翟志勇

一、引言

2017年10月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在全國范圍內(nèi)深化國家監(jiān)察體制改革的探索實(shí)踐。11月4日，十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，決定在各省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)。早在2017年6月，十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議就對(duì)《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（以下簡稱《監(jiān)察法（草案）》）進(jìn)行了第一次審議并向社會(huì)公布了草案，12月22日，十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)《監(jiān)察法（草案）》進(jìn)行了第二次審議并向社會(huì)公布了審議結(jié)果。上述方案、決定和《監(jiān)察法（草案）》都將監(jiān)察委員會(huì)設(shè)定為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)并舉，但都未回答一個(gè)問題，監(jiān)察機(jī)關(guān)究竟是一種什么性質(zhì)的機(jī)關(guān)？監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察權(quán)是一種什么性質(zhì)的權(quán)力？新華社11月5日播發(fā)《積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，第一次對(duì)這個(gè)問題做了嘗試性的回答，綜述講到“準(zhǔn)確把握監(jiān)察委員會(huì)的定位。充分認(rèn)識(shí)深化國家監(jiān)察體制改革是確立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉，明確監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”。綜述再次明確監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，這一定位是之前的文件中反復(fù)提到，并且第一次提出監(jiān)察委員會(huì)是“政治機(jī)關(guān)”，不過這個(gè)說法尚不明確，我們?nèi)匀徊磺宄O(jiān)察委員會(huì)是什么性質(zhì)的政治機(jī)關(guān)？因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)同樣可以說是政治機(jī)關(guān)。監(jiān)察體制改革已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推開，但監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)，仍未形成普遍的共識(shí)。

學(xué)術(shù)界早就意識(shí)到這個(gè)問題，并做了嘗試性的探索。林彥教授認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)屬于新創(chuàng)設(shè)的權(quán)力單元或權(quán)力系統(tǒng)，但“并未創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力類型”。從職權(quán)調(diào)整的內(nèi)容來看，三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會(huì)“所獲得的職權(quán)主要是來自于原行政系統(tǒng)中的監(jiān)察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的職權(quán)。易言之，盡管國家監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)，但其所擁有的職權(quán)并非創(chuàng)新所得。這些權(quán)力也并未超出‘一府兩院’架構(gòu)下行政權(quán)、檢察權(quán)的外延” 。1林彥：《從“一府兩院”的四元制結(jié)構(gòu)論國家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。也就是說，一個(gè)新創(chuàng)設(shè)的權(quán)力單元綜合行使了行政權(quán)和檢察權(quán)的部分職能。秦前紅教授認(rèn)為：“監(jiān)察權(quán)究竟是基于何種邏輯推演而出？又如何與權(quán)力劃分理論進(jìn)行協(xié)調(diào)？ 學(xué)者們?cè)诿枋鲂姓?quán)的時(shí)候,總是試圖調(diào)和民主制與集權(quán)制的邏輯,監(jiān)察權(quán)的屬性可否推及于此? 在已經(jīng)成熟的三種行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)之外架設(shè)國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，必須要從民主形式上進(jìn)行整體考量，重新加以設(shè)計(jì)。推行國家監(jiān)察體制改革，未來所設(shè)計(jì)的國家權(quán)力就區(qū)分為四大類別,分別是立法、行政、司法和監(jiān)察，這里的監(jiān)察權(quán)或許是一種混合型的權(quán)力，既包括了代表制民主下的代表責(zé)任(傳統(tǒng)的議會(huì)監(jiān)督權(quán))，又掌握了一定的行政調(diào)查處置權(quán)，甚至包括了一定的司法性權(quán)力。只不過，如何超越這種理解權(quán)力配置的關(guān)系，還需要更為深入和根本的挖掘?！?秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革憲法設(shè)計(jì)中的若干問題思考》，載《探索》2017年第6期。秦前紅教授實(shí)際上將監(jiān)察權(quán)視為一種獨(dú)立的權(quán)力類型，只不過如何理解這種新的權(quán)力類型，特別是與行政權(quán)、司法權(quán)的關(guān)系，需要更深入的探討。劉茂林教授則認(rèn)為：“從憲法的視角來看，國家監(jiān)察委員會(huì)是在人大憲法體制下獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的新的國家機(jī)構(gòu)，其在憲法體制結(jié)構(gòu)中將會(huì)行使一種新的國家權(quán)力類型即國家監(jiān)察權(quán)?！?劉茂林：《國家監(jiān)察體制改革與中國憲法體制發(fā)展》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版）2017年第4期。

