王 鍇

關(guān)于政黨與國(guó)家的關(guān)系，是一個(gè)歷久彌新的話(huà)題。在近一百年前的魏瑪?shù)聡?guó)，學(xué)者們就曾圍繞一個(gè)名為“政黨國(guó)家”（Parteienstaat）的理論展開(kāi)討論。1政黨國(guó)家的概念最早是德國(guó)學(xué)者奧托·科爾羅伊特（Otto Koellreutter）提出。Vgl. Michael Stolleis, Parteienstaatlichkeit-Krisensymptome des demokratischen Verfassungsstaats?, VVDStRL 44 (1985) , S.9.那么，那場(chǎng)討論可以為我們今天的思考提供哪些借鑒，本文擬對(duì)其進(jìn)行一番探討。本文分為四個(gè)部分：第一部分討論政黨國(guó)家理論的內(nèi)涵；第二部分分析政黨國(guó)家理論提出的背景；第三部分對(duì)中德語(yǔ)境下政黨與國(guó)家的關(guān)系進(jìn)行比較；第四部分就政黨在國(guó)家中發(fā)揮作用的方式提出思考。

一、政黨國(guó)家理論的內(nèi)涵

（一）魏瑪時(shí)期對(duì)政黨的接納

政黨雖然在魏瑪時(shí)期之前的帝制時(shí)代就已經(jīng)出現(xiàn)，2德國(guó)政黨是在1850年后產(chǎn)生的，最初的目的是支持個(gè)別議員參加國(guó)民大會(huì)，或者更準(zhǔn)確一點(diǎn)，是為了代表各邦國(guó)。Christoph Gusy, Die Lehre vom Parteienstaat in der Weimarer Republik, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden,1993, S. 11.但是當(dāng)時(shí)政黨與國(guó)家并沒(méi)有什么交集。因?yàn)閲?guó)家與政黨的本質(zhì)是相互對(duì)立的，國(guó)家的指向是公共利益，而政黨則是要實(shí)現(xiàn)選民和成員的特殊利益，必要時(shí)甚至要以犧牲公共利益為代價(jià)。據(jù)此，國(guó)家要求政治意志和行為的統(tǒng)一性，這種統(tǒng)一性是基于它對(duì)公共利益的責(zé)任，是超越政黨的。這就導(dǎo)致了政黨在國(guó)家中并沒(méi)有位置，政黨國(guó)家的概念在當(dāng)時(shí)不僅不存在，而且自身就是一個(gè)矛盾。

但是到了魏瑪時(shí)期，政黨無(wú)論在實(shí)踐中還是理論上都獲得了承認(rèn)。（1）實(shí)踐中，由于魏瑪憲法規(guī)定了比例代表制，它是以政黨的存在和運(yùn)行為前提的。當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)思想就是，議會(huì)應(yīng)當(dāng)盡可能反映選民的政黨成分。但是由于自由委托（freie Mandat）思想的存在，阻礙了政黨對(duì)議會(huì)的影響。所謂自由委托就是指議員的行為要完全獨(dú)立于任何人，獨(dú)立于他所屬的政黨、社會(huì)階級(jí)、利益團(tuán)體。3a.a.O., S. 32.這種自由委托的思想可以看作是帝制時(shí)代區(qū)分國(guó)家與政黨的自然結(jié)果，然而，由于魏瑪憲法規(guī)定，帝國(guó)總理和部長(zhǎng)必須基于帝國(guó)議會(huì)的信任才能工作，實(shí)踐中大部分政府辭職都是政黨聯(lián)盟爭(zhēng)吵的結(jié)果，這就為議會(huì)黨團(tuán)針對(duì)政府形成統(tǒng)一的意見(jiàn)提供了動(dòng)機(jī)，政黨內(nèi)部紀(jì)律的加強(qiáng)隨之抵消了自由委托的思想。（2）理論上，因?yàn)樵诘聡?guó)獨(dú)特的君主原則（monarchischen Prinzip）下，國(guó)家權(quán)力唯一由君主享有，議會(huì)參與立法不是在分享國(guó)家權(quán)力，只是國(guó)家權(quán)力的自我限制。在此背景下，政黨作為市民結(jié)社的產(chǎn)物是在國(guó)家之外。但是到了魏瑪時(shí)期，國(guó)家形式的改變拉近了政黨與國(guó)家的距離。因?yàn)槲含攽椃ǖ?條將國(guó)家形式界定為共和國(guó)，并且規(guī)定了人民主權(quán)的原則。國(guó)家和國(guó)家權(quán)力的主體從此之后不再是君主，而是人民。人民的意志不僅是國(guó)家的來(lái)源，也是國(guó)家意志的表現(xiàn)。當(dāng)人民的意志也成為國(guó)家意志的時(shí)候，那么它的構(gòu)建和行使，也就是表決和選舉，自然成為國(guó)家的行為。這隨之導(dǎo)致了議會(huì)在國(guó)家法中的新地位。過(guò)去，議會(huì)僅僅被視為相對(duì)于國(guó)家的社會(huì)的機(jī)關(guān)，而在魏瑪憲法下更多是國(guó)家的機(jī)關(guān)。4a.a.O., S. 60-61.雖然，人民的意志成為國(guó)家意志的源泉，但是人民代表如何實(shí)現(xiàn)人民的意志，亦即國(guó)家的意志？因?yàn)槿嗣竦囊庵竞蛧?guó)家的意志不能簡(jiǎn)單的等同，人民的意志是多元的，而國(guó)家的意志必須是統(tǒng)一的。比如人民對(duì)于誰(shuí)適合當(dāng)總統(tǒng)可能有不同的意見(jiàn)，但是通過(guò)選舉最終只能由一個(gè)人來(lái)當(dāng)總統(tǒng)。由此，公投和立法的過(guò)程就是將異質(zhì)的、相互對(duì)抗的人民意志打包成一個(gè)多數(shù)意志從而作為最終的國(guó)家意志，而政黨在此過(guò)程中發(fā)揮著重要的轉(zhuǎn)化功能（通過(guò)選舉議員將人民的意志帶到國(guó)家機(jī)關(guān)中）和組織功能（將人民中不同的政治觀點(diǎn)打包并且組織成有行動(dòng)能力的整體）。5a.a.O., S. 65.也就是說(shuō)，在多元民主的背景下，民主離不開(kāi)政黨。

（二）政黨國(guó)家理論的提出

政黨國(guó)家理論的主要代表人物是格哈德·萊布霍爾茲（Gerhard Leibholz），6格哈德·萊布霍爾茲（1901—1982），德國(guó)公法學(xué)家。萊布霍爾茲是猶太人，少年時(shí)是一個(gè)神童，1921年（年僅20歲）就以一篇《費(fèi)希特與民主思想》的論文獲得哲學(xué)博士學(xué)位，1925年又以《法律面前的平等》為題獲得法學(xué)博士學(xué)位，1929年以《代表的本質(zhì)和20世紀(jì)民主的內(nèi)涵變遷》為題獲得教授資格。先后在格賴(lài)夫斯瓦爾德大學(xué)、哥廷根大學(xué)任教。納粹上臺(tái)后流亡英國(guó)，戰(zhàn)后1947年返回德國(guó)。1951—1971年擔(dān)任德國(guó)聯(lián)邦憲法法院法官長(zhǎng)達(dá)20年時(shí)間。他的主要貢獻(xiàn)是提出了平等的恣意禁止公式以及政黨國(guó)家理論。Vgl. Christian Starck, Gerhard Leibholz, in: Peter H?berle/Michael Kilian/Heinrich Amadeus Wolff (Hrsg.), Staatsrechtslehrer des 20. Jahrhunderts, Walter de Gruyter GmbH, Berlin/Boston, 2015.這使后來(lái)一提到政黨國(guó)家理論就不由自主地貼上萊布霍爾茲的標(biāo)簽。萊布霍爾茲的學(xué)術(shù)生涯橫跨魏瑪?shù)聡?guó)和聯(lián)邦德國(guó)，因此他的理論一方面延續(xù)了魏瑪時(shí)期有關(guān)政黨與國(guó)家關(guān)系的精神科學(xué)的思考方向，另一方面又利用他擔(dān)任聯(lián)邦德國(guó)憲法法院法官的機(jī)會(huì)，做出許多涉及政黨的判決，從而改變了國(guó)家法學(xué)無(wú)視政黨的局面。

