鄭 磊

2017年12月24日，《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》（以下簡稱“首份備案審查工作報告”）提交第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議審議，立刻受到廣泛而持續(xù)的關(guān)注。之所以關(guān)注度頗高，不僅是因為這是首次提請全國人大常委會審議備案審查工作情況報告，更是因為這標志著喬曉陽2012年在形容審查違憲地方法規(guī)工作中人大常委會的“鴨子浮水”1喬曉陽在紀念1982年憲法實施30周年之際將審查違憲地方法規(guī)工作中全國人大常委會扮演的角色委婉比喻為：“鴨子浮水，腳在下面動，上面沒有看出來”。參見李麗：《違憲審查：樹立憲法的最高權(quán)威——紀念82憲法實施30周年（下）》，載《中國青年報》2012年10月18日。喬曉陽，時任十一屆全國人大常委會副秘書長，全國人大法律委員會副主任委員。狀況已經(jīng)出現(xiàn)突破性進展。

黨的十八大以來，加強備案審查工作在三中全會、四中全會等重要決定與文件持續(xù)被強調(diào)和重視；自十二屆全國人大履職伊始，全國人大常委會備案審查工作情況的這一變動已經(jīng)逐步呈現(xiàn)，并足以構(gòu)成該屆人大加強和完善人大制度的多項標志性舉措之一。在貫徹十九大報告明確要求“推進合憲性審查工作”的“東風”中，這一變動以“首份備案審查工作報告”形式在常委會會議議程中正式、匯總地再次體現(xiàn)出來。

當前，“加強備案審查工作是完善憲法監(jiān)督制度的重要著力點”。2參見“首份備案審查工作報告”。對公民、組織提出的審查建議的反饋工作情況，是此“重要著力點”的窗口環(huán)節(jié)和風向標，也蘊含著進階啟動審查程序乃至完整激活合憲性審查的動力機制。為此，筆者聚焦全國人大常委會審查建議反饋工作自2015年《立法法》修改前至今的變化情況與發(fā)展軌跡，對其進行描述性梳理，并在本文中初步進行宏觀分析，以及時地為借道備案審查“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作”提供現(xiàn)象性借鑒。

一、“鴨子浮水”：審查建議途徑的設(shè)定及其初期境況

（一）2000年《立法法》創(chuàng)設(shè)法規(guī)審查雙軌提請途徑及其適用范圍拓展軌跡

《憲法》第67條賦予全國人大常委會“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”的權(quán)力（第1項），同時明確規(guī)定其有權(quán)撤銷同憲法相抵觸的行政法規(guī)以及省級人大制定的地方性法規(guī)（第7項、第8項）。2000年頒行的《立法法》第90條引入“審查要求—審查建議”雙軌提請途徑，該條第1款列舉地規(guī)定，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會等五類特定國家機關(guān)，是有權(quán)向全國人大常委會提出法規(guī)審查要求的特定提請主體；3《立法法》2000年頒布時的第90條（2015年修改后順延為第99條）第1款規(guī)定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見?！钡?款則用概括式條款兜底地規(guī)定，其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和普通公民，是有權(quán)向全國人大常委會提出法規(guī)審查建議的非特定提請主體。

《立法法》通過的同年10月16日，九屆全國人大常委會第三十四次委員長會議通過《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》（以下簡稱《法規(guī)備案審查工作程序》），對兩類提請主體對應的審查程序進行了流程式的有限具體化。2005年12月16日，十屆全國人大常委會第四十次委員長會議修改《法規(guī)備案審查工作程序》的同時，通過《司法解釋備案審查工作程序》，以委員長會議文件的形式，首次將全國人大常委會備案審查對象嘗試性拓展至“兩高”司法解釋，“審查要求—審查建議”雙軌提請途徑也由此適用于之。2006年通過的《監(jiān)督法》在第五章“規(guī)范性文件的備案審查”中，正式將司法解釋納入全國人大常委會備案審查范圍。由雙軌提請途徑啟動的備案審查流程，以《法規(guī)備案審查工作程序》為例，圖示如下：

圖1 《法規(guī)備案審查工作程序》規(guī)定的審查流程

審查要求，自然是有提必審，是引起法規(guī)審查的必然性提請機制；而審查建議，只是有提或?qū)彛且鸱ㄒ?guī)審查的或然性提請機制。提請主體的提請訴求是否必然引起實質(zhì)性審查，是兩類提請機制的關(guān)鍵性區(qū)別。在《法規(guī)備案審查工作程序》中，審查要求的必然提請機制被具體化為經(jīng)“常委會辦公廳一局接受、登記后”“報秘書長批轉(zhuǎn)”兩個手續(xù)性環(huán)節(jié)后，直送審查主體，即“有關(guān)專門委員會會同法制工作委員會進行審查”；而審查建議的或然性提請機制，則被具體化為“由法制工作委員會負責接收、登記，并進行研究”是否屬于《立法法》所規(guī)定的“必要時”，若屬于“必要時”，則增加“報秘書長批準”環(huán)節(jié)，再送有關(guān)專門委員會進行實質(zhì)性審查。（見圖2）

其中，審查建議雖然未必引起審查，但由此普遍地規(guī)定了公民、組織享有提請權(quán)利，如全國人大常委會法制工作委員會副主任李飛所言：“任何公民都可以向全國人大及其常委會提出進行違憲審查的要求?！?李飛：《公民該怎樣提請違憲審查》，載《新京報》2004年12月2日。而且，如此規(guī)定具有充分的憲法依據(jù)和飽滿的憲法意義，一方面，這使《憲法》第41條批評、建議權(quán)在備案審查領(lǐng)域得以具體化；另一方面，如學者所言，這實現(xiàn)了憲法序言中所言的“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織”都應擔負起“維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”，從總體框架上看是“非常優(yōu)越的”。5翟小波：《走向憲政的決斷——解讀2004年的憲法修改》，載《月旦民商法雜志》2006年第12期。