本文在此基礎(chǔ)上，從分權(quán)的理論基礎(chǔ)和制度實(shí)踐層面出發(fā)，在八二憲法權(quán)力分工體系下，進(jìn)一步探討監(jiān)察權(quán)的憲法性質(zhì)及其在八二憲法權(quán)力體制中的位置。當(dāng)然，探討的一個(gè)前提性預(yù)設(shè)是將來會(huì)修改憲法，在第三章國家機(jī)構(gòu)中單設(shè)一節(jié)“監(jiān)察委員會(huì)”。本文認(rèn)為，新的分權(quán)理論和實(shí)踐表明，在依據(jù)權(quán)力性質(zhì)將權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外，有一種理論和制度傾向是依據(jù)功能創(chuàng)設(shè)新型權(quán)力，在權(quán)能上可能會(huì)兼具立法、行政、司法的部分權(quán)能，目的是實(shí)現(xiàn)特定的功能。傳統(tǒng)的元首權(quán)和軍事權(quán)可以在此維度上理解，而日益突出的反貪腐權(quán)力則是比較典型的此類分權(quán)形態(tài)。八二憲法并非嚴(yán)格按照立法、行政、司法三種形態(tài)進(jìn)行分權(quán)的，而是在中央層面上分設(shè)七個(gè)國家機(jī)構(gòu)來行使國家權(quán)力。這個(gè)復(fù)雜的權(quán)力分工體系的特殊之處在于，部分權(quán)力是黨政合一的，而部分權(quán)力是黨政分立的。監(jiān)察委員會(huì)由于與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，因此監(jiān)察權(quán)同樣是黨政合一的，具有雙重屬性。正是這種雙重屬性，使得監(jiān)察委員會(huì)有別于“一府兩院”。

二、分權(quán)的理論基礎(chǔ)

一談到分權(quán)，理論上經(jīng)常會(huì)追溯到孟德斯鳩，如麥迪遜所言：“對(duì)這個(gè)問題，人們總是請(qǐng)教和引用大名鼎鼎的孟德斯鳩。孟德斯鳩若不是政治科學(xué)中這一寶貴原理的創(chuàng)始人，至少，在闡釋這一原理、有效引起世人關(guān)注這一原理方面，功勞卓著?！?［美］漢密爾頓等：《聯(lián)邦論》，尹宣譯，譯林出版社2010年版，第329頁。孟德斯鳩的分權(quán)理論在實(shí)踐上源于對(duì)英國憲制的觀察，在理論上則源于洛克的政治理論。洛克將國家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)，執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)輔助和隸屬于立法權(quán)，立法權(quán)是最高權(quán)力，政府形式以最高權(quán)力即立法權(quán)的隸屬關(guān)系而定?！傲⒎?quán)是指享有權(quán)利來指導(dǎo)如何運(yùn)用國家的力量以保障這個(gè)社會(huì)及其成員的權(quán)力?！庇捎诜刹恍枰?jīng)常制定，因此立法機(jī)關(guān)沒有必要經(jīng)常存在，更重要的是，如果制定法律和執(zhí)行法律的是相同的人，“這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會(huì)的其余成員有不相同的利益，違反了社會(huì)和政府的目的?！?［英］洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1996年版，第89頁。所以立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)往往是分開的，執(zhí)行權(quán)是經(jīng)常存在的“負(fù)責(zé)執(zhí)行被制定的和繼續(xù)有效的法律”的權(quán)力。此外還有一種權(quán)力，主要涉及“戰(zhàn)爭與和平、聯(lián)合與聯(lián)盟以及同國外的一切人士和社會(huì)進(jìn)行一切事務(wù)的權(quán)力”，也就是對(duì)外權(quán)。但洛克認(rèn)為執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)雖然有區(qū)別，但“幾乎總是聯(lián)合在一起的”，“他們很難分開和同時(shí)由不同的人所掌握”，6同上書，第90頁。否則“就會(huì)使公共的力量處在不同的支配之下，遲早總會(huì)導(dǎo)致紛亂和災(zāi)禍”。7同上書，第91頁。洛克并沒有專門談?wù)撍痉?quán)，但從其論斷中可以推斷，司法權(quán)同樣輔助和隸屬于立法權(quán)，是執(zhí)行權(quán)的一部分，如洛克說“立法或最高權(quán)力機(jī)關(guān)不能攬有權(quán)力，以臨時(shí)的專斷命令來進(jìn)行統(tǒng)治，而是必須以頒布過的經(jīng)常有效的法律并由有資格的著名法官來執(zhí)行司法和判斷臣民的權(quán)利” 。8同上書，第84頁。因此，洛克實(shí)際上主要區(qū)分了立法權(quán)和行政權(quán)（執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)），并且行政權(quán)輔助和隸屬于立法權(quán)，這與后世以美國為代表的三權(quán)分立理論有很大的不同。洛克的理論建構(gòu)主要源于對(duì)英國憲制歷史的觀察和總結(jié)，分權(quán)的目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)政府的目的，即保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)。

孟德斯鳩在談?dòng)⒏裉m政制時(shí)說：“每一個(gè)國家有三種權(quán)力：（一）立法權(quán)力；（二）有關(guān)國際法事項(xiàng)的行政權(quán)力；（三）有關(guān)民政法規(guī)事項(xiàng)的行政權(quán)力?！薄耙罁?jù)第一種權(quán)力，國王或執(zhí)政官制定臨時(shí)的或永久的法律，并修正或廢止已制定的法律。依據(jù)第二種權(quán)力，他們媾和或宣戰(zhàn)，派遣或接受使節(jié)，維護(hù)公共安全，防御侵略。依據(jù)第三種權(quán)力，他們懲罰犯罪或裁決私人訟爭。我們將稱后者為司法權(quán)力，而第二種權(quán)力則簡稱為國家的行政權(quán)力?！迸c洛克不同，孟德斯鳩明確司法權(quán)為一種獨(dú)立的權(quán)力，不再從屬于執(zhí)行權(quán)。“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。”從這個(gè)論述來看，孟德斯鳩所謂的行政權(quán)不僅僅指處理國際法事項(xiàng)的權(quán)力，實(shí)際上也包括在國內(nèi)執(zhí)行法律的權(quán)力，也就是洛克所謂的執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)。“如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ摺Ｈ绻痉?quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量?！?［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上卷），張雁深譯，商務(wù)印書館2002年版，第155—156頁。在這個(gè)論斷中，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)分立得到最完整的表述，因此成為三權(quán)分立最經(jīng)典的論述。雖然孟德斯鳩的三權(quán)分立理論是建立在對(duì)英國憲制的誤讀之上的，但這種誤讀卻創(chuàng)發(fā)了有關(guān)權(quán)力分立的經(jīng)典理論，被后人反復(fù)引證。