早在19前引注7, Leibholz, S. 37。29年發(fā)表的教授資格論文《代表的本質(zhì)》中，萊布霍爾茲就試圖從現(xiàn)象學(xué)的角度來(lái)反對(duì)魏瑪時(shí)期的國(guó)家法實(shí)證主義。7Gerhard Leibholz, Das Wesen der Repr?sentation und der Gestaltwandel der Demokratie im 20. Jahrhundert, 3. Aufl.,Walter de Gruyter & Co., Berlin, 1966, S. 13ff.他認(rèn)為，法不僅僅是應(yīng)然的，而且同時(shí)也與意義領(lǐng)域相聯(lián)系。因此，復(fù)雜的東西不是靠分析，而是要在整體上進(jìn)行把握。8Volker Hartmann, Repr?sentation in der politischen Theorie und Staatslehre in Deutschland: Untersuchung zur Bedeutung und theoretischen Bestimmung der Repr?sentation in der liberalen Staatslehre des Vorm?rz, der Theorie des Rechtspositivismus und der Weimar Staatslehre, Duncker & Humblot, Berlin, 1979, S. 264.對(duì)于萊布霍爾茲而言，代表意味著一個(gè)將實(shí)際不在場(chǎng)的人變得在場(chǎng)的過(guò)程，不同于民法中的代理，它是一種精神現(xiàn)象。9前引注7, Leibholz, S. 37。萊布霍爾茲強(qiáng)調(diào)，只有純粹的思想性的價(jià)值，比如正義的理念、強(qiáng)調(diào)價(jià)值的共同體或者個(gè)人（如君主或者教皇）才能被代表，而私法和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是不能被代表的，因?yàn)楹笳呷狈σ环N純粹的超越個(gè)人的思想性?xún)r(jià)值。10a.a.O., S. 33.由此出發(fā)，萊布霍爾茲認(rèn)為，每一個(gè)民族共同體都是一個(gè)價(jià)值共同體，其在思想上具有同一性。因?yàn)閲?guó)家的一體性只有建立在政治領(lǐng)域，所以也是政治的思想同一性。11a.a.O., S. 46.但是，萊布霍爾茲并不認(rèn)為這種思想同一性是通過(guò)人民的同質(zhì)性來(lái)完成的，而恰恰是通過(guò)代表。

萊布霍爾茲認(rèn)為，政黨的出現(xiàn)使代表關(guān)系發(fā)生了變化，議會(huì)中自由的意見(jiàn)交換——也就是經(jīng)典代議體制中的自由委托理論——已經(jīng)不存在了。議員不再作為人民的代表而自由決定，他要服從于政黨的意志，議會(huì)的最初角色也發(fā)生了變化，僅僅成為政黨決議的登記者。12Gerhard Leibholz, Strukturprobleme der modernen Demokratie, 3. Aufl., Verlag C.F.M ü ller, Karlsruhe, 1967, S. 94ff.萊布霍爾茲將這種變化稱(chēng)為現(xiàn)代民主政治的結(jié)構(gòu)性變遷——政黨國(guó)家，即通過(guò)政黨進(jìn)行統(tǒng)治。萊布霍爾茲不僅對(duì)政黨國(guó)家持肯定態(tài)度，而且還積極地為其尋找國(guó)家法上的理由。他認(rèn)為，在大眾民主下，大眾通過(guò)政黨被激活，去參與國(guó)家并與國(guó)家聯(lián)系在一起。政黨起到了人民與國(guó)家之間的橋梁作用，如果沒(méi)有這種中介組織，無(wú)定型的大眾在政治上是無(wú)能和無(wú)助的。萊布霍爾茲將政黨國(guó)家作為直接民主的表現(xiàn)形式，13a.a.O., S. 118.政黨在國(guó)家中相當(dāng)于不斷的公投。因?yàn)樵谌R布霍爾茲看來(lái)，公民加入政黨就具有了政治行動(dòng)能力，成為積極公民。這種積極公民性就相當(dāng)于人民創(chuàng)制或者人民復(fù)決。所以，對(duì)他來(lái)說(shuō)，政黨對(duì)議員的強(qiáng)制委托類(lèi)似于準(zhǔn)公投，從而使人民的意志約束議員。這也構(gòu)成了政黨的內(nèi)在憲法，也就是說(shuō)，政黨的宗旨就是生成人民的意志，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治與被統(tǒng)治的統(tǒng)一。在這個(gè)意義上，政黨是憲法機(jī)關(guān)。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，政黨在政治意志形成中的作用要比選舉重要得多。

從今天的觀點(diǎn)來(lái)看，萊布霍爾茲的政黨國(guó)家理論是在探尋大眾國(guó)家的民主正當(dāng)性，它的核心問(wèn)題就是民主國(guó)家的人民代表，即具有政黨身份的議員如何代表人民。由于議員受到所屬政黨的約束，所以議員與人民之間的聯(lián)系被政黨與人民之間的聯(lián)系所取代。萊布霍爾茲的論證思路是從政黨的出現(xiàn)給議員跟人民之間關(guān)系帶來(lái)的改變出發(fā)，探討政黨的積極意義。一方面，人民通過(guò)政黨變得積極，具有了政治行為能力；另一方面，政黨也成為人民的傳聲筒，使人民的聲音可以向外發(fā)出。沒(méi)有政黨，人民將無(wú)法對(duì)國(guó)家施加影響，也無(wú)法在政治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自我。14a.a.O., S. 225.同時(shí)，政黨的出現(xiàn)也給選舉的過(guò)程帶來(lái)改變，選舉的人格化特征變小了，而成為一個(gè)純粹的針對(duì)政黨政策的事務(wù)表決。正是在這個(gè)意義上，萊布霍爾茲認(rèn)為政黨國(guó)家是直接民主（公投）在現(xiàn)代國(guó)家的代替物，15Dieter Grimm, Politische Parteien, in: Ernst Benda/Werner Maihofer/Hans-Jochen Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., Teil 1, Walter de Gruyter, Berlin, New York, 1995, S.614.就像在直接民主（公投）中多數(shù)公民的意志就等于人民的意志一樣，政黨國(guó)家中，議會(huì)中多數(shù)黨的意志就等于普遍的公意。萊布霍爾茲認(rèn)為，政黨國(guó)家的最終狀態(tài)就是選舉變得多余，政治參與主要是在政黨內(nèi)部實(shí)現(xiàn)。16Jan Hecker, Die Parteienstaatslehre von Gerhard Leibholz in der wissenschaftlichen Diskussion, Der Staat 34 (1995), S.292.萊布霍爾茲的政黨國(guó)家理論容易被人詬病為反民主或者反議會(huì)制。但實(shí)際上，萊布霍爾茲的理論具有兩面性，它在正當(dāng)化政黨國(guó)家的現(xiàn)實(shí)的過(guò)程中，也不自覺(jué)地對(duì)其進(jìn)行了限制，亦即政黨只有代表人民才能使政黨國(guó)家具有正當(dāng)性。同時(shí)，萊布霍爾茲也意識(shí)到政黨有可能會(huì)取代人民作出判斷，篡奪人民的權(quán)力，為了防止政黨國(guó)家走向極端，他提出用黨內(nèi)民主來(lái)制衡。17程邁：《歐美國(guó)家憲法中政黨定位的變遷——以英美法德四國(guó)為例》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2012年第3期。因此，也有學(xué)者認(rèn)為，萊布霍爾茲的理論更多是在維護(hù)民主而非反民主。18Emanuel V. Towfigh, Demokratische Repr?sentation im Parteienstaat, in: Ulrich Jan Schr?der und Antje von Ungern-Sternberg (Hrsg.), Zur Aktualit?t der Weimarer Staatsrechtlehre, Mohr Siebeck, T übingen, 2011, S. 216.

