張立偉

一、問題的提出

中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)是一種特殊的規(guī)則，需要當(dāng)前法理學(xué)給予認(rèn)真的對待和解釋。作為一種在中國當(dāng)下政治秩序構(gòu)建中發(fā)揮著重要作用的規(guī)則體系，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間存在復(fù)雜的關(guān)聯(lián)。雖然從全球視野來講，黨內(nèi)法規(guī)并非一個(gè)全新的事物，但是從中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系來看，二者卻是一種全新的關(guān)系模式。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系問題是在實(shí)踐中由執(zhí)政黨提出來的。中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政的實(shí)踐中，初步建構(gòu)起了黨內(nèi)法規(guī)的制度體系，將它作為國家治理的制度體系——中國特色社會主義制度的重要組成部分。在國家治理法治化和執(zhí)政黨自身的制度化過程中，中國共產(chǎn)黨逐漸認(rèn)識到黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系必須要得到很好的處理，這是實(shí)現(xiàn)國家治理法治化、現(xiàn)代化的必由之路。同時(shí)，在這個(gè)過程中，黨內(nèi)法規(guī)作為一種制度體系，其正當(dāng)性基礎(chǔ)也更加充分和鞏固。所以，執(zhí)政黨在執(zhí)政的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題，并努力試圖回應(yīng)解決這個(gè)問題。

最早，這個(gè)命題的提出者是鄧小平。1978年，他在十一屆三中全會發(fā)表《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話，指出“國有國法、黨有黨規(guī)。沒有黨規(guī)，國法很難有保障”。1980年他在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中進(jìn)一步闡釋了這個(gè)問題。他首先提出：“改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度，是為了充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，加速現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展?！?鄧小平：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》（1980年8月18日），《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第322頁。這實(shí)際上闡明了社會主義制度，包括了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度。他指出，從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。由此得出結(jié)論：我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?鄧小平：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》（1980年8月18日），《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第333頁。

最后，鄧小平提出六條改革意見：第一，修改憲法。要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確，能夠切實(shí)保證人民真正享有管理國家各級組織和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有充分的公民權(quán)利，要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實(shí)行民族區(qū)域自治，要改善人民代表大會制度，等等。關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來。第二，中央已經(jīng)設(shè)立了紀(jì)律檢查委員會，正在考慮再設(shè)立一個(gè)顧問委員會（名稱還可以再考慮），連同中央委員會，都由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，并明確規(guī)定各自的任務(wù)和權(quán)限。第三，真正建立從國務(wù)院到地方各級政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定。第四，改變黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制、經(jīng)理負(fù)責(zé)制，經(jīng)過試點(diǎn)，逐步推廣、分別實(shí)行工廠管理委員會、公司董事會、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體的聯(lián)合委員會領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下的廠長負(fù)責(zé)制、經(jīng)理負(fù)責(zé)制。第五，各企業(yè)事業(yè)單位普遍成立職工代表大會或職工代表會議。職工代表大會或職工代表會議有權(quán)對本單位的重大問題進(jìn)行討論，作出決定，有權(quán)向上級建議罷免本單位不稱職的行政領(lǐng)導(dǎo)人員，并且逐步實(shí)行選舉適當(dāng)范圍的領(lǐng)導(dǎo)人。第六，各級黨委要真正實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。3參見鄧小平：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》（1980年8月18日），《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第339—341頁。這六項(xiàng)改革內(nèi)容，既包括了憲法法律上的改革，也包括黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和制度方面的變革，多數(shù)其實(shí)是國家法律制度和黨內(nèi)法規(guī)制度的共同改革。由此可以得出，執(zhí)政黨在制度層面的思考，統(tǒng)籌考慮了黨的制度和國家制度這兩個(gè)范疇，力圖通過這兩種制度的共同變革來實(shí)現(xiàn)政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。

按照這樣的思路，在此之后改革開放背景下的中國制度建設(shè)實(shí)際上是在黨的制度和國家制度兩個(gè)層面上推進(jìn)的。盡管黨的制度建設(shè)沒有像國家法律體系建設(shè)取得如此重大的成就——主要表現(xiàn)在2010年時(shí)形成了中國特色社會主義法律體系，但它同樣也是在穩(wěn)步推進(jìn)過程中，并取得了一系列的進(jìn)步。而且，受到立法所取得成就的激勵(lì)，黨的制度建設(shè)也在朝著體系化的方向發(fā)展。

十八大以后，黨內(nèi)法規(guī)制度體系被明確地提出來，并被作為黨的制度建設(shè)所努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。首先在2013年中共中央制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中，黨內(nèi)法規(guī)制度體系被作為制定黨內(nèi)法規(guī)的一個(gè)原則要求正式提了出來。按照這一條例的要求，中共中央又制定了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年）》，提出了“到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的遠(yuǎn)景目標(biāo)。

隨著黨內(nèi)法規(guī)的逐步完善，黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系之間的關(guān)系越來越重要。這二者的關(guān)系，在習(xí)近平所提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中得以凸顯。習(xí)近平在這二者關(guān)系的思考上，顯然比鄧小平更進(jìn)一步。從2013年中共中央所推動的群眾路線教育實(shí)踐活動開始，他就提出來用法治思維和法治方式抓黨的作風(fēng)建設(shè)，用法治思維和法治方式反腐敗。這體現(xiàn)了他將全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨統(tǒng)一起來考慮，將黨的自身建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)納入法治范疇，并通過黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)來為法治建設(shè)提供助力的思路。這一思路的集中體現(xiàn)是在十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中?！稕Q定》作為執(zhí)政黨的權(quán)威性文件，將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系。《決定》并且進(jìn)一步提出，黨內(nèi)法規(guī)要與國家法相銜接相協(xié)調(diào)，二者統(tǒng)一于中國特色社會主義制度，并歸于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

由此，我們觀察到，黨內(nèi)法規(guī)與國家法關(guān)系這一命題，具有鮮明的實(shí)踐特征。這一命題不是學(xué)者們首先發(fā)現(xiàn)并提出的，甚至一開始學(xué)者們并沒有對此給予足夠的關(guān)注。而且，執(zhí)政黨在對這一命題的實(shí)際論證和處理中，也帶有很強(qiáng)的實(shí)用主義的特質(zhì)。這也是改革開放以來執(zhí)政黨一貫的哲學(xué)邏輯的體現(xiàn)。然而，《決定》所反映出來的黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系建構(gòu)一定意義上影響著黨內(nèi)法規(guī)自身的正當(dāng)性。換言之，如果黨內(nèi)法規(guī)不與國家法相銜接相協(xié)調(diào)，這樣的黨內(nèi)法規(guī)是不足取的，其正當(dāng)性是不完備的。這一結(jié)論的得出顯然已經(jīng)超越了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所要求的制定黨內(nèi)法規(guī)要“遵守黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動的規(guī)定”這一義務(wù)范疇。“黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”這一經(jīng)典表述，所表明的是黨要守法的基本原則。由此原則可以推導(dǎo)出，黨在制定黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)要遵守憲法和法律，還可以進(jìn)一步推導(dǎo)出，黨所制定的黨內(nèi)法規(guī)，不能違反憲法和法律這一基本的合法性原則。然而，這一基本的合法性原則在黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證過程中，顯然不足以闡明黨內(nèi)法規(guī)與國家法的復(fù)雜關(guān)系。這種復(fù)雜關(guān)系，體現(xiàn)在另一經(jīng)典表述“黨內(nèi)法規(guī)要與國家法相銜接相協(xié)調(diào)”中。

