王建學(xué)

廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院副教授

現(xiàn)行《憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！边@是民主集中制原則在權(quán)力縱向配置領(lǐng)域的體現(xiàn)。其中，“地方的主動(dòng)性、積極性”在近年來(lái)得到日益充分的詮釋，并被作為激發(fā)地方活力、促進(jìn)改革開(kāi)放和實(shí)現(xiàn)地方分權(quán)的制度基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與地方的主動(dòng)性和積極性構(gòu)成一對(duì)矛盾，全面認(rèn)識(shí)我國(guó)的央地關(guān)系以及準(zhǔn)確理解地方的主動(dòng)性和積極性本身，都不能忽視中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，本文基于對(duì)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的歷史性描述，揭示其組織基礎(chǔ)、事權(quán)范圍與執(zhí)行機(jī)制的現(xiàn)狀與問(wèn)題，為完善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)而塑造更為合理的央地關(guān)系提供基于規(guī)范的展望。

一、歷史變遷

新中國(guó)成立以來(lái)按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式建立起中央集權(quán)的政治體制，中央在組織、事權(quán)、財(cái)政等各個(gè)方面對(duì)地方進(jìn)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理。如果說(shuō)清末以來(lái)立憲運(yùn)動(dòng)的任務(wù)本應(yīng)是戰(zhàn)勝國(guó)家權(quán)力的專制性，激發(fā)社會(huì)活力從而實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)，那么，社會(huì)主義則轉(zhuǎn)而通過(guò)強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)夢(mèng)想。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的權(quán)力集中使憲法的任務(wù)從防御國(guó)家變?yōu)檎{(diào)動(dòng)個(gè)人與地方，比如1954年憲法開(kāi)始出現(xiàn)“國(guó)家鼓勵(lì)公民在勞動(dòng)中的積極性和創(chuàng)造性”的內(nèi)容。

*本文是2017年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金一般項(xiàng)目“中國(guó)憲法第三條第四款的釋義學(xué)”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：17YJA820027）的最終成果之一。本應(yīng)受到制約的國(guó)家權(quán)力更為強(qiáng)大，票證制、單位制、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷等新機(jī)制使國(guó)家的觸角伸向社會(huì)的每個(gè)角落，個(gè)人和地方對(duì)國(guó)家的依附性達(dá)到歷史頂點(diǎn)，形成了高度同質(zhì)化的中央集權(quán)國(guó)家。

高度中央集權(quán)盡管很快實(shí)現(xiàn)了國(guó)家穩(wěn)定和政權(quán)統(tǒng)一，但也同時(shí)遭遇發(fā)展活力悖論。毛澤東很快意識(shí)到問(wèn)題，并在1956年4月《論十大關(guān)系》中提出：“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家比較有利。我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多?！?毛澤東：《毛澤東選集》（第5卷），人民出版社1977年版，第275頁(yè)。同年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議（草案）》開(kāi)啟第一輪權(quán)力下放，隨后1958年《關(guān)于工業(yè)企業(yè)下放的幾項(xiàng)決定》將除一些主要的、特殊的以及試驗(yàn)田性質(zhì)的企業(yè)以外的其他企業(yè)，一律下放地方并歸地方管理。權(quán)力下放雖然激發(fā)了地方積極性，但也造成了全國(guó)范圍內(nèi)的盲目生產(chǎn)和重復(fù)建設(shè)，其負(fù)面效果在“大躍進(jìn)”中無(wú)限放大。因此，1961年1月中央發(fā)布《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》，收回下放的權(quán)力，第一次大規(guī)模權(quán)力下放走到歷史終點(diǎn)。此后在1966年至1978年間再次經(jīng)歷一輪權(quán)力放收循環(huán)，徹底坐實(shí)了“一統(tǒng)就死、一放就亂”的悖論。