（三）對(duì)政黨國(guó)家理論的批評(píng)

萊布霍爾茲的理論遭受了很多的批評(píng)，主要的批評(píng)來(lái)自于：（1）對(duì)其方法論的批評(píng)，萊布霍爾茲的方法是對(duì)憲法現(xiàn)實(shí)進(jìn)行一種現(xiàn)象學(xué)的還原。有學(xué)者批評(píng)這種方法更多是一種直覺(jué)，是無(wú)法檢驗(yàn)的，帶有主觀主義的危險(xiǎn)。19前引注16, Hecker, S. 294-295。甚至有人稱(chēng)其為“無(wú)現(xiàn)象的現(xiàn)象學(xué)”，即缺乏歷史和經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象。20a.a.O., S. 300.（2）從現(xiàn)實(shí)層面的批評(píng)。萊布霍爾茲將政黨國(guó)家的選舉視為公投，因?yàn)檫x舉本來(lái)是針對(duì)人，而選民選擇不同政黨的綱領(lǐng)則類(lèi)似于公投（即針對(duì)事），但是政黨都在盡力推出自己的首席候選人，讓他們參與競(jìng)選并且讓公眾所知，由此導(dǎo)致了選舉的人格化。同時(shí)，萊布霍爾茲也扭曲了議會(huì)決定的過(guò)程。議會(huì)并非僅僅是執(zhí)政黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)，議會(huì)的立法活動(dòng)中，黨派、委員會(huì)、部長(zhǎng)、職業(yè)官僚、利益團(tuán)體都發(fā)揮了中介的作用，由于在德國(guó)聯(lián)合政府是常態(tài)，所以，執(zhí)政黨必須依靠妥協(xié)來(lái)達(dá)成共識(shí)。此時(shí)，如果只是貫徹某個(gè)政黨的政策是絕無(wú)可能的。21Foroud Shirvani, Das Parteienrecht und der Strukturwandel im Parteiensystem: Staats-und europarechtliche Untersuchungen zu den strukturellen Ver?nderungen im bundesdeutschen und europ?ischen Parteiensystem, Mohr Siebeck, T übingen, 2010, S. 59.（3）從理論上進(jìn)行批評(píng)，認(rèn)為萊布霍爾茲的理論混淆了代表性和同一性。22Angelika Siehr, Repr?sentation bei Gerhard Leibholz, in: Anna-Bettina Kaiser (Hrsg.), Der Parteienstaat: Zum Staatsverst?ndnis von Gerhard Leibholz, Nomos, Baden-Baden, 2013, S. 69.因?yàn)樵谑┟滋氐睦碚撝?，代表性和同一性是兩個(gè)對(duì)立的政治形式，同一性意味著不需要也不能被代表，代表性是建立在絕對(duì)的同一性無(wú)法實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，當(dāng)然，代表性也必須以同一性為前提，“離開(kāi)了同一性觀念，任何代表都是不可能的”。23［德］施米特：《憲法學(xué)說(shuō)》，劉鋒譯，世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2005年版，第219頁(yè)。但是，萊布霍爾茲的理論不僅把代表和被代表的畫(huà)等號(hào)，而且認(rèn)為這是代表結(jié)構(gòu)的必然結(jié)果。24Hasso Hofmann, Parlamentarische Repr?sentation in der parteienstaatlichen Demokratie, in: ders., Recht-Politik-Verfassung: Studien zur Geschichte der politischen Philosophie, Alfred Metzner Verlag, Frankfurt am Main, 1986, S.259f.

筆者認(rèn)為，政黨國(guó)家的出現(xiàn)，一是因應(yīng)國(guó)家的政治統(tǒng)一性與社會(huì)的利益多元性之間的困難，即如何將“多”凝聚為“一”？首先，要么是承認(rèn)多元社會(huì)的存在，并用多元政黨來(lái)反映。但問(wèn)題是，如何保證多元政黨在議會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的有序性而不至于癱瘓議會(huì)的運(yùn)作？對(duì)此，施米特曾經(jīng)對(duì)此進(jìn)行過(guò)深入的批判：議會(huì)是建立在自由主義思想之上的，即議會(huì)的活動(dòng)是一個(gè)意見(jiàn)交流的過(guò)程，從中產(chǎn)生了正確的國(guó)家意志。25前引注23，施米特書(shū)，第187頁(yè)。議會(huì)的任務(wù)不是產(chǎn)生政治決斷，而是發(fā)現(xiàn)正確性。這就取決于它是否進(jìn)行了有創(chuàng)造性的、整合性的討論，26Rudolf Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, Verlag von Duncker & Humblot, Mü nchen und Leipzig, 1928,S.154.即有用的和有害的觀點(diǎn)的相互碰撞。在此意義上，議會(huì)就是一個(gè)將分散的、不同的理性部分匯聚起來(lái)，最終帶來(lái)公共的統(tǒng)治。但是，魏瑪時(shí)期的人民代表并沒(méi)有維護(hù)這種精神上的前提，比例代表制帶來(lái)的小黨林立、相互傾軋導(dǎo)致了人民在政治上的分裂而非政治上的統(tǒng)一，它使議會(huì)行為的自由和公開(kāi)性轉(zhuǎn)移到了黨派的密室中，從而阻礙了人民通過(guò)政黨的中介對(duì)議會(huì)的直接控制，也通過(guò)黨團(tuán)強(qiáng)制投票和政黨紀(jì)律阻礙了議會(huì)對(duì)真理的追尋，由此在民主的精神基礎(chǔ)和政黨之間產(chǎn)生了根本的矛盾。其次，要么是否認(rèn)多元社會(huì)的存在，用一元政黨來(lái)統(tǒng)一多元的社會(huì)利益，但是這將導(dǎo)致作為整體的政黨（薩托利語(yǔ)）或者人民政黨的出現(xiàn)，在某種意義上也就等于取消了帶有部分意義的政黨概念。二是緩解自由委托與強(qiáng)制委托之間的緊張關(guān)系。比如德國(guó)《基本法》第38條第1款規(guī)定，議員是全體人民的代表，不受委任與命令約束，僅遵從其內(nèi)心。但是，這一理想的自由委托的理論遭遇了現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，在代表由政黨提名、選區(qū)的選民選出的制度安排下，代表不可能不考慮所在政黨和選區(qū)的利益。所以，學(xué)者胡貝爾（Huber）非常精辟地指出，政黨國(guó)家面臨的真正問(wèn)題就是，當(dāng)政黨自身的利益與公共利益不一致的時(shí)候，政黨如何使用自己法律上的活動(dòng)空間？27Peter M. Huber, Der Parteienstaat als Kern des politischen Systems-Wie tragf?hig ist das Grundgesetz?, JZ 1994, S.695.對(duì)此有學(xué)者認(rèn)為，憲法并不禁止代表接受某一特殊的利益，但是代表要注意其所代表的特殊利益（選民利益、政黨利益）與普遍利益、整體利益之間的協(xié)調(diào)性。28Roman Herzog, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Parteienstaates, C.F.M ü ller Juristischer Verlag, Heidelberg,1993, S. 26f.萊布霍爾茲甚至提出，作為黨員的議員也許要受到政黨紀(jì)律的一些約束，但是政黨不能夠?qū)⒆约旱囊庵緩?qiáng)加在議員身上，議員可以自由地退出政黨、加入其他的政黨，議員的退黨行為不會(huì)造成其議員身份的喪失，29前引注17，程邁文。以此來(lái)緩和政黨紀(jì)律對(duì)議員的約束與議員要代表人民的利益之間的沖突。

二、政黨國(guó)家理論的理論背景——國(guó)家與社會(huì)分離還是融合

在德國(guó)傳統(tǒng)上，政黨的定位是建立在國(guó)家與社會(huì)二分的基礎(chǔ)上，國(guó)家僅僅是行政國(guó)家，30德意志長(zhǎng)期分裂的歷史導(dǎo)致了有邦國(guó)無(wú)國(guó)家，有行政法而無(wú)國(guó)家法，這也就是奧托·邁耶（Otto Mayer）之所以喟嘆“憲法消逝，行政法長(zhǎng)存”的原因。議會(huì)并非國(guó)家的機(jī)關(guān)，而更多是保護(hù)社會(huì)，是作為社會(huì)的機(jī)關(guān)。31Christoph Gusy, Die Lehre vom Parteienstaat in der Weimarer Republik, Der Staat 32 (1993), S. 57-58; Georg Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl., Verlag Dr. Max Gehlen, Bad Homburg V.D.H ü he, Berlin, Z ürich, 1966, S.578ff.政黨與議會(huì)類(lèi)似，并非一種國(guó)家現(xiàn)象。國(guó)家是超黨派的或者政黨中立的。因此在國(guó)家法里，政黨就像一個(gè)“異質(zhì)”。但是，政黨國(guó)家理論的提出改變了這種局面，政黨不再是社會(huì)的，而是國(guó)家的，政黨國(guó)家的出現(xiàn)帶來(lái)的后果是國(guó)家與社會(huì)的融合。