國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并非自古有之，而是在政治實(shí)踐和理論中逐步生發(fā)出來的。古希臘、羅馬和中世紀(jì)的政治理論家大多關(guān)注的是權(quán)力由誰行使，是一個(gè)人、少數(shù)人還是多數(shù)人，并由此界定出君主制、貴族制和民主制?；旌险w理論則強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力應(yīng)由各階級(jí)共同分享，這種政體有時(shí)也被稱為共和制，并被視為優(yōu)良政體。因此，古典的政體理論家強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力在不同階級(jí)之間的分享，而非將權(quán)力分為幾種不同類型的權(quán)力并由不同的機(jī)構(gòu)行使。但古典的混合政體理論和實(shí)踐對(duì)近代早期分權(quán)理論和實(shí)踐的興起有奠基性的作用。近代的分權(quán)理論和實(shí)踐主要萌發(fā)于英國，隨著英國議會(huì)主權(quán)的逐步興起，分權(quán)理論隨之萌芽。但“在洛克和孟德斯鳩確立這種抽象的政府職能觀念之前的一段時(shí)間內(nèi)，主要有兩種思想流派。其中一派用‘權(quán)力’來描述制定或執(zhí)行法律的職能；另一派采用了一種更為實(shí)際的、關(guān)于政府活動(dòng)多樣性的觀點(diǎn)，它把‘主權(quán)的特征’分為六個(gè)、七個(gè)甚至更多的范疇，除了制定法律之外，其中還包括諸如控制鑄幣、或規(guī)定度量衡這類的任務(wù)” 。10［英］M.J.C.維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，三聯(lián)書店1997年版，第16頁。直到經(jīng)由孟德斯鳩的創(chuàng)造性闡發(fā)，分權(quán)的理論才成熟起來?！霸诨旌险w這一古代理論向現(xiàn)代分權(quán)學(xué)說轉(zhuǎn)化中，要注意兩個(gè)主要步驟。首先是堅(jiān)持特定機(jī)構(gòu)應(yīng)限于行使特定職能。其次是出現(xiàn)了對(duì)獨(dú)立的司法部門的承認(rèn)，這些司法部門將擁有與君主、貴族院和平民院同等的地位。這第一步是在17世紀(jì)實(shí)現(xiàn)的，第二步只是到了18世紀(jì)才完全實(shí)現(xiàn)?！?1同上書，第34頁。孟德斯鳩對(duì)分權(quán)理論的巨大貢獻(xiàn)，正是在這第二步上，即對(duì)獨(dú)立的司法部門的承認(rèn)。

孟德斯鳩之后，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三分成為經(jīng)典的權(quán)力分立理論，這種分權(quán)雖然是歷史地生成的，最初是為了實(shí)現(xiàn)特定的目的而區(qū)分的，但這種三分之所以最終生成，是因?yàn)樗狭藱?quán)力的一般本性。亞里士多德在討論建立政體的正當(dāng)方法時(shí)說道，“一切政體都有三個(gè)要素，作為構(gòu)成的基礎(chǔ)，一個(gè)優(yōu)良的立法家在創(chuàng)制時(shí)必須考慮到每一要素，怎樣才能適合于其所構(gòu)成的政體”?！叭咧粸橛嘘P(guān)城邦一般公務(wù)的議事機(jī)能（部分）；其二為行政機(jī)能部分——行政機(jī)能有哪些職司，所主管的是哪些事，以及他們?cè)鯓舆x任，這些問題都須一一論及；其三為審判（司法）機(jī)能?！?2［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1997年版，第215頁。亞里士多德所述，是基于對(duì)希臘各城邦政制考查總結(jié)后提煉而來，他所要說的是一個(gè)城邦的權(quán)力涉及這樣三種機(jī)能，城邦立法者在創(chuàng)立城邦政治時(shí)要妥善考慮這三種機(jī)能，并非是說三種機(jī)能要有三個(gè)不同的部門行使，事實(shí)上雅典的公民大會(huì)和議事會(huì)同時(shí)行使上述三種機(jī)能。但是亞里士多德基于權(quán)力性質(zhì)所做的這種區(qū)分對(duì)于近代早期三權(quán)分立理論的創(chuàng)立還是具有根本性的影響的，立法、行政、司法三分，實(shí)際上是依據(jù)權(quán)力性質(zhì)而做出的本質(zhì)性區(qū)分，這也是三權(quán)分立至今仍是經(jīng)典分權(quán)模式的主要原因，但凡國家權(quán)力，都涉及這種區(qū)分，以至于梵蒂岡教皇國教皇一人行使的權(quán)力，也要做出這三種區(qū)分。13Christoph Moellers,The Three Branches: A Comparative Model of Separation of Powers,Oxford University Press,2015,p.17.