前述權(quán)力配置結(jié)構(gòu)在憲法條文中亦有所呼應(yīng)。1975年《憲法》第10條和1978年《憲法》第11條都明文規(guī)定了中央和地方兩個(gè)積極性，將其作為發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本方針。這兩部憲法都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，以中央集權(quán)為主旨，地方并不是獨(dú)立于中央的實(shí)體。因此，中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是“全國(guó)一盤(pán)棋”，地方積極性則意味著中央集權(quán)之下的權(quán)力下放，2權(quán)力下放（d é concentration）的基礎(chǔ)是央地利益同質(zhì)性，通過(guò)在同一系統(tǒng)內(nèi)將權(quán)力下移，從而增強(qiáng)中央控制的效率，而地方分權(quán)（d é centralisation）的基礎(chǔ)是地方利益的獨(dú)立性，地方具有法人資格、自主權(quán)和自治機(jī)關(guān)，具體參見(jiàn)王建學(xué)：《法國(guó)公法中地方公共團(tuán)體的概念》，載《東南學(xué)術(shù)》2010年第1期。從而使地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保持機(jī)動(dòng)性。在利益構(gòu)成上，地方并沒(méi)有區(qū)別于中央的特殊利益；在法律關(guān)系上，地方只是中央的代理人；在權(quán)力來(lái)源上，地方權(quán)力由中央授予并可隨意收回。盡管地方積極性在權(quán)力下放結(jié)構(gòu)中并不穩(wěn)定，但它足以提高中央集權(quán)的效率，如巴浩（Odilon Barrot）所說(shuō)：“這是用同一把錘子捶，但是我們縮短了它的柄。”3Michel Verpeaux, Droit des Collectivité s Territoriales, Paris: PUF, 2005, P.XXII.權(quán)力下放雖然較為靈活，但仍無(wú)法克服體制性缺陷，因?yàn)橹醒爰瘷?quán)的本質(zhì)決定了權(quán)力收放會(huì)伴隨“死”和“亂”同步循環(huán)，實(shí)踐中也始終無(wú)法找到穩(wěn)定有效的權(quán)力配置方案。因此，1982年憲法在修改過(guò)程已經(jīng)充分意識(shí)到中央集權(quán)及其權(quán)力下放的弊端，自然就有了走向穩(wěn)定的地方分權(quán)的打算。4彭真說(shuō)：“草案根據(jù)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的原則，規(guī)定中央和地方適當(dāng)分權(quán)，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)了地方的職權(quán)?！眳⒁?jiàn)《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的說(shuō)明——1982年4月22日在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議上》，載http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001302.htm，2017年12月10日訪問(wèn)。

1982年憲法中的“兩個(gè)積極性原則”與前兩部憲法存在本質(zhì)差別，它不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方針，而是中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的原則。之所以出現(xiàn)這種變化是因?yàn)椋?982年憲法已經(jīng)開(kāi)始突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，承認(rèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)，并為1993年正式確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制奠定了基礎(chǔ)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)突破的同時(shí)，與之相伴的中央集權(quán)體制也開(kāi)始崩塌。如學(xué)者所說(shuō)，“改革開(kāi)放打破了鐵板一塊的政治同質(zhì)性，促進(jìn)了個(gè)體利益的分出，使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)逐漸獨(dú)立于政治系統(tǒng)”。5李忠夏：《法治國(guó)的憲法內(nèi)涵：邁向功能分化社會(huì)的憲法觀》，載《法學(xué)研究》2017年第2期。因此，隨著個(gè)體利益、地方利益與中央利益的分化，私人利益得到允許并成為個(gè)人創(chuàng)造性（private initiative）的基礎(chǔ)，地方利益亦可通過(guò)地方國(guó)家機(jī)關(guān)得到實(shí)現(xiàn)，它們都是社會(huì)主義的組成部分。1982年憲法建立個(gè)人、各級(jí)地方和中央多把“錘子”共同打造利益多元化的社會(huì)主義。因此，中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不能理解為在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下的“以對(duì)地方的規(guī)制和指控為旨趣”，6秦前紅：《簡(jiǎn)評(píng)憲法文本關(guān)于中央與地方關(guān)系的制度安排》，載《河南政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期。而應(yīng)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益多元化，回歸領(lǐng)導(dǎo)的本義即“指引和影響”，7“領(lǐng)導(dǎo)是在一定條件下，指引和影響個(gè)人或組織，實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)的行動(dòng)過(guò)程?！眳⒁?jiàn)劉永芳：《管理心理學(xué)》，清華大學(xué)出版社2008年版，第231頁(yè)。而非直接的強(qiáng)制命令。領(lǐng)導(dǎo)在本質(zhì)上是一種“統(tǒng)領(lǐng)全局的導(dǎo)向性行為”，8金建新、萬(wàn)里燕：《組織行為學(xué)綱要》，甘肅人民出版社2008年版，第238頁(yè)。而非事必躬親的中央集權(quán)。

顯然，1982年憲法中的“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”相比前兩部憲法大為收縮9必須補(bǔ)充的是，收縮并非弱化，相比無(wú)所不管卻力不從心，于當(dāng)為之處有為反而意味著領(lǐng)導(dǎo)力的增強(qiáng)。并趨于理性化，不再意味著“全國(guó)一盤(pán)棋”，中央權(quán)力也不再無(wú)孔不入，中央只在其事權(quán)的“錘子”范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從而為全國(guó)人民服務(wù)。相應(yīng)地，地方的主動(dòng)性和積極性在1982年憲法中大為增強(qiáng)，其實(shí)已經(jīng)構(gòu)成地方分權(quán)的穩(wěn)定基礎(chǔ)，它意味著地方國(guó)家機(jī)構(gòu)可以在中央國(guó)家機(jī)構(gòu)之外自我負(fù)責(zé)地代言本地方人民的利益。那么，“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”在1982年憲法的規(guī)范和實(shí)踐中是如何展開(kāi)的，其與地方的主動(dòng)性和積極性形成了何種關(guān)系樣態(tài)？

二、組織基礎(chǔ)