因此，有必要從理論上闡明為什么黨內(nèi)法規(guī)要與國家法相銜接相協(xié)調(diào)？它所表達(dá)的是一種什么意義上的黨內(nèi)法規(guī)與國家法關(guān)系？這對于黨內(nèi)法規(guī)自身的正當(dāng)性論證又具有什么樣的意義？本文力圖對上述問題作出回應(yīng)。

二、黨內(nèi)法規(guī)正當(dāng)性論證的不同進(jìn)路

從進(jìn)入21世紀(jì)以來，法學(xué)界開始逐漸關(guān)注到黨內(nèi)法規(guī)這一特殊規(guī)則形式，并從法理學(xué)的角度力圖做出闡釋。特別是十八屆四中全會之后，黨內(nèi)法規(guī)迅速成為理論熱點(diǎn)，成為法學(xué)領(lǐng)域、黨建領(lǐng)域?qū)W者們關(guān)注的焦點(diǎn)問題，出現(xiàn)了較多的研究成果。很多學(xué)者開始從法律的角度關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性問題。在國家治理法治化的大背景下，任何一種規(guī)則的正當(dāng)性討論都無法脫離合法性進(jìn)行。

一種引人關(guān)注的論證體現(xiàn)在基于實(shí)效主義的法律觀所做的論證。強(qiáng)世功教授指出，在憲法學(xué)研究中存在著概念主義、形式主義和文本主義研究方法和視野的局限性，使我們既不能理解“成文憲法”的形式化特征本身具有的政治意義，也不能理解每日每時(shí)在中國現(xiàn)實(shí)生活中以不成文憲法形式展現(xiàn)出來的“活生生的憲法”（living constitution）或“真正的憲法”。因此，應(yīng)當(dāng)提倡用社會學(xué)的基本方法來研究憲法問題，即采用一種基于歷史—經(jīng)驗(yàn)的功能分析方法來研究“實(shí)效憲法”（effective constitution），從而“超越成文憲法”。從憲法運(yùn)作的角度來探究和發(fā)現(xiàn)已經(jīng)在運(yùn)行的不成文憲法規(guī)則，并對這種憲法規(guī)則加以明確使其有所損益并對其加以“正名”，不僅使其作為憲法的有機(jī)組成部分得到尊重，而且使其“名正言順”地穩(wěn)定下來并逐步加以規(guī)范化，更好地發(fā)揮憲法的作用和效力，甚至可以逐步上升為“成文憲法”的一部分，從而使中國的成文憲法和不成文憲法形成有效的良性互動。4強(qiáng)世功：《中國憲法中的不成文法——理解中國憲法的新視角》，載《開放時(shí)代》2009年第12期。

他進(jìn)一步得出，從形式主義的憲法學(xué)看，黨章僅僅是規(guī)范黨的規(guī)范性文件，屬于“黨規(guī)黨法”，并非國家的法律文件，更不是憲法性法律文件，但就其在中國憲政生活中發(fā)揮的規(guī)范性作用和地位而言，其真實(shí)效力甚至比成文憲法還重要。因此，從“實(shí)效憲法”的角度看，黨章作為規(guī)范性憲章，就其內(nèi)容和發(fā)揮的政治作用而言，必須被理解為中國不成文憲法的有機(jī)組成部分。5強(qiáng)世功：《中國憲法中的不成文法——理解中國憲法的新視角》，載《開放時(shí)代》2009年第12期。

在另一篇文章中，強(qiáng)世功教授還認(rèn)為，十八屆四中全會《決定》從實(shí)際出發(fā)，尊重并總結(jié)中國法治建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)，而這個(gè)最大的“實(shí)際”就是中國法治建設(shè)中存在著移植而來的國家法律體系、本土傳統(tǒng)習(xí)慣法和黨的路線、方針和政策及黨內(nèi)法規(guī)等法律多元主義的規(guī)范性要素，進(jìn)而已經(jīng)形成了黨領(lǐng)導(dǎo)國家的憲政體制，形成了政策與法律互動的法律多元主義格局。6強(qiáng)世功：《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構(gòu)》，載《文化縱橫》2015年第4期。

在上述論證中，強(qiáng)世功教授運(yùn)用了戴雪、惠爾等英國憲法學(xué)者提出的不成文憲法理論來解釋憲法概念。這種不成文憲法理論忽略形式主義的憲法概念，強(qiáng)調(diào)實(shí)效主義的功能性解釋。強(qiáng)世功教授認(rèn)為，這種不成文憲法理論對于中國的憲法實(shí)踐有著強(qiáng)大的解釋力，能夠有效解釋中國政治權(quán)力運(yùn)作的內(nèi)在秩序，這本身就是憲法秩序。由此，以黨章為代表的黨內(nèi)法規(guī)是構(gòu)建憲法秩序的重要規(guī)則內(nèi)容，是中國不成文憲法的重要部分。

除了不成文法概念之外，強(qiáng)世功教授還使用實(shí)效主義、法律多元主義等范疇來論證黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間的關(guān)系。通過上述范疇和概念框架的運(yùn)用，黨內(nèi)法規(guī)與國家法的二元區(qū)分被消解，黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間的界限被打破，黨內(nèi)法規(guī)成為了法本身的一部分，黨內(nèi)法規(guī)在正當(dāng)性論證中的合法性問題也因此得以解決。

另一種更為普遍意義上的論證方式是基于軟法理論做出的。軟法理論被很多學(xué)者運(yùn)用來解釋黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)以及它與國家法的關(guān)系。在比較法視野范圍內(nèi)，“軟法”（soft law）概念最初源于國際法語境，而后逐漸擴(kuò)展適用至國內(nèi)法的分支領(lǐng)域。在我國，羅豪才教授首倡以公共治理（public governance）之興起為背景研究軟法。時(shí)至今日，軟法理論的研究已經(jīng)頗具規(guī)模。7沈巋：《“軟法”概念正當(dāng)性之新辯——以法律溝通論為視角》，載《法商研究》2014年第1期。有學(xué)者將軟法簡單界定為“缺乏國家法的拘束力但卻意圖產(chǎn)生一定規(guī)范效果的成文規(guī)范”。8翟小波：《 “軟法”及其概念之證成——以公共治理為背景 》，載《法律科學(xué)》2007年第2期。姜明安教授對軟法概念進(jìn)行了更為深入的闡釋。他認(rèn)為，所謂軟法，作為與國家法相對應(yīng)的“社會法”，是指由社會公權(quán)力主體，如政黨、社會團(tuán)體、行業(yè)組織、社會自治組織等制定的調(diào)整其內(nèi)部關(guān)系和相應(yīng)社會公權(quán)力運(yùn)作所涉及的外部關(guān)系，規(guī)范社會公權(quán)力組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)、內(nèi)部成員行為以及相應(yīng)社會公權(quán)力運(yùn)作所及外部組織、外部人員行為的規(guī)則系統(tǒng)。這種規(guī)則之所以與國家法、“硬法”一樣也稱“法”，是因?yàn)樗哂蟹ǖ囊话闾卣鳎河梢欢ǖ娜祟惞餐w通過一定的程序制定或認(rèn)可；反映共同體全體成員或多數(shù)成員的意志和利益；規(guī)范共同體成員的行為；調(diào)整共同體內(nèi)部和外部的各種關(guān)系；通過一定的激勵(lì)和制約、制裁措施保障其實(shí)施。9姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2012年第3期。在上述軟法概念的基礎(chǔ)上，姜明安教授認(rèn)為，剖析“黨內(nèi)法規(guī)”的一般特征，其基本定位應(yīng)該屬于社會法和軟法，而非國家法和硬法。10姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2012年第3期。