圖2 《法規(guī)備案審查工作程序》中依申請審查的啟動程序

通過雙軌提請途徑的規(guī)定與拓展，立法機關(guān)在提請途徑環(huán)節(jié)實現(xiàn)了對《憲法》規(guī)定的“監(jiān)督憲法的實施”局部、有限的具體化。這在有待系統(tǒng)、充分具體化的制度方案中，雖然尚只是零星一斑，卻仍不失為“我國憲法實施監(jiān)督制度發(fā)展史上的一個具有里程碑意義的制度創(chuàng)新，并曾被寄予強烈的期望”。6林來梵：《轉(zhuǎn)型期憲法的實施形態(tài)》，載《比較法研究》2014年第4期。

（二）2015年《立法法》修改前的審查建議總體情況

然而，就審查工作實踐而言，至《立法法》2015年修改前的十五年間，兩類提請機制均未引起全國人大常委會的公開性的審查工作實踐。7在“首份備案審查工作報告”中列舉的2009年7月對“有關(guān)非法行醫(yī)的司法解釋中將個人未取得醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證開辦醫(yī)療機構(gòu)的行為認定為非法行醫(yī)犯罪”的審查，第一，這屬于依職權(quán)的主動審查，而非源于兩類提請機制的被動審查；第二，審查結(jié)果的實現(xiàn)，即制定機關(guān)對相關(guān)規(guī)定作出修改，仍發(fā)生于2016年12月；第三，這一審查事例的首次官方披露，正是2017年12月的“首份備案審查工作報告”。

由于審查要求是有提必審，在邏輯上可以倒推出，五大特定國家機關(guān)主體并未正式向全國人大常委會提請審查要求?！笆追輦浒笇彶楣ぷ鲌蟾妗睂κ萌珖舜蟪Ｎ瘯彶楣ぷ髑闆r的總結(jié)中，區(qū)分“依申請”“依職權(quán)”“專項”三類審查情形，其中，依據(jù)審查要求審查、依據(jù)審查建議審查的雙規(guī)啟動途徑都屬于“依申請”這類情形。然而，工作報告中概括依據(jù)審查建議審查的數(shù)據(jù)與事例的同時，明確指出“沒有收到過有關(guān)國家機關(guān)提出的審查要求”。

至于其他組織、公民是否提請過、提請過多少件審查建議，則不能從常委會從未審查過的事實中倒推。雖然十二屆全國人大之前全國人大常委會歷年收到審查建議尚未充分正式公布，但從各類渠道有限獲悉的數(shù)據(jù)顯示，公民、組織向全國人大常委會提出立法審查建議的件數(shù)，大大低于人們的期待與想象。例如，自2008年到2012年，全國人大常委會共收到各類審查建議只有361件，其中以公民個人名義提出的有335件，占其中92.8%，其間，每年平均僅數(shù)十件。十一屆全國人大常委會履新后在2009年所作的首份工作報告中提到，常委會于2008年收到審查建議件數(shù)為86件。8吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2009年3月9日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上》。如下文梳理，2015年《立法法》修改后，至今為止的2016年、2017年“全國人大常委會工作報告”都具體提及一年來受理公民、組織的審查建議的件數(shù)。這是2015年《立法法》修改前全國人大常委會首次官方公布收悉審查建議件數(shù)。

與零星的數(shù)字報道相對應的是零散的提請事件報道。立法法通過之后幾年中，由公民提請審查個案可查閱的資料，主要見諸零散、片段性的具體事例報道，這些報道通常來自審查建議提請者單方面的非官方消息源。以2003年為例，三位法學博士以公民身份在孫志剛事件后提請全國人大常委會對行政法規(guī)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行審查； 8月18日，黑龍江省雙鴨山市居民盛其芳、馬繼云向黑龍江省人民政府和省人大常委會提交了一份《請求立即廢止〈黑龍江省信訪收容遣送工作規(guī)定〉的建議書》；9月，廣東省朱征夫等6名省政協(xié)委員聯(lián)名發(fā)起提案，建議廣東省先行廢除勞動教養(yǎng)制度；11月20日，一封由1611名公民簽名的《要求對全國31?。ㄊ校┕珓諉T錄用限制乙肝病毒攜帶者規(guī)定進行違憲審查和加強乙肝病毒攜帶者立法保護的建議書》同時遞交到了全國人大常委會、衛(wèi)生部和國務院法制辦。其后的例子尚有，2005年，北京市東方公益法律援助律師事務所向全國人大常委會提出了《關(guān)于請求對〈珠海經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例〉進行合法性審查的建議書》；2006年，四川省成都市律師邢連超和孫雷致信全國人大常委會，請求對《娛樂場所管理條例》進行審查；北京大學法學院婦女法律研究與服務中心就“國發(fā)〔1978〕104號文件”關(guān)于女職工退休年齡的規(guī)定向全國人大常委會提起違憲審查建議；2007年，廣州律師周玉忠上書全國人大常委會，請求對最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》進行審查，等等。9鄭磊：《憲法審查的啟動要件》，法律出版社2009年版，第229頁，注解1。

不僅審查建議件數(shù)或事例的官方信息無從獲悉，針對審查建議的正式反饋或答復也未有官方信息顯示。即使如2003年的孫志剛事件、2009年的唐福珍事件等受到公眾輿論廣泛關(guān)注的事件，著名學者或?qū)I(yè)人士在輿論風口浪尖以公民身份領(lǐng)銜聯(lián)名所提出的審查建議，同樣未見回應。102003年，俞江、許志永、滕彪三位法學博士以普通公民身份就孫志剛案向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書；2009年，沈巋、王錫梓、陳端洪、錢明星、姜明安等五位法學教授以普通公民身份建議全國人大常委會對《城市房屋拆遷條例》發(fā)起違憲審查，但在此兩例，均未見審查建議提請主體收到全國人大常委會正式反饋的報道，更遑論啟動審查程序。然而，審查建議件數(shù)并沒有因為這一狀況而直接歸零，而是仍然維系在每年數(shù)十件的少量狀態(tài)。這一方面是因為法規(guī)審查的需求客觀存在，另一方面是因為不少審查建議提請主體始終抱持著啟動法規(guī)審查的執(zhí)念，也有部分提請主體借助審查建議途徑獲得公眾廣泛關(guān)注的策略性考慮，其本身并未預期審查建議能獲得全國人大常委會的正式反饋乃至啟動審查。