“兩個(gè)積極性”本身是國(guó)家機(jī)構(gòu)的縱向活動(dòng)原則。一般而言，“組織原則是搭臺(tái)，活動(dòng)原則是唱戲”，10馬嶺：《我國(guó)現(xiàn)行〈憲法〉中的民主集中制原則》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2013年第4期。二者性質(zhì)不同，但“搭臺(tái)”為“唱戲”提供了基礎(chǔ)，因此，“兩個(gè)積極性”無(wú)論在規(guī)范上還是事實(shí)上都必須結(jié)合國(guó)家機(jī)構(gòu)的縱向組織原則進(jìn)行理解。作為憲法第三章所設(shè)立的中央國(guó)家機(jī)構(gòu)，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和中央軍事委員會(huì)11也有學(xué)者認(rèn)為，“中央地方關(guān)系的權(quán)力關(guān)系主體只包括各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)行政機(jī)關(guān)”，而不包含中央軍事委員會(huì)。參見(jiàn)苗泳：《中央地方關(guān)系中的民主集中制研究》，法律出版社2016年版，第88頁(yè)。是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的直接擔(dān)當(dāng)者與組織保障。

全國(guó)人大及其常委會(huì)在各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中等級(jí)最高，國(guó)務(wù)院作為中央人民政府是各級(jí)行政機(jī)關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)者，中央軍委更是縱向上排他的軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，不過(guò)它們的民主正當(dāng)性基礎(chǔ)都在縱向上直接依賴地方（各級(jí)人大）。尤其作為國(guó)務(wù)院和中央軍委的產(chǎn)生者，全國(guó)人大主要由省級(jí)人大選出的代表組成，這種產(chǎn)生方式在縱向上其實(shí)極為松散，使全國(guó)人大在比較法意義上更像是議會(huì)中代表各地方利益的議院。12如美國(guó)參議院議員依美國(guó)憲法第1條第3款由各州議會(huì)選舉并代表各州利益（1913年第17修正案改為由各州人民選舉），法國(guó)參議院議員依法國(guó)憲法第24條第4款由各地方議會(huì)議員間接選舉并代表各地方單位利益。在活動(dòng)形式上，除全體大會(huì)外，各省級(jí)代表團(tuán)是全國(guó)人大開(kāi)展審議和其他活動(dòng)的主要單元。在代表地位上，全國(guó)人大代表雖被視為全體選民的代表，卻不能獨(dú)立行事，而須基于選民委托13委托制源于盧梭式絕對(duì)人民主權(quán)觀，但它在曾受盧梭影響的當(dāng)今法語(yǔ)國(guó)家憲法中已經(jīng)盡遭廢棄，具體參見(jiàn)王建學(xué)：《制憲權(quán)與人權(quán)關(guān)系探源》，載《法學(xué)家》2014年第1期。時(shí)時(shí)受到原選舉單位的監(jiān)督。因此，我國(guó)現(xiàn)行民主體制實(shí)則蘊(yùn)含著民主正當(dāng)性由地方到中央的傳遞過(guò)程，表現(xiàn)出類似杰弗遜式民主（Jeffersonian democracy）14杰弗遜式民主的核心關(guān)注是直接民主和個(gè)人參與，因此支持“小共和”，信賴和贊成地方自治和州權(quán)，反對(duì)中央政府及其權(quán)力擴(kuò)張。See Harold Wolman, Theories of Local Democracy in the United States, in King D., Stoker G. (eds.)Rethinking Local Democracy: Government Beyond the Centre, London: Palgrave, 1996, p .159.的過(guò)度地方依賴特征。在類型上，它不同于中央和地方政權(quán)均由選民直選從而獲得同等民主基礎(chǔ)進(jìn)而并駕齊驅(qū)的縱向民主結(jié)構(gòu)，更不同于倒置式縱向民主結(jié)構(gòu)，即中央政權(quán)由選民直選，地方政權(quán)由中央任命并由中央獲得民主正當(dāng)性基礎(chǔ)。制憲者難道不擔(dān)心這種過(guò)于松散的縱向民主結(jié)構(gòu)會(huì)損害國(guó)家的統(tǒng)一性和單一性嗎？

