構(gòu)運(yùn)行，偵查監(jiān)督部門(mén)職能也已延伸至行政執(zhí)法領(lǐng)域。監(jiān)所檢察部門(mén)對(duì)行政拘留活動(dòng)的監(jiān)督從實(shí)質(zhì)上看，也是對(duì)進(jìn)入訴訟領(lǐng)域的行政執(zhí)法行為的間接監(jiān)督。在民事檢察領(lǐng)域，針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)或社會(huì)公共利益受損，監(jiān)管部門(mén)、國(guó)有單位怠于履行保護(hù)職責(zé)，案件性質(zhì)可通過(guò)民事訴訟獲得司法救濟(jì)的情況下，檢察機(jī)關(guān)或支持或督促有關(guān)監(jiān)管部門(mén)、國(guó)有單位依法提起民事訴訟，也體現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政裁判程序、行政裁判結(jié)果及執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督也是通過(guò)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督達(dá)到對(duì)行政行為合法性監(jiān)督的間接效果。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的職能不是圍繞行政活動(dòng)程序配置，而是主要圍繞訴訟進(jìn)行配置的。[15]P114圍繞訴訟環(huán)節(jié)的職能配置決定了行政檢察監(jiān)督事后監(jiān)督為主的特性，在被賦權(quán)行政公益訴訟職能后這一特性也并未有所改變。鑒于此，對(duì)監(jiān)察權(quán)和行政檢察權(quán)在公共行政權(quán)監(jiān)督的職能配置上，既要考慮彌補(bǔ)單純的行政檢察片段化、滯后性缺陷，也要考慮國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋的總體要求。監(jiān)督模式設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分衡量監(jiān)督目的、公共利益的重要程度、是否能夠在不增加公共支出的同時(shí)不影響行政效率，是否能夠及時(shí)補(bǔ)救行政行為瑕疵等考量因素。監(jiān)督范圍上，監(jiān)察權(quán)和行政檢察權(quán)要實(shí)現(xiàn)橫向分治，形成公益保護(hù)職能配置上的適度分野。監(jiān)督順位上，監(jiān)察權(quán)和行政檢察權(quán)要實(shí)現(xiàn)縱向遞進(jìn)，形成監(jiān)督時(shí)機(jī)上的事前和事中補(bǔ)強(qiáng)。

(一)監(jiān)督范圍上的橫向分治

監(jiān)察權(quán)對(duì)公共行政權(quán)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以能夠和行政檢察監(jiān)督形成合理分野，避免重復(fù)監(jiān)督，能夠達(dá)到制度互補(bǔ)為目的。在我國(guó)，以行政立法和行政規(guī)范性文件為表現(xiàn)形式的抽象行政行為一直未納入行政訴訟受案范圍，只在案件審理時(shí)可依申請(qǐng)對(duì)行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。行政機(jī)關(guān)的決定、命令等規(guī)范性文件制定主體廣泛，在現(xiàn)代國(guó)家政府公共管理活動(dòng)中大量存在，多數(shù)公共政策的決策都以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)。但實(shí)踐中縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府的行政決定命令的監(jiān)督、縣級(jí)以上各級(jí)政府對(duì)所屬工作部門(mén)及下級(jí)政府的行政決定命令的監(jiān)督適用率極低，這些規(guī)范性文件制定程序不似行政立法程序嚴(yán)密，缺乏公開(kāi)、透明性，行政權(quán)與監(jiān)督行政權(quán)的力量不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題較為突出。[16]P226對(duì)公共行政權(quán)的監(jiān)督涵蓋范圍應(yīng)囊括所有社會(huì)公共管理、社會(huì)保障和福利、公共建設(shè)項(xiàng)目審批、公共設(shè)施建設(shè)、政府在財(cái)政資金審批使用等公共行政管理領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中對(duì)行政違法行為的監(jiān)督包括了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等四個(gè)領(lǐng)域，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)具體行政執(zhí)法領(lǐng)域的監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)放對(duì)除此之外的公共行政領(lǐng)域。在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)已辦結(jié)案件集中在環(huán)境污染(包括大氣污染、水污染、海洋、土壤污染)、礦產(chǎn)、森林、草原資源破壞等領(lǐng)域，尚無(wú)自然和人文遺跡、風(fēng)景名勝區(qū)、野生生物、古村鎮(zhèn)保護(hù)等案件。這些領(lǐng)域監(jiān)督對(duì)象歸屬還需根據(jù)下一步國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能合理配置來(lái)確定。在監(jiān)督的行政行為類(lèi)型上，監(jiān)察委員會(huì)除了監(jiān)督能夠直接對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成損害或損害危險(xiǎn)的具體行政行為外，更重要的是監(jiān)督公共行政領(lǐng)域有可能對(duì)公共利益造成損害的重大行政決策、規(guī)范性文件的出臺(tái)及實(shí)施過(guò)程。由監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)公共決策制定及實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)重點(diǎn)公共行政領(lǐng)域具體行政違法行為監(jiān)督，結(jié)合作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會(huì)承擔(dān)的宏觀監(jiān)督職能，能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)涉及重大公益和公共秩序的行為進(jìn)行全方位監(jiān)督，形成相互補(bǔ)充和支撐的監(jiān)督體系。