秦前紅教授持類似的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，應(yīng)該跳脫“國家法中心主義”和傳統(tǒng)黨建理論的思維定式，立足法治一般規(guī)律和中國政治現(xiàn)實(shí)，從國家治理現(xiàn)代化的高度去認(rèn)識二者及其相互關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)必須符合憲法和法律，并且雖然屬于“軟法”，但其對國家法律法規(guī)原則和內(nèi)容影響至近至深、舉足輕重，其他政治組織的自律規(guī)范、社會組織的自治規(guī)范顯然不能與黨內(nèi)法規(guī)的“硬度”相提并論，因此黨內(nèi)法規(guī)可謂“堅(jiān)硬的軟法”。11秦前紅、蘇紹龍：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2016年5月下。除此之外，也有學(xué)者作了類似的論證，指出在中國的政治語境中黨內(nèi)法規(guī)恰恰構(gòu)成了本土化的軟法資源。這表現(xiàn)在: 其一，黨內(nèi)法規(guī)作為一項(xiàng)黨內(nèi)成文規(guī)范，采取了條款的表達(dá)方式，這就與軟法的成文特性相一致。其二，黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨的內(nèi)部規(guī)章制度，通常情況下僅能作用于黨務(wù)關(guān)系（黨內(nèi)關(guān)系），雖然也有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有類似于憲法學(xué)上的第三者效力，但應(yīng)該看到，后者只是一種異態(tài)，而并非常規(guī)。這與“軟法”的作用空間是相符的。其三，黨內(nèi)法規(guī)只能依靠組織強(qiáng)制和內(nèi)心強(qiáng)制的方式而獲得施行，而不依賴于國家暴力機(jī)關(guān)所營造出的國家強(qiáng)制力。12廉睿、衛(wèi)躍寧： 《黨內(nèi)法規(guī)的法學(xué)邏輯及其與國家法的契合路徑》，載《學(xué)習(xí)論壇》2017年第4期。

在軟法理論之下，黨內(nèi)法規(guī)因其制定主體的非國家特征和規(guī)范形式的成文特征成為具有典范意義上的軟法。但也有學(xué)者認(rèn)為這種以“軟法”或“社會法”來論證黨內(nèi)法規(guī)法屬性的方式存在局限。首先，軟法理論并不涉及特定社會規(guī)范的名稱問題。黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法，并不意味著軟法可以解釋其概念的合理性。其次，高度抽象的軟法理論無法解釋黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于其他社會規(guī)范的特性，“黨內(nèi)法規(guī)”概念超出了軟法理論涵攝范圍，是黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于其他軟法的獨(dú)特之處，用軟法理論來分析“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性，是錯(cuò)誤地應(yīng)用了正確的理論。正如“中國共產(chǎn)黨制定的條例是軟法”的正確陳述也不能解釋這些條例可以稱為“黨內(nèi)法規(guī)”一樣。最后，軟法理論的理念和黨內(nèi)法規(guī)的理念并不一致，軟法強(qiáng)調(diào)放松管控，增加自由度和靈活性，而黨內(nèi)法規(guī)更注重嚴(yán)格的規(guī)范管理。13武小川：《 “黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論——兼論“黨內(nèi)法規(guī)”軟法論的應(yīng)用局限》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期。在上述批評的基礎(chǔ)上，武小川博士提出了“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論。他認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨為更好地行使執(zhí)政權(quán)，自覺借鑒國家法律對國家權(quán)力的規(guī)范和限制方式，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)來管黨治黨，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)管治的法治化。和國家法律既授予權(quán)力也約束權(quán)力相比，黨內(nèi)法規(guī)并不能自我授權(quán)，但卻可以自我約束?！包h內(nèi)法規(guī)”和國家法律意義上的“法規(guī)”在概念上的近似性實(shí)際上具有一種積極意義，它使黨內(nèi)法規(guī)剝離了權(quán)力授受而施加了權(quán)力規(guī)限，從而更好地服務(wù)于法治建設(shè)?！包h內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論正是從“黨內(nèi)法規(guī)”概念與法治體系、從嚴(yán)治黨的內(nèi)在關(guān)聯(lián)中闡明了這個(gè)概念對法治建設(shè)的積極意義。14武小川：《 “黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論——兼論“黨內(nèi)法規(guī)”軟法論的應(yīng)用局限》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法關(guān)系的內(nèi)部性視角

上述幾種不同的論證方式中，無論是軟法理論，還是不成文法理論，都是基于對國家法中心主義的批判而主張公共治理背景下的法律多元，所運(yùn)用的方法具有相似性，都是從社會法學(xué)的角度擴(kuò)展了 “法”的概念。這最早淵源于埃爾利希所提出的“行動的法”（law in action）或“活法”（living law）的理論。在當(dāng)代社會，這些社會性規(guī)范、“活法”無處不在。它們雖然紛繁蕪雜，但卻共享若干特征，如無國家法的拘束力、意圖產(chǎn)生一定的規(guī)范效果、明確地載諸文書等。例如，政協(xié)的組織和運(yùn)作的規(guī)范，社團(tuán)及企事業(yè)單位的組織、運(yùn)作或紀(jì)律的規(guī)范，某些行業(yè)自律規(guī)范，行業(yè)或地區(qū)的評優(yōu)、認(rèn)證或績效（performance）標(biāo)準(zhǔn)（作為援助或優(yōu)惠的前提），行業(yè)權(quán)威或同儕關(guān)于優(yōu)越行為模式的宣言、聲明或倡議，無強(qiáng)制權(quán)但卻事實(shí)上很權(quán)威的公共實(shí)體（quangos）的決議，政府發(fā)布的普遍性綱要或意見，要求成員以持續(xù)努力來逐步實(shí)施的協(xié)約，等等。15翟小波：《 “軟法”及其概念之證成——以公共治理為背景 》，載《法律科學(xué)》2007年第2期。

所不同的是，軟法理論的運(yùn)用者強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)的成文規(guī)范形式對其作為“軟法”而言至關(guān)重要，而不成文法理論則更為強(qiáng)調(diào)規(guī)則的實(shí)際效用。而且，軟法理論在強(qiáng)調(diào)法律多元主義的同時(shí)，并不認(rèn)為這些不同的規(guī)則形式具有相同的法律淵源地位。軟法的正當(dāng)性建立在國家法優(yōu)勢的前提之下，作為軟法的黨內(nèi)法規(guī)必須接受國家法的合法性審查。例如姜明安教授提出了黨內(nèi)法規(guī)姓“法”的三大條件。既然法之為“法”的最重要條件是反映相應(yīng)共同體全體成員或最大多數(shù)成員的意志和利益，那么，黨內(nèi)法規(guī)姓“法”的最重要的條件自然就是其應(yīng)能反映全黨的意志、利益或者全黨絕大多數(shù)黨員的意志和利益。而且，因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨是直接執(zhí)掌國家決策權(quán)力、行使對國家武裝力量絕對領(lǐng)導(dǎo)和管理國家干部等國家公權(quán)力的執(zhí)政黨，其黨內(nèi)法規(guī)姓“法”，就不僅應(yīng)能反映中國共產(chǎn)黨全黨的意志、利益或者中國共產(chǎn)黨全黨絕大多數(shù)黨員的意志和利益，還必須同時(shí)反映全體人民或絕大多數(shù)人民的意志和利益。黨內(nèi)黨外廣泛參與的民主程序是保證決策反映黨意、民意的重要條件，自然也是黨內(nèi)法規(guī)姓“法”的基本條件。保障黨內(nèi)法規(guī)姓“法”，使之構(gòu)成一國法體系組成部分的另一條件是公開性、規(guī)范性和相對穩(wěn)定性。黨內(nèi)法規(guī)姓“法”除了上述保障以外，還有一個(gè)重要保障，那就是應(yīng)將黨內(nèi)法規(guī)納入國家統(tǒng)一的違憲、違法審查機(jī)制。16姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2012年第3期。

