韓立新　朱作鑫

(大連海事大學法學院，遼寧 大連 116026)

根據2000年《海洋環(huán)境保護法》第66條、2009年《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》(簡稱為《防污條例》)第55條的授權，經國務院批準，2012年7月1日交通運輸部和財政部聯(lián)合出臺了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》(簡稱為《基金辦法》)，建立了國內的船舶油污損害賠償基金(簡稱為“油污基金”)，用于一定條件下對船舶油污受害人的賠償與清污費的補償。

2015年6月18日，船舶油污賠償基金管理委員會(簡稱為“基金管委會”)在北京正式成立。位于上海市虹口區(qū)的中國船舶油污損害理賠事務中心(簡稱為“理賠事務中心”)同日揭牌，面向社會提供油污損害賠償的技術和咨詢服務，接受船舶油污受害人的損害賠償申請，開展具體理賠工作。自2016年7月以來，該中心已處理五起符合動用油污基金條件的船舶油污事故損害賠償案件，賠付款項共計1600萬余元，①惠及了河北、天津、上海等地區(qū)的十余家油污受害單位，越來越多的船舶油污事故受害人從國家設立的油污基金獲益。但是，從基金設立到使用過程中，也暴露出一些法律問題亟待明確加以解決。例如，第一，根據《海洋環(huán)境保護法》《防污條例》《基金辦法》有關條款的規(guī)定，油污基金的征收由交通運輸部海事局負責，而油污基金的管理、使用涉及了基金管委會、基金管委會秘書處和理賠事務中心三個部門，哪個部門能夠作為理賠主體代表油污基金對外賠付呢？第二，根據《基金辦法》第3條，現行的油污基金具有政府性基金的性質，那么，油污基金的理賠行為是民事法律行為還是行政行為？第三，如果油污受害人對油污基金的拒絕理賠或理賠結果不服，是提起民事訴訟還是行政訴訟，等等。這些問題困擾著我國油污基金的理賠實踐，理賠事務中心曾就這些問題發(fā)函交通運輸部海津局，希望后者與最高人民法院溝通，對有關問題給予釋明，但至今未見明確答復。本文將結合有關法理和法律規(guī)定，對這些問題加以分析，期望對我國油污基金法律制度的完善和進一步健康發(fā)展有所參考，也希望對我國《海商法》等法律法規(guī)的修改和將來建立海洋污染損害賠償基金制度時有所借鑒。

一、適格基金理賠主體之分析

基金理賠主體，顧名思義，即由誰來使用油污基金實施理賠行為。若依立法技術之“法律擬制”和法定代表人理論，立法者在設計基金制度之時，即可采用法律擬制技術，將基金予以人格化，將基金從作為特定標的物的政府性基金轉化為現實意義上的法律關系主體，作為具有獨立法律人格的主體來對待。[1]P25一旦“基金”被擬制為獨立法律主體，就能夠以自己的名義獨立享有權利、履行義務并承擔責任，其中自然覆蓋了運用以基金名義籌措的資金進行理賠之權利、義務。同時，根據法定代表人理論，可以為“基金”設定法定代表人，由法定代表人代表“基金”實施具體理賠事務，并代表“基金”參與訴訟等爭議解決機制。[2]根據上述理論，基金理賠主體與“基金”在身份上是混同的，換言之，經法律賦權的“基金”本身就是適格的理賠主體，其通過法定代表人從事理賠相關法律行為。例如，國際上根據《1992年設立國際油污損害賠償基金國際公約》(簡稱為《基金公約》)所設立的國際油污賠償基金就是獨立的法人，基金的干事長是其法定代表人，代表基金對外行使有關權利、履行有關義務。

盡管我國的油污基金制度是借鑒國際油污賠償基金制度制定的，但是，我國《海洋環(huán)境保護法》、《防污條例》等與基金制度直接相關的法律、行政法規(guī)中并沒有采用法律擬制技術將“基金”作為獨立的法律主體予以確認，而是采用特別規(guī)定的方式設置了“船舶油污損害賠償基金管理委員會”這一管理機構作為基金的最高權力機構，但其不是“基金”的法定代表人，并且在具體理賠實踐中，除了行政法規(guī)授權的基金管委會之外又出現了新的單位——“船舶油污損害賠償基金管理委員會秘書處”(簡稱為“秘書處”)以及理賠事務中心參與到基金理賠過程中。法律規(guī)定與實踐操作之間的曖昧不清，無疑會導致出現“到底誰才是基金理賠主體，能否以自身名義獨立對外實施理賠行為，為基金理賠事項而成為原告或被告”這類本不應存在的問題。而基金理賠主體法律地位的不確定性甚至會影響對基金理賠行為法律性質之判斷，給索賠人、執(zhí)行具體理賠事務者乃至司法機關都可能造成無所適從之感。因此，明確適格的基金理賠主體，是澄清基金理賠行為法律性質的先決條件和邏輯起點，有必要根據相關法學理論和目前實踐情況，從合法性與合理性方面對基金管委會及其秘書處、理賠事務中心能否作為基金理賠主體作一梳理分析，并進而厘清其各自的法律地位。