(二)監(jiān)督順位上的縱向遞進(jìn)

在對(duì)公共行政權(quán)的監(jiān)督順位上，監(jiān)察權(quán)應(yīng)注重于對(duì)公共行政領(lǐng)域的事前、事中監(jiān)督，彌補(bǔ)行政檢察權(quán)在監(jiān)督時(shí)機(jī)上的滯后缺陷，形成事前、事中、事后縱向的遞進(jìn)監(jiān)督。關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)，有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)是專(zhuān)責(zé)監(jiān)察職能的國(guó)家機(jī)構(gòu)。[17]P120也有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察權(quán)雖然具有行政權(quán)和司法權(quán)的某些特征，但從本質(zhì)上講監(jiān)察權(quán)并不屬于行政權(quán)或者司法權(quán)，而是擁有自身獨(dú)立的權(quán)力屬性。[18]P122從黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)這一定位和監(jiān)察體制改革試點(diǎn)以來(lái)的實(shí)踐做法，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)既不同于行政權(quán)，也不同于司法權(quán)，具有獨(dú)特的權(quán)屬特征。公共行政管理活動(dòng)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，提倡在用盡可能少的公共支出保證行政效率的前提下提供有效的公共服務(wù)，在監(jiān)督職能配置時(shí)應(yīng)充分考慮行政行為的公定力、先定力原則，以免造成不當(dāng)干預(yù)。為保障行政權(quán)的自主性，司法權(quán)不應(yīng)也無(wú)法介入行政政策制定及實(shí)施過(guò)程，這也是行政檢察監(jiān)督無(wú)法突破的制度壁壘。監(jiān)察監(jiān)督不同于司法監(jiān)督，為了鞏固“不敢腐”，強(qiáng)化“不能腐”，就要監(jiān)督關(guān)口前移，加強(qiáng)從執(zhí)法依據(jù)、規(guī)范性文件的制定出臺(tái)到具體實(shí)施的整個(gè)過(guò)程的監(jiān)督。監(jiān)察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以公共行政權(quán)力行使的事前、事中預(yù)防和約束為主，輔以事后監(jiān)察。但在職能運(yùn)行上，監(jiān)察權(quán)也應(yīng)當(dāng)尊重行政權(quán)的自主性和能動(dòng)性，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受損或存在損害危險(xiǎn)的，應(yīng)先行督促建議行政機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)自行糾錯(cuò)和矯正，而不能代行。在確定對(duì)公共行政權(quán)的監(jiān)督時(shí)機(jī)和監(jiān)督方式方面，應(yīng)當(dāng)考慮比例原則的運(yùn)用。比例原則被德國(guó)行政法學(xué)鼻祖奧托·麥耶譽(yù)為行政法中的“皇冠原則”，指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外,行政主體還必須選擇對(duì)人民侵害最小的方式而進(jìn)行。實(shí)體上，比例原則指行政主體行政權(quán)力的行使,不可給予相對(duì)人超過(guò)行政目的之價(jià)值的侵害,否則就不合比例。程序上,比例原則指行政主體所采取的措施與要達(dá)到的行政目的之間必須具有合理的對(duì)應(yīng)關(guān)系。[19]P76在監(jiān)督行政權(quán)的行使和監(jiān)督措施的采取上也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合目的性考量，如果一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力的行使,一種監(jiān)督措施的采取不利于發(fā)揮行政權(quán)的自主性和能動(dòng)性，不利于保護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，就不具備妥當(dāng)性，要盡量事前預(yù)防，發(fā)現(xiàn)瑕疵行政行為及時(shí)督促糾錯(cuò)。監(jiān)督權(quán)力的行使還要考慮公共權(quán)力運(yùn)行成本，如果在維護(hù)公共利益的同時(shí)有可能對(duì)個(gè)體利益造成損害，存在多項(xiàng)可能措施的情況下必須選擇損害最小的措施來(lái)達(dá)到目的。總而言之，任何監(jiān)督措施的采取應(yīng)為達(dá)到監(jiān)督目的所必要，任何監(jiān)督權(quán)的行使所增進(jìn)的公共利益與其所造成的損害應(yīng)合乎比例和均衡。