也有學(xué)者指出，黨內(nèi)法規(guī)制度體系應(yīng)當(dāng)服從“憲法為上、黨章為本”的要求，以憲法為遵循，保證黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內(nèi)法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內(nèi)在統(tǒng)一。黨章統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系，但其上仍有憲法，憲法是最高權(quán)威。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的生活各領(lǐng)域和各方面，但黨員在每一領(lǐng)域和每一方面的行為都要同時(shí)遵守國家法的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)不能作出與國家法相違背的規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)和國家法可以是相輔相成的，但不是并駕齊驅(qū)的，更不能是分庭抗禮的。17屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，載《浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期。

基于實(shí)效主義的不成文法理論，并沒有對黨內(nèi)法規(guī)提出上述要求，而是將其正當(dāng)性與合法性都建立在功能有效的基礎(chǔ)上。這種相對簡單化的處理一直遭受較大的質(zhì)疑，在政治正當(dāng)性理論中也存在從有效性中能否得出正當(dāng)性的爭論。塞繆爾·亨廷頓曾經(jīng)提出績效合法性的理論。這一經(jīng)驗(yàn)主義的正當(dāng)性理論是從馬克斯·韋伯那里發(fā)源的，只要統(tǒng)治者的治理權(quán)力獲得了普遍的服從，就認(rèn)為，統(tǒng)治權(quán)力已經(jīng)獲得了正當(dāng)性。運(yùn)用到規(guī)則的正當(dāng)性論證中，就意味著只要某些規(guī)則在實(shí)際中運(yùn)作，并得到了遵守，就認(rèn)為這些規(guī)則具有正當(dāng)性。這種論證方式的問題往往在于它與人們的認(rèn)知判斷模式存在某種程度的沖突。當(dāng)討論到某一規(guī)則的正當(dāng)性的時(shí)候，往往并不總是能夠充分認(rèn)識到這一規(guī)則是否得到了普遍意義上的遵守和服從。當(dāng)此規(guī)則得到普遍意義上的遵守服從這一事實(shí)得到證成的時(shí)候，或許可以反證得出規(guī)則的正當(dāng)性。但如果上述事實(shí)并不能得到充分證成，很多情況下這種證成有較大困難，這時(shí)就無法得出規(guī)則具有正當(dāng)性的結(jié)論。但在后一種情況下，往往更需要討論規(guī)則的正當(dāng)性問題。討論正當(dāng)性的目的就是要看此規(guī)則是否應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡毡榈淖袷睾头模皇撬欠竦玫搅似毡榈淖袷睾头?。由此，事?shí)上基于實(shí)效主義的不成文法理論，可以論證某些黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性，這些黨內(nèi)法規(guī)得到了很好的實(shí)施，取得了實(shí)效。但是，它難以為黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性與合法性提供一個(gè)普遍意義上的論證。

然而，軟法理論所提供的論證方式，其問題在于僅僅采取了一個(gè)外部主義的視角，從黨內(nèi)法規(guī)的外部為其正當(dāng)性提供一個(gè)合法性論證，并沒有完全超越功能主義的束縛。在軟法理論中，除了功能理論之外，還有另外一種譜系的理論，拉斯洛·布魯特曼（László Blutman）教授稱之為接近理論。接近理論的論證模式是關(guān)注軟法規(guī)范與傳統(tǒng)法律規(guī)則之間的特殊關(guān)系或關(guān)聯(lián)性，從而賦予其法的地位。一方面，軟法有時(shí)候是尚在醞釀的正式法律規(guī)則的先驅(qū)（precursor）和基礎(chǔ)。正式法律規(guī)則的制定可以開始于不具有約束效力的、在傳統(tǒng)法律淵源體系以外的文件，這些文件最終會轉(zhuǎn)變?yōu)檎椒梢?guī)則。另一方面，軟法在正式法律規(guī)則適用的時(shí)候發(fā)揮必要的補(bǔ)充作用。大致上，補(bǔ)充作用可見于兩類情形：一是正式法律規(guī)則在文本中明確提及不具有法律性質(zhì)的規(guī)則、建議或標(biāo)準(zhǔn)，指示后者應(yīng)該得到相關(guān)行動者的尊重和參考；二是軟法為正式法律規(guī)則提供了解釋依據(jù)。通過解釋，軟法與正式法律規(guī)則的規(guī)范內(nèi)容發(fā)生關(guān)聯(lián)，從而享有較高的特殊地位。正是由于軟法規(guī)范與正式法律規(guī)則之間有著廣泛的、緊密的、多面向的特殊關(guān)系，其中有些規(guī)范成為正式法律規(guī)則實(shí)際運(yùn)作不可或缺之條件，才得以享有法律或準(zhǔn)法律的性質(zhì)。18轉(zhuǎn)引自沈巋：《“軟法”概念正當(dāng)性之新辯——以法律溝通論為視角》，載《法商研究》2014年第1期。這種接近理論從軟法規(guī)則和國家法規(guī)則的特殊關(guān)系入手，論證其正當(dāng)性。其論證視角從軟法外部轉(zhuǎn)入軟法規(guī)則內(nèi)部，對于黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證而言，具有啟發(fā)意義。

武小川博士提出的黨內(nèi)法規(guī)權(quán)力規(guī)限論，有點(diǎn)類似接近理論，是從黨內(nèi)法規(guī)與國家法的相似性所作出的論證思路，而且提供了一個(gè)內(nèi)部性視角：黨內(nèi)法規(guī)不能僅憑與國家法的相似性而得出正當(dāng)性，正當(dāng)性論證還應(yīng)該考慮黨的自身的權(quán)力性質(zhì)——不能自我授權(quán)，但是可以進(jìn)行自我約束。能夠?yàn)闄?quán)力提供規(guī)限的黨內(nèi)法規(guī)，才真正具有正當(dāng)性。但是這一權(quán)力規(guī)限理論所規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系，線條較為單一，并不能夠準(zhǔn)確地描述“黨內(nèi)法規(guī)要與國家法相銜接相協(xié)調(diào)”的內(nèi)在邏輯，因此對黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證仍顯不足。徹底的內(nèi)部視角下的黨內(nèi)法規(guī)與國家法關(guān)系，需要對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)進(jìn)行解剖，分析黨內(nèi)法規(guī)的不同規(guī)范類型，在此基礎(chǔ)上得出論證黨內(nèi)法規(guī)正當(dāng)性的不同路徑。

四、黨內(nèi)法規(guī)的類型劃分及其對正當(dāng)性論證的意義

眾所周知，法律規(guī)范的類型化分析是法理學(xué)的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。根據(jù)法律規(guī)范性質(zhì)的不同，將其分為實(shí)體法和程序法。根據(jù)法律關(guān)系主體間的不同關(guān)系，劃分為公法、私法、社會法。根據(jù)法律調(diào)整對象和調(diào)整方法等的不同，將法律劃分為憲法、民法、刑法、行政法、訴訟法、經(jīng)濟(jì)法、社會法等法律部門。例如，中國特色社會主義法律體系就被劃分為憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個(gè)法律部門。這樣劃分的意義在于通過探究國家法律的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)在不同部門的眾多法律文件背后的內(nèi)在變化邏輯，并尋找產(chǎn)生這種變化的社會原因，同樣也包括不同的正當(dāng)性論證結(jié)構(gòu)。特別是公法與私法的區(qū)分，是大陸法系法律體系建構(gòu)的基礎(chǔ)，在某種意義上決定了兩種不同類型法律的基本原則和正當(dāng)性論證方式。

對黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)范性質(zhì)也可以進(jìn)行類似的類型化分析。例如，黨內(nèi)法規(guī)同樣也可以被區(qū)分為實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)和程序性黨內(nèi)法規(guī)。參照法律部門的分類，有學(xué)者提出了黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該分為八個(gè)主要類別或者部門：黨章及相關(guān)法規(guī)；關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)；關(guān)于黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)；關(guān)于黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)；關(guān)于黨的作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)；關(guān)于反腐倡廉建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)；關(guān)于黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)；關(guān)于黨的機(jī)關(guān)工作方面的黨內(nèi)法規(guī)。19參見姜明安教授接受人民網(wǎng)記者采訪時(shí)發(fā)表觀點(diǎn)，《法學(xué)專家詳解黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)成及制定機(jī)制》，載人民網(wǎng)：http://theory.people.com.cn/n/2014/1118/c148980-26044066，2018年1月18日訪問。也有學(xué)者提出其他黨內(nèi)法規(guī)門類劃分的不同觀點(diǎn)。如可以分為黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)以及黨內(nèi)工作程序六類黨內(nèi)法規(guī)；20王振民、施新州等：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第10頁?？梢苑譃辄h章部門、組織法規(guī)部門、紀(jì)律法規(guī)部門、黨員和黨的干部法規(guī)部門、其他法規(guī)部門五類。21李軍：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，天津人民出版社2016年版，第127頁。

黨的十九大報(bào)告就黨內(nèi)法規(guī)體系提出了新的表述，“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。從這一表述來看，它實(shí)際上指出了一個(gè)新的分類方式，即將黨內(nèi)法規(guī)分為黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)兩大類。這一類型化分析具有很重要的理論意義——對兩類不同關(guān)系性質(zhì)和關(guān)系主體的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行區(qū)分。黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)與黨的建設(shè)類黨規(guī)，它們所分別調(diào)整的黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系，其相關(guān)主體以及主體間關(guān)系的性質(zhì)是不同的。黨的建設(shè)類黨規(guī)所涉及的調(diào)整對象是純粹的黨內(nèi)事務(wù)，所涵蓋的主體主要是黨員、黨組織，包括了特殊的黨員主體——黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。它所調(diào)整的關(guān)系，包括黨員與黨員之間的關(guān)系、黨員與黨組織之間的關(guān)系、黨組織之間的相互關(guān)系，主要是后二者。而黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)，其調(diào)整對象主要是黨組織與非黨組織之間的關(guān)系?；谥袊伯a(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的憲法和政治地位，黨內(nèi)法規(guī)除了對純粹的黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范之外，也有一部分黨內(nèi)法規(guī)涉及對黨與其他組織之間關(guān)系的調(diào)整，例如黨與國家機(jī)關(guān)、黨與群團(tuán)組織、黨與企業(yè)組織等的關(guān)系。所以，這類關(guān)系從性質(zhì)上界定都是黨對這些機(jī)關(guān)、組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這些黨內(nèi)法規(guī)可以被稱作黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)。在筆者看來，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)與黨的建設(shè)類黨規(guī)的類型劃分，如同公法私法的區(qū)分對法律體系的基礎(chǔ)性意義，對于黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)同樣具有基礎(chǔ)性意義。22有學(xué)者曾經(jīng)按照黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的對象主體進(jìn)行了類似劃分，將黨內(nèi)法規(guī)所涉及的主體分為了七類：（1）黨組織和黨員；（2）黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行系統(tǒng)，主要指的是以黨委辦公廳為主的黨內(nèi)綜合辦事機(jī)構(gòu)；（3）國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)等；（4）國有企業(yè)、事業(yè)單位；（5）集體經(jīng)濟(jì)組織、基層群眾自治組織、社會組織；（6）非公有制企業(yè)；（7）黨外群眾。以此七類主體為基礎(chǔ)范疇，區(qū)分了七類不同的行為，并由此而區(qū)分幾類關(guān)系：（1）黨的自身建設(shè)活動形成的上下級黨組織之間、黨組織與黨員之間的黨務(wù)關(guān)系；（2）黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障等黨務(wù)行為所形成的關(guān)系；（3）黨的執(zhí)政活動而形成的執(zhí)政關(guān)系；（4）基于黨的準(zhǔn)執(zhí)政行為而形成的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；（5）基于黨的支持或監(jiān)督行為而形成的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；（6）基于黨的引導(dǎo)和監(jiān)督行為而形成的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；（7）基于黨的示范和倡導(dǎo)行為而形成的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。上述七類主體基本上涵蓋了社會上的所有主體形式。從一到七，黨務(wù)管理行為到執(zhí)政行為、準(zhǔn)執(zhí)政行為，再到領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、引導(dǎo)和倡導(dǎo)等，是一個(gè)通過領(lǐng)導(dǎo)貫徹黨的意志由強(qiáng)到弱、由直接到間接的過程。黨內(nèi)法規(guī)的剛性程度也同樣是由強(qiáng)到弱，形成了一個(gè)360°的圓。宋功德教授形象地稱之為黨規(guī)“360°”調(diào)整法。參見宋功德：《黨規(guī)之治》，法律出版社2015年版，第100—103頁。

此兩類黨內(nèi)法規(guī)由于上述其各自調(diào)整對象、調(diào)整關(guān)系性質(zhì)的不同，引申出其他重要差別。第一個(gè)差別效力來源或者正當(dāng)性基礎(chǔ)不同。黨的自身建設(shè)類黨規(guī)，屬于政黨及黨員的意思自治范疇，其正當(dāng)性建立在黨員的同意、黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)上，其效力也源自于此，根源自黨員入黨時(shí)的承諾、宣誓。而黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)，不能從黨員的同意中簡單得出，需要更加豐富的正當(dāng)性來源。由此，可以推導(dǎo)出第二個(gè)差別，調(diào)整方式和原則也不盡相同。黨的自身建設(shè)類黨規(guī)，其調(diào)整方式和原則是黨的民主集中制原則，這一原則既表現(xiàn)在組織層面上，也表現(xiàn)在工作機(jī)制和方法上。而黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)，其調(diào)整方式和原則是法治原則和民主集中制原則的統(tǒng)一，也就是說，既需要按照國家憲法法律所確定的相關(guān)原則，也需要按照民主集中制原則，來處理相互關(guān)系。由此，而得出第三點(diǎn)差別，即此兩類黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系不同。黨的自身建設(shè)類黨規(guī)與國家法的關(guān)系，并不是直接的聯(lián)系，反而是更多表現(xiàn)為二者如何相區(qū)分，國家法并不過多地介入此類黨內(nèi)法規(guī)中。而黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)，則往往與國家法存在很多相互連接，甚至重合的地方，這就需要二者之間能夠相互銜接、契合，能夠發(fā)揮制度合力。