洛倫茨·馮·史坦恩（Lorenz von Stein）認(rèn)為，社會(huì)是由個(gè)體所組成，社會(huì)秩序的形成就在于個(gè)人追求自利以及個(gè)人利益持續(xù)發(fā)展所造成的變動(dòng)狀態(tài)。但是在上述社會(huì)運(yùn)作原則下，社會(huì)必然走向解體的命運(yùn)，原因在于個(gè)人的自利行為永遠(yuǎn)將整體視為工具，個(gè)人利益并不為公共利益而存在。為了避免社會(huì)的解體，史坦恩認(rèn)為需要另一種機(jī)制來(lái)解決個(gè)體與整體利益的沖突以保障個(gè)人利益，并且扶助每一個(gè)個(gè)人以實(shí)現(xiàn)其個(gè)人利益。它必須是一個(gè)統(tǒng)合的有機(jī)機(jī)制，以統(tǒng)合多元且復(fù)雜的個(gè)人利益，并以統(tǒng)合特殊利益、階級(jí)利益的矛盾為其職責(zé)，并且是其存在的終極道德基礎(chǔ)。這種機(jī)制就是國(guó)家，因此從社會(huì)的本質(zhì)及其發(fā)展法則中，史坦恩推出了國(guó)家的本質(zhì)在于公共利益，而且只在于公共利益。32參見(jiàn)［德］史坦恩：《國(guó)家學(xué)體系：社會(huì)理論》，張道義譯注，聯(lián)經(jīng)出版社2008年版，第ⅩⅩⅩⅤ—ⅩⅩⅩⅥ頁(yè)。

史坦恩雖然區(qū)分了社會(huì)與國(guó)家，但是他沒(méi)有說(shuō)明為什么社會(huì)與國(guó)家要分離。相反，學(xué)者伯肯弗爾德（B?ckenf?rde）認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)的分離不是一個(gè)單純理論的產(chǎn)物，亦即一個(gè)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)無(wú)關(guān)的抽象的思維模式，它是有特定的政治社會(huì)秩序的條件的。33Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde, Die Bedeutung der Unterscheidung von Staat und Gesellschaft im demokratischen Sozialstaat der Gegenwart, in: ders., Recht, Staat, Freiheit: Studien zur Rechtsphilosophie, Staatstheorie und Verfassungsgeschichte, 2. Aufl., Suhrkamp, Frankfurt am Main, 2006, S. 211.這些條件包括：（1）中世紀(jì)的政治秩序以及早期現(xiàn)代的諸侯國(guó)統(tǒng)治導(dǎo)致很多分散的、有限獨(dú)立的政治實(shí)體，即缺乏一個(gè)全面的、能夠最終決定的政治統(tǒng)治權(quán)，導(dǎo)致了只有社會(huì)、沒(méi)有國(guó)家。因此馬克思才說(shuō)，早期的市民社會(huì)具有直接的政治屬性。（2）隨著許多分散的政治權(quán)力集中到一個(gè)人格或者一個(gè)機(jī)關(guān)手中，意味著一種統(tǒng)一的、全面的政治統(tǒng)治權(quán)被組織和構(gòu)建起來(lái)，也同時(shí)意味著大量的中間層次的權(quán)力和舊社會(huì)的地位秩序被消滅和鏟平，市民社會(huì)的政治屬性被剝奪。個(gè)人不能再對(duì)其他個(gè)人行使統(tǒng)治權(quán)，而是整體上成為國(guó)家權(quán)力的主體，這就導(dǎo)致了個(gè)人除了國(guó)家權(quán)力外不再受其他人的統(tǒng)治。這一方面意味著國(guó)家的形成，另一方面也意味著社會(huì)的重組，即社會(huì)是由自由和法律上平等的個(gè)人組成。（3）統(tǒng)一國(guó)家權(quán)力的組織化構(gòu)建不僅帶來(lái)了政治統(tǒng)治權(quán)的集中和擴(kuò)張，也為國(guó)家權(quán)力帶來(lái)了束縛和限制。這種束縛和限制主要來(lái)自于國(guó)家目的（Staatszweck）。由此導(dǎo)致個(gè)人和社會(huì)并不處于國(guó)家的全面介入之下，而只是在特定的方面和領(lǐng)域，即對(duì)國(guó)家目的的達(dá)成是必要的領(lǐng)域。相應(yīng)地，在該領(lǐng)域之外就存在一個(gè)不被國(guó)家組織化和更新化的領(lǐng)域，即個(gè)人和社會(huì)的自由領(lǐng)域。（4）隨著社會(huì)國(guó)的出現(xiàn)，國(guó)家要對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)過(guò)程進(jìn)行調(diào)控，出現(xiàn)了以消除社會(huì)緊張關(guān)系和社會(huì)不平等為目的的規(guī)制立法、衡平立法和分配立法，這到底意味著國(guó)家與社會(huì)的二分獲得了進(jìn)一步發(fā)展還是自我廢除呢？伯肯弗爾德認(rèn)為，社會(huì)國(guó)并不是“國(guó)家與社會(huì)的二分”的反面，而是其自身。因?yàn)槭忻裆鐣?huì)將“受?chē)?guó)家保障”視為一種秩序原則，某種程度上就是它的憲法。因?yàn)閲?guó)家介入的目的是防止社會(huì)陷入自我毀滅。國(guó)家必須通過(guò)社會(huì)衡平和社會(huì)給付來(lái)使個(gè)人和社會(huì)的自由以及法律上的平等獲得真正的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)—社會(huì)領(lǐng)域的干預(yù)必須限于特定的目的，也就是說(shuō)，國(guó)家的社會(huì)行政是有限度的，即所謂的輔助性原則。34Burkhard Sch?bener/Matthias Knauff, Allgemeine Staatslehre, 2. Aufl., Verlag C.H.Beck, M ü nchen, 2013. S. 85.

（一）區(qū)分的意義

黑塞（Hesse）認(rèn)為，區(qū)分國(guó)家與社會(huì)的根本意義在于，如果不區(qū)分將導(dǎo)致全面的國(guó)家或者全面的社會(huì)，35Konrad Hesse, Bemerkungen zur heutigen Problematik und Tragweite der Unterscheidung von Staat und Gesellschaft,D?V 1975, S. 439.要么是只有國(guó)家，沒(méi)有哪個(gè)領(lǐng)域可以使私人的自由免于國(guó)家的干預(yù)；要么是只有社會(huì)，自由將得不到國(guó)家的保護(hù)，將無(wú)法抵御其他優(yōu)勢(shì)私人的壓制。36Wilhelm Henke, Das Recht der politischen Parteien, 2. Aufl., Verlag Otto Schwartz & Co., G?ttingen, 1972, S. 3.因此，國(guó)家與社會(huì)二分是國(guó)家與社會(huì)融合的替代選項(xiàng)，而后者會(huì)導(dǎo)致自由的終結(jié)。除此之外，區(qū)分國(guó)家與社會(huì)的實(shí)踐意義在于，它反映了政治意志形成的組織形式和將國(guó)家限于公共領(lǐng)域。哪一個(gè)公共的或者與公共相關(guān)的任務(wù)可以被解釋為國(guó)家的任務(wù)，取決于在憲法的框架下該事情能否或者必須通過(guò)民主，亦即立法來(lái)決定。存在很多的公共任務(wù)必然是國(guó)家任務(wù)，比如法律救濟(jì)、警察和對(duì)外安全。也可能存在國(guó)家任務(wù)和社會(huì)任務(wù)并存的情形，比如學(xué)校和教育。當(dāng)然也有保留給社會(huì)的領(lǐng)域，比如新聞、宗教、世界觀等。37前引注 33, B?ckenf?rde, S. 232-233。