五、開(kāi)放與融合：基于現(xiàn)實(shí)和理性的職能配置

(一)線索來(lái)源上的靈活開(kāi)放

在確定線索來(lái)源方面，不應(yīng)受制于固有思維模式，構(gòu)建靈活開(kāi)放的監(jiān)察線索來(lái)源機(jī)制。域外監(jiān)察案件來(lái)源渠道普遍較為寬泛，除監(jiān)察機(jī)構(gòu)自行發(fā)現(xiàn)的以外，都將公民、社團(tuán)、企業(yè)等的舉報(bào)申訴等明確納入來(lái)源渠道。如瑞典監(jiān)察專(zhuān)員公署的案件來(lái)源主要來(lái)自公民申訴舉報(bào)和監(jiān)察專(zhuān)員自行發(fā)現(xiàn)的線索。一般只受理不夠司法起訴程度的公民申訴和舉報(bào)。待案件查清和定性后，主要采取調(diào)解、建議、批評(píng)和起訴等方式作出處理。建議內(nèi)容包括給受到違法、不當(dāng)?shù)男姓袨榍趾Φ墓窠o以經(jīng)濟(jì)賠償，建議行政機(jī)關(guān)改變錯(cuò)誤的行政決定或修改法律，建議給予違法的公職人員一定行政懲罰等。[20]P14-27監(jiān)察委員會(huì)的線索來(lái)源除履行執(zhí)法審查、執(zhí)紀(jì)審查等工作職責(zé)中發(fā)現(xiàn)外，還應(yīng)包括上級(jí)監(jiān)察委、人大、政協(xié)交轉(zhuǎn)，其他有關(guān)機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體、組織等轉(zhuǎn)交，新聞媒體報(bào)道中發(fā)現(xiàn)，巡視巡察、公民、法人、其他組織控告、舉報(bào)等可能的線索來(lái)源渠道，尤其應(yīng)充分發(fā)揮受理公民、法人、其他組織控告、舉報(bào)的功能作用。解決硬性反腐弊端的途徑在于拓展腐敗治理的主體范圍，在政治體制之外，將公民社會(huì)作為推動(dòng)反腐的重要力量，構(gòu)建權(quán)力反腐與權(quán)利反腐的雙重螺旋體系。一個(gè)強(qiáng)大的、活躍的和警覺(jué)的公民社會(huì)是制約國(guó)家權(quán)力、防范政治腐敗的有力屏障。[21] P9集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國(guó)家監(jiān)察體系，應(yīng)將受理公民、社會(huì)組織等控告舉報(bào)、媒體輿論監(jiān)督等社會(huì)參與提供規(guī)范渠道，形成全社會(huì)協(xié)同共治，達(dá)到鞏固“不敢”、強(qiáng)化“不能”、促進(jìn)“不想”的最終目標(biāo)。

(二)監(jiān)督方式上的多元融合

瑞典、新加坡等國(guó)家的監(jiān)察處理方式多元，包括調(diào)解、建議、批評(píng)、起訴、要求修改制度規(guī)范等多種方式。瑞典和現(xiàn)代的新加坡、香港正是通過(guò)密集的制度大變革、持續(xù)的制度創(chuàng)新在內(nèi)的“制度大爆炸”才構(gòu)建了廉潔高效政府。[22]P221對(duì)公共行政領(lǐng)域行政權(quán)實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察巡視制度作為一種法定監(jiān)督方式予以規(guī)定。[23]監(jiān)察巡視不同于檢查、調(diào)查、處理等事后監(jiān)督方式，能夠?qū)σ?guī)范性文件是否合法合規(guī)，公共行政執(zhí)法程序和環(huán)節(jié)是否合法等進(jìn)行事前、事中監(jiān)督，可以說(shuō)是經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的行之有效的監(jiān)督方式，在公共行政管理領(lǐng)域能夠發(fā)揮獨(dú)特的事前預(yù)防約束、事中制約監(jiān)督、事后的糾改作用。公共行政管理領(lǐng)域的行政執(zhí)法涉及人民群眾切身利益，應(yīng)在受理控告舉報(bào)、初核、立案調(diào)查、作出決定后的反饋等方面設(shè)計(jì)便捷合理的工作程序。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察領(lǐng)域，應(yīng)包括政府及其職能部門(mén)出臺(tái)的規(guī)范性文件、作出的決定、命令、指示是否違反國(guó)家公共管理領(lǐng)域法律、法規(guī)或者政策，采取的公共行政措施是否違反法律、法規(guī)或者政策，對(duì)國(guó)家利益、集體利益和公民合法權(quán)益是否存在造成損害的危險(xiǎn)等。根據(jù)審查情況，對(duì)違反上位法或國(guó)家政策，存在國(guó)家利益社會(huì)公共利益造成損害危險(xiǎn)的規(guī)范性文件、行政決定、命令、指示提出建議修改、糾正或者撤銷(xiāo)的要求，對(duì)明顯不適當(dāng)?shù)男姓胧┮蠹m正，對(duì)需要采取補(bǔ)救措施的，存在國(guó)家利益社會(huì)公共利益造成損害危險(xiǎn)的行政違法行為要求及時(shí)采取糾正、補(bǔ)救措施等。監(jiān)察委員會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未依法依紀(jì)履行公共行政管理職責(zé)，對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成損害的，可提出監(jiān)察建議。對(duì)相關(guān)公職人員需追究違紀(jì)違法責(zé)任的，根據(jù)事實(shí)情節(jié)、損害程度分別作出處理。關(guān)于監(jiān)察建議的權(quán)限范圍、工作程序等也可參考沿用行政監(jiān)察的做法。