(一)基金管委會作為基金理賠主體之分析

2009年，國務院出臺的《防污條例》從行政法規(guī)層面為基金制度的建立提供了直接法律依據。該條例第55條第3款規(guī)定：“國家設立船舶油污損害賠償基金管理委員會，負責處理船舶油污損害賠償基金的賠償等事務。船舶油污損害賠償基金管理委員會由有關行政機關和繳納船舶油污損害賠償基金的主要貨主組成”。2012年《基金辦法》中也有“船舶油污損害賠償基金管理委員會在受理索賠申請后......對于符合賠償或者補償條件的，應當及時給予賠償或者補償”的規(guī)定。如前所述，基金管委會已于2015年6月在北京正式成立，②從法律規(guī)定的角度而言，它是《防污條例》這一行政法規(guī)授權的主體，由其負責基金理賠事務具有合法性。但是，法律的規(guī)定性并不一定意味著法律的實效性，從現實執(zhí)行情況來看，截至目前基金管委會仍然沒有實體化，它既沒有在登記機關登記，也沒有自己固定的辦公場所、專職工作人員和獨立的財產。而基金理賠事務是一項專業(yè)技術性、法律性很強的復雜工作，對作為議事協(xié)調機制的基金管委會而言，其缺少專業(yè)技術人員、沒有固定辦公場所和獨立經費等弊端，決定了它最多只能從宏觀層面對基金理賠過程中出現的重大問題進行集體研究、協(xié)調，不具備承擔基金理賠具體工作的實際能力?？梢?，現階段由基金管委會作為基金理賠主體直接負責理賠事務并不現實。

(二)秘書處作為基金理賠主體之分析

本來《防污條例》第55條第3款僅規(guī)定設立基金管委會，負責處理油污基金的賠償等事務。但是，根據本條第2款授權，財政部和交通運輸部制定的《基金辦法》第19條第2款又規(guī)定基金管委會下設“秘書處”這一機構，負責具體賠償、補償等日常事務，秘書處設在交通運輸部海事局。就秘書處本身的法律地位和權力來源來看，由于《基金辦法》本身僅僅是部門聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，效力等級較低，特別是在上位法沒有明確規(guī)定的情況下，規(guī)范性文件對行政相對人并無法律上的拘束力。因此，秘書處作為基金管委會的下設機構，并不具備對外履職并承擔責任的獨立主體地位，亦即意味著在《防污條例》沒有規(guī)定秘書處職責的情況下，即使《基金辦法》規(guī)定了秘書處這一機構，并由其來承擔本應由基金管委會履行的理賠職能，也不能視為法律授權，秘書處并不能因此獲得法律上的獨立主體地位。

(三)理賠事務中心作為基金理賠主體之分析

除了基金管委會及其秘書處以外，在基金理賠過程中還存在另外一個機構——理賠事務中心。根據《交通運輸部關于設立中國船舶油污損害理賠事務中心的通知》(簡稱為《通知》)，理賠事務中心是經過中央編辦批準設立、并依法登記的交通運輸部所屬事業(yè)單位法人，有自己獨立的機構設置、人員編制、辦公場所和辦公經費。理賠事務中心的主要職責包括：(1)受理船舶油污損害索賠人的申請；組織對船舶油污損害索賠項目進行調查核實和評估；編寫理賠報告，擬定賠償、補償方案并組織實施。(2)代位行使接受賠償或者補償的單位、個人向相關污染損害責任人請求賠償的權利。(3)為船舶油污損害索賠申請人提供技術咨詢、法律援助等服務工作。(4)承擔由交通運輸部、財政部等組成的船舶油污損害賠償基金管理委員會及其秘書處交辦的相關工作。[3]從上述通知內容和目前理賠工作進展情況來看，理賠事務中心面向社會接受船舶油污受害人的損害賠償申請，開展具體理賠工作，并已向一些索賠人進行了賠付，事實上扮演了基金理賠主體的角色。盡管由理賠事務中心負責基金理賠工作在實踐操作中具有可行性，但理賠事務中心承擔本應由基金管委會履行的職能，在法律層面存在著一些瑕疵，突出表現在理賠事務中心的法律地位不明，其與基金管委會及其秘書處之間法律關系模糊兩個方面。具體而言：

一是理賠事務中心的法律地位與秘書處一樣，同樣缺少明確法律依據。組建理賠事務中心的直接依據是《中央編辦關于交通運輸部設立中國船舶油污損害理賠事務中心等事項的批復》(中央編辦復字〔2014〕121號)，批復作為機關內部公文文種之一，不同于法律法規(guī)和規(guī)范性文件，特別是涉及機構設置、編制方面的批復，更是屬于行政機關內部審批事項，其效力范圍是否直接及于行政機關以外的社會公眾等外部主體，目前尚無定論。[4]據此而成立的理賠事務中心在法律地位上與秘書處類似，同樣面臨缺少有力的法定依據之窘境。二是理賠事務中心與基金管委會之間法律關系不清。作為交通運輸部所屬事業(yè)單位，理賠事務中心獨立于基金管委會及其秘書處，依照《通知》規(guī)定，理賠事務中心承擔由基金管委會及其秘書處交辦的相關工作。這里用的“承擔”一詞，從法律語義上難以界定理賠事務中心到底是接受基金管委會及其秘書處委托從事理賠工作，還是由基金管委會及其秘書處授權給它實施理賠行為，抑或是理賠事務中心因《通知》而直接獲取實施理賠行為之職能？從《通知》關于理賠事務中心主要職責的表述來看，若依前3項職責，似乎直接賦予理賠事務中心理賠主體之地位及職責，但內部文件之地位可能會影響其理賠行為合法性和效力；而若依第4項職責，眾所周知，基于“民事委托”、“行政委托”或者“行政授權”而實施的理賠行為，在行為名義、行為性質、法律效果及效果歸屬等方面均存在較大差異。[5]《通知》中“承擔”用詞的模糊性將會導致理賠事務中心所實施的理賠行為在法律后果及責任承擔上存在極大的不確定性，影響理賠行為的嚴肅性。