（二）區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)

學(xué)者魯普（Rupp）指出，國(guó)家與社會(huì)的區(qū)分不僅僅是理論的，也不僅僅是功能和角色的區(qū)分，而主要是體系和法結(jié)構(gòu)的不同。國(guó)家的行為是授權(quán)的結(jié)果，國(guó)家沒(méi)有自由，而僅僅是職責(zé)（Kompetenzen）；國(guó)家是基本權(quán)利的義務(wù)人，而非權(quán)利人。與此相對(duì)的是，社會(huì)是自由和自治的，基本權(quán)利的自由地位不僅是市民的基本地位，也是由自由人組成的社會(huì)的秩序原則和生活原則。38Hans Heinrich Rupp, Die Unterscheidung von Staat und Gesellschaft, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hrsg.),Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band II, 3. Aufl., C.F.Müller Verlag, Heidelberg, 2003, S.898-900.但他同時(shí)也指出，私領(lǐng)域和政治領(lǐng)域在民主社會(huì)是無(wú)法區(qū)分的。因?yàn)檠哉?、集?huì)、示威、結(jié)社這些屬于私人自由的東西也表現(xiàn)出政治性和公共性。39a.a.O., S. 892.對(duì)此，筆者比較贊成學(xué)者伯肯弗爾德的觀點(diǎn)，即國(guó)家與社會(huì)雖非完全重合，但也不是毫無(wú)聯(lián)系。一方面，社會(huì)要參與國(guó)家的意志形成，這體現(xiàn)了國(guó)家是民主的國(guó)家；另一方面，國(guó)家權(quán)力要受限于個(gè)人和社會(huì)的自由，這體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的區(qū)分。因此，政治自由的根本意義在于防止市民自由受到國(guó)家權(quán)力的干預(yù)。40前引注 33, B?ckenf?rde, S. 226。

格林（Grimm）認(rèn)為，從法學(xué)來(lái)講，國(guó)家與社會(huì)的區(qū)分主要體現(xiàn)為公法與私法的區(qū)分，公法的規(guī)范都與國(guó)家相關(guān)，而且所有的公法關(guān)系都有國(guó)家的參與。而私法是社會(huì)成員之間的法律關(guān)系。41Dieter Grimm, Staat und Gesellschaft, in: Thomas Ellwein und Joachim Jens Hesse (Hrsg.), Staatswissenschaften:Vergessene Disziplin oder neue Herausforderung?, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1990, S. 13-14.有人可能要問(wèn)，英美法系不區(qū)分公私法是否意味著它們也沒(méi)有國(guó)家與社會(huì)的區(qū)分？格林的回答是，這取決于區(qū)分的歷史和英美法系缺少的理由是什么。42a.a.O., S. 18.所謂的英國(guó)革命，是由代表社會(huì)的議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的，革命的結(jié)果不是秩序的變革，而僅僅是傳統(tǒng)權(quán)力之間的權(quán)重變化。一方面，國(guó)王保留了特權(quán)但是不包括所有的公權(quán)力；另一方面，社會(huì)借助議會(huì)獲得政治權(quán)力。在這種情況下，一種類(lèi)似于歐洲大陸的二元主義沒(méi)有建立起來(lái)。無(wú)法壟斷公權(quán)力的國(guó)王不能成為國(guó)家的化身，同時(shí)，社會(huì)也不能被排除在政治之外。美國(guó)的情況則是，國(guó)家的概念更多類(lèi)似于英國(guó)的政府。因?yàn)槊绹?guó)在革命前已經(jīng)擁有了自由的社會(huì)秩序，革命只是為了反對(duì)宗主國(guó)的侵犯。43a.a.O., S. 17-19.在格林看來(lái)，英美是有社會(huì)而無(wú)國(guó)家，國(guó)家的統(tǒng)治被社會(huì)的治理所取代。44埃 姆 克（Ehmke） 也 有 類(lèi) 似 的 看 法，Vgl. Horst Ehmke, ?Staat“and ?Gesellschaft“als verfassungstheoretisches Problem, in: Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde (Hrsg.), Staat und Gesellschaft, Wissenschaftliche Buchgesellschaft,Darmstadt, 1976, S. 244.

政黨國(guó)家的出現(xiàn)給國(guó)家與社會(huì)關(guān)系帶來(lái)的改變體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是社會(huì)的政治化。政黨雖然使得民眾具有了政治行為能力，產(chǎn)生了參與政治的熱情，但是過(guò)分動(dòng)員也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的政治化，即社會(huì)的自主性和創(chuàng)造力不斷萎縮。45陳明明教授對(duì)此有深入的分析，參見(jiàn)陳明明：《在革命與現(xiàn)代化之間——關(guān)于黨治國(guó)家的一個(gè)觀察與討論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2015年版，第202—204頁(yè)。社會(huì)的政治化體現(xiàn)在一些本來(lái)屬于社會(huì)自治解決的問(wèn)題，比如市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題、學(xué)術(shù)爭(zhēng)議問(wèn)題，被動(dòng)輒上綱上線為政治問(wèn)題，陷入“敵我之爭(zhēng)”。二是國(guó)家的部分化。政黨本來(lái)代表社會(huì)，意味著它有其自己的利益（這從“政黨”一詞的詞根“part”有“部分”之義就可以看出），而國(guó)家應(yīng)當(dāng)追求公共利益。雖然萊布霍爾茲認(rèn)為多數(shù)黨的利益就是普遍公益，但是這就跟多數(shù)決一樣，多數(shù)人的利益仍然與所有人的利益存在差距，并且容易導(dǎo)致少數(shù)人的利益被忽視。所以，如何使政黨所代表的部分利益與其他部分的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)是政黨國(guó)家面臨的挑戰(zhàn)。

三、中德語(yǔ)境下政黨與國(guó)家的關(guān)系

（一）當(dāng)前德國(guó)的政黨國(guó)家理論：處于國(guó)家與社會(huì)之間的政黨

政黨國(guó)家的概念在今天的德國(guó)仍然存在，但是已經(jīng)失去了政黨與國(guó)家合二為一的意味，變成了單純的“有政黨的國(guó)家”的代名詞。這背后的主要推動(dòng)力是黑塞所提出的政黨地位理論。46在今天，政黨國(guó)家與政黨民主政體往往被視為同義詞。參見(jiàn)［德］埃弗哈德·霍爾特曼：《德國(guó)政黨國(guó)家：解釋、發(fā)展與表現(xiàn)形式》，程邁譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第8頁(yè)。黑塞在1959年的德國(guó)國(guó)家法教師大會(huì)上發(fā)表了《政黨的憲法地位》一文，對(duì)萊布霍爾茲的理論進(jìn)行了全面反思，基本奠定了目前政黨地位的通說(shuō)。他認(rèn)為，政黨具有三種不同的憲法地位：自由地位、平等地位和公共地位。47Konrad Hesse, Die verfassungsrechtliche Stellung der Parteien im modernen Staat, VVDStRL 17 (1959), S. 27.所謂自由地位，是指通過(guò)政黨形成公共的政治意志，政黨的自由包括外在自由、內(nèi)在自由以及禁止國(guó)家的—制度的背書(shū)。48a.a.O., S. 28.外在自由主要通過(guò)政治基本權(quán)利的制度化來(lái)實(shí)現(xiàn)，從而使政黨免受?chē)?guó)家直接的和間接的約束和控制。內(nèi)在自由是指要保護(hù)政黨內(nèi)部的意志形成過(guò)程，它的內(nèi)部結(jié)構(gòu)免受不合比例的法律化或者政黨的自我規(guī)制要受到外界的尊重。49Konrad Hesse, Grund zü ge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., C.F.Müller Verlag,Heidelberg, 1995, Rn. 174ff.政黨的平等地位是指政黨政策競(jìng)爭(zhēng)中的機(jī)會(huì)均等，在禁止國(guó)家干涉政黨活動(dòng)的同時(shí)，國(guó)家也要保障政黨享有同等的機(jī)會(huì)。50a.a.O., Rn. 176.政黨的公共地位是指政黨不同于私人社團(tuán)，負(fù)有對(duì)于國(guó)家整體的憲法責(zé)任，因此公民參與政黨，特別是財(cái)政方面，要受到保障。51a.a.O., Rn. 177f.