當然，沒有官方消息顯示公民、組織的審查建議獲得反饋或啟動審查，并不表明這項工作在2015年之前毫無展開，只是如“鴨子浮水，腳在下面動，上面沒有看出來”。

二、浮出水面：2015年《立法法》修改以來審查建議反饋實踐

隨著2011年的全國人大常委會工作報告莊嚴宣告“黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成”，11吳邦國：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2011年3月10日在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上》。中國立法告別“宜粗不宜細”的時代，邁入明確主張“提高立法質(zhì)量”的時代。合憲性，是立法質(zhì)量的核心與底線，通過憲法監(jiān)督機制確保對法律法規(guī)等各類法律文件與規(guī)范性文件的合憲性審查的實踐需求不斷凸顯。

黨的十八大以來，不僅通過反復重申體現(xiàn)對加強憲法實施和監(jiān)督的高度重視，而且在政策與制度實現(xiàn)層面積極務實地探索多元實現(xiàn)機制。其中，備案審查工作是對于加強憲法監(jiān)督具有結(jié)構(gòu)性意義的實現(xiàn)機制，因此，被定位為完善憲法監(jiān)督制度的“重要著力點”。十二屆全國人大常委會正是在這一“重要著力點”上取得突破性進展，審查建議反饋環(huán)節(jié)則是這一突破性進展的風向標。從審查建議反饋環(huán)節(jié)考察這一突破性進展，同樣需要沿著三條交錯推進、相互促進的線索展開：執(zhí)政黨相關(guān)政治意志的強調(diào)與細化、審查建議反饋工作實踐、備案審查制度建設(shè)，“首份備案審查工作報告”的前三部分也是分別對應此三條線索展開。12“首份備案審查工作報告”的四部分結(jié)構(gòu)，除去最后一部分建議“下一步工作考慮”外，與三條線索對應的前三部分分別是：“一、開展備案審查工作的依據(jù)和意義” “二、開展備案審查工作的情況”“三、加強備案審查制度和能力建設(shè)的情況”。筆者圍繞審查建議反饋情況，分三部分選取素材，并在反饋實踐與制度建設(shè)的交疊處衍生并單列出反饋信息公開線索，綜合四條線索梳理如下。

（一）黨的文件中對備案審查制度的具體強調(diào)

2012年12月4日，習近平同志在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出，“堅決糾正違憲違法行為”。13習近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》（2012年12月4日）。在此后的十八屆三中、四中全會上，提及憲法，必稱備案審查，在維護憲法法律權(quán)威、健全憲法實施和監(jiān)督制度板塊中持續(xù)布局備案審查工作。

2013年11月,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”，通過列舉強調(diào)三類備案審查對象。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在這份黨的歷史上第一次以法治為全會主題的決定中，全面且具體地指出：“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！币环矫妫瑢浒笇彶楣ぷ鞯牟季痔嵘街贫冉ㄔO(shè)與能力建設(shè)層面；另一方面，通過概括式措辭“所有規(guī)范性文件”來兜底指涉。時任全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹認為，“禁止地方制定和發(fā)布帶有立法性質(zhì)的文件”是強調(diào)性地針對“紅頭文件”,由此，被納入備案審查對象體系的甚至“包括黨的文件”。14梁鷹：《加強重點領(lǐng)域立法 全面推進法治建設(shè)——十八屆四中全會精神解讀》（2014年12月），載http://www.71.cn/2014/1217/793053.shtml，2018年1月5日訪問。梁鷹時任全國人大常委會法工委研究室主任，2017年調(diào)任法規(guī)備案審查室主任。當然，在程序上，全國人大常委會若收到黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件，應移交中央辦公廳法規(guī)局［參見《全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程（試行）》第6條第1項］。

2015年，中央辦公廳出臺的工作指導性文件提出，建立黨委、人大、政府和軍隊系統(tǒng)之間的規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制，率先明確提出實現(xiàn)“有件必備、有備必審、有錯必糾”。15信息來源：“首份備案審查工作報告”。中辦出臺的這份文件，尚無法公開查到。

（二）審查建議反饋工作實踐

在執(zhí)政黨反復重申、輿論高調(diào)推進的同時，備案審查工作實踐的突破體現(xiàn)在：過去無一例外石沉大海的審查建議，開始零星有收到反饋的報道。“首份備案審查工作報告”在“依申請進行的審查情況”部分中，作為官方渠道匯總公布了6例；16例3至例8的六例，除了相關(guān)細節(jié)引自單獨標注注解之外，均引自“首份備案審查工作報告”。另外結(jié)合各類媒體的零星報道，截至2017年12月，主要有8例，筆者側(cè)重于審查建議反饋環(huán)節(jié)，整理如下，但是只有前兩例可以從公開報道獲悉反饋文書內(nèi)容。

1. 2015年11月6日，公民顏某從深圳發(fā)出快遞，向全國人大常委會提出《提請審查〈江蘇省物業(yè)管理條例〉的建議書》。2016年6月29日，全國人大常委會法律工作委員會（以下簡稱法工委）以法規(guī)備案審查室落款方式回信反饋，成為目前在公開報道中可以查閱到的全國人大常委會對公民建議反饋第一例，其反饋文件主文如下：

你建議對《江蘇省物業(yè)管理條例》第六十二條第三款、第六十四條第二款、第六十六條第二款等規(guī)定進行審查的來信收悉。

經(jīng)研究，該法規(guī)上述條款不存在與法律抵觸的問題。

特此函復。17該反饋函未顯現(xiàn)文件名稱與文件編號，參見http://blog.sina.com.cn/s/blog_653639da0102wtyz.html，2017年4月24日訪問。

2. 2016年9月，全國各地129名律師聯(lián)署簽名請求依法撤銷司法部新頒《律師事務所管理辦法》的建議書，致國務院并抄報全國人大常委會。2017年11月，法工委以法規(guī)備案審查室落款方式以編號文件回信反饋：

經(jīng)研究，上述文件不屬于全國人大常委會的審查范圍，依照有關(guān)規(guī)定，已轉(zhuǎn)送國務院法制辦處理。如你們有進一步的意見建議，請向國務院法制辦提出。18《關(guān)于對司法部〈律師事務所管理辦法〉提出的審查建議的復函》（法工備函〔2017〕18號）。