(三)調(diào)查措施上的補(bǔ)強(qiáng)

監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查措施對(duì)缺乏剛性保障的行政檢察調(diào)查具有補(bǔ)強(qiáng)作用。根據(jù)《監(jiān)察法》，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，可采取訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。上述調(diào)查措施基本相當(dāng)于原紀(jì)委、行政監(jiān)察執(zhí)法執(zhí)紀(jì)監(jiān)督措施及檢察機(jī)關(guān)自偵部門(mén)偵查措施的總和，為監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公共行政領(lǐng)域的行政權(quán)行使形成監(jiān)察全覆蓋增加了可行性。凍結(jié)、查封、扣押、搜查、留置等調(diào)查措施涉及公民重大人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在行使這些強(qiáng)制性措施時(shí)應(yīng)避免對(duì)被監(jiān)察對(duì)象作為公民應(yīng)當(dāng)享有的合法人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)造成侵害。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的行使，不能突破憲法有關(guān)公民私有合法財(cái)產(chǎn)、人身自由、人格尊嚴(yán)保護(hù)的原則，對(duì)任何公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制必須經(jīng)過(guò)法定程序。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查措施的適用也要尊重公共行政行為的已然效力，公權(quán)力監(jiān)督作為整個(gè)公權(quán)力運(yùn)行體系中的一個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)督資源的配置既要為公共利益保護(hù)提供足夠的空間，也要服從于公權(quán)力體系高效運(yùn)行的需要。

(四)未來(lái)由監(jiān)察委員會(huì)提起行政公益訴訟的可行性

監(jiān)察委員會(huì)成為行政公益訴訟的起訴主體，從權(quán)力分立的國(guó)家權(quán)力配置理論依據(jù)及公益訴訟客觀法秩序維護(hù)目標(biāo)上看，并不存在任何障礙。從國(guó)外有關(guān)公益訴訟立法例上看，公益訴訟提起主體無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)，還是公民個(gè)人、社會(huì)組織、其他國(guó)家機(jī)關(guān)，其起訴權(quán)均來(lái)源于法律的明確授權(quán)。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的起訴資格，試點(diǎn)期間依據(jù)是全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定，試點(diǎn)結(jié)束通過(guò)修法授權(quán)獲得了起訴資格。在法國(guó)，同一行政主體內(nèi)部機(jī)關(guān)之間，或不同行政主體之間，都可能發(fā)生出于公益保護(hù)而提起的訴訟。一個(gè)行政機(jī)關(guān)在其利益受到其他行政機(jī)關(guān)決定的侵害，而其本身不能撤銷(xiāo)或改變這個(gè)決定時(shí)，可以向行政法院提起越權(quán)之訴，請(qǐng)求撤銷(xiāo)這個(gè)違法的決定。[24]P531《監(jiān)察法》出臺(tái)實(shí)施后，有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)具體工作程序、與其他機(jī)關(guān)之間的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等還需在實(shí)踐中繼續(xù)探索，未來(lái)通過(guò)《行政訴訟法》的修改擴(kuò)大行政公益訴訟的起訴主體范圍，賦權(quán)監(jiān)察委員會(huì)行政公益訴訟職能，具有可行性，不僅能與檢察公益訴訟在公共行政權(quán)監(jiān)督和公益保護(hù)上形成制度合力，也能使監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督和檢察監(jiān)督在具體運(yùn)行中更加順暢。