黑塞反對(duì)政黨國(guó)家的理論，他認(rèn)為，政治意見(jiàn)形成的自發(fā)性和政治力量的自由流動(dòng)使政黨與國(guó)家的機(jī)構(gòu)相區(qū)分。52前引注47, Hesse, S. 34。但是，黑塞也不認(rèn)為政黨具有私法屬性，他希望政黨取得公法地位，這一點(diǎn)又與政黨國(guó)家的理論相類(lèi)似。53前引注21, Shirvani, S. 63。當(dāng)然，承認(rèn)政黨的公法屬性將導(dǎo)致法律進(jìn)入政黨內(nèi)部生態(tài)的后果，從而使政黨法成為不可避免的東西。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院曾經(jīng)受到萊布霍爾茲政黨國(guó)家理論的影響，認(rèn)為政黨發(fā)揮著憲法機(jī)關(guān)的作用，因?yàn)樗鼌⑴c了政治意志的形成。54BVerfGE 4, 30.但是，在黑塞的警告（禁止任何將政黨作為國(guó)家制度予以鞏固的行為，禁止將政黨納入組織化的國(guó)家當(dāng)中）之后，法院與之前的看法拉開(kāi)了距離。“基本法第21條雖然將政黨提升至憲法制度的等級(jí)，但政黨并不屬于國(guó)家最高機(jī)關(guān)。相反地，政黨是自由組成，根植于社會(huì)政治領(lǐng)域的團(tuán)體?！?5BVerfGE 20, 100.然而，無(wú)論是黑塞承認(rèn)政黨作為公法團(tuán)體，還是聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為政黨是憲法制度或者憲法大廈的組成部分、憲法上的整合因素、人民政治意志形成的主體、行使憲法機(jī)關(guān)的功能等，56Philip Kunig, Parteien, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band III, 3. Aufl., C.F.M üller Verlag, Heidelberg, 2005, S. 353.都可以看出，政黨與普通的社會(huì)團(tuán)體仍然存在不同。這一不同不僅體現(xiàn)政黨在成立上享有不同于一般社會(huì)團(tuán)體的特殊待遇，更體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)政黨需承擔(dān)一定的特別義務(wù)，即黨內(nèi)民主的要求。57黃俊仁：《開(kāi)除黨籍與司法審查——黨內(nèi)民主原則的再出發(fā)》，載《東吳法律學(xué)報(bào)》第27卷第4期。

（二）中華民國(guó)時(shí)期的黨治國(guó)家

中國(guó)的政黨始于清末的立憲派，58比如當(dāng)時(shí)資政院中的憲友會(huì)、帝國(guó)憲政實(shí)進(jìn)會(huì)、辛亥俱樂(lè)部、政學(xué)會(huì)。參見(jiàn)張玉法：《清季的立憲團(tuán)體》，北京大學(xué)出版社2011年版，第335—348頁(yè)。當(dāng)時(shí)認(rèn)為政黨的功能有三：教育國(guó)民、領(lǐng)導(dǎo)輿論、統(tǒng)一國(guó)家。59張玉法：《民國(guó)初年的政黨》，岳麓書(shū)社2004年版，第24頁(yè)。辛亥革命爆發(fā)之后至1913年間，全國(guó)公開(kāi)的黨會(huì)（有的政黨不以黨為名稱(chēng)，而以會(huì)、社等代之）竟有682個(gè)。60同上書(shū)，第32頁(yè)。中國(guó)政黨的發(fā)展經(jīng)過(guò)了三個(gè)階段：

第一個(gè)階段是議會(huì)政黨時(shí)期，政黨在議會(huì)中展開(kāi)和平競(jìng)爭(zhēng)，以1912—1914年的國(guó)民黨和進(jìn)步黨最為典型。隨著軍閥專(zhuān)制的確立，議會(huì)政黨最終失敗了。其中的原因除了當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人崇尚實(shí)力，只把政黨作為斗爭(zhēng)的手段而非斗爭(zhēng)的目的外，61比如袁世凱組織進(jìn)步黨是為了抗衡國(guó)民黨，但當(dāng)進(jìn)步黨支持制定天壇憲草后，就不惜通過(guò)武力采取剝奪國(guó)民黨員議員資格的方式使整個(gè)國(guó)會(huì)停擺。而國(guó)民黨一方在1913年宋教仁案爆發(fā)后就發(fā)動(dòng)“二次革命”，等于放棄了國(guó)會(huì)斗爭(zhēng)的手段。更主要的原因，張玉法教授認(rèn)為，是由于傳統(tǒng)中國(guó)行政權(quán)占優(yōu)越地位，故對(duì)議會(huì)制衡行政權(quán)極力反彈，“主政者不了解制衡的意義，乃百般對(duì)制衡的力量加以摧折”，62前引注59，張玉法書(shū)，第453頁(yè)。甚至不惜破壞國(guó)會(huì)、解散政黨，最終隨著議會(huì)政治的失敗而使這種議會(huì)政黨也煙消云散。