3. 2016年4月，浙江省公民潘某，就地方性法規(guī)在法律規(guī)定之外增設(shè)“扣留非機動車并托運回原籍”行政強制措施提出審查建議，全國人大常委會法工委與制定主體溝通處理后向提請者反饋。19楊維漢、陳菲：《一輛電動自行車牽動全國人大常委會》，載http://news.xinhuanet.com/2017-02/26/c_1120531540.htm，2017年12月27日訪問。該地方性法規(guī)已于2017年6月被主動修改。20最新消息，此事例入列“2017年中國十大憲法事例”之首，載https://mp.weixin.qq.com/s/CoQ-rCaXLBHN5d28qI2W 3g，2018年1月11日訪問。

4. 2016年9月，內(nèi)蒙古自治區(qū)一位公民作為當事人，對有關(guān)司法解釋規(guī)定“附條件逮捕”制度提出審查建議。全國人大常委會法工委經(jīng)與制定機關(guān)溝通，相關(guān)司法解釋已于2017年4月停止執(zhí)行。

5. 2016年，中國建筑業(yè)行業(yè)組織對地方性法規(guī)中關(guān)于政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目以審計結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定提出審查建議。2017年2月，全國人大常委會法工委致函各省級人大常委會要求進行相應清理，適時予以糾正。6月，法工委給提請主體的反饋函中稱，經(jīng)研究認為，地方性法規(guī)中直接以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應當予以糾正；并稱“已將研究意見印送各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會。目前，有關(guān)地方人大常委會正在對地方性法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定自行清理、糾正” 。全國人大常委會法工委在函中表示，將持續(xù)跟蹤清理、糾正情況。21《全國人大法工委回復函：審計結(jié)果不能作為工程竣工結(jié)算依據(jù)！》，載www.sohu.com/a/158255123-481621，2018年1月4日訪問。截至2017年12月，已有7個地方對相關(guān)地方性法規(guī)作出修改。

6. 2017年5月，4位學者以公民名義聯(lián)名對7個省份計生新規(guī)涉及人口與計劃生育的地方性法規(guī)中關(guān)于“超生即辭退”的規(guī)定提出審查建議。9月，全國人大常委會法工委致函有關(guān)地方人大常委會，建議根據(jù)黨中央的精神，結(jié)合當?shù)貙嶋H，對系爭地方性法規(guī)中類似的控制措施和處罰處分處理規(guī)定作出修改，對暫時還難以修改的，可以考慮先減緩執(zhí)行力度，以后再適時作出修改。截至12月，已有1個地方對相關(guān)地方性法規(guī)作出修改。22《地方“超生即辭退”規(guī)定有望廢止》，載《南方都市報》2017年10月31日。

7. 2017年4月，108位知識產(chǎn)權(quán)專業(yè)研究生以公民名義聯(lián)名對地方性法規(guī)中規(guī)定的著名商標制度提出審查建議。全國人大常委會法工委在研究之后將建議轉(zhuǎn)送給重慶市人大常委會辦公廳，要求對有關(guān)著名商標制度的地方性法規(guī)予以清理廢止，并提出“請研究并于2017年6月9日前反饋意見”的要求，23蒲曉磊：《法規(guī)、司法解釋與法律抵觸怎么辦：詳解全國人大常委會備案審查工作各環(huán)節(jié)》，載法制網(wǎng)：http://www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2017-06/06/content_7194025.htm，2018年1月1日訪問。同時致函國務院法制辦公室，建議其對涉及著名商標制度的地方政府規(guī)章和部門規(guī)范性文件同步進行清理。

8. 2017年3月，十二屆全國人大五次會議期間，有45位全國人大代表分別聯(lián)名提出5件審查建議，要求對最高人民法院制定的《關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋（二）》第24條關(guān)于夫妻共同債務承擔的規(guī)定進行審查。自2016年以來，法制工作委員會還收到公民提出的近千件針對這一規(guī)定的審查建議。為做好代表建議和公民審查建議的辦理工作，法制工作委員會于2017年6月召開座談會，邀請?zhí)岢鼋ㄗh的部分全國人大代表參加，與最高人民法院有關(guān)部門進行溝通研究，推動解決有關(guān)問題。作為應對，在此前的2017年2月， 最高人民法院已經(jīng)出臺《關(guān)于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋（二）的補充規(guī)定》（法釋〔2017〕6號）。2018年1月17日，最高人民法院對此出臺《關(guān)于審理涉及夫妻債務糾紛案件適用法律有關(guān)問題的解釋》（法釋〔2018〕2號）。

從前述8例審查建議反饋典型事例的已有報道匯總看，在相關(guān)官方披露與媒體報道中，關(guān)于審查建議反饋情況，并未成為報道的重點。“首份備案審查工作報告”在“依申請進行的審查情況”官方匯總披露的6例，均未專門從反饋內(nèi)容角度來介紹審查、研究情況，或許因為工作報告內(nèi)容豐富而某一具體環(huán)節(jié)需要措辭言簡意賅。截至2017年12月，前述8例能從相關(guān)報道中獲悉反饋情況的，主要是前述1、2、3、5四例。其中，例1、例2能獲悉反饋文書全文。

而根據(jù)處理與審查、研究情況的不同，前述8例的反饋從內(nèi)容上可以分為三類：第一類是認為不抵觸，如前例1；第二類是審查、研究內(nèi)容文書后，認為抵觸，但均委婉表達，文書內(nèi)容目前基本上無從獲悉，“首份備案審查工作報告”公布的6例均屬此例；第三類是轉(zhuǎn)送相關(guān)部門，如前例2。

（三）備案審查制度建設(shè)

黨的十八屆四中全會對“加強備案審查制度和能力建設(shè)”作出明確要求，備案審查工作的突破性實踐與其制度建設(shè)互相促進，截至2017年12月，十二屆全國人大常委會在制度和工作機制建設(shè)方面集中體現(xiàn)在如下3例。