三、分權(quán)理論的制度實(shí)踐

1787年美國制憲會(huì)議上，無論是弗吉尼亞方案還是新澤西方案，無論是平克尼方案還是漢密爾頓方案，在聯(lián)邦政府結(jié)構(gòu)上均采取了三權(quán)分立的模式，差別僅僅在于賦予這些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)多大的權(quán)力。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，原因在于各州的憲法基本上也都采取了三權(quán)分立的模式，就其形成的歷史因素來看，無疑是英國憲制的遺產(chǎn)，就其形成的人為建構(gòu)因素來看，可以說是孟德斯鳩分權(quán)理論的制度實(shí)踐。最終通過的美國憲法前三條分別規(guī)定了立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)：第一條第一款“本憲法所授予的所有立法權(quán)，寓于聯(lián)邦議會(huì)，由參議院和眾議院組成”，第二條第一款“行政權(quán)寓于美利堅(jiān)聯(lián)邦的一位總統(tǒng)”，第三條第三款“聯(lián)邦的司法權(quán)寓于一所最高法院和聯(lián)邦議會(huì)因時(shí)設(shè)立的下級(jí)法院”。美國憲法將孟德斯鳩經(jīng)典的分權(quán)理論變成了制度模式。

孟德斯鳩雖然提出三權(quán)分立，但并未提出權(quán)力制衡，美國憲法實(shí)行三權(quán)分立，而且特別強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡，這是對(duì)孟德斯鳩理論的新發(fā)展。制衡的手段是在權(quán)力分立的前提下，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的部分混合，例如眾議院享有發(fā)起彈劾之權(quán)，參議院獨(dú)享審訊所有彈劾案的權(quán)力?？偨y(tǒng)享有否決議會(huì)通過的法案的權(quán)力，副總統(tǒng)兼任參議院議長，在贊成票和反對(duì)票票數(shù)相當(dāng)時(shí)，享有投票表決權(quán)。這樣一種權(quán)力混合方式曾遭到憲法反對(duì)者的批判，認(rèn)為違反了三權(quán)分開的政治原理。為此麥迪遜撰文回應(yīng)，麥迪遜認(rèn)為“略微觀察一下英國憲法，我們就會(huì)明白，立法、行政、司法三個(gè)部門，絕非彼此徹底分開”?！叭龣?quán)分開這個(gè)政治格言，并不要求把立法、行政、司法三個(gè)部門彼此徹底隔開?！睂?duì)于美國憲法來說，“這些部門之間，若不像現(xiàn)在這樣彼此聯(lián)系和交織，使每個(gè)部門對(duì)另外兩個(gè)部門有一份以憲法為依據(jù)的控制權(quán)，這條政治格言所要求的一定程度的分開，作為自由政府的基礎(chǔ)，在實(shí)踐中永遠(yuǎn)無法正式堅(jiān)持”。14［美］漢密爾頓等：《聯(lián)邦論》，尹宣譯，譯林出版社2010年版，第329頁、第336頁。因此，三權(quán)分立并不意味著三權(quán)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)著三個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，三權(quán)在三個(gè)機(jī)構(gòu)之間會(huì)有部分交織和聯(lián)系，也就是說，一個(gè)權(quán)力部門可能會(huì)行使另外兩種權(quán)力部門的權(quán)能，這不但不違反三權(quán)分立的政治原理，反而是三權(quán)分立的內(nèi)在要求，只有這樣，三權(quán)分立才能成為一個(gè)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，避免最終蛻變?yōu)橐粰?quán)獨(dú)大。

美式三權(quán)分立并非三權(quán)分立的唯一模式。權(quán)力因其性質(zhì)劃分為三種是一回事，如何在憲制體制中具體配置權(quán)力則是另外一回事。在政體結(jié)構(gòu)上，美國實(shí)行總統(tǒng)制，此外，還存在議會(huì)制、半總統(tǒng)制、委員會(huì)制、蘇維埃制等政體模式，每種政體模式都承認(rèn)立法、行政和司法的三分，但在具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置上則不盡相同。即便是議會(huì)制，英國議會(huì)制與德國的議會(huì)制和日本的議會(huì)制也不盡相同，因此除了美式三權(quán)分立之外，權(quán)力分立實(shí)際上有非常多的具體權(quán)力配置模式。