第二個(gè)階段是革命政黨時(shí)期，以1914年孫中山建立中華革命黨為標(biāo)志。中華革命黨的建立一方面是孫中山對(duì)議會(huì)政治的失望所致，63孫中山對(duì)議會(huì)政治的失望，除了來(lái)自對(duì)民國(guó)初年北京國(guó)會(huì)的惡劣印象外，還與他早年在美國(guó)看見(jiàn)過(guò)選舉有關(guān)。1906年他曾在《民報(bào)》的周年慶上講話(huà)，認(rèn)為美國(guó)選舉舉國(guó)瘋狂，有很大的流弊。選舉時(shí)的混亂，令人搖頭，不可能選出杰出的人物，相反的會(huì)選出一些二三流的愚蠢無(wú)知的角色。參見(jiàn)張朋園：《從民權(quán)到威權(quán)：孫中山的訓(xùn)政思想與轉(zhuǎn)折，兼論黨人繼志述事》，“中央研究院”近代史研究所2015年版，第11—12頁(yè)。所以從“中華革命黨”的黨名就可以看出，要放棄和平競(jìng)爭(zhēng)的手段；另一方面也是受德國(guó)和蘇聯(lián)思想的影響。據(jù)學(xué)者考證，德裔意大利籍學(xué)者米歇爾斯（Rokert Michels）的《政黨政治》一書(shū)對(duì)孫中山的影響頗大。他曾在書(shū)信中指出：“意大利密且爾博士政黨社會(huì)學(xué)謂平民政治之精神在黨派，其日常之事務(wù)，重要行動(dòng)之準(zhǔn)備實(shí)行，亦不能不聽(tīng)命于一人。可見(jiàn)無(wú)論何黨，未有不服從黨魁之命令者，而況革命之際，當(dāng)行軍令，猶貴服從。此次組織革命黨事，以服從命令為唯一之條件?！?4孫中山：《致南洋各埠洪門(mén)同志函》，轉(zhuǎn)引自前引注63，張朋園書(shū)，第27頁(yè)。更大的影響來(lái)自于蘇聯(lián)顧問(wèn)鮑羅廷，并引發(fā)了國(guó)民黨的改組。65同上書(shū)，第64—69頁(yè)。孫中山從蘇聯(lián)學(xué)到的就是以黨治國(guó)，但是在以黨治國(guó)之前，首先是以黨建國(guó)。他在國(guó)民黨改組會(huì)議上曾說(shuō)：“俄國(guó)完全以黨治國(guó)，比英、美、法之政黨握權(quán)更進(jìn)一步，我們現(xiàn)在無(wú)國(guó)可治，只可從以黨建國(guó)，待國(guó)建好，再去治他。”66《關(guān)于國(guó)民政府組織案之說(shuō)明》，轉(zhuǎn)引自前引注63，張朋園書(shū)，第49頁(yè)。孫中山的以黨治國(guó)思想是與他的訓(xùn)政思想相聯(lián)系的，他將中國(guó)老百姓分為先知先覺(jué)、后知后覺(jué)和不知不覺(jué)三類(lèi)，67同上書(shū)，第51頁(yè)。由少數(shù)先知先覺(jué)者組成革命黨，由革命黨人對(duì)后知后覺(jué)者進(jìn)行教育和輔導(dǎo)，教會(huì)人民作主人，這就是訓(xùn)政。68王長(zhǎng)江主編：《黨政關(guān)系研究》，中共中央黨校出版社2015年版，第77頁(yè)。孫中山在一篇演講中對(duì)訓(xùn)政解釋得更為清晰，他說(shuō)：“須知五千年來(lái)被壓做奴隸的人民，一旦抬他做起皇帝，定然是不會(huì)做的。所以我們革命黨人應(yīng)該來(lái)教訓(xùn)他，如伊尹訓(xùn)太甲樣。我這個(gè)訓(xùn)字，就是從伊訓(xùn)上‘訓(xùn)’字用得來(lái)的……我們現(xiàn)在沒(méi)有別法，只好用些強(qiáng)迫的手段，迫著他來(lái)做主人，教他練習(xí)練習(xí)，這就是我用訓(xùn)政的意思。”孫中山：《訓(xùn)政之解釋》，轉(zhuǎn)引自王泰升：《國(guó)民黨在中國(guó)的“黨治”經(jīng)驗(yàn)——民主憲政的助力或阻力？》，載《中研院法學(xué)期刊》第5期。孫中山去世后，國(guó)民黨開(kāi)始正式實(shí)施訓(xùn)政，即在具體制度上實(shí)現(xiàn)以黨治國(guó)。1925年，國(guó)民黨決定在中央執(zhí)行委員會(huì)內(nèi)設(shè)立政治委員會(huì)，691926年后被中央政治會(huì)議取代。決定政治方針，國(guó)民政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。同時(shí)，設(shè)立軍事委員會(huì)，負(fù)責(zé)軍隊(duì)的命令。701925年后雖從黨內(nèi)機(jī)構(gòu)改為政府的機(jī)構(gòu)，但同年的《中華民國(guó)國(guó)民政府軍事委員會(huì)組織法》規(guī)定，軍事委員會(huì)直接受?chē)?guó)民黨的監(jiān)督指導(dǎo)。參見(jiàn)前引注68，王泰升文，第102頁(yè)。同年頒布的《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》第1條規(guī)定，國(guó)民政府受中國(guó)國(guó)民黨的指導(dǎo)與監(jiān)督。具體表現(xiàn)為：國(guó)民政府官吏除公務(wù)員應(yīng)依法由考試產(chǎn)生外，其余一切政務(wù)官之任命皆經(jīng)國(guó)民黨之手；國(guó)民政府中樞要員同時(shí)亦為國(guó)民黨之干部人物。71錢(qián)端升等：《民國(guó)政制史》（上冊(cè)），上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年版，第167頁(yè)。國(guó)民黨于1928年頒布《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，規(guī)定：“中華民國(guó)于訓(xùn)政時(shí)期，由中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)代表國(guó)民大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)民行使政權(quán)。中國(guó)國(guó)民黨全國(guó)代表大會(huì)閉幕時(shí)，以政權(quán)托付中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)執(zhí)行之。指導(dǎo)監(jiān)督國(guó)民政府重大國(guó)務(wù)之施行，由中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議行之?！?931年蔣介石在代表國(guó)民政府向國(guó)民會(huì)議所做的報(bào)告中曾說(shuō)：“中國(guó)國(guó)民黨與國(guó)民政府的關(guān)系并不是隔斷的。一切權(quán)力全操于中國(guó)國(guó)民黨，由中國(guó)國(guó)民黨決定以后，才交國(guó)民政府去施行。沒(méi)有一件事情，可以經(jīng)國(guó)民政府自由地行動(dòng)。不過(guò)這一點(diǎn)意思，為什么在約法里面，沒(méi)有很顯著的規(guī)定？為什么除了訓(xùn)政綱領(lǐng)一章以外，沒(méi)有中國(guó)國(guó)民黨的字樣？……我們看無(wú)論哪一個(gè)國(guó)家凡是在運(yùn)用政治的力量，一定不在根本大法內(nèi)詳細(xì)的規(guī)定，所以我們?cè)诩s法內(nèi)除了訓(xùn)政綱領(lǐng)外，就都省略了。我們?nèi)绻私膺@層意思，可知中國(guó)國(guó)民黨和國(guó)民政府的關(guān)系，非常密切，非常融洽，無(wú)待有條文的規(guī)定。”72蔣中正：《國(guó)民政府政治總報(bào)告說(shuō)明》，轉(zhuǎn)引自前引注71，錢(qián)端升書(shū)，第126頁(yè)。1941年，國(guó)民黨通過(guò)《加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)內(nèi)黨的組織與活動(dòng)案》，規(guī)定在各級(jí)政府機(jī)關(guān)內(nèi)普遍建立黨部，并采用由黨部指揮在機(jī)關(guān)中服務(wù)之黨員。73同上書(shū)，第201頁(yè)。需要注意的是，國(guó)民黨雖然在中央實(shí)行以黨治國(guó)，但地方卻實(shí)行黨政分開(kāi)。國(guó)民黨中央明確指出“黨權(quán)高于一切，乃指中央黨權(quán)而言”。地方黨部與地方政府各自獨(dú)立，平行并存，相互制衡。74王奇生：《黨員、黨權(quán)與黨爭(zhēng)：1924—1949年中國(guó)國(guó)民黨的組織形態(tài)》，華文出版社2010年版，第230—231頁(yè)。

第三個(gè)階段是執(zhí)政黨時(shí)期。革命黨與執(zhí)政黨的最大區(qū)別在于，革命黨以破壞規(guī)則為目標(biāo)，而執(zhí)政黨則要建立和遵守規(guī)則。正所謂“馬上得天下，不可以馬上治天下”。國(guó)民黨雖然也有從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，但是這個(gè)轉(zhuǎn)型并不成功。一方面，國(guó)民黨的以黨治國(guó)違背了孫中山“以黨義治國(guó)、而非以黨員治國(guó)”的本意。孫中山在世時(shí)曾指出：“所謂以黨治國(guó)，并不是要黨員都做官，然后中國(guó)才可以治。是要本黨的主義實(shí)行，全國(guó)人遵守本黨的主義，中國(guó)然后才可以治?！?5孫中山：《國(guó)民黨黨員不可存心做官發(fā)財(cái)》，轉(zhuǎn)引自同上書(shū)，第247頁(yè)。而早在1929年的國(guó)民黨《中央第十六次常務(wù)會(huì)議通過(guò)關(guān)于第三次全國(guó)代表大會(huì)未及討論各案之決議案》中就規(guī)定，在訓(xùn)政時(shí)期各級(jí)政務(wù)官之人選應(yīng)以中國(guó)國(guó)民黨黨員為限，凡與其他政黨發(fā)生關(guān)系者應(yīng)絕對(duì)掃除之。76前引注68，王泰升文，第118頁(yè)。另一方面，國(guó)民黨的做法多次違反其制定的憲法。比如《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》第74條規(guī)定，各院院長(zhǎng)及各部會(huì)長(zhǎng)，以國(guó)民政府主席之提請(qǐng)，由國(guó)民政府依法任免之。但1931年國(guó)民黨修改的《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》卻將該條改為“五院院長(zhǎng)由中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)選任之”。1943年再次修改為“國(guó)民政府五院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)，由國(guó)民政府主席于國(guó)民政府委員中提請(qǐng)中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)選任之”，仍然與約法不符。77同上書(shū)，第127頁(yè)。