如果注意到憲法所確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)原則以及黨的組織結(jié)構(gòu)，就能意識(shí)到前述擔(dān)憂根本是多余的。在黨的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)中，組織領(lǐng)導(dǎo)彌補(bǔ)和糾正了國(guó)家機(jī)構(gòu)意義上過(guò)于松散的縱向民主結(jié)構(gòu)，尤其是黨的縱向組織和人事制度對(duì)強(qiáng)化“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”具有重要價(jià)值。從革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代開(kāi)始，中國(guó)共產(chǎn)黨就確立了黨管干部的原則，基本形成了中央及各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各級(jí)組織部門(mén)分級(jí)管理干部的體制。新中國(guó)成立后，為配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和中央集權(quán)體制，中共中央1953年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，提出建立在中央和各級(jí)黨委組織部統(tǒng)一管理下分級(jí)分類管理干部的制度。中共中央1955年還專門(mén)發(fā)布“中央管理的干部職務(wù)名稱表”。從總體上看，最初的干部人事管理制度是“下管兩級(jí)”甚至“下管三級(jí)”。但這種體制過(guò)于僵化，不利于調(diào)動(dòng)地方積極性，尤其無(wú)法適應(yīng)1982年憲法改革開(kāi)放和地方分權(quán)的要求。因此，1983年10月，中共中央組織部發(fā)布了《關(guān)于改革干部管理體制若干問(wèn)題的規(guī)定》，縮小了中央管理干部的范圍，并據(jù)此修訂了中管干部職務(wù)表，由此形成了“下管一級(jí)、備案一級(jí)”的體制。這種下管一級(jí)的組織和人事制度一直延續(xù)至今。必須強(qiáng)調(diào)的是，黨的干部管理體制作為一種制憲時(shí)既存的社會(huì)事實(shí)，是不可能被制憲者所忽視的，在憲法解釋的過(guò)程中也不能予以刻意抹殺。

從總體上看，黨的縱向人事組織安排講求中央控制有余而民主基礎(chǔ)不足。從橫向上看，黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與組織部門(mén)的具體管理相互結(jié)合，其中前者體現(xiàn)了一定的民主性和審議性因素，但它必然需要組織部這樣一個(gè)專管人事的官僚機(jī)構(gòu)予以配合，因此，這種人事控制更多體現(xiàn)出官僚制固有的專斷色彩。由此在縱向上，整個(gè)制度更像是傳統(tǒng)官僚體制中的“上級(jí)官員對(duì)下級(jí)官員的考察、任命與監(jiān)督”，造成“有權(quán)者（上級(jí)）不知情，知情者（地方民眾）沒(méi)有權(quán)”的局面。而且，“下管一級(jí)”并非只管一級(jí)，每一上級(jí)都下管一級(jí)其實(shí)意味著，中央對(duì)各級(jí)干部都具有最終和最高的管理權(quán)。

顯而易見(jiàn)，這種體制雖可糾正國(guó)家機(jī)構(gòu)縱向組織的松散性，但也經(jīng)常與其發(fā)生沖突。依據(jù)憲法規(guī)定，地方人大不僅提供中央政權(quán)的民主基礎(chǔ)，而且選舉產(chǎn)生同級(jí)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。因此，中央對(duì)地方的人事控制有侵占地方人大人事決定權(quán)之嫌。

三、事權(quán)范圍

“兩個(gè)積極性”本身是中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的原則，因此在本體論意義上，中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)意味著對(duì)中央事權(quán)的原則性保障。理解這種原則性保障不能忽視憲法對(duì)中央國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)列舉。事權(quán)是指“管理事務(wù)的權(quán)力”，15鄭毅：《中央與地方事權(quán)劃分基礎(chǔ)三題——內(nèi)涵、理論與原則》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2011年第4期。中央國(guó)家機(jī)構(gòu)所管事務(wù)的職權(quán)范圍決定了中央事權(quán)的范圍，進(jìn)而決定著中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的范圍?？紤]到中央軍委是縱向上排他性的軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，確定中央事權(quán)（相對(duì)于地方事權(quán)）界限的難點(diǎn)在于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。

就國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)而言，由于國(guó)家權(quán)力本身具有無(wú)所不包的概括性，理論上可以涵蓋所有事項(xiàng)，因此并無(wú)在憲法中逐項(xiàng)列舉的必要。對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)，憲法專門(mén)列舉了其排他管轄事項(xiàng)，如“戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問(wèn)題”“駐外全權(quán)代表的任免”“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布”等（《憲法》第62條和第67條），而地方各級(jí)人大及縣以上地方各級(jí)人大常委會(huì)（以下統(tǒng)稱地方人大）的決定權(quán)則一般性表述為“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”（第104條）。由于各級(jí)人大所轄事項(xiàng)在內(nèi)容上無(wú)所不包，因此只能從地域?qū)蛹?jí)上予以區(qū)別。也就是說(shuō)，各類事項(xiàng)凡有全國(guó)一致之性質(zhì)者，由全國(guó)人大及其常委會(huì)管轄，凡有全省一致之性質(zhì)者，由省級(jí)人大及其常委會(huì)管轄，以此類推。16孫中山先生在1924年《建國(guó)大綱》中最早提出：“凡事務(wù)有全國(guó)一致之性質(zhì)者，劃歸中央；有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方?！睆膶?shí)際情形來(lái)看，全國(guó)人大及其常委會(huì)幾乎對(duì)所有事項(xiàng)都制定了全國(guó)性法律，現(xiàn)行有效約233部法律涵蓋教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境、科技、社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)等公共生活的各個(gè)領(lǐng)域。就地方人大而言，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱地方組織法）第8條第3項(xiàng)和第44條第4項(xiàng)列舉了地方人大的決定事項(xiàng)范圍。17部分地方人大在實(shí)踐中制定了關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定，其所列舉事項(xiàng)與地方組織法大同小異。