1. 2014年9月，法工委抓住備案審查發(fā)展中的樞機，作為備案審查程序中第一個進行細化設(shè)置的程序環(huán)節(jié)，制定了《全國人大常委會法制工作委員會對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法》（以下簡稱《審查建議反饋辦法》）。該辦法在立法法修改過程中出臺，通過細化先行，客觀上推動了立法法相關(guān)條款修改內(nèi)涵的確定。24《審查建議反饋辦法》出臺前后，《立法法》修改三審各稿中審查建議反饋條款的草案變化軌跡如下：2014年8月，在提交十二屆全國人大常委會第十次會議的一審稿中規(guī)定：第一百零一條 全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)在審查過程中，可以將審查情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民予以反饋。2014年12月，在提交十二屆全國人大常委會第十二次會議的二審稿中規(guī)定：第一百零二條 全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。2015年3月8日，提交第十二屆全國人大第三次會議三審稿起初與二審稿表述仍然相同，使用“可以”反饋的表述。正如李建國在三審前所做的《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉的說明》（2015年3月8日）中提到，“全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開（修正案草案第三十八條、第三十九條）”。而最終通過的《立法法》第101條，則將第一個“可以”修改為“應當”。

2. 2015年3月，《立法法》作出修改，新增第101條專條補強、細化規(guī)定對審查建議的反饋，用強制性規(guī)范規(guī)定：全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)“應當”按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，同時規(guī)定“可以向社會公開”。強制性規(guī)范為審查建議反饋義務提供了規(guī)范依據(jù)，也在一定程度上免除了任意性規(guī)范留給審查主體在反饋與否之間選擇的現(xiàn)實尷尬。前述有報道可查的8件審查建議反饋事件無一例外地出現(xiàn)在《立法法》修改之后，可見，《立法法》增加第101條，對于審查建議反饋具有的突破性意義，連同關(guān)于開展主動審查等方面的明確規(guī)定，足見《立法法》修改對于備案審查工作的進展具有階段性的里程碑意義。

3. 2016年12月，法工委制定了《全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程（試行）》（以下簡稱《法工委備案審查規(guī)程（試行）》），將前述九屆、十屆全國人大常委會委員長會議通過的《法規(guī)備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》中分別涉及法工委的工作內(nèi)容予以合并規(guī)定，并按照“接收、登記與移交—審查研究—處理與反饋”三個階段對法工委的工作流程做了規(guī)程手續(xù)性的具體規(guī)定。需要注意的是，前述《審查建議反饋辦法》和《法工委備案審查規(guī)程（試行）》目前為法工委內(nèi)部工作文件。

2017年12月，“首份備案審查工作報告”透露，在前述制度建設(shè)基礎(chǔ)上，法工委目前正在抓緊研究起草“備案審查工作規(guī)范”，進一步明確審查范圍、標準、程序和糾正措施等，健全相關(guān)工作機制。報告還圍繞備案審查的信息化建設(shè)、指導和支持地方人大工作、建立銜接聯(lián)動機制等，從硬件技術(shù)儲備、人大系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)動、跨系統(tǒng)聯(lián)動三方面概括了備案審查工作的制度和能力建設(shè)。

（四）審查建議反饋信息公開

《立法法》第101條在規(guī)定應當向?qū)彶榻ㄗh主體反饋審查、研究情況的同時，輔之以規(guī)定“可以向社會公開”。審查建議反饋信息的公開，能夠營造輿論，凝聚共識，推動備案審查實踐，也可以依靠輿論提高審查、研究情況的實效，后者尤其體現(xiàn)在及時公開對審查建議的反饋上。反饋信息的公開，除了單項審查事件的公開，還包括周期統(tǒng)計數(shù)字的公開，這是目前備案審查信息公開已有的兩方面實踐。對于審查建議反饋工作而言，信息公開不僅是關(guān)鍵舉措，而且也應是制度建設(shè)關(guān)注的重點。

就備案審查工作統(tǒng)計數(shù)據(jù)方面的官方信息公開，如前所述，2015年之前僅有2009年的唯一一次，但自2015年《立法法》修改以來開始成為《全國人大常委會工作報告》中的常態(tài)內(nèi)容，兩類數(shù)字成為其中披露的主要內(nèi)容：過去一年審查建議接受件數(shù)或處理件數(shù)，以及報備件數(shù)。這為2017年“首份備案審查工作報告”集中披露備案審查相關(guān)數(shù)據(jù)，做了信息公開方面的準備。2015年以來兩份全國人大常委會工作報告的披露情況如下：

2016年的《全國人大常委會工作報告》：“一年來，常委會工作機構(gòu)對‘一府兩院’報備的30多件行政法規(guī)、司法解釋逐件進行審查，對部分地方性法規(guī)開展主動審查，研究各方面提出的200多件審查建議，認真做好備案審查工作?！?5張德江：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2016年3月9日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上》。

2017年的《全國人大常委會工作報告》：“研究制定規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)程，推動備案審查工作規(guī)范化、制度化。一年來，對‘一府兩院’報備的30多件行政法規(guī)、司法解釋逐件進行審查，研究處理各方面提出的審查建議92件，對發(fā)現(xiàn)的與法律不一致的問題進行監(jiān)督糾正，維護國家法制統(tǒng)一?！?6張德江：《全國人民代表大會常務委員會工作報告——2017年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上》。

三、出水之后：經(jīng)由備案審查達至合憲性審查的雙階審查結(jié)構(gòu)

以2015年《立法法》修改為“分水嶺”，備案審查工作在十二屆全國人大常委會開始突破，審查建議反饋情況的出現(xiàn)與增多是其實踐軌跡的典型例證。在前述粗線條軌跡勾勒的基礎(chǔ)上，筆者從時代契機、路徑體系、程序結(jié)構(gòu)三大宏觀視角評述如下。

（一）時代契機：“精細化立法”時代的合憲性審查需求

在憲法監(jiān)督制度有待進一步激活的情況下，備案審查活動在一定程度上回應了中國立法轉(zhuǎn)型時期對合憲性審查需求劇增的供需缺口，是十二屆全國人大常委會備案審查工作成績獲取的時代原因。