因此，對于黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證而言，應(yīng)該區(qū)分這兩種不同類型，就如私法領(lǐng)域法律規(guī)則的正當(dāng)性與公法領(lǐng)域法律規(guī)則的正當(dāng)性不能完全等同一樣。從第一種黨的自身建設(shè)類黨規(guī)來看，軟法理論所進(jìn)行的論證能夠較為充分地說明其合法性緣由——家族相似性、實(shí)效性以及對合法性審查的接受。但是，對第二類黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)來看，軟法理論就無法做出充分的證成。主張軟法理論的學(xué)者，已經(jīng)關(guān)注到了這種內(nèi)在邏輯上的緊張。有學(xué)者曾經(jīng)注意并指出：黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)調(diào)整到黨與國家機(jī)關(guān)的關(guān)系、黨與參政黨和群團(tuán)組織的關(guān)系等內(nèi)容，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨管干部等重大原則，但就規(guī)范層面而言，黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整上述關(guān)系時(shí)，其調(diào)整范圍也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守“黨內(nèi)側(cè)”的界限，亦即不超出調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、維護(hù)黨內(nèi)生活秩序的黨內(nèi)治理范疇，上述事項(xiàng)涉及“黨外側(cè)”的，應(yīng)由國家法律、組織章程、規(guī)則辦法等規(guī)范予以承接。23參見秦前紅：《論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2016年第6期。這一論述，實(shí)際上反對通過黨內(nèi)法規(guī)的方式對此領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的規(guī)范。也有學(xué)者認(rèn)為，由于中國共產(chǎn)黨在中國的特殊地位，黨內(nèi)法規(guī)對黨務(wù)的調(diào)整必然影響和涉及國務(wù)。從而，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)就不完全是社會法和軟法，它也會同時(shí)具有一定的國家法和硬法的因素。24姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2012年第3期。

無論是強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)當(dāng)涉及“黨外側(cè)”的事項(xiàng)，還是主張軟法不再“軟”，反而具有一定國家法和硬法屬性，都體現(xiàn)出功能主義的軟法理論在領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)論證上的有限性和內(nèi)在邏輯上的緊張關(guān)系。

五、接近理論下黨內(nèi)法規(guī)與國家法關(guān)系

如前文所述，接近理論通過強(qiáng)調(diào)軟法規(guī)范與傳統(tǒng)法律規(guī)則之間的特殊關(guān)系或關(guān)聯(lián)性來賦予軟法規(guī)范的正當(dāng)性地位。由此，同樣可以推論出，理解黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間的特殊關(guān)系也可以為闡明黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性提供重要理論支撐。

與一般意義上的社會規(guī)范如習(xí)慣法、公司章程、行業(yè)協(xié)會規(guī)則等不同，黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間的特殊關(guān)系一方面根基于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，另一方面也淵源于中國共產(chǎn)黨本身的特殊性。此特殊性根本在于中國共產(chǎn)黨與人民關(guān)系的特殊定位。這集中體現(xiàn)在黨章對黨的性質(zhì)的界定上：“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，代表中國最廣大人民的根本利益?！边@一經(jīng)典表述表明黨將自身與人民的關(guān)系確定為一種實(shí)質(zhì)意義上的代表關(guān)系。黨對人民的實(shí)質(zhì)意義上的代表，體現(xiàn)為黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)，更體現(xiàn)為黨對中國最廣大人民根本利益的代表。首先，這種代表關(guān)系決定了黨內(nèi)法規(guī)與國家法對人民利益的共同體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨沒有自己的特殊利益，只能夠?yàn)槿嗣竦睦娣?wù)，通過自身的執(zhí)政行為來為人民謀取最大的福利。而這種實(shí)質(zhì)代表關(guān)系是通過一系列的黨內(nèi)法規(guī)制度得以保障、實(shí)現(xiàn)的。其一，中國共產(chǎn)黨是由中國人民中的先進(jìn)分子組成的政治組織，這是由嚴(yán)格的黨員發(fā)展程序等制度來加以保障的。其二，中國共產(chǎn)黨以群眾路線作為根本工作路線，由此建立起黨、黨員、黨組織與群眾之間的血肉聯(lián)系，能夠真正代表人民群眾的根本利益。其三，中國共產(chǎn)黨以民主集中制為根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)原則，保障了黨內(nèi)決策機(jī)制能夠建立在群眾路線上，建立在對人民群眾根本利益的考量上。其四，中國共產(chǎn)黨通過黨內(nèi)有關(guān)作風(fēng)、廉政建設(shè)的一系列規(guī)章制度，保證自身的純潔性，防止自身脫離甚至超越于群眾利益之上。其次，黨內(nèi)法規(guī)與國家法的特殊關(guān)系還在于黨的執(zhí)政地位決定了它可以通過立法程序?qū)⒆约旱闹鲝埮c人民的意志在國家法律上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，而黨內(nèi)法規(guī)也要服從于這一統(tǒng)一意志。由此，黨內(nèi)法規(guī)與國家法在根本意義上統(tǒng)一于人民的利益和意志。

這種根本的統(tǒng)一性在上文所區(qū)分的兩種不同類型的黨內(nèi)法規(guī)中都得到體現(xiàn)。只是黨的自身建設(shè)類黨規(guī)是在更加基礎(chǔ)意義上體現(xiàn)這一統(tǒng)一性。之所以是更加基礎(chǔ)的，是因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政地位的長期性和鞏固性都建立在上述四種黨的自身建設(shè)類黨規(guī)所確立的黨與人民的關(guān)系基礎(chǔ)上。這種基礎(chǔ)性，在某種意義上也決定了它的簡單化邏輯。從黨的自身建設(shè)類黨規(guī)與國家法的關(guān)系來看，反而與其他軟法性質(zhì)的大多數(shù)規(guī)范形式，在正當(dāng)性上并無太大的差別。

對一般意義上政黨內(nèi)部制度而言，其正當(dāng)性通常都是建立在私法自治或者意思自治的原則上，政黨通過內(nèi)部制度建構(gòu)實(shí)現(xiàn)自我治理，這種治理方式和內(nèi)容只需要經(jīng)過政黨內(nèi)部成員的同意即可成立。同意的方式可能是多樣化的，可能是直接表示，可能是間接的授權(quán)方式作出。對于中國共產(chǎn)黨而言，黨的章程、綱領(lǐng)，黨員在加入政黨時(shí)明確表示了同意，并且通過宣誓的方式進(jìn)行了確認(rèn)。遵守契約，進(jìn)一步應(yīng)該是遵守誓約，是一項(xiàng)具有非常強(qiáng)約束力的道德義務(wù)。這里面隱含了一個(gè)命題，即黨的各種規(guī)章制度特別是黨內(nèi)法規(guī)都是根據(jù)黨章制定的，與黨的綱領(lǐng)是一致的。因?yàn)橐粋€(gè)人在加入一個(gè)政黨時(shí)，會對這個(gè)政黨的章程、綱領(lǐng)有基本的了解，但是他不可能完全了解政黨的所有規(guī)章制度。如果某項(xiàng)黨內(nèi)規(guī)章制度，與黨章是違反的、沖突的，上述建立的同意基礎(chǔ)上的道德義務(wù)，就無法對他有根本上的約束力。由此而反推出，每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，其效力都應(yīng)該淵源自黨章，并且與黨章不得有沖突，由此才能夠?qū)h員有真正的約束力。