綜上，若依《防污條例》第55條之規(guī)定，由基金管委會來作為基金理賠主體，雖然符合合法性之要求，但目前不具備可行性；而依《基金辦法》第19條之規(guī)定設置的秘書處，又因《基金辦法》自身效力等級過低，不能起到將秘書處作為理賠主體之法律授權效果?，F階段，理賠事務中心作為依法登記成立的事業(yè)單位法人，具備從事理賠工作的人員、財產等各項條件，實際上已經開展理賠工作，目前賠付的5起案件都是以自己的名義作出油污基金理賠決定通知書，并加蓋理賠事務中心的公章送達給索賠人，成為事實上的基金理賠主體，能夠在一定程度上解決基金理賠問題。但是由于缺少明確法律規(guī)定，導致理賠事務中心同樣存在法律地位不明之問題，同時，理賠事務中心與基金管委會及其秘書處之間法律關系的模糊，可能會出現對其從事理賠工作合法性之質疑，長此以往不利于依法實施基金理賠。為解決上述現實矛盾，筆者認為可以通過修訂《海商法》、《海洋環(huán)境保護法》或者《防污條例》，根據法律擬制和法定代表人理論，從法律層面明確基金、基金管委會及其秘書處和理賠事務中心的定位和職能，厘清三者之間的關系。具體修法建議如下：

1.將油污基金擬制為獨立主體，賦予其法律人格，明確其特別法人地位，可以以“基金”名義獨立對外享有權利、履行義務并承擔相應法律責任，當然地成為基金理賠主體。

2.進一步將基金管委會進行實體化改造，針對基金管委會定位不清、權力實際被架空等問題，應明確規(guī)定基金管委會的職能、編制、人員以及經費來源等，同時明確基金管委會作為“基金”的法定代表人和執(zhí)行機構，可以代表“基金”對外有效表達意思、實施理賠等法律行為?；鸸芪瘯诜ǘǚ秶鷥葘嵤├碣r等行為之法律后果應當由“基金”承擔，基金管委會作為“基金”的法定代表人參與訴訟等爭議解決機制。

3.規(guī)定基金管委會秘書處作為基金管委會內設的日常辦公機構，主要負責基金管委會內設機構的日常運作、統(tǒng)籌協(xié)調等內部事務，不具備對外職能，亦不對外承擔法律責任。

4.明確理賠事務中心與基金管委會之間的關系。隨著基金管委會的實體化，理賠事務中心不應再負責基金理賠工作，考慮到理賠事務中心人員力量充足、專業(yè)技術較強，并在現階段理賠工作中積累了較多經驗，可以將其規(guī)定為技術性、輔助性和服務性機構，接受基金管委會委托，為基金管委會提供具體理賠專業(yè)技術等業(yè)務方面的意見建議，該意見建議屬于內部征求意見程序，不對外發(fā)生效力。

二、基金理賠行為法律屬性探究

由于油污基金被規(guī)定為政府性基金，那其理賠行為到底是民事法律行為還是行政行為呢？在理賠事務中心的調研過程中，航運界對此問題認識不一。比如有觀點認為，設立油污基金制度的上位法有《海洋環(huán)境保護法》《防污條例》，前者規(guī)定油污基金作為“民事賠償責任制度”的補充和完善，說明兩種上位法既有民法部門，又有行政法部門，故難以依據上位法的性質給基金理賠行為定性；基金管委會的成員有六家國家行政機關，三家企業(yè)，因此，其作出的理賠決定也不好認定為行政行為?？傊鶕F有法律依據，難以確定基金理賠行為的法律性質。[6]P37

考慮到目前基金管委會尚未真正實體化，實際是由理賠事務中心作為基金理賠主體從事具體理賠行為，與基金理賠相關的權利、義務和責任均由理賠事務中心承受，出現爭議時亦是由理賠事務中心參與解決。因此，從尊重現實出發(fā)，筆者在此主要以現階段理賠事務中心及其理賠行為為對象分析理賠行為之法律屬性。

(一)理賠行為難以認定為民事法律行為

我國《民法總則》把法人分為營利法人、非營利法人和特別法人。理賠事務中心作為事業(yè)單位法人，根據《民法總則》之規(guī)定，能夠以非營利法人的身份，作為民事法律關系主體參與民事活動，從事民事法律行為。但是，能否基于此點來認定理賠事務中心實施的理賠行為就是民事法律行為呢？筆者認為，不能簡單機械地套用《民法總則》的部分規(guī)定，還應當結合《民法總則》其他規(guī)定與相關理論對此問題進行深入論證。