結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察委員會(huì)作為獨(dú)立于行政權(quán)、司法權(quán)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)職能設(shè)置及運(yùn)行機(jī)制上應(yīng)體現(xiàn)出優(yōu)于以往的權(quán)力監(jiān)督模式。為實(shí)現(xiàn)構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制的目標(biāo)，在監(jiān)督理念、監(jiān)督程序、機(jī)制的設(shè)計(jì)上如何體現(xiàn)科學(xué)、高效，與已有的權(quán)力監(jiān)督形成制度整合、增益，而不是簡(jiǎn)單的權(quán)力附加，甚至成為機(jī)構(gòu)、權(quán)力行使的疊床架屋，是當(dāng)前全面深化監(jiān)察體制改革中需要認(rèn)真思考的。監(jiān)察委員會(huì)目前尚處于起步階段，改變以往監(jiān)督的碎片化，整合國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力配置中對(duì)公共行政權(quán)的分散監(jiān)督問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在本次國(guó)家監(jiān)察體制改革中加以解決，并隨著改革實(shí)踐的推進(jìn)，不斷完善符合國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求的國(guó)家權(quán)力配置及權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制。

注釋?zhuān)?/p>

①2018年2月11日，青海省監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員全部產(chǎn)生。全國(guó)省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部成立；2月13日，河北唐山市監(jiān)察委員會(huì)掛牌。全國(guó)市級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部完成組建；2月25日，廣西崇左市大新縣監(jiān)察委員會(huì)揭牌。全國(guó)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建完成。參見(jiàn)《全國(guó)31個(gè)省區(qū)市三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部產(chǎn)生》，載新華網(wǎng)http://www.xinhuanet.com/2018-02/25/c_1122451301.html,最后訪問(wèn)日期：2018年3月12日。

②相關(guān)觀點(diǎn)參見(jiàn)韓波：《公益訴訟制度的力量組合》,載《當(dāng)代法學(xué)》2013年第1期，第31 頁(yè)；張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究》，載《清華法學(xué)》2013年第4期，第8頁(yè)。

③《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第三條“本法所稱(chēng)公益事業(yè)是指非營(yíng)利的下列事項(xiàng)：(一)救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難的社會(huì)群體和個(gè)人的活動(dòng)；(二)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；(三)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)；(四)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì)公共和福利事業(yè)?！薄秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：(一)國(guó)防和外交的需要;(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！?/p>

④據(jù)報(bào)道，截至2017年6月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序案件7903件，包括行政公益訴訟訴前程序案件7676件，除未到一個(gè)月回復(fù)期的984件外，行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)5162件，占77.14%。參見(jiàn)徐日丹、閆晶晶、史兆琨：《試點(diǎn)兩年檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件9053件》，載正義網(wǎng)http://news.jcrb.com/jszx/201707/t20170701_1771914.html，最后訪問(wèn)日期：2017年10月14日。

⑤2017年7月至2018年1月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案公益訴訟案件10565件。在行政公益訴訟訴前程序案件中，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)整改比例比試點(diǎn)期間明顯提高，如山東達(dá)91.7%，安徽達(dá)89.4%。參見(jiàn)《最高檢：重視公益訴訟訴前程序，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)整改率明顯提高》，載法治中國(guó)_澎湃新聞-The Paperhttp://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2014700，最后訪問(wèn)日期：2018年3月12日。

⑥最高檢方面表示，在什么情況下對(duì)哪些行為提起公益訴訟，涉及公益損害的程度問(wèn)題，同時(shí)也涉及相關(guān)其他社會(huì)條件成熟的程度。參見(jiàn)張寶山：《強(qiáng)化公益保護(hù) 回應(yīng)公眾關(guān)切——訪最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列》，載中國(guó)人大2017/7/5，第 45頁(yè)。

⑦法院經(jīng)審理認(rèn)為，由于被告未及時(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，又未采取代為履行恢復(fù)原狀措施，致使處罰決定生效后近三年的時(shí)間未得到履行，被告怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)，促使被毀林地修復(fù)到生態(tài)公益林建設(shè)技術(shù)規(guī)范所要求的標(biāo)準(zhǔn)。參見(jiàn)記者陳群安，通訊員法宣：《湖北首例行政公益訴訟案落槌 林業(yè)部門(mén)怠于履職 法院判決確認(rèn)違法》，《人民法院報(bào)》2016年5月7日，第 3 版。

⑧參見(jiàn)：最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第六條。

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