進(jìn)而，黨的規(guī)章制度特別是黨內(nèi)法規(guī)是經(jīng)過了黨員的同意而制定的。中國共產(chǎn)黨通過民主集中制的方式組織起來，注重發(fā)揮黨內(nèi)民主的作用。黨的規(guī)章制度是通過一系列的黨內(nèi)民主程序制定出來的。法律的生效，并不是每一部都要經(jīng)過全體公民的同意，而是只要立法機(jī)關(guān)通過法定程序制定通過即可生效。黨內(nèi)法規(guī)同樣是由具有制定權(quán)的主體通過相應(yīng)程序制定通過而生效。這里面的同意，隱含在黨內(nèi)法規(guī)制定的一系列程序中：黨員通過民主的方式選舉產(chǎn)生黨員代表，組成黨員代表大會，再經(jīng)選舉產(chǎn)生黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，然后，由黨員代表大會、黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來行使黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。其中的邏輯與代議制立法是一樣的。當(dāng)然，就制定主體和程序而言，絕大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)更像是行政法規(guī)，而不是代議制立法。

對于此類黨內(nèi)法規(guī)而言，意思自治基礎(chǔ)上的合法性審查自然不可或缺?，F(xiàn)代法治國之下，所有的規(guī)則都要接受法律的審查，特別是憲法的審查。目前來看，不同國家的憲法法律審查是不同的。有些國家對政黨內(nèi)部性規(guī)則并不進(jìn)行嚴(yán)格意義上的審查。但有些國家卻在憲法法律中明確要求進(jìn)行政黨內(nèi)部制度的合法性審查。最典型意義上的國家就是德國。德國在其基本法和政黨法中專門規(guī)定了政黨內(nèi)部的基本組織原則，并賦予了憲法法院的審查權(quán)力。就中國而言，這種審查機(jī)制主要存在于執(zhí)政黨內(nèi)部。如前所述，中國共產(chǎn)黨在《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中從制定的程序和實(shí)體兩個(gè)角度建立了這種審查機(jī)制，并且逐漸發(fā)展出了一套專門的備案審查機(jī)制，防止低層級的黨內(nèi)規(guī)范性文件出現(xiàn)合法性危機(jī)。從實(shí)際運(yùn)作的情況來看，這種內(nèi)部審查機(jī)制盡管不像德國的外部性審查如此嚴(yán)厲，存在不少問題，但是也的確取得了值得肯定的實(shí)效。所以，國家法的合法性審查是規(guī)范主義論證和軟法理論都給予了突出強(qiáng)調(diào)的一個(gè)要素，這也反映出中國語境下的正當(dāng)性論證共識。

但是，上述意思自治原則在第二類黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)的正當(dāng)性論證中卻發(fā)生了變化。此類黨內(nèi)法規(guī)中，黨組織所制定的規(guī)則對于其他非黨組織、非黨員產(chǎn)生了一定意義上的效力。顯然，此類黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的關(guān)系超出了意思自治的范疇。有學(xué)者提出黨內(nèi)法規(guī)適用于非黨組織和非黨員的情況，可稱之為黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”。25李忠：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》，中國社會科學(xué)出版社2015年版，第2頁。那么，黨內(nèi)法規(guī)的效力為什么會“溢出”？為什么能夠超出意思自治的范疇？這種“溢出”“超出”的正當(dāng)性論證如何做出？一種直接的論證方式是認(rèn)為執(zhí)政黨的機(jī)關(guān)與國家機(jī)關(guān)之間不應(yīng)有性質(zhì)上的差別。如強(qiáng)世功教授認(rèn)為，中國政治協(xié)商會議、中國共產(chǎn)黨中央委員會及其政治局和政治局常委會與全國人大及其常務(wù)委員會一樣，必須被理解為中國憲法中明確規(guī)定的國家機(jī)關(guān)。其依據(jù)在于2005年頒布的《公務(wù)員法》第2條明確規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！睆?qiáng)世功教授認(rèn)為，公務(wù)員的范圍自然包括各級黨委和政協(xié)中的公職人員。因此，各級黨委和政協(xié)在實(shí)踐中一直是作為國家機(jī)構(gòu)來對待的，而現(xiàn)在國家《公務(wù)員法》實(shí)際上以法律的形式予以明確，起到了“正名”作用。26強(qiáng)世功：《中國憲法中的不成文法——理解中國憲法的新視角》，載《開放時(shí)代》2009年第12期。這種直接的論證方式，沒有說明為什么黨的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是憲法中的國家機(jī)關(guān)。按照接近理論，第二類黨內(nèi)法規(guī)之所以能夠具備超出意思自治范疇的規(guī)則效力來源于基于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位而建立起的特別權(quán)力關(guān)系。

六、理解特別權(quán)力關(guān)系的兩個(gè)層面

上述特別權(quán)力關(guān)系指的是黨通過自身組織和機(jī)構(gòu)來領(lǐng)導(dǎo)其他包括國家政權(quán)機(jī)關(guān)在內(nèi)的非黨組織、非黨員（一般指非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部）所形成的關(guān)系。這種特別權(quán)力關(guān)系只能夠來自憲法法律的確認(rèn)和授予，無法通過黨內(nèi)法規(guī)的自我規(guī)定而產(chǎn)生，換句話說，中國共產(chǎn)黨無法通過黨內(nèi)法規(guī)自我授予對非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)，其正當(dāng)性來自外部性授予。這種外部性授予，內(nèi)在上源自黨領(lǐng)導(dǎo)人民所形成的共同意志和根本利益，外在上表現(xiàn)為憲法法律的授權(quán)。換言之，其合法性不能僅從國家法的審查中獲得，還需要來自國家法的授權(quán)，這樣才能夠充分支撐其正當(dāng)性結(jié)構(gòu)。

憲法法律對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的確認(rèn)，這一點(diǎn)得到執(zhí)政黨的反復(fù)強(qiáng)調(diào)。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這既是中國特色社會主義制度的根本特征和最大優(yōu)勢所在，也必然是中國立憲所遵循的根本政治原則，也的確以中國憲法的特定方式得以確立。27參見鄧聯(lián)繁：《我國憲法中的執(zhí)政黨》，載《環(huán)球法律評論》2012年第6期。一般認(rèn)為，現(xiàn)行憲法確立中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的方式，是通過憲法序言對黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命取得勝利并建立新中國的歷史進(jìn)行重述，以及通過對黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行描述。歷史重述和現(xiàn)實(shí)描述式的確認(rèn)方式不同于此前1975年和1978年憲法中通過正文規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的方式。近年來有學(xué)者指出，“中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下”是中國憲法的第一根本法，“對比資本主義共和國的憲法，中國憲法的第一根本法的獨(dú)特性在于工人階級的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，進(jìn)一步說就是共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，“關(guān)于共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，憲法采用了三種表達(dá)方式：歷史陳述（第5—7自然段）；人民決斷（第七自然段）；原則性規(guī)范（第一條）。序言最后一段確認(rèn)的‘成果’是絕對意義的憲法，應(yīng)該結(jié)合上述三種表述全面理解”。28陳端洪：《論憲法作為國家的根本法與高級法》，載《中外法學(xué)》2008年第4期。這一觀點(diǎn)也得到其他學(xué)者的贊成。有學(xué)者同樣認(rèn)為，現(xiàn)行《憲法》第1條第1款中的“工人階級領(lǐng)導(dǎo)”與第1、2款中的“社會主義”，這兩點(diǎn)都可以推導(dǎo)出共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。29林來梵：《憲法學(xué)講義》（第二版），法律出版社2015年版。憲法對于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的確認(rèn)，與憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這兩種論證之間存在差異，有一種內(nèi)在的張力。在筆者看來，憲法上確立中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這一表述一方面仍然缺乏足夠的憲法學(xué)理論支撐，另一方面從抽象意義上講中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，并不能夠清晰地描述憲法與中國共產(chǎn)黨的關(guān)系。更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嫳硎?，?yīng)該是憲法確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，基于此領(lǐng)導(dǎo)地位，中國共產(chǎn)黨得以建構(gòu)起黨對國家政權(quán)及其他非黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由此中國共產(chǎn)黨的相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)得以具有領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域國家和社會事務(wù)的權(quán)力。換言之，具體意義上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主體是中國共產(chǎn)黨的各級組織和機(jī)構(gòu)。基于此領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在黨的組織和機(jī)構(gòu)與國家政權(quán)機(jī)關(guān)、其他非黨組織之間建構(gòu)起了特別權(quán)力關(guān)系。