1.從理賠當事人之間的關系看，理賠事務中心與索賠人之間不是平等民事主體關系。若將理賠行為視為民事法律行為，那么作為理賠主體的理賠事務中心與作為索賠主體的污染受害方(如漁業(yè)、旅游業(yè)及其從業(yè)者，當地居民等)就是構成民事法律關系的主體。基于民法理論和《民法總則》等民事法律規(guī)定，民事主體在民事活動中的法律地位應當是平等的。平等原則是民法的基本原則和基礎，也是民事法律關系區(qū)別于行政法律關系、刑事法律關系的主要標準。這種平等的核心與靈魂是要求民事主體平等相待。[7]無論是自然人還是法人，不論所有制性質，也不論經濟實力強弱，民事主體的任何一方都沒有凌駕于另一方之上的特權。也正是基于平等原則，才能使意思自治原則、等價有償原則、公平原則等具有了法律根基。然而，無論是從《基金辦法》的具體規(guī)定，還是從基金理賠實際程序來看，都很難得出理賠事務中心與索賠人之間具有民法上的平等地位、理賠行為體現平等原則的結論。理由是：(1)作為行政機關制定的規(guī)范性文件，《基金辦法》有關理賠程序的規(guī)定有意無意地向基金予以傾斜，根據《基金辦法》第22條、第23條之規(guī)定，索賠人應向基金管委會秘書處提出書面索賠申請，其索賠申請除應當符合法律、行政法規(guī)規(guī)定外，還應當符合基金管委會相關規(guī)定，賠償或者補償數額由基金管委會確定?？梢?，《基金辦法》在擴張基金管委會權力的同時，對索賠人的索賠申請、賠償數額等作了限制性規(guī)定，兩者權利義務居于不平等地位。(2)從當前理賠實踐來看，我國目前已經出現幾起基金理賠案例，實際索賠、理賠程序是由油污受害人向理賠事務中心提出索賠申請，理賠事務中心接受油污受害人的索賠申請后，組織對船舶油污損害索賠項目進行調查核實和評估；編寫理賠報告，擬定賠償、補償方案，報基金管委會審議，由基金管委會成員舉手表決通過，對表決結果作出會議記錄。之后是由理賠事務中心以自己的名義作出油污基金理賠決定通知書，并加蓋理賠事務中心的公章送達給索賠人。比較實際理賠程序與《基金辦法》最大的區(qū)別，僅僅在于因基金管委會尚未真正實體化，而由理賠事務中心代替基金管委會及其秘書處承擔對外職能，但在整個理賠過程中，除了理賠申請須得由索賠人自行提起外，作出理賠決定等對索賠人權利義務發(fā)生實質性影響的理賠程序中完全看不到索賠人的身影，更遑論二者的平等地位了。

2.從民事權能屬性來看，索賠人的索賠權難以被界定為民法意義上的請求權。民事權能即民事權利的功能和作用，它分為支配權、形成權、請求權和抗辯權。[8]P80就索賠人向理賠事務中心提出賠償申請直至最終獲取基金理賠這一權利實現過程而言，索賠人的索賠權顯然不屬于支配權、形成權或者抗辯權。索賠人的這一權利從民事權能屬性來看，似符合請求權之形式特征，③細觀之，其更加接近于侵權損害賠償請求權。但是，形式上的相似性并不能取代實質上的差異性，索賠人向基金索賠的權利不具備民法意義上的請求權基礎，索賠人的索賠權也不是民法意義上的損害賠償請求權。侵權損害賠償請求權作為一種基于侵權責任產生的救濟權的請求權，屬于派生性權利，由基礎性實體權利而產生，并依托于基礎性實體權利而存在。[9]P100據此，若將索賠人向基金的索賠權納入侵權損害賠償請求權的范疇，從請求權基礎出發(fā)，首先在索賠人與理賠主體之間必須成立侵權行為法律事實。索賠人因船舶油污事故這一環(huán)境侵權行為而遭受損失自不待言，但是，導致污染的加害人并非理賠事務中心而是漏油船舶所有人，侵權行為法律事實并非在索賠人與理賠事務中心之間發(fā)生，此二者之間并無侵權法律關系之存在。換言之，理賠事務中心不需要按照《侵權責任法》等規(guī)定承擔環(huán)境侵權責任，索賠人向理賠事務中心主張侵權損害賠償救濟權亦無基礎性實體權利。之所以會出現理賠事務中心向索賠人賠償或補償的情形，并非基于民法上的侵權損害賠償請求權，而是在風險社會條件下，為實現分配正義之價值理念的一種責任社會化分擔救濟機制，這一機制更多地體現出社會化色彩。

3.從民事主體的行為能力來看，理賠事務中心并不具備與理賠相適應的民事行為能力?！睹穹倓t》第57條規(guī)定，“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織”，第58條第2款規(guī)定，“法人應當有自己的名稱、組織機構、住所、財產或者經費”。作為事業(yè)單位法人的理賠事務中心，其成立之初即有名稱、機構、住所、財產及辦公經費，可以按照《民法總則》之規(guī)定作為民事主體從事一些民事法律行為，但若將理賠行為也納入民事法律行為范疇，那么理賠事務中心顯然不具備與理賠相適應的民事行為能力。理由如下：

(1)理賠事務中心不具備獨立作出理賠決定的民事行為能力。法人民事行為能力的一個重要方面，體現為其具備獨立意思表示的能力，就是從事民事活動的主體能夠按照自己的意思設立、變更和終止民事法律關系，這也是民法自愿原則和意思自治原則之映射。若將理賠行為視為民事法律行為，那么理賠事務中心必須具備民事行為能力，亦即要求理賠事務中心能夠自主、自由地而不受他人控制、決定或牽連地表示實質意思和實施理賠行為，宣示其在民事法律關系中表示實質意思的自主性。[10]根據前述理賠程序，只有在基金管委會審議通過理賠方案后，理賠事務中心方能出具理賠決定通知書，如果基金管委會沒有審議通過理賠方案，理賠事務中心則不能作出理賠決定通知書?？梢娋屠碣r行為而言，理賠事務中心在一定程度上受制于基金管委會，并不能完全自主地表示意思，因而不具有與理賠相適應的民事行為能力，也無法自由地將理賠行為設立為民事法律關系。