除了三權(quán)分立有多種權(quán)力配置模式之外，新的分權(quán)理論開始質(zhì)疑權(quán)力是否應(yīng)該只分為三種類型，是否有第四種、第五種類型。比如，圖什內(nèi)特認(rèn)為三權(quán)分立已經(jīng)不足以解釋現(xiàn)代政府架構(gòu)了，“在20世紀(jì)，這種認(rèn)為現(xiàn)代國家的政府包含四個(gè)而非三個(gè)分支的理論，已經(jīng)獲得了廣泛的接受” 。這個(gè)“第四分支”是指基于職能專業(yè)化而形成的行政官僚機(jī)構(gòu)，包括實(shí)際執(zhí)行法律的官僚機(jī)構(gòu)以及行政裁決機(jī)構(gòu)，這些官僚機(jī)構(gòu)“在一定程度上獨(dú)立于他們那些更關(guān)心政治壓力而非專業(yè)知識(shí)的上司”。15［美］馬克·圖什內(nèi)特：《比較憲法：高階導(dǎo)論》，鄭海平譯，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第125—126頁。阿克曼也談到從總統(tǒng)的“行政權(quán)”中拆分出基于職能專業(yè)化的行政官僚機(jī)構(gòu)，認(rèn)為憲法制定者完全沒有意識(shí)到權(quán)力分立所隱含的職能專業(yè)化原則。16［美］布魯斯·阿克曼：《別了，孟德斯鳩：新分權(quán)的理論與實(shí)踐》，聶鑫譯，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第80頁。當(dāng)然，圖什內(nèi)特和阿克曼所討論的“第四分支”和美國憲法的三權(quán)分立結(jié)構(gòu)有關(guān)，美國憲法第二條將行政權(quán)賦予總統(tǒng)一人，完全沒有提到行政機(jī)構(gòu)，因此從憲法文本上來看，總統(tǒng)一人行使全部的行政權(quán)，美國的行政機(jī)構(gòu)是在憲法實(shí)踐中逐步建立起來的。17參見［美］杰里·L.馬肖：《創(chuàng)設(shè)行政憲制：被遺忘的美國行政法百年史（1787—1887）》，宋華琳、張力譯，中國政法大學(xué)出版社2016年版。因此“第四分支”實(shí)際上涉及行政系統(tǒng)內(nèi)部在政治性（因此是黨派性）的政務(wù)官集團(tuán)和非政治性（因此是中立性）的事務(wù)官集團(tuán)之間的分割。除了“第四分支”，圖什內(nèi)特還提到了新興的“第五分支”，如獨(dú)立負(fù)責(zé)管理貨幣系統(tǒng)的中央銀行、反腐敗機(jī)構(gòu)、解決選區(qū)劃分和選舉爭端的機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)信息公開和傳播的機(jī)構(gòu)，并因此建議“未來的憲法設(shè)計(jì)者或許應(yīng)該認(rèn)真考慮這樣一種可能性：創(chuàng)設(shè)一個(gè)不同于司法部門的政府‘第五’分支——大致可以稱之為透明分支（transparecy branch）。為了實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性和可問責(zé)性之間的平衡，該分支中的機(jī)構(gòu)或許可以大致模仿法院而建立” 。18［美］馬克·圖什內(nèi)特：《比較憲法：高階導(dǎo)論》，鄭海平譯，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第127—139頁。阿克曼雖然沒有圖什內(nèi)特這么激進(jìn)，但也談到了作為獨(dú)立權(quán)力分支的“廉政的分支”和“規(guī)制的分支”。這種基于功能性分權(quán)而創(chuàng)設(shè)的權(quán)力分支，并非傳統(tǒng)三權(quán)中的任何一權(quán)。19［美］布魯斯·阿克曼：《別了，孟德斯鳩：新分權(quán)的理論與實(shí)踐》，聶鑫譯，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第83—88頁。

雖然以圖什內(nèi)特和阿克曼為代表的新分權(quán)理論尚處于探索之中，但這種對(duì)經(jīng)典分權(quán)理論的挑戰(zhàn)無疑預(yù)示著新的發(fā)展方向。雖然新的權(quán)力分支并未普遍性地在憲法文本中體現(xiàn)，但晚近制定的一些憲法中已經(jīng)建立了這種基于功能性分權(quán)而創(chuàng)設(shè)的權(quán)力分支，比如，南非憲法第九章“支持憲政民主的國家機(jī)構(gòu)”中創(chuàng)設(shè)了一些獨(dú)立的權(quán)力分支，包括“公設(shè)護(hù)民官”“南非人權(quán)委員會(huì)”“文化、宗教及語言社區(qū)權(quán)利促進(jìn)及保護(hù)委員會(huì)”“性別平等委員會(huì)”“審計(jì)長”“選舉委員會(huì)”“獨(dú)立的電信規(guī)制機(jī)構(gòu)”。南非憲法明確規(guī)定：“這些機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的，只受憲法及法律的限制，他們必須公正無懼地、不偏不倚地、無偏見地行使其權(quán)力及履行其職能。其他國家機(jī)關(guān)必須通過立法及其他措施協(xié)助并保護(hù)這些機(jī)構(gòu)，以確保這些機(jī)構(gòu)的獨(dú)立、公正、尊嚴(yán)及效率。任何人或國家機(jī)構(gòu)都不得干涉這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)作?！庇捎趹椃ǖ姆€(wěn)定性，這些新類型的權(quán)力未必會(huì)都體現(xiàn)在憲法文本中，但由于國家和社會(huì)日趨高度復(fù)雜化，這些新類型權(quán)力的創(chuàng)設(shè)將不可避免。

因此，無論美式三權(quán)分立中權(quán)力的適當(dāng)混合，還是三權(quán)分立在不同政體模式下的不同權(quán)力配置，抑或新分權(quán)理論所描述的新分權(quán)實(shí)踐，都表明一個(gè)共同的問題，權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)這一經(jīng)典的理論模式有諸多種可能的制度實(shí)踐。因此，現(xiàn)代憲法中的分權(quán)或許可以做兩個(gè)層次的理解：第一個(gè)層次是根據(jù)權(quán)力性質(zhì)而做的區(qū)分，國家權(quán)力被分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，這是基礎(chǔ)的區(qū)分；第二個(gè)層次是基于特定功能而創(chuàng)設(shè)的新權(quán)力，它們不屬于傳統(tǒng)的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，但可能兼具這三種權(quán)力的某些要素，它們被創(chuàng)設(shè)僅僅是為了實(shí)現(xiàn)某種特定的功能，這些功能是為了完善由立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)所建構(gòu)的基本政體結(jié)構(gòu)。