除了憲法之外，有關(guān)法律也對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作出了規(guī)定。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，目前，規(guī)定了“中國共產(chǎn)黨”的現(xiàn)行有效法律共15部， 其中12部法律涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)，可以分兩種類型：（1）抽象規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，具體為：學(xué)位條例（第2條）、民族區(qū)域自治法（序言第一、第五自然段）、工會法（第4條）、國防法（第19條）、立法法（第3條）、現(xiàn)役軍官法（第8條）、各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法（第3條）、國家安全法（第4條、第15條）；（2）具體規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，具體為：全民所有制工業(yè)企業(yè)法（第8條）、村民委員會組織法（第4條）、高等教育法（第39條）、公務(wù)員法（第4條）。30蔣清華：《黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)之辨——“執(zhí)政權(quán)”之歧義和誤用》，載《政治與法律》2016年第8期。這些法律在憲法之下明確了中國共產(chǎn)黨對相關(guān)具體事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用，為中國共產(chǎn)黨在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供了直接法律依據(jù)。

但是，憲法和法律中并沒有明確中國共產(chǎn)黨如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，中國共產(chǎn)黨的各級組織和機(jī)構(gòu)具有什么樣的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。這并不意味著黨可以任意發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，黨的組織機(jī)構(gòu)可以任意行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。填補(bǔ)憲法和法律所留出來的空白的任務(wù)是由黨內(nèi)法規(guī)來完成的，這主要體現(xiàn)在第二類黨內(nèi)法規(guī)中。因此，盡管憲法法律沒有明確授權(quán)，由中國共產(chǎn)黨通過黨內(nèi)法規(guī)的方式對如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用進(jìn)行規(guī)范，但是可以從憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的確認(rèn)和留白中，推導(dǎo)出憲法法律通過默示的方式同意由中國共產(chǎn)黨來闡明其“領(lǐng)導(dǎo)地位”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，同意中國共產(chǎn)黨以黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范其相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的行使?；诖耍袊伯a(chǎn)黨通過一系列黨內(nèi)法規(guī)制度，例如《中國共產(chǎn)黨地方黨委工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等，明確了中國共產(chǎn)黨相關(guān)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)容、范圍、責(zé)任等。

上述憲法法律對于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的確認(rèn)，以及對以黨內(nèi)法規(guī)建構(gòu)特別權(quán)力關(guān)系的默示同意，是特別權(quán)力關(guān)系合法性的第一個(gè)層面。還存在另外一個(gè)層面，可以反證特別權(quán)力關(guān)系的合法性，即法律中對于上述權(quán)力關(guān)系的責(zé)任追究制度。一方面，中國共產(chǎn)黨以黨內(nèi)法規(guī)的方式規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行使過程中必須嚴(yán)格遵守各項(xiàng)紀(jì)律和規(guī)章制度，否則要承擔(dān)違紀(jì)的后果；另一方面，法律中也對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不當(dāng)行使而產(chǎn)生違法后果的行為規(guī)定了嚴(yán)厲的法律責(zé)任。這主要體現(xiàn)為刑法中對瀆職犯罪的規(guī)定。

根據(jù)刑法的規(guī)定，瀆職罪的主體是國家機(jī)關(guān)工作人員。學(xué)術(shù)界對于何謂國家機(jī)關(guān)工作人員，其范圍涵蓋哪些人員一直有各種爭論。有學(xué)者對1997年刑法制定的資料進(jìn)行了整理。1995年8月全國人大常委會法制工作委員會印發(fā)的《中華人民共和國刑法(總則修改稿)》有關(guān)于“政黨”的內(nèi)容：“本法所說的國家工作人員，是指在國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨中從事公務(wù)的人員?！?但接下來的1996年8月8日的《中華人民共和國刑法(總則修改稿)》和同年8月31日的《中華人民共和國刑法(修改草稿)》，去掉了有關(guān)“政黨”的內(nèi)容。31高銘暄、趙秉志主編：《新中國刑法立法文獻(xiàn)資料總覽（中）》，中國人民公安大學(xué)出版社1998年版，第881頁、第1069頁。最終在1997年刑法中沒有專門規(guī)定“政黨”中從事公務(wù)的人員。理論界的通說認(rèn)為，根據(jù)黨中央和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，參照國家公務(wù)員法進(jìn)行管理的中國共產(chǎn)黨的各級機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議的各級機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,也視為國家機(jī)關(guān)工作人員。32趙秉志：《刑法新教程》，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第825頁。全國人大常委會2002年專門出臺了《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》 ：“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任?！边@一解釋并沒有明確指出，中國共產(chǎn)黨的各級機(jī)關(guān)工作人員是否屬于瀆職罪的主體。

在此之后，最高人民檢察院和最高人民法院分別制定和下發(fā)了兩個(gè)文件，分別是2005年12月29日通過的《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》和2003年11月13日最高人民法院下發(fā)的《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會紀(jì)要》，進(jìn)一步明確了刑法中的“國家機(jī)關(guān)工作人員”，指在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，包括在各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，視為國家機(jī)關(guān)工作人員。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民政協(xié)機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，視為國家機(jī)關(guān)工作人員。上述司法解釋和規(guī)范性文件明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，視為國家機(jī)關(guān)工作人員。在具體司法實(shí)踐中，也出現(xiàn)了很多黨的機(jī)關(guān)工作人員被依法追究瀆職犯罪的刑事責(zé)任的案例。這意味著我國的刑事法律制度中將黨的機(jī)關(guān)工作人員行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的行為，視為具有國家權(quán)力的性質(zhì)，并追究其刑事責(zé)任。

從這兩個(gè)層面來看，中國共產(chǎn)黨的各級組織和機(jī)構(gòu)（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的黨的機(jī)關(guān)）所行使的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，與其他非黨組織等主體間建立起來的特別權(quán)力關(guān)系，既有憲法法律的授權(quán)，也有刑事法律的后果認(rèn)定和責(zé)任追究，因此，與國家法律之間存在著密切關(guān)聯(lián)。而作為規(guī)范此類特別權(quán)力關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，其正當(dāng)性也自然建立在這種關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上。這種關(guān)聯(lián)體現(xiàn)在三個(gè)層面上：一是從來源意義上，第二類黨內(nèi)法規(guī)需要由憲法法律的確認(rèn)和授權(quán)；二是從具體設(shè)計(jì)和運(yùn)行層面上，第二類黨內(nèi)法規(guī)需要與相關(guān)法律在制度機(jī)制上的銜接上科學(xué)設(shè)計(jì)，例如相互間的權(quán)力邊界、權(quán)力行使的具體方式、權(quán)力行使的責(zé)任承擔(dān)等方面；三是從整體意義上，第二類黨內(nèi)法規(guī)也同樣要接受國家法的合法性審查。具備這三種意義上的合法性，第二類黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證才真正得以完成。