(2)理賠事務中心不具有從事民事法律行為的財產。法人民事行為能力的另一方面，體現為法人能以自己的財產從事一定的民事行為。財產是民事主體參與民事活動的重要物質基礎，對理賠事務中心也不例外。如果將理賠事務中心實施的理賠行為視為民事法律行為，必然要求理賠資金是屬于理賠事務中心所有的財產，在基金已被確定為政府性基金的情況下，作為根據預算法律法規(guī)確定的一種預算收入，基金的收支受到嚴格控制，籌集的資金一旦繳入國庫，其所有權即歸于國家，而資金的支出、使用也必須通過財政部的集中收支管理才能實現。對基金管委會而言，其基于《防污條例》的授權才獲得了理賠資金的部分所有權權能(占有、處分權)，理賠事務中心占有、處分理賠資金并沒有明確的法律依據，更不具有對理賠資金的所有權。雖然理賠事務中心作為獨立的事業(yè)單位法人，其對維持自身運作的工作經費肯定享有所有權，但僅憑借工作經費，顯然難以負擔大額、頻繁的理賠資金需求。

根據上述分析，筆者認為，雖然理賠事務中心作為非營利性法人，能夠成為民事法律關系的主體，但是并不意味著理賠行為就必然是民事法律行為。無論是從法律關系主體地位、權能屬性還是主體行為能力等方面審視，由理賠事務中心實施的理賠行為都難以被認定為民事法律行為。

(二)理賠行為可以界定為行政行為

既然理賠行為難以界定為民事法律行為范疇，那么能否界定為行政行為呢？根據行政法學有關理論與實踐，理賠行為符合行政行為構成要件，應界定為行政行為。理由如下：

1.理賠事務中心可以被界定為行政主體。依行政法學通行之理論，行政行為由行政主體實施?？梢?，行政主體在界定某一法律行為是否屬于行政行為時居于首要地位。然而在我國，相較于行政行為已經成為一個法定概念，在《行政復議法》、《行政訴訟法》等一系列法律法規(guī)中，對行政行為的外延范圍有著明確具體的規(guī)定不同，行政主體概念的提出，主要目的是為了解決行政訴訟適格原告問題，從其誕生之日起就具有極強的指向性和功能性，迄今尚不是一個確定的法律創(chuàng)設的概念。在我國現行法律體系中，沒有任何一部法律對何謂“行政主體”作出明確的界定。因此，在執(zhí)法、司法實務過程中界定行政主體更多地是參考行政法學理論，而非確定的法律規(guī)則。

需要注意的是，行政法學作為一個興起時間不算很長的法學領域，其與行政學理論密切相關，可以說行政學理論是行政法學許多概念和命題的重要來源，行政法學界對行政主體的認識更是深受行政學有關主體理論的影響。隨著傳統(tǒng)行政管理理論日漸式微，公共行政之理念已在行政學理論上占據顯著地位。根據公共行政之理念，現代行政是以解決人民的實際問題為核心，以公共利益為目標導向，重點在于解決公共產品供給和提供公共服務及其有效性問題；政府不再是公共產品和服務的唯一供給主體，私營部門、非政府社會組織都可成為公共產品和公共服務的提供者。映射到行政法學理論上，就是傳統(tǒng)的基于行政管理職權而對行政主體所做的界定正因其狹隘性和不適應社會發(fā)展現狀而廣受抨擊，有學者甚至認為，“經過多年的實踐證明，(傳統(tǒng)行政主體理論)不但沒有必要作為判斷行政行為合法性的依據，也更不能擔負確立行政訴訟被告的角色”。[11]在行政理念逐漸由管制模式轉化為共治模式的當下，行政主體范式亦隨之不斷轉型，傳統(tǒng)的國家機關或法律法規(guī)授權組織方可成為行政主體理論逐漸被以公共行政為基礎的多元化行政主體理論所取代。多元化行政主體理論對行政主體的認識和界定，不再以是否具有公法人身份作為界定行政主體的標準，更不是僅固步于傳統(tǒng)意義上基于職權主義、尤其是國家職權主義而產生的國家行政機關和法律法規(guī)授權組織，而是基于公共行政之理念，結合組織形式、活動規(guī)則、權力與行為的性質等來綜合判斷某一組織是否為行政主體，特別是那些雖無法律法規(guī)授權，但行使社會公權力、履行公共事務職能的事業(yè)單位、社會團體、行業(yè)協(xié)會，完全可以具有行政主體之資格。具體到理賠事務中心，其作為依法登記的事業(yè)單位法人，實施的理賠行為作為履行社會救濟機制的措施，具有明顯的社會公共事務性質，依多元化行政主體理論完全可以納入行政主體范疇。

除了行政主體理論的不斷拓展之外，在實踐層面，隨著我國全面深化改革不斷深入推進，作為行政改革重要組成部分的事業(yè)單位改革也在不斷推進。根據2011年《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，現有事業(yè)單位按照社會功能劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別?！秶鴦赵恨k公廳關于事業(yè)單位分類的意見》等改革方案進一步明確規(guī)定，承擔行政職能的事業(yè)單位，即承擔行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能的事業(yè)單位，認定行政職能的主要依據是國家有關法律法規(guī)和中央有關政策規(guī)定。這類單位逐步將行政職能劃歸行政機構，或轉為行政機構從事公益服務的事業(yè)單位。從事公益服務的事業(yè)單位，即面向社會提供公益服務和為機關行使職能提供支持保障的事業(yè)單位。根據改革精神，理賠事務中心未來提供公共服務的公益屬性只會更加強化，更加符合行政主體之特征，將理賠事務中心認定為行政主體也是符合我國行政體制改革的精神與發(fā)展要求的。