就國(guó)家行政機(jī)關(guān)而言，由于行政權(quán)是分支性權(quán)力，不同于概括性的國(guó)家權(quán)力，因此憲法對(duì)其所管事項(xiàng)范圍進(jìn)行了明確和細(xì)致的列舉?！稇椃ā返?9條第6—11項(xiàng)列舉了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理的事項(xiàng)?！稇椃ā返?07條列舉了縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府（以下統(tǒng)稱地方政府）管理的事項(xiàng)，并由地方組織法第59條第5項(xiàng)予以重復(fù)和擴(kuò)充（僅新增“環(huán)境和資源保護(hù)”一項(xiàng)）?；趹椃ê偷胤浇M織法的具體列舉，可將國(guó)務(wù)院、地方人大和地方政府所轄事項(xiàng)歸納為如下表所示，并提出三點(diǎn)結(jié)論。

表1 國(guó)務(wù)院、地方人大和地方政府所轄事項(xiàng)

首先，凡屬全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院所管轄者必然是中央事權(quán)。顯然，中央事權(quán)是無(wú)所不包的。盡管上表中國(guó)務(wù)院所轄事項(xiàng)在財(cái)政、政治、環(huán)境和資源保護(hù)三項(xiàng)上存在空白，但財(cái)政與環(huán)資保護(hù)可以視為國(guó)務(wù)院的默示權(quán)力（implied powers），18默示權(quán)力由馬歇爾大法官在合眾國(guó)銀行案中提出，參見(jiàn)McCulloch v. Maryland, 17 U.S. 316 (1819)。并且全國(guó)人大的全權(quán)性可以補(bǔ)足所有空白。中央事權(quán)在對(duì)外事務(wù)、國(guó)防建設(shè)和軍事等方面還具有排他性和專屬性。

其次，凡屬地方人大所管轄者必然是地方事權(quán)?；趪?guó)家權(quán)力的概括性，地方人大所轄事項(xiàng)本應(yīng)與全國(guó)人大一樣是無(wú)所不包的，但在地方組織法的具體列舉中卻存在半數(shù)（9/18）空白。其在中央專屬事項(xiàng)存在空白乃理所當(dāng)然，無(wú)須贅述，城鄉(xiāng)建設(shè)、體育和財(cái)政可視為地方人大的默示權(quán)力，但計(jì)生、公安、司法行政和監(jiān)察的空白卻頗值深思。在性質(zhì)上看，這四類事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和尺度，而不能因摻入地方利益而出現(xiàn)地域差異性。

最后，地方政府所轄事項(xiàng)在憲法和地方組織法中高度對(duì)應(yīng)，后者僅補(bǔ)充了環(huán)資保護(hù)。另外，地方政府所轄事項(xiàng)與國(guó)務(wù)院所轄事項(xiàng)也高度對(duì)應(yīng)，僅在國(guó)務(wù)院排他管轄的對(duì)外事務(wù)和國(guó)防建設(shè)兩項(xiàng)上存在空白。為何地方政府沒(méi)有像地方人大那樣出現(xiàn)事項(xiàng)空白？其原因只能是，地方政府與地方人大重合的管轄事項(xiàng)為地方事權(quán)，而地方政府管轄但地方人大空白的事項(xiàng)，是地方政府在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下所承擔(dān)的中央委托事權(quán)。19筆者曾提出，《憲法》第107條所列舉的事項(xiàng)中，“和”字前的部分是地方政府的自主事權(quán)，即作為地方人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)管理本地方之事業(yè)的興辦，“和”字后的部分是地方政府的中央委托事權(quán)，即作為國(guó)務(wù)院的下屬機(jī)關(guān)而承辦其委托事項(xiàng)，參見(jiàn)王建學(xué)：《論地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期。這種見(jiàn)解能夠得到地方組織法的一定佐證，因?yàn)榍笆鲋醒胛惺马?xiàng)絕大多數(shù)沒(méi)有出現(xiàn)在地方組織法對(duì)地方人大的事權(quán)列舉當(dāng)中。

從總體上看，我國(guó)央地之間存在一定的職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象，20職責(zé)同構(gòu)是指“不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致”，參見(jiàn)朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第1期。值得指出的是，職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象在實(shí)踐中極為嚴(yán)重，但它在規(guī)范上則如本文所述僅存在于一定范圍內(nèi)。表現(xiàn)在：一是與全部地方事權(quán)重合的部分，可稱為中央與地方共享事權(quán)，它與各級(jí)地方事權(quán)缺乏區(qū)分度，且各級(jí)地方事權(quán)相互間也毫無(wú)區(qū)分度；二是中央可委托地方的事權(quán)，由各級(jí)政府在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)，但在不同層級(jí)地方政府之間毫無(wú)區(qū)分度。此外，中央的專屬性事權(quán)，不存在職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象。從比較法角度看，我國(guó)憲法缺乏對(duì)事權(quán)的否定性列舉，21否定性列舉的優(yōu)點(diǎn)在于，能夠在憲法上建立起專屬事權(quán)范圍，如美國(guó)憲法第1條第9款列舉了禁止聯(lián)邦國(guó)會(huì)管轄的事項(xiàng)，第10款列舉了各州不得管轄的事項(xiàng)。從而加劇了職責(zé)同構(gòu)的效果。