“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”的立法工作目標于2010年如期完成，是中國法制建設(shè)進程中一個里程碑，既承前地標志著有法可依的任務在總體上階段性地完成，又啟后地表明中國立法進入“后大規(guī)模立法時代”27鄭磊、盧煒：《“舊”下位法的適用性——以第5號指導性案例、第13號行政審判指導案例為焦點》，載《政治與法律》2014年第7期。的新階段，追求“良法”“立法精細化”“提高立法質(zhì)量”取代“宜粗不宜細”成為這一階段立法的第一價值目標。立法質(zhì)量保障機制的客觀需求日益凸顯且迫切，這不僅需要立法過程中的“科學立法，民主立法”，而且尤其需要立法過程外的立法監(jiān)督制度的完善與落實。隨著立法指導思想從“宜粗不宜細”向“科學立法，民主立法”轉(zhuǎn)換，作為立法質(zhì)量控制體系的立法監(jiān)督制度的重要性日益突出?！熬毩⒎〞r代”與日俱增的“提高立法質(zhì)量”的需求，自然為作為立法監(jiān)督制度基礎(chǔ)面的備案審查機制提供了重大契機。能否把握中國立法轉(zhuǎn)型的這一時代契機，關(guān)鍵看如何厘定備案審查與合憲性審查之間的有機聯(lián)系。

（二）制度定位：作為“合憲性審查的重要著力點”的備案審查

在立法監(jiān)督機制體系中，合憲性是立法質(zhì)量的核心與底線，合憲性審查則是立法監(jiān)督制度中的拱頂石。28憲法審查是“法治國家大廈的拱頂石”。參見林來梵主編：《憲法審查的原理與技術(shù)》，法律出版社2009年版，序言第1頁。另見［德］克勞斯·施萊希、斯特凡·科里奧特：《德國聯(lián)邦憲法法院：地位、程序與裁判》，劉飛譯，法律出版社2007年版，第3頁、第561頁。基礎(chǔ)面與拱頂石之間的關(guān)聯(lián)性，正如“首份備案審查工作報告”中所作的定位：加強備案審查工作是完善憲法監(jiān)督制度的“重要著力點”，這一關(guān)聯(lián)性需要從兩個層面去理解“著力”的角度。

首先，備案審查機制可以成為有效運行的合憲性審查程序的起點與載體。

申言之，在備案審查中發(fā)現(xiàn)系爭法律法規(guī)的違憲嫌疑，會成為合憲性審查的案源與程序起點，對于全國人大常委會而言，對法規(guī)的備案審查機制本身就承載著依據(jù)憲法審查其合憲性的活動。因而，備案審查不是合憲性審查之外平行不相干的孤立活動，制度建設(shè)與審查活動應重視兩類審查機制之間的交疊區(qū)域與互動效應。與此同時，如圖3所示，C圓表示的合憲性審查還有與備案審查不重合的區(qū)域，這表示不以備案審查為程序起點與載體的合憲性審查活動。

圖3 備案審查與合憲性審查、立法監(jiān)督的關(guān)聯(lián)圖

從審查對象范圍看，如梁鷹在近日接受采訪中所專門指出的，合憲性審查針對的范圍將更加廣泛，是一種真正的全覆蓋，所有規(guī)范性文件都將納入審查范圍，甚至還可能包括對一些行為進行合憲性審查。這些都要跟憲法保持一致。而備案審查的范圍與合憲性審查相比還比較窄。比如，不針對法律本身，也不針對地方性法規(guī)、行政法規(guī)、司法解釋以外的規(guī)范性文件。而合憲性審查的范圍則擴大到法律，即全國人大常委會制定的法律、作出的決定都屬于合憲性審查范圍，黨內(nèi)文件也有可能被涵括進來?！翱梢哉f，合憲性審查是一種真正的全覆蓋，所有規(guī)范性文件都將納入審查范圍，甚至還可能包括對一些行為進行合憲性審查。這些都要跟憲法保持一致。因此，合憲性審查針對的范圍將更加廣泛?！?9朱寧寧：《全國人大常委會已開始對合憲性審查相關(guān)問題進行研究部署 維護憲法權(quán)威,合憲性審查如何破局》，載《法制日報》2018年1月16日。

除了審查對象角度外，還可以從價值目標側(cè)重點的角度考察圖3中C圓的結(jié)構(gòu)，包括側(cè)重于法制統(tǒng)合的合憲性審查與側(cè)重于人權(quán)保障的合憲性審查活動兩部分。在以法制統(tǒng)合為功能與價值側(cè)重點的發(fā)展階段，側(cè)重于法制統(tǒng)合的合憲性審查會成為合憲性審查階段性的主要實踐區(qū)域，即如圖中所示的與備案審查的交疊區(qū)域（見圖3中BC兩圓重合部分）或者與立法監(jiān)督的交疊區(qū)域（見圖3中AC兩圓重合部分）。

其次，備案審查機制是合憲性審查制度建設(shè)的支點。

備案審查機制的重大意義，不局限于自身，更在于加強和完善合憲性審查制度。質(zhì)言之，在制度功能層面，是合憲性審查的意義成就了備案審查的意義；而在制度建設(shè)進路上，備案審查的戰(zhàn)略意義在于：經(jīng)由備案審查而達至合憲性審查。正是在這個意義上，2015年6月，全國人大常委會副秘書長信春鷹在《立法法》修改后專文強調(diào)“從憲法監(jiān)督的高度認識備案審查制度的重要性”，指出備案審查不僅是“一項憲法性制度”，而且“也是一項重要的憲法監(jiān)督制度”。30信春鷹：《加強備案審查制度和能力建設(shè) 完善憲法法律監(jiān)督機制》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/llyjh/2016-06/06/content_1991128.htm，2018年1月6日訪問。

根據(jù)審查依據(jù)的不同，備案審查包括合法性審查與合憲性審查兩類，如圖3所示，B圓表示備案審查，與C圓表示的合憲性審查的重疊部分即其所承載的合憲性審查，未重合處則是合法性審查。這兩個部分的關(guān)聯(lián)，從審查實踐的數(shù)量上看，大比例的是沒有上升到憲法問題的合法性審查（如圖3所示，B圓與C圓不重合的區(qū)域占大部分）；而從功能結(jié)構(gòu)來看，上升到憲法問題的合憲性審查（圖3中BC兩圓重合部分）則是備案審查的功能重心與價值重心。

合法性審查，可以成為備案審查工作的階段性工作重點與工作策略，但長時間局限或停滯于合法性審查，則是備案審查制度建設(shè)的陷阱，其典型體現(xiàn)是：備案審查不再是通往合憲性審查的通途，而淪為回避或阻斷合憲性審查的借口和程序障礙。如學者所言：“合憲性審查，別埋沒在合法性審查中?！?1林來梵：《合憲性審查，別埋沒在合法性審查中》，載“中國法律評論”微信公眾號，2018年1月3日。因此，作為合憲性審查制度建設(shè)的“重要著力點”，需要謹防備案審查工作成為合憲性審查制度建設(shè)的停滯點，避免以備案審查的合法性審查阻卻或掩蓋合憲性審查這一核心問題。