綜上，在我國目前尚沒有明確法律對行政主體內涵外延作出明確規(guī)定的情況下，基于當前有關多元化行政主體理論的發(fā)展將理賠事務中心視為行政主體在法律上不存在障礙，在理論上亦無不妥之處。同時，明確理賠事務中心的行政主體資格，也契合有關事業(yè)單位改革的精神和發(fā)展趨勢，為將來的改革留下必要空間的。

2.理賠事務中心的理賠行為屬于給付行政?！靶姓⒎莾H系國家實踐法律與權力目的之手段，而是應作為國家福利目的之工具，來滿足社會之需求”，[12]105為民眾生存、發(fā)展不斷提供各類給付無疑將成為現代行政的根本任務?！敖o付行政”作為一類行政行為范疇，在德國、日本等大陸法系國家已獲得廣泛認可。根據德國法之理論，“給付行政一方面通過為個人提供特定目的的支持，另一方面通過建設公共設施，保障和改善公民生活條件”。[13]P8日本學者則認為，“給付行政是指通過公關設施、公關企業(yè)等進行的社會經濟、文化性服務的提供，通過社會保障公共扶助等進行的生活保護、保障，以及資金的支付、助成等，即通過授益性活動，積極地提高、增進國民福利的公行政活動”。[14]P329我國行政法學者基于德、日兩國主流觀點，認為“給付行政是一種基于現代社會政府以追求社會公平為目標、造福民眾、服務社會的理念，通過支付、供給、資助等方式改善國民生活和生存環(huán)境的行政形態(tài)，綜合體現現代社會政府的職能和行政的目的、行政的功能和作用以及由此而決定了的非強權的行政行為方式等”。[15]在我國，諸如社會保險、社會救助、住房保障等眾多領域立法都明顯帶有給付行政色彩，可見給付行政已不僅是學術界的理論探討，更是一種現實上的制度考量。根據德國、日本和我國學界通說有關“給付行政”概念，并結合《防污條例》、《基金辦法》等規(guī)定和理賠實踐，筆者認為，理賠行為符合給付行政之主要要素，可納入給付行政范疇。理由是：

(1)理賠行為的目的符合給付行政的價值目標。雖然德國、日本、我國國內法學界關于給付行政價值目標的認識在具體表述上存在細微差異，但總的來說都持“造福民眾、服務社會”以及保障社會公平正義之理念，油污基金理賠行為的目的亦與之契合。一方面，根據《基金辦法》第1條之規(guī)定，之所以建立油污基金并實施理賠行為，其目的是為了保護我國海洋環(huán)境，促進海洋運輸業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，這與給付行政增強福祉的價值目標顯然是高度一致的。另一方面，如前所述，油污基金作為一種責任社會化分擔救濟機制，通過理賠行為體現出實現分配正義的價值理念，這一點與給付行政保障社會公平正義的目標也是吻合的。

(2)理賠行為體現出給付行政以資源分配為保障的特征。從前述各國學界有關給付行政的定義可以看出，給付行政強調資源分配對給付行政所起到的基礎性支配作用，只有必要的資源分配，給付行政才可能得以啟動。油污基金作為一項政府性基金同時也是一項政府非稅收入，已納入財政預算收支管理，理賠事務中心使用基金進行理賠的過程，就是對國民收入(資源)進行二次分配的過程。

(3)理賠行為符合給付行政的方式。與傳統(tǒng)意義上的單一規(guī)范化的權力行政行為相比，給付行政更多地是體現行政主體的服務性而非管制性，行政主體主要是采取非命令式的契約等手段，少用甚至不用行政強制力，來提高行政相對人對行政活動的可接受性和行政活動的有效性和靈活性，最終實現給付行政的價值目標。從《防污條例》、《基金辦法》和理賠實踐來看，理賠事務中心與索賠人之間盡管不具有平等民事主體地位，但理賠事務中心也沒有以強制性的方式完成理賠程序，其作出理賠決定書后索賠人可以自主決定是否接受理賠。如果接受，固然可以獲取賠償，實現索(理)賠之目的；即使不接受，也并不會因此造成不利后果，理賠事務中心也不能因為索賠人沒有接受理賠而采取強制措施。

3.索賠人對基金的索賠權屬于公法上的給付請求權。所謂“公法請求權”，是指基于基礎性公法權利，請求特定行政主體為或不為一定行為的權利。公法上的基礎性權利又分為：(1)自由和財產權，即國家賦予公民自己主宰的、沒有國家介入和國家強制的空間。(2)受益權，即公民從國家分享和獲得利益的權利。在受益權的法律關系中，請求權是其核心內容和權能。(3)參與權，即個體作為國家的一個成員參與國家意志形成的地位。索賠人對基金的索賠權在形式上具有請求權的特征。但是，這一權能并非民法意義上的請求權，而是公法請求權。理由如下：

(1)隨著給付行政的迅猛發(fā)展，人民群眾對社會保障、醫(yī)療教育、環(huán)境保護等公共事務領域方面的需求日益增長，由此而產生的請求行政機關等特定行政主體在這些領域從事特定行為(給付)的請求，即公法上的給付請求權也不斷增加。船舶油污事故存在污染廣、后果嚴重、賠償金額大等特點，僅靠污染者及其保險人、財務保證人難以有效填補索賠人損失。國家通過立法征收油污基金，由理賠事務中心予以賠償，正是履行生態(tài)環(huán)境保護和增進民生福祉等公共行政職能，向索賠人提供行政給付。與之對應的，索賠人向理賠事務中心提出索賠請求，就是行使公法意義上的給付請求權，希望通過基金理賠行為來獲取，保護自己應享有的公法上的環(huán)境受益權。