（三）中德政黨與國(guó)家關(guān)系的比較

比較中德的政黨與國(guó)家關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，在德國(guó)，兩者的結(jié)合并不如中國(guó)緊密。即使在萊布霍爾茲的理論中，政黨國(guó)家更多是一種“精神上的融合”而非“功能上的融合”。這其中的最大差異在于，在德國(guó)，國(guó)家先于政黨產(chǎn)生，并非政黨所建立；而在我國(guó)，黨治國(guó)家的背后有“以黨建國(guó)”的支撐。孫中山“以黨建國(guó)”的理由是中國(guó)老百姓是“一盤(pán)散沙”，所以要用“政黨”這個(gè)黏合劑來(lái)凝聚之。78參見(jiàn)前引注63，張朋園書(shū)，第24頁(yè)。筆者認(rèn)為，中國(guó)老百姓是“一盤(pán)散沙”的背后其實(shí)反映的是中國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)的雙重薄弱。79也有學(xué)者認(rèn)為，孫中山所認(rèn)為的中國(guó)人是“一盤(pán)散沙”是指中國(guó)人只有家族認(rèn)同，沒(méi)有國(guó)家認(rèn)同。參見(jiàn)金耀基：《中國(guó)現(xiàn)代化的終極愿景》，上海人民出版社2013年版，第182頁(yè)。在西方語(yǔ)境中，國(guó)家是組織化的共同體，而社會(huì)（Gesellschaft）是私人社會(huì)，即由一個(gè)個(gè)獨(dú)立、自由的個(gè)人組成的。80社會(huì)不同于共同體（Gemeinschaft），共同體是建立在有關(guān)人員的本能和中意或者習(xí)慣制約的適應(yīng)或者與思想有關(guān)的共同的記憶上的，比如血緣共同體、地緣共同體和宗教共同體等，而社會(huì)是一種目的的聯(lián)合體，個(gè)人預(yù)計(jì)共同實(shí)現(xiàn)某一種特定的目的會(huì)于己有利，因而聚合一起共同行動(dòng)。社會(huì)中的個(gè)人的分離要大于結(jié)合，而共同體中的個(gè)人結(jié)合大于分離。參見(jiàn)［德］滕尼斯：《共同體與社會(huì)》，林榮遠(yuǎn)譯，北京大學(xué)出版社2010年版，譯者前言。社會(huì)也不同于公共社會(huì)（Sozial），后者強(qiáng)調(diào)個(gè)體之間不是孤立的，而是具有關(guān)聯(lián)性的，參見(jiàn)張龑?zhuān)骸独虏剪敽辗ㄕ軐W(xué)上的政黨學(xué)說(shuō)批判》，載《清華法學(xué)》2013年第2期。而在中國(guó)語(yǔ)境中，首先，國(guó)家觀被天下觀所取代，天下思想的關(guān)鍵就是不把天下等同、限定于“中國(guó)”，81王柯：《中國(guó)：從天下到民族國(guó)家》，元照出版有限公司2014年版，第24頁(yè)。周邊的民族或者國(guó)家只要認(rèn)同中華文化，都可以被納入天下的體系之中，這既導(dǎo)致了國(guó)家的疆域和人民并不固定，82許悼云說(shuō)，在每個(gè)朝代，中國(guó)的內(nèi)容都不一樣。轉(zhuǎn)引自葛兆光、徐文堪、汪榮祖、姚大力等：《殊方未遠(yuǎn)：古代中國(guó)的疆域、民族與認(rèn)同》，中華書(shū)局2016年版，第54頁(yè)。也導(dǎo)致了長(zhǎng)期以來(lái)只有王朝認(rèn)同、文化認(rèn)同，而缺乏民族認(rèn)同、83同上書(shū)，第36頁(yè)。國(guó)家認(rèn)同。其次，人際交往中的關(guān)系本位和差序格局導(dǎo)致對(duì)陌生人抱著疑懼的心理，84參見(jiàn)陳弱水：《公共意識(shí)與中國(guó)文化》，新星出版社2006年版，第155頁(yè)。因此，費(fèi)孝通才說(shuō)，中國(guó)人以“己”為中心，不是個(gè)人主義，而是自我主義。85費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度》，北京大學(xué)出版社1998年版，第28頁(yè)。因?yàn)閭€(gè)人在家族內(nèi)部已經(jīng)被壓制掉了，由此才導(dǎo)致了家族之內(nèi)的集體主義和家族之外的自我主義并存的“奇怪景象”。86前引注79，金耀基書(shū)，第181頁(yè)。所以，當(dāng)近代中國(guó)這種國(guó)家與社會(huì)均“一盤(pán)散沙”的情況面臨危機(jī)時(shí)，政黨國(guó)家就成為應(yīng)對(duì)這種危機(jī)的最終產(chǎn)物。87鄒讜：《中國(guó)革命再闡釋》，牛津大學(xué)出版社2002年版，第69頁(yè)。

四、政黨國(guó)家理論的啟示——關(guān)于政黨對(duì)國(guó)家發(fā)揮作用的方式的思考

政黨國(guó)家理論是要為政黨對(duì)國(guó)家的作用“正名”，自此，就像拉德布魯赫所說(shuō)，“國(guó)家法與政黨捉迷藏的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束了”。但是，政黨國(guó)家理論并沒(méi)有解決政黨如何在國(guó)家中發(fā)揮作用的問(wèn)題，這牽涉國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。從前面的分析可見(jiàn)，兩者既相互牽連又互為界限。一方面，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于社會(huì)，甚至國(guó)家的性質(zhì)由社會(huì)的性質(zhì)所決定。國(guó)家也保護(hù)社會(huì)，解決社會(huì)自治解決不了的問(wèn)題。另一方面，國(guó)家又不能過(guò)度干預(yù)社會(huì)，造成社會(huì)自治和自由的限縮。社會(huì)及其代表在參與國(guó)家意志形成的時(shí)候要注意私益與公益的協(xié)調(diào)，不能因?yàn)樗揭娴募姞?zhēng)導(dǎo)致公益的難產(chǎn)。

王岐山同志指出，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，只有黨政分工，沒(méi)有黨政分開(kāi)。88《王岐山：只有黨政分工，沒(méi)有黨政分開(kāi)》，載網(wǎng)易財(cái)經(jīng)：http://money.163.com/17/0306/18/CES6U21Q002580S6.html，2017年5月1日訪問(wèn)。這句話(huà)反映出我國(guó)的黨政關(guān)系一直以來(lái)面臨的難題：要么借黨政分開(kāi)，排斥黨的作用，甚至否定和反對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)；要么借黨政合一，借加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，企圖重新走上黨包攬一切的老路。89前引注68，王長(zhǎng)江書(shū)，第135頁(yè)。在我國(guó)，政黨對(duì)國(guó)家發(fā)揮作用的關(guān)鍵就在于既要保證黨的意志能夠成為國(guó)家的意志，又要防止黨的機(jī)關(guān)取代國(guó)家機(jī)關(guān)，造成黨政分工的不在。而這一切的樞紐就在于人民代表大會(huì)。只有黨員在人大代表和人大常委中占據(jù)多數(shù)才能保證黨的意志成為國(guó)家的意志（見(jiàn)表1、表2）。同時(shí)，黨要善于通過(guò)人大來(lái)進(jìn)行國(guó)家管理。就像我國(guó)《憲法》第2條第2款所規(guī)定的，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。

表1 歷屆全國(guó)人大中黨員代表與民主黨派和無(wú)黨派人士代表數(shù)量和比例90其中第一至十一屆人大的數(shù)據(jù)來(lái)自于劉樂(lè)明、何俊志：《誰(shuí)代表與代表誰(shuí)？十一屆全國(guó)人大代表的構(gòu)成分析》，載俞可平主編：《中國(guó)治理評(píng)論》（第四輯），中央編譯出版社2013年版，第126頁(yè)。第十二屆人大的數(shù)據(jù)為于潔同學(xué)根據(jù)“中國(guó)人大網(wǎng)”上的全國(guó)人大代表信息整理所得，特別感謝！

表2 歷屆全國(guó)人大常委會(huì)中黨員委員與民主黨派和無(wú)黨派人士委員的數(shù)量和比例91其中第一至十一屆人大的數(shù)據(jù)來(lái)自于劉樂(lè)明、何俊志：《誰(shuí)代表與代表誰(shuí)？十一屆全國(guó)人大代表的構(gòu)成分析》，載俞可平主編：《中國(guó)治理評(píng)論》（第四輯），中央編譯出版社2013年版，第126頁(yè)。第十二屆人大的數(shù)據(jù)為于潔同學(xué)根據(jù)“中國(guó)人大網(wǎng)”上的全國(guó)人大代表信息整理所得，特別感謝！