四、八二憲法中的分權(quán)

八二憲法的政體結(jié)構(gòu)是人民代表大會(huì)制，憲法第三章建立了以全國人民代表大會(huì)為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的國家機(jī)構(gòu)體系，從國家權(quán)力分別由不同的機(jī)構(gòu)行使且絕大部分機(jī)構(gòu)之間人員不重疊來看，八二憲法體制無疑是分權(quán)的，只是這種分權(quán)并非嚴(yán)格按照立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)來劃分的。彭真在第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》中指出：“我們國家可以而且必須由人民代表大會(huì)統(tǒng)一地行使國家權(quán)力；同時(shí)在這個(gè)前提下，對(duì)于國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也都有明確的劃分，使國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政、審判、檢察機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)能夠協(xié)調(diào)一致地工作。國家主席、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院，都由全國人大產(chǎn)生并對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。全國人大、國家主席和其他國家機(jī)關(guān)都在他們各自的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行工作。國家機(jī)構(gòu)的這種合理分工，既可以避免權(quán)力過分集中，又可以使國家的各項(xiàng)工作有效地進(jìn)行?！?0彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》，載《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》1982年第5期。

那么八二憲法究竟建立了一種什么樣的分權(quán)體制呢？為了討論的方便，下面列表對(duì)比說明憲法第三章各機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及其所行使的權(quán)力，“性質(zhì)”指這些國家機(jī)構(gòu)被定性為何種機(jī)關(guān)，“權(quán)力”不是指具體的職權(quán)，而是指具體的職權(quán)屬于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)還是其他類型的權(quán)力。雖然全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是全國人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，但因全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有獨(dú)立的職權(quán)，因此本文將其視為兩個(gè)獨(dú)立的國家機(jī)構(gòu)。

各國家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和權(quán)力對(duì)比表

對(duì)上表做簡要分析，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)，雖然行使國家立法權(quán)，但卻不能因此認(rèn)為全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)只是立法機(jī)關(guān)，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)除了行使立法權(quán)之外，還行使其他“最高國家權(quán)力”，比如選舉產(chǎn)生其他國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)兼理立法權(quán)。國家主席作為國家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)未明確規(guī)定，但現(xiàn)在通常認(rèn)為國家主席就是國家元首，因此國家主席行使的權(quán)力是“元首權(quán)”。21翟志勇：《國家主席、元首制與憲法危機(jī)》，載《中外法學(xué)》2015年第2期。憲法雖然規(guī)定國務(wù)院是最高行政機(jī)關(guān)，并規(guī)定國務(wù)院行使的廣泛的職權(quán)，但憲法并未使用“行政權(quán)”這個(gè)概念，未像規(guī)定全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使立法權(quán)那樣，規(guī)定國務(wù)院行使國家行政權(quán)，為什么明確規(guī)定國務(wù)院是最高行政機(jī)關(guān)卻不使用行政權(quán)這個(gè)概念呢？或許因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)這個(gè)概念意味著所行使的必然是行政權(quán)，因此沒有重復(fù)的必要，或許是因?yàn)閲鴦?wù)院行使的職權(quán)不僅僅是行政權(quán)，或只是行政權(quán)的一部分。中央軍事委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也未明確規(guī)定，且職權(quán)只有一項(xiàng)“領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量”，暫且將這項(xiàng)職權(quán)稱為“軍事權(quán)”。（最高）人民法院是（最高）審判機(jī)關(guān)，行使審判權(quán)，憲法既未使用司法機(jī)關(guān)也未使用司法權(quán)，因此審判權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系就成為學(xué)術(shù)界經(jīng)常討論的問題。人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使檢察權(quán)，但最高人民檢察院是最高檢察機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是否等同于檢察機(jī)關(guān)？檢察權(quán)是否屬于司法權(quán)？是否存在法律監(jiān)督權(quán)這樣一種權(quán)力類型及其與檢察權(quán)的關(guān)系？這些都是學(xué)術(shù)上有爭議的問題。22田夫：《論“八二憲法”對(duì)檢察院的“雙重界定”及其意義》，載《東方法學(xué)》2013年第6期；《什么是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)》，載《政法論壇》2012年第3期。