(2)就公法請求權的設定依據來看，包括通過法律法規(guī)直接規(guī)定公民或法人的公法請求權，通過義務或職責條款間接賦予公民或法人的公法請求權，基于公法合同或者行政承諾確認的公法請求權等。就索賠人的索賠權而言，雖然并不具有法律法規(guī)上的直接規(guī)定，但通過《防污條例》第55條第3款對基金管委會職責的規(guī)定，使基金管委會負有作出特定行為(負責處理船舶油污基金的賠償等事務)的義務，并且此種規(guī)定的目的不僅僅是公共利益，同時還涉及個體利益保護，從而間接地賦予索賠人具有公法給付請求權。

值得關注的是，屬于給付行政范疇的基金理賠行為，在具體操作中可能會出現理賠事務中心與索賠人進行協(xié)商，最終通過協(xié)議形式確定理賠金額的情形，那么此時是否可以將理賠行為視作民事法律行為而非行政行為呢？筆者認為，通過理賠事務中心與索賠人協(xié)商方式實現理賠，從外在形式上來看，確實與民事契約存在競合性，容易讓人將理賠行為誤解為民事締約行為。但即使理賠事務中心與索賠人通過協(xié)商確定理賠金額，也不能改變理賠行為的行政行為屬性，這一行為在形式上表現為協(xié)商，最終簽署的協(xié)議屬于行政協(xié)議。在行政協(xié)議簽訂過程中，作為一方當事人的行政主體相對于對方當事人居于優(yōu)勢地位，其在協(xié)商過程中往往起到主導作用、對協(xié)議的最終簽訂與履行等具有支配地位。因此，即使理賠在形式上采取了協(xié)商方式，但這種協(xié)商及其最終形成的意思表示并非民事契約，而應納入行政協(xié)議范疇。

綜上，將理賠事務中心的理賠行為納入行政行為范疇比將其視為民事法律行為更具有理論和現實基礎，也更能體現基金設立之目的，更好地實現基金服務社會之功能。在理賠行為的法律屬性這一問題上，立法者、理論界和實務界不應固執(zhí)傳統(tǒng)的行政主體理論，否定理賠事務中心之行政主體資格以及理賠行為之行政行為屬性，而應該秉持更為開放和務實的態(tài)度，對國內外有關行政法學理論和實踐最新拓展成果采取揚棄之做法，立足理論、現實和未來發(fā)展趨勢，承認理賠事務中心的行政主體資格，并進而確認其理賠行為的行政行為屬性，這樣在邏輯上和法理上才能更具周延性，才能為基金理賠實踐提供更具有說服力的理論注腳。

三、基金理賠行為可訴性研究

油污基金作為國內新生事務，盡管對基金理賠決定不服是否可訴問題已引起航運界關注，但對此加以深入研究的文章鳳毛麟角。

(一)目前認為不可訴的觀點

有學者認為，如果基金理賠決定可訴，鑒于基金管委會及其下設秘書處都不具有獨立的法人資格，無法作為訴訟主體，只有理賠事務中心是登記的事業(yè)單位法人，滿足訴訟主體的所有構成要件，可以代表油污基金作為訴訟主體。至于訴訟類型，取決于理賠事務中心的角色定位。一種類型是，理賠事務中心是行政主體，索賠人應提起行政訴訟。理由之一是，從法律依據和運行機制上看，基金的行政色彩更濃；之二是，理賠決定具備行政行為的功能性和裁量性特點，與行政機關作出的具體行政行為類似。另一種類型是，理賠事務中心是民事主體，索賠人應提起民事訴訟。理由之一是，《海洋環(huán)境保護法》明確規(guī)定基金是完善船舶油污民事賠償責任制度而設立，故理賠決定應為民事行為，對基金提起的訴訟應為民事訴訟；之二是，油污基金賠償是第二層保障，是對漏油船舶所有人賠償責任(第一層保障)的補充，第一層保障是民事賠償責任，第二層保障也應是民事賠償責任；作為民事訴訟可在各地海事法院起訴，而作為行政訴訟，只能到上海市虹口法院起訴，對索賠人不方便等。同時，該學者認為，盡管這兩種訴訟類型存在法理上的合理性，但在實踐中依然面臨問題。對行政訴訟類型而言，必須存在行政復議的上一級行政管理機關，基金管委會是作出油污基金理賠決定的機構，但其不是獨立法人，基金管委會和理賠事務中心也不是上下級隸屬關系，所以索賠人提起行政復議的對象都不存在。對民事訴訟類型而言，理賠事務中心不是船舶油污的肇事者，和索賠人之間不存在因侵權而產生的債務關系，兩者間是否有對等的民事主體關系仍待商榷。依據行政最終學者得出的結論是，理賠行為是受公權力支配的行為，是具有公益性質的行為，是具有高度專業(yè)技術性的行為，因此是不可訴的行為。索賠人對理賠決定有異議的救濟途徑就是向理賠事務中心提起復核程序。[6]