基于此，梁鷹在近日接受采訪時強調(diào)：“合憲性審查是一個龐大的系統(tǒng)工程,是黨的十九大提出的一個非常高瞻遠矚的戰(zhàn)略決策,將為全面依法治國向縱深發(fā)展提供強大推動力量。合憲性審查制度的確立和實施,必將成為全面依法治國的總抓手和總開關(guān)?！蓖瑫r指出，在“要維護憲法權(quán)威,糾正違憲違法問題”的意義上，“必須切實加強規(guī)范性文件備案審查,推進合憲性審查工作” 。32朱寧寧：《全國人大常委會已開始對合憲性審查相關(guān)問題進行研究部署 維護憲法權(quán)威,合憲性審查如何破局》，載《法制日報》2018年1月16日。

（三）原理框架：“啟動要件審查—實質(zhì)性審查”的雙階結(jié)構(gòu)

十八屆四中全會作出了“加強備案審查制度和能力建設(shè)”的兩大布局：制度建設(shè)，以及作為能力載體之審查主體的組織建設(shè)，這正是備案審查與合憲性審查的邏輯關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)化為審查實踐的機樞。

《憲法》第62條第2項賦予全國人大“監(jiān)督憲法的實施”的權(quán)力，第67條第1項與第7、8項賦予全國人大常委會“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”的權(quán)力，并規(guī)定其有權(quán)撤銷同憲法相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令以及省級人大制定的地方性法規(guī)和決議。全國人大，尤其是其常委會，如何將此項權(quán)力具體化為制度建設(shè)與完善審查主體的組織建設(shè)，是備案審查工作持續(xù)加強和有效促進合憲性審查的制度保障與組織保障，也是《憲法》第41條所規(guī)定的申訴、控告批評、建議等監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的制度保障與組織保障。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，“常務委員會工作機構(gòu)”在常委會備案審查工作分工中扮演兩種主體角色，第一，審查建議的篩選式審查主體，即啟動要件審查主體。根據(jù)《立法法》第99條第2款，法工委在收到審查建議后獨立“進行研究”的內(nèi)容是：是否具有“送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見”的“必要”。第二，實質(zhì)性審查的會同主體。根據(jù)《立法法》第100條的規(guī)定，進入實質(zhì)性審查后，法工委不再是獨立的審查主體；2015年委員長會議修改通過的《法規(guī)備案審查工作程序》中，一方面，對于法工委在篩選審查中認為屬于“必要時”，還需“報秘書長批準后”再送有關(guān)專門委員會；另一方面，重復《立法法》規(guī)定的“送有關(guān)專門委員會進行審查”，進一步明確了有關(guān)專門委員會在實質(zhì)性審查中的主導地位；簡言之，法工委在全國人大常委會審查建議工作中的雙重角色是：啟動要件的獨立審查主體、實質(zhì)審查的會同主體。2015年《立法法》新增的第101條規(guī)定的有關(guān)專門委員會與法工委對審查建議的反饋，也包含了兩種審查反饋：啟動要件審查與研究情況的反饋，這由法工委獨立審查、獨立反饋；實質(zhì)性審查與研究情況的反饋，由有關(guān)專門委會同法工委審查，并且會同反饋或者授權(quán)法工委單獨反饋。（見下表）

雙階審查結(jié)構(gòu)中審查建議的審查分工與反饋分工表

如前所述，前述8例三類法工委主導的審查與反饋工作，除了轉(zhuǎn)送相關(guān)部門外，抵觸與不抵觸的認定均已經(jīng)不僅僅是啟動要件審查的篩選反饋，而是涉及實質(zhì)性審查結(jié)論的反饋。前述8例體現(xiàn)出的三種反饋類型，完整地體現(xiàn)了2014年的《審查建議反饋辦法》規(guī)定的反饋類型結(jié)構(gòu)。其中，法工委單獨直接做出抵觸或不抵觸的反饋，并不具有充分的上位法依據(jù)。因為《立法法》和《法規(guī)備案審查工作程序》中均規(guī)定，有關(guān)專委在實質(zhì)性審查的會同審查中具有主導地位，但《審查建議反饋辦法》規(guī)定的反饋程序是，“經(jīng)法制工作委員會主任批準或者法制工作委員會主任報請常委會領(lǐng)導同意”。2016年《法工委備案審查規(guī)程（試行）》也將有關(guān)專委的地位淡化為：“可以根據(jù)情況”征求有關(guān)專門委員會和有關(guān)工作機構(gòu)的意見。雖然法工委制定的規(guī)范性文件只能對自身發(fā)揮拘束力，但《審查建議反饋辦法》《法工委備案審查規(guī)程（試行）》通過細化備案審查規(guī)程與反饋辦法，客觀上模糊了雙階審查的邊界，在實質(zhì)性審查階段擴大了《立法法》與《法規(guī)備案審查工作程序》設(shè)定的法工委職權(quán)。雖然在表述上，《審查建議反饋辦法》《法工委備案審查規(guī)程（試行）》并未明確規(guī)定，法工委所作的抵觸或不抵觸的反饋與處理是具有法律效力的實質(zhì)審查結(jié)論，而且《法工委備案審查規(guī)程（試行）》還明確其所反饋的只是在“審查建議的研究工作結(jié)束后”的環(huán)節(jié)，基于這一邏輯，2017年“兩會”期間，法工委副主任許安標在答記者問時，在明確強調(diào)“從2004年備案審查專門機構(gòu)成立以來，通過溝通協(xié)商、督促制憲機關(guān)糾正的法規(guī)、司法解釋累計有上百件，所以這個制度是發(fā)揮了實實在在功效的”同時，有區(qū)別地指出：“有沒有公開撤銷的案例？應該說目前還沒有。”33許安標：《備案審查制度功效實在 目前尚無公開撤銷案例》，載東方網(wǎng)：http://news.eastday.com/c/lh2017/u1a1278 9989.html，2018年1月14日訪問。但是，《審查建議反饋辦法》已經(jīng)將抵觸反饋設(shè)定在“對相關(guān)問題處理后”，其反饋內(nèi)容涉及“告知處理結(jié)果”，這在實踐中，如同前述審查建議反饋事例中不抵觸反饋1例和抵觸反饋6例帶給受眾的觀感，在事實上形成了法工委主導備案審查工作的格局的客觀效果。