四、執(zhí)行機(jī)制

從憲法所設(shè)置的央地政權(quán)組織以及央地事權(quán)分配關(guān)系來(lái)看，各類事權(quán)得到執(zhí)行的基本框架應(yīng)當(dāng)是中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)落實(shí)中央事權(quán)和地方事權(quán)?！稇椃ā返?條第4款的“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”既包括全國(guó)人大及其常委會(huì)的審議和決定尤其是制定全國(guó)性法律，也包括國(guó)務(wù)院和中央軍委的行政和管理作用，就事權(quán)的具體執(zhí)行而言，行政部門(mén)顯然居于首要地位。

國(guó)務(wù)院作為各類中央事項(xiàng)的具體執(zhí)行者，其地位在《憲法》第89條中有所差別，這種差別極其細(xì)微以致遭到了學(xué)者的普遍忽視。《憲法》第89條第6、7、8、10、11項(xiàng)采取了“領(lǐng)導(dǎo)與管理”的表述，而第9項(xiàng)的“對(duì)外事務(wù)”則僅表述為“管理”。這種措辭具有三重意義。首先，“領(lǐng)導(dǎo)”與“管理”相并列，因此是狹義的領(lǐng)導(dǎo)，而非包括管理的廣義領(lǐng)導(dǎo)。其次，狹義的領(lǐng)導(dǎo)是且僅是統(tǒng)領(lǐng)全局，其與管理的最大區(qū)別在于，“領(lǐng)導(dǎo)善于授權(quán)，讓人們都能獨(dú)當(dāng)一面自主地創(chuàng)造性地干事，而不是事必躬親，通過(guò)集權(quán)控制讓所有的人都按照既定要求干事”。22李寶元、嚴(yán)帆、董青：《組織行為學(xué)通論》，清華大學(xué)出版社2014年版，第301頁(yè)。這種領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵與前文所解釋的第3條第4款“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”相呼應(yīng)。最后，基于前述中央事權(quán)的不同類型，領(lǐng)導(dǎo)與管理的不同組合意味著事權(quán)執(zhí)行機(jī)制的多樣化，具體如表2所示。

首先，中央專屬事權(quán)應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，具體又分為“僅管理”與“領(lǐng)導(dǎo)和管理”兩類。前者可稱為絕對(duì)專屬事權(quán)，如第89條第9項(xiàng)的對(duì)外事務(wù)，由國(guó)務(wù)院直接“管理”（不含領(lǐng)導(dǎo)），因此，國(guó)務(wù)院不得將此事項(xiàng)委托地方執(zhí)行，中央軍委對(duì)軍事力量的領(lǐng)導(dǎo)與此相同。后者可稱為相對(duì)專屬事權(quán)，如國(guó)防建設(shè)由國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理”，因此，國(guó)務(wù)院既可直接管理，亦可將管理權(quán)下放給地方政府，從而使自己在一定程度上退居領(lǐng)導(dǎo)地位。不過(guò)，相對(duì)專屬事項(xiàng)本質(zhì)上仍是中央專屬，因此只在例外條件下才能權(quán)力下放。

表2 事權(quán)類型及其執(zhí)行機(jī)制

其次，對(duì)于可委托地方的中央事權(quán)，國(guó)務(wù)院既可直接管理也可將其管理權(quán)下放給地方政府，由于這些事項(xiàng)在《憲法》第107條中也屬于地方政府管理，因此國(guó)務(wù)院并非僅在例外條件下才能下放其管理權(quán)。但權(quán)力下放應(yīng)當(dāng)有助于提高行政效率，并且由于可委托地方的事權(quán)本質(zhì)上仍屬中央事權(quán)，因此國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保全國(guó)范圍內(nèi)的同一性，而地方政府在執(zhí)行這些事項(xiàng)時(shí)只能單一地服從國(guó)務(wù)院，而排除地方人大的領(lǐng)導(dǎo)。

最后，對(duì)于與地方共享的中央事權(quán)，國(guó)務(wù)院應(yīng)基于全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定而進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)或管理，在“兩個(gè)積極性”的框架內(nèi)尊重中央與地方間的分權(quán)，偏重在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而依輔助性（subsidiarity）原則將事項(xiàng)執(zhí)行留給地方人大和政府，尊重地方人大和政府對(duì)地方事務(wù)的自主管理，并容忍一定的地方差異性。