(二)本文之應提起行政訴訟的觀點

筆者對上述文章的分析并不完全贊同。如上文所述，基金理賠行為很難界定為民事法律行為，因此，筆者贊同不能對理賠事務中心提起民事訴訟的觀點。但是，筆者不認同上述文章不能提起行政訴訟的觀點。首先，我國2015年《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定了經復議的案件的被告問題，但是沒有規(guī)定行政訴訟案件必須都經過復議前置程序。④而且，我國有專門的《行政復議法》，說明行政復議與行政訴訟構成可供相對人選擇的并列救濟手段。因此，是否有合適的復議對象不影響索賠人提起行政訴訟。其次，對于海事行政訴訟案件的管轄法院在我國確實經歷了在海事法院和人民法院之間不斷更換的歷史，但是，2016年3月1日起施行的最高人民法院《關于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》已經再次明確海事行政案件由海事法院管轄，所以不管把索賠人對理賠事務中心的起訴界定為行政訴訟還是民事訴訟，都由海事法院管轄，故管轄法院不應再成為否認把此種訴訟作為行政訴訟的理由。因此，筆者認為，在油污基金并非法定獨立主體，基金管委會實體化改造尚未完成之際，從尊重現實，有利于解決油污基金理賠實際問題，有效維護海洋生態(tài)之立場出發(fā)，基于上文有關理賠事務中心及理賠行為性質之分析，現階段可以將理賠事務中心界定為行政主體，將理賠行為歸入行政行為，當索賠人對理賠決定不服時，理應可以理賠事務中心為被告提起行政訴訟。

但問題在于，2017年新修正的《行政訴訟法》在被告資格方面限定為“行政機關和法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織”，由于《基金辦法》只是部門規(guī)范性文件而非規(guī)章，理賠事務中心目前并不符合《行政訴訟法》之“規(guī)章授權的組織”規(guī)定，難以適用《行政訴訟法》。對這一問題，筆者建議可以通過以下兩種方案解決：一種方案是從法律淵源上提升《基金辦法》的效力層級，將其上升為部門規(guī)章。理賠事務中心據此就成為“法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織”，完全可以成為行政訴訟的適格被告。當然，如要一勞永逸地解決法理爭議，也可以考慮前述有關修改《海商法》《海洋環(huán)境保護法》或《防污條例》之建議，直接賦予油污基金獨立的法律人格，規(guī)定由基金管委會作為法定代表人對外履職，參與訴訟；理賠事務中心則不再承擔對外理賠職能，亦無需考慮由其參與訴訟程序。不過，從我國當前立法實踐來看，無論是修改《海商法》《海洋環(huán)境保護法》或是《防污條例》，都屬于立法機關的立法活動，程序相對復雜，涉及面廣，特別是對基金管委會進行實體化改造既涉及新設機構編制問題，又與眾多行政主管部門職責密切相關，需要經過深入調研、論證和協(xié)商，短期內恐難實現突破性進展，依靠修法無法滿足現實之迫切需要。因此，若僅考慮解決基金理賠行為可訴性問題的話，從當前實際出發(fā)，先由交通運輸部、財政部通過聯(lián)合修訂《基金辦法》，將其上升為部門規(guī)章，使理賠事務中心能夠成為行政訴訟適格被告即可，程序相對較為靈活，涉及面不會過寬，也可以避免給其他相關工作造成不必要的影響。未來待時機成熟，可考慮前述修改《海商法》《海洋環(huán)境保護法》或《防污條例》之建議。另一種方案則是鑒于行政訴訟適格被告資格與行政主體界定密切相關，而當前尚沒有法律法規(guī)對行政主體概念作出明確法律界定，人民法院對認定行政訴訟適格被告和確定受案范圍具有極大的自由裁量權，可以由最高人民法院根據審判工作實際，通過出臺司法解釋的方式，直接將針對理賠事務中心所提的訴訟納入海事行政訴訟的受案范圍。

通過本文的探討，為避免以后發(fā)生理賠糾紛時訴訟主體地位和訴訟性質不明的困境，長遠而言，建議根據法律擬制和法定代表人理論，修改《海商法》《海洋環(huán)境保護法》或《防污條例》等立法，明確將油污基金擬制為獨立主體，明確其特別法人地位，將基金管委會進行實體化改造，規(guī)定其作為“基金”的法定代表人參與訴訟等爭議解決機制；規(guī)定基金管委會秘書處作為內設的日常辦公機構，不具備對外職能，亦不對外承擔法律責任；規(guī)定理賠事務中心為技術性、輔助性和服務性機構。在沒有立法對基金管委會進行實體化改造前，從尊重現實做法出發(fā)，結合民法和行政法等理論和法律規(guī)定，認為將理賠事務中心的對外理賠行為納入行政行為范疇更具有理論和現實基礎?；诖?，對理賠糾紛應提起行政訴訟而非民事訴訟，為解決訴訟主體地位問題，從當前理賠實際出發(fā)，現階段建議提升《基金辦法》的位階，使理賠事務中心成為“法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織”，從而可以成為行政訴訟的適格被告，或者由最高人民法院制定相關司法解釋，把針對理賠事務中心的訴訟納入海事行政訴訟的受案范圍。

值得注意的是，在尊重我國立法現狀和油污基金作為政府性基金管理、使用現狀的基礎上，對以上問題的分析盡管符合有關法理、行政法、民法等理論，但得出的理賠行為應認定為行政行為，提起的理賠糾紛之訴從而為行政訴訟的結論，與國際上根據《基金公約》設立的油污賠償基金和美國、加拿大等國的油污基金制度設計上屬于民事制度的理念不同。

注釋：

①這五起案件包括兩起無主船舶和三起明確船舶的油污案件。

②根據《基金辦法》第19條，該基金管委會由交通運輸部、財政部、農業(yè)部、環(huán)境保護部、國家海洋局、國家旅游局以及繳納船舶油污損害賠償基金的主要石油貨主中石化、中石油、中海油九家單位代表組成。

③通常認為，請求權是指權利人有請求義務人履行民事義務，請求責任人承擔民事責任的權利。參見魏振瀛：“請求權在民法典中的地位——兼論我國民法的指導理念”，載《北方法學》2015年第2期，第5—20頁。

④《行政訴訟法》第26條第2款：經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告;復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。

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