從上面的觀察可以看出，八二憲法并未嚴(yán)格使用立法機(jī)關(guān)—立法權(quán)、行政機(jī)關(guān)—行政權(quán)、司法機(jī)關(guān)—司法權(quán)這種權(quán)力分立模式，因此需要對(duì)八二憲法權(quán)力分工做一個(gè)整體性解釋。其中有兩個(gè)核心的問題：第一是元首權(quán)和軍事權(quán)的性質(zhì)是什么？是否屬于行政權(quán)？第二是人民法院和人民檢察院是否都是司法機(jī)關(guān)？審判權(quán)和檢察權(quán)是否等同于司法權(quán)？先來看第一個(gè)問題，學(xué)理上通常認(rèn)為元首的職權(quán)和軍事職權(quán)屬于行政權(quán)的一部分，但這主要是基于美國式總統(tǒng)制而做的分析。在美國式總統(tǒng)制下，國家元首和政府首腦合二為一，因此元首權(quán)和最高行政權(quán)也就合二為一了，但在非總統(tǒng)制國家，也就是在國家元首和政府首腦分立的國家，國家元首和政府首腦分別行使不同的職權(quán)，國家元首的職權(quán)涉及外交、任免、發(fā)布、赦免、榮典等權(quán)力，非行政權(quán)所能概括的，因此現(xiàn)在有一種傾向認(rèn)為元首權(quán)是獨(dú)立于三權(quán)之外的另一種單獨(dú)的權(quán)力。23馬嶺：《國家元首的元首權(quán)與行政權(quán)》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。軍事權(quán)也并非由國家元首/政府首腦單獨(dú)行使，各國通常都將戰(zhàn)爭與和平問題交給議會(huì)來決定。回到八二憲法，僅僅從解釋的角度來看，如果認(rèn)為元首權(quán)和軍事權(quán)屬于行政權(quán)的話，那么國務(wù)院就不是唯一的最高行政機(jī)關(guān)了，只能是最高行政機(jī)關(guān)之一，國家元首和中央軍事委員會(huì)都可以稱為最高行政機(jī)關(guān)。因此本文認(rèn)為，在八二憲法體制下，元首權(quán)和軍事權(quán)應(yīng)該視為獨(dú)立于行政權(quán)之外的單獨(dú)的權(quán)力。作出這個(gè)判斷的另一個(gè)理由是，國家主席雖然由全國人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，但并不對(duì)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，中央軍事委員會(huì)雖然由全國人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，但中央軍事委員會(huì)主席只對(duì)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，但并不報(bào)告工作。這與國務(wù)院對(duì)全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作完全不同。

再來看第二個(gè)問題，憲法中未使用司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)這兩個(gè)概念，但人民法院屬于司法機(jī)關(guān)，以及審判權(quán)屬于司法權(quán)沒有任何疑義，不過，司法機(jī)關(guān)是否只有人民法院，以及司法權(quán)是否僅指審判權(quán)就疑義叢生了。通常認(rèn)為，中國政法話語中的司法機(jī)關(guān)，不僅僅指人民法院，寬泛意義上講還包括人民檢察院，甚至公安機(jī)關(guān)。而對(duì)于人民檢察院，除了上面提到的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”和“檢察機(jī)關(guān)”雙重界定之外，檢察權(quán)的性質(zhì)在學(xué)界始終是爭議不清的問題。20世紀(jì)80年代以來逐步形成行政權(quán)說、司法權(quán)說、行政權(quán)與司法權(quán)雙重屬性說，以及獨(dú)立于行政權(quán)和司法權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)說，至今仍沒有一個(gè)統(tǒng)一的說法。由于行政權(quán)、司法權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)這些概念本身的模糊性，對(duì)于憲法上國家權(quán)力體系的解釋，最好從具體的職權(quán)出發(fā)來理解，而非生搬硬套立法、行政、司法這個(gè)經(jīng)典的理論模式。

因此本文認(rèn)為，八二憲法在最高國家權(quán)力之下，具體區(qū)分了立法權(quán)、元首權(quán)、行政權(quán)、軍事權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)六種權(quán)力形態(tài)，這些權(quán)力需要通過具體的職權(quán)來認(rèn)知，并由此確定其與最高國家權(quán)力之間的關(guān)系，以及這些權(quán)力彼此之間的關(guān)系。在這樣一種權(quán)力分工體系下，如果監(jiān)察權(quán)入憲，則是在此基礎(chǔ)上，重組具體的權(quán)能，也就是說，將行政權(quán)的部分權(quán)能和檢察權(quán)的部分權(quán)能重組為監(jiān)察權(quán)?？紤]到新的分權(quán)理論和實(shí)踐，考慮到八二憲法本身就不是嚴(yán)格依據(jù)三權(quán)分立來創(chuàng)設(shè)權(quán)力分工體系的，本文認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)是基于功能性分權(quán)而創(chuàng)設(shè)的一種獨(dú)立的憲法性權(quán)力，是國家權(quán)力體系中的“廉政的分支”，無須糾結(jié)于監(jiān)察權(quán)究竟屬于行政權(quán)還是司法權(quán)，更應(yīng)關(guān)注監(jiān)察權(quán)的具體權(quán)能，因?yàn)楸O(jiān)察權(quán)本身不是基于權(quán)力性質(zhì)創(chuàng)設(shè)的權(quán)力，而是基于功能創(chuàng)設(shè)的權(quán)力。重視監(jiān)察權(quán)的具體權(quán)能，才能更好地討論其權(quán)能是否足夠?qū)崿F(xiàn)其目的，是否是實(shí)現(xiàn)其目的所必需，以及如何來監(jiān)督和制約監(jiān)察權(quán)。

五、監(jiān)察權(quán)的雙重屬性

在監(jiān)察體制改革的討論中，很多學(xué)者講將來監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立之后，會(huì)形成“一府一委兩院”體制，但本文要特別強(qiáng)調(diào)由于合署辦公，監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察權(quán)具有雙重屬性，這使它與“一府兩院”有重大的差別，這種差別應(yīng)該引起足夠的重視和討論。