但前述多樣化事權(quán)執(zhí)行機(jī)制在法律規(guī)定和行政組織實(shí)踐中發(fā)生過(guò)兩次變形。就法律規(guī)定而言，僅絕對(duì)專屬事權(quán)執(zhí)行機(jī)制得到維持，而其他執(zhí)行機(jī)制則混同為一。筆者以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”對(duì)現(xiàn)行有效法律進(jìn)行內(nèi)容檢索，去除無(wú)關(guān)內(nèi)容23《防洪法》《職業(yè)病防治法》《食品安全法》《動(dòng)物防疫法》《精神衛(wèi)生法》《水土保持法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等多部法律規(guī)定了（縣級(jí)以上）地方政府對(duì)相關(guān)事項(xiàng)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。后共得到19部規(guī)定中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的法律。這些法律設(shè)置的事權(quán)執(zhí)行機(jī)制可分為兩類：第一類是國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)自身對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行集中管理，將全國(guó)分區(qū)設(shè)立不受地方干涉的垂直管理機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中國(guó)人民銀行法》《海關(guān)法》《民用航空法》中?？梢?jiàn)，絕對(duì)專屬事權(quán)執(zhí)行機(jī)制得到維持和擴(kuò)大。第二類是國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)對(duì)事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)各級(jí)政府實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)或管理的原則，體現(xiàn)在《國(guó)防法》《國(guó)防交通法》《人民武裝警察法》《國(guó)家安全法》《反恐怖主義法》《反間諜法》《高等教育法》《漁業(yè)法》《統(tǒng)計(jì)法》《防震減災(zāi)法》《消防法》《禁毒法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《檔案法》《水法》中。此外，我國(guó)絕大多數(shù)法律規(guī)定的事項(xiàng)執(zhí)行都采取這種機(jī)制。24比如環(huán)境保護(hù)事權(quán)的縱向劃分，相關(guān)法律規(guī)定經(jīng)由“三定方案”進(jìn)一步落實(shí)形成了層層負(fù)責(zé)的結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致“事權(quán)劃分模糊”“事權(quán)劃分不合理”等諸多問(wèn)題，參見(jiàn)劉劍文、侯卓：《事權(quán)劃分法治化的中國(guó)路徑》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第2期。令人詫異的是，國(guó)防和武警在憲法中本應(yīng)屬于中央專屬事項(xiàng)，但其管理權(quán)卻被常規(guī)性地賦予地方政府。由此，中央的部分專屬事項(xiàng)、可委托地方事項(xiàng)和與地方共享事項(xiàng)甚至地方自主事項(xiàng)的執(zhí)行機(jī)制完全混同在一起。

就行政組織實(shí)踐而言，目前的行政體制較為注重國(guó)務(wù)院及上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，這使所有事項(xiàng)的執(zhí)行在事實(shí)上都采取了中央集權(quán)及其權(quán)力下放的體制。我國(guó)法定的行政組織結(jié)構(gòu)本應(yīng)是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制加垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，前者為常規(guī)，后者為例外。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中，地方政府既受上級(jí)政府直至國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也受本級(jí)地方人大領(lǐng)導(dǎo)，其中各級(jí)政府的職能部門(mén)則受上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)和本級(jí)人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。但在實(shí)踐中，由于地方人大的作用仍不夠彰顯，很難有效左右事項(xiàng)的實(shí)際執(zhí)行。因此，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制主要偏重行政系統(tǒng)內(nèi)部的縱向領(lǐng)導(dǎo)。由此，幾乎所有事項(xiàng)的執(zhí)行機(jī)制在事實(shí)上都變成了以各級(jí)政府及其職能部門(mén)為中心的單一的科層式官僚結(jié)構(gòu)，而國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)則處于其頂點(diǎn)。25以水利事權(quán)為例，這種結(jié)構(gòu)的典型特征是“‘事’在下而‘權(quán)’在上”，參見(jiàn)姜國(guó)兵、梁廷君：《中央與地方水利事權(quán)劃分研究——基于廣東省的調(diào)研》，載《中國(guó)行政管理》2015年第4期。

五、問(wèn)題與展望

中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在組織基礎(chǔ)、事權(quán)范圍和執(zhí)行機(jī)制三個(gè)方面都存在規(guī)范與事實(shí)的沖突：組織基礎(chǔ)面臨地方的人事自主與中央的人事控制的矛盾，事權(quán)范圍面臨央地事權(quán)（以及中央事權(quán)本身）分化與職責(zé)同構(gòu)的矛盾，而執(zhí)行機(jī)制則面臨多樣化與單調(diào)化的矛盾。