這一現(xiàn)實格局或觀感，一方面，在規(guī)范上，有?！读⒎ǚā贰度珖舜蠼M織法》等關(guān)于專門委員會與工作機構(gòu)的定位；另一方面，在實踐中，機構(gòu)能力不匹配的“小馬拉大車”情形不利于備案審查工作持續(xù)深化展開，由此也不利于充分抓住時代契機推進備案審查工作的深入。與此同時，備案審查乃至作為其核心的合憲性審查，茲事體大，局部性的改革舉措的試水與醞釀先行，不失為穩(wěn)妥之舉。因此，在系統(tǒng)具體制度安排層面達成充分的政治共識之前，由全國人大系統(tǒng)相關(guān)常設(shè)性機構(gòu)主導備案審查具有階段性的歷史合理性。法工委充分發(fā)揮這一歷史合理性的關(guān)鍵在于其準確的功能定位，包括程序結(jié)構(gòu)中的功能定位與改革階段中的功能定位。

啟動要件審查—實質(zhì)性審查的雙階程序結(jié)構(gòu)，是備案審查程序乃至合憲性審查程序的一階基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。其一階性的基礎(chǔ)性地位，同時體現(xiàn)在程序設(shè)置與組織建設(shè)上。首先，雙階程序結(jié)構(gòu)在程序設(shè)置上的基礎(chǔ)性地位是顯而易見的，在此雙階程序結(jié)構(gòu)為一階結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，才有其他程序環(huán)節(jié)的設(shè)置、分工與銜接。其次，有關(guān)專門委員會與相關(guān)工作機構(gòu)在備案審查中的“制度和能力建設(shè)”需以雙階程序結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。以法工委為例，如前所述，法工委在備案審查中的復合功能定位，正對應著雙階程序結(jié)構(gòu)；而功能定位是功能適當?shù)慕M織建設(shè)展開的前提，因而，法工委在備案審查中的組織建設(shè)，需以雙階程序結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，對應其在啟動要件審查與實質(zhì)性審查中有所區(qū)別的職權(quán)分工功能，適當?shù)卣归_組織建設(shè)、能力建設(shè)。當然，從組織建設(shè)的動態(tài)視角看，某一特定機構(gòu)在備案審查制度中的具體定位，會隨著實定法的修改而變化，但雙階程序結(jié)構(gòu)在程序設(shè)置和相關(guān)機構(gòu)的組織建設(shè)中的基礎(chǔ)性地位并不受影響。

在現(xiàn)行《立法法》設(shè)定的框架中，法工委的程序設(shè)置與組織建設(shè)，應以其在審查建議啟動要件審查中的主導機構(gòu)與實質(zhì)性審查中的會同機構(gòu)這一雙重功能結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。雙重的功能定位決定著與法工委相關(guān)的雙重程序設(shè)置，其中，審查建議反饋的復合類型，正是這一雙重程序設(shè)置的典型例子。

啟動要件審查機構(gòu)是法工委在現(xiàn)行法上的主要角色，這決定了在審查建議反饋的復合類型中，首先并主要是啟動要件審查的反饋，現(xiàn)行法不排除法工委作出抵觸或不抵觸的實體判斷反饋，但須以有關(guān)專委會會同其實質(zhì)性審查為前提。

啟動要件審查的直接功能就是對于哪些案件需要展開實質(zhì)性審查或可以獲得實質(zhì)性審查結(jié)論進行篩選，根據(jù)各國合憲性審查的實踐情況，大部分訴至合憲性審查主體的訴求止步于啟動要件審查，而并不能獲得實質(zhì)性審查，由此啟動要件審查客觀上發(fā)揮了多方面的間接功能：打消合憲性審查逢憲必違的妖魔化誤解，確保有限的審查資源用于必要之處，維系各類糾紛解決機制的分工，避免當事人的救濟權(quán)或監(jiān)督權(quán)流于泛濫低質(zhì)的審查活動，也由此維系著整個審查制度的合法性。34關(guān)于憲法審查啟動要件的間接功能，筆者曾將之概括為四個方面：首先，憲法審查機關(guān)由此可避免陷入對龐雜的憲法事件的憲法審查事務之中，可將其所能掌控的有限資源用于必要之處。其次，避免憲法救濟被用于處理一般性法律問題，維系各類糾紛解決機制的分工以及不同國家機關(guān)之間的權(quán)限分工。再次，保障申請人權(quán)利。最后，通過上述方面限量、限質(zhì)地控制憲法審查資源的供給，有助于維系審查機關(guān)自身乃至整個憲法審查制度之合法性。詳見鄭磊：《憲法審查的啟動要件》，法律出版社2009年版，第22—24頁。

審查建議的啟動要件審查能否有效篩選案件，并發(fā)揮前述間接功能，是備案審查工作能否實現(xiàn)“有備必審、有錯必糾”的關(guān)鍵，也是能否經(jīng)由備案審查達至合憲性審查不可繞過的關(guān)鍵。審查建議啟動要件反饋正是這一關(guān)鍵的載體與外化，這正是筆者在本文中選取審查建議反饋切入的原因。啟動要件的屬性是什么？其與受案范圍的區(qū)別何在？基于哪些要件可以完成實體審查，基于哪些原理又可以拒絕作出實體審查結(jié)論？這些問題決定著啟動要件審查反饋的形式與內(nèi)容，在備案審查工作突破的當下，亟待研究；這也是備案審查與合憲性審查共享的原理與技術(shù)，“憲法審查啟動要件”的已有研究，35參見，例如，鄭磊：《憲法審查的啟動要件》，法律出版社2009年版。可以回溯到備案審查“制度和能力建設(shè)”中進行運用、接受檢驗并進一步發(fā)展，也以此為“經(jīng)由備案審查達至合憲性審查”夯實其實踐經(jīng)驗與原理儲備。