監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察權(quán)的特殊性在于，通過合署辦公，監(jiān)察委員會(huì)與中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)合二為一，監(jiān)察權(quán)中融入了中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查權(quán)。在監(jiān)察體制改革和監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立過程中，始終有兩個(gè)普遍的疑惑：第一，為什么叫監(jiān)察委員會(huì)而非監(jiān)察院？第二，為什么監(jiān)察委員會(huì)之前未加“人民”，為什么不叫“人民監(jiān)察委員會(huì)”？對(duì)這兩個(gè)問題，官方未做解釋，學(xué)界也少有探討，但卻是普遍的疑問，本文認(rèn)為這兩個(gè)問題都與監(jiān)察委員會(huì)和中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公有關(guān)，與監(jiān)察權(quán)的雙重屬性有關(guān)。

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》中明確規(guī)定：“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公?！毙氯A社2017年11月5日《積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》中進(jìn)一步闡明：“實(shí)現(xiàn)紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公，機(jī)構(gòu)、職能和人員全面融合。試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，對(duì)黨委全面負(fù)責(zé)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，監(jiān)察委員會(huì)不設(shè)黨組，主任、副主任分別由同級(jí)紀(jì)委書記、副書記兼任，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱?！彪m然合署辦公的具體運(yùn)作機(jī)制尚不明確，但“機(jī)構(gòu)、職能和人員全面融合”已經(jīng)表明監(jiān)察委員會(huì)黨政合一的性質(zhì)。正是在這個(gè)意義上，監(jiān)察權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)不同，監(jiān)察權(quán)具有雙重性，既具有國家權(quán)力屬性，又有黨的權(quán)力屬性，或者說既具有法律性又具有政治性。對(duì)于這種雙重性，學(xué)術(shù)界尚沒有充分的理論討論。筆者曾經(jīng)討論過這種雙重屬性可能的積極意義，即部分實(shí)現(xiàn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一”的法權(quán)化。24翟志勇：《監(jiān)察委員會(huì)與“八二憲法”體制的重塑》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。但這只是一種可能性，它也可能走向另一種方面，就是將監(jiān)察權(quán)的法律性質(zhì)導(dǎo)向政治性。

為什么叫監(jiān)察委員會(huì)而非監(jiān)察院，本文認(rèn)為，并非為了避免與民國時(shí)期的監(jiān)察院重名，而是因?yàn)槲瘑T會(huì)制是中國共產(chǎn)黨主要的組織形式，委員會(huì)制的核心是集體領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)采取委員會(huì)制，可以更好地與中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公。為什么不叫人民監(jiān)察委員會(huì)？1949年以來，我國各種政權(quán)機(jī)關(guān)名稱中都加“人民”二字，毛澤東在1948年曾說“我們是人民民主專政，各級(jí)政府都要加上‘人民’二字，各種政權(quán)機(jī)關(guān)都要加上‘人民’二字”。那么為什么監(jiān)察委員會(huì)名稱中未加“人民”二字，本文認(rèn)為主要原因依然是合署辦公，監(jiān)察委員會(huì)不僅是人民的監(jiān)察委員會(huì)，也是中國共產(chǎn)黨的監(jiān)察委員會(huì)，所以新華社的通稿中才說“明確監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”。監(jiān)察委員會(huì)同時(shí)代表黨和國家行使監(jiān)察權(quán)。名稱問題實(shí)際上涉及更根本的理論問題，即監(jiān)察權(quán)的權(quán)力來源問題，由于篇幅和主題的原因，這個(gè)問題無法在本文中回答。

《監(jiān)察法（草案）》一審稿中規(guī)定：“中華人民共和國監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督?！薄翱h級(jí)以上地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。”也就是說，監(jiān)察委員會(huì)不需要向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作。二審稿對(duì)此作了修改，規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，根據(jù)需要可以組織執(zhí)法檢查?！甭犎ｍ?xiàng)工作報(bào)告，而非聽取工作報(bào)告。為什么監(jiān)察法不直接明確地規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作呢？這同樣與監(jiān)察委員會(huì)黨政合一的性質(zhì)相關(guān)，如果規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作，那就相當(dāng)于要求黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作。

監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)的這種雙重屬性并非八二憲法體制下的個(gè)案，八二憲法國家權(quán)力體系實(shí)際上分為兩部分，是否合署辦公或是否黨政合一可以作為區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)。一邊是國家主席、中央軍事委員會(huì)，都是黨政合一的；一邊是人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”，“一府兩院”不與黨的機(jī)構(gòu)合署辦公，只是在內(nèi)部設(shè)立黨委或黨組。雖然國家元首“三位一體”制是憲法實(shí)踐中逐步形成的憲法慣例，但中央軍事委員會(huì)是八二憲法有意設(shè)計(jì)的，也正因?yàn)閲抑飨椭醒胲娛挛瘑T會(huì)的這種特殊性，在我們有關(guān)八二憲法體制的日常表述中，才通常只說人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”。因此，在八二憲法權(quán)力體系的結(jié)構(gòu)下，憲法中設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，由于合署辦公，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上處于國家主席、中央軍事委員會(huì)這邊，是黨政合一的。“一府一委兩院”這種說法，容易忽略監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察權(quán)具有的雙重性，而這種雙重性的制度實(shí)踐才應(yīng)該是我國分權(quán)理論學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)。