就實(shí)際運(yùn)行而言，高度同構(gòu)化的各級(jí)政府事權(quán)通常先轉(zhuǎn)化為各種行政任務(wù)，然后由中央逐層下達(dá)給各級(jí)地方，從而層層量化分解和下壓，甚至出現(xiàn)為完成上級(jí)指標(biāo)而層層加碼的現(xiàn)象。在改革開(kāi)放和現(xiàn)行憲法頒布以來(lái)，中央為了不斷激發(fā)市場(chǎng)活力和發(fā)揮地方積極性，放松了對(duì)地方的直接控制特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各種審批，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)不斷下放，事權(quán)及其落實(shí)層層下移。不過(guò)在總體上看，權(quán)力下放的實(shí)踐仍具有“相機(jī)授權(quán)”的隨意性，缺乏制度化規(guī)定。1994年起實(shí)施的分稅制改革強(qiáng)化了中央的財(cái)政汲取能力，導(dǎo)致地方喪失了大部分財(cái)權(quán)卻承擔(dān)著不斷擴(kuò)大的事權(quán)，因此出現(xiàn)通俗所說(shuō)的“中央財(cái)政喜氣洋洋，省市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政拆東墻補(bǔ)西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊娘”現(xiàn)象。地方的“資金饑渴癥”必須通過(guò)諸如收費(fèi)攤派、“跑部錢(qián)進(jìn)”、土地財(cái)政等方式進(jìn)行緩解，由此造成了地方治理和央地關(guān)系的多重矛盾。在這種縱向結(jié)構(gòu)中，“中央對(duì)地方干部的任免考核支持著整個(gè)體制的運(yùn)作”，26Kai-yuen Tsui and Youqiang Wang, Between Separate Stoves and A Single Menu: Fiscal Decentralization in China,China Quarterly, 2004, No.177, p.89.堪稱分權(quán)改革的法寶。中央正是由于保持著對(duì)地方的人事控制，所以才不必過(guò)于擔(dān)心權(quán)力下放可能帶來(lái)的局面失控。而且，根據(jù)一種對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的原因解析，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)因恰在于官員晉升錦標(biāo)賽，而“人事方面的集權(quán)是其實(shí)施的基本前提之一”。27周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。所以在事權(quán)不斷下放的同時(shí)，人事控制基本得以保留，甚至在特定方面還有所加強(qiáng)。

前述現(xiàn)象雖然看起來(lái)自有一套實(shí)踐邏輯和實(shí)踐理性，但也蘊(yùn)含著嚴(yán)重的問(wèn)題和深刻的危機(jī)。組織基礎(chǔ)上缺乏足夠的民主基礎(chǔ)，容易導(dǎo)致人民尤其底層人民的訴求遭到忽視，形成無(wú)法擺脫的信訪怪現(xiàn)狀；事權(quán)縱向同質(zhì)化導(dǎo)致行政和治理成本居高不下，國(guó)務(wù)院和上級(jí)政府由“管事之官”在很大程度上淪為“管官之官”，28這種狀況是令人擔(dān)憂的，顧炎武曾提出治官定律，“故自古及今，小官多者其世盛，大官多者其世衰。興亡之涂，罔不由此”。參見(jiàn)顧炎武撰、黃汝成集釋：《日知錄集釋》，花山文藝出版社1990年，第363頁(yè)。官僚主義和文牘主義由此盛行；事權(quán)具體執(zhí)行無(wú)法避免地方政府的代理人機(jī)會(huì)主義，各種任務(wù)在縱向傳遞過(guò)程中極易發(fā)生變形，且中央難以有效監(jiān)管，導(dǎo)致“政令出不了中南?！薄＿@種體制不僅吞噬了憲法中原本存在的地方分權(quán)和自治，甚至將本應(yīng)在法律上保持獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)變?yōu)槠涓接?，?dǎo)致司法公正受到挑戰(zhàn)。最終受到損害的反而是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本身?！按弪_鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一級(jí)一級(jí)往上騙，一直騙到國(guó)務(wù)院；國(guó)務(wù)院下文件，一級(jí)一級(jí)往下念，念完直接上飯店?！边@樣的順口溜就是對(duì)當(dāng)前中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)困境的形象描述。中央有權(quán)而無(wú)權(quán)，地方無(wú)權(quán)而濫權(quán)，使每個(gè)人眼里都有兩個(gè)意義上的中國(guó)，一個(gè)是高度中央集權(quán)的中國(guó)，另一個(gè)是高度地方分權(quán)的中國(guó)。因此，筆者的一貫主張是，回歸和強(qiáng)化憲法中的民主體制，加強(qiáng)中央與地方之間的穩(wěn)定性分權(quán)，塑造多樣化的事權(quán)執(zhí)行機(jī)制，淡化中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的行政色彩并使之轉(zhuǎn)向法律上的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)強(qiáng)化司法的獨(dú)立性，提高法院在法律適用中的地位，以司法手段調(diào)節(jié)央地關(guān)系。考慮到中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在廣義上是“與國(guó)家機(jī)構(gòu)的整體布局相關(guān)的”29馬嶺：《我國(guó)現(xiàn)行〈憲法〉中的民主集中制原則》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2013年第4期?？蚣苄栽瓌t，它一定意味著司法機(jī)關(guān)對(duì)全國(guó)性法律的統(tǒng)一適用，尤其是通過(guò)行政訴訟“維護(hù)中央權(quán)威、保證法制統(tǒng)一、協(xié)調(diào)地方競(jìng)爭(zhēng)、調(diào)節(jié)資源配置”。30王理萬(wàn)：《行政訴訟與中央地方關(guān)系法治化》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第1期。