田 林

全國人大常委會法制工作委員會干部，法學(xué)博士

2013年2月23日，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話中指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！边@一落地有聲、樸素而深刻的話語，指出了十八大以后在全面依法治國的新形勢下，我國立法面臨的新時代課題已經(jīng)由追求“有法可依”轉(zhuǎn)到“科學(xué)立法”，由注重“增加數(shù)量”轉(zhuǎn)到“提高質(zhì)量”上來。為此，極有必要總結(jié)過去立法的經(jīng)驗和教訓(xùn)，以確立幾條根本性立法技術(shù)規(guī)范為抓手，進(jìn)一步整體提高我國立法質(zhì)量，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性、簡潔性。

一、根本性立法技術(shù)規(guī)范的提出及意義

立法技術(shù)規(guī)范是指立法技術(shù)運(yùn)用的具體規(guī)則和要求，具體指法律法規(guī)的結(jié)構(gòu)、形式、文體、修改和廢止的方法等方面的規(guī)則。1李高協(xié)：《淺議地方立法技術(shù)及其規(guī)范》，載《人大研究》2015年第3期。首先需要明確，我國不是沒有立法技術(shù)規(guī)范。全國人大常委會法工委自1983年成立以來（前身為1979年成立的全國人大常委會法制委員會），在幾十年內(nèi)完成成百上千次的法律制定與修改任務(wù)，逐漸形成并印發(fā)了供內(nèi)部工作人員參考使用的《立法工作規(guī)范手冊（試行）》。在地方立法層面，早在20世紀(jì)90年代，上海市人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)就已形成了較為系統(tǒng)的、成文的立法技術(shù)規(guī)范，2參見錢富興、王宗炎：《地方立法要重視立法技術(shù)規(guī)范》，載《上海人大》2011年第9期。即2000年8月起施行的《上海市人大常委會立法技術(shù)規(guī)范》和2002年5月補(bǔ)充規(guī)定的《立法技術(shù)規(guī)范的幾個具體應(yīng)用問題》。北京市、重慶市、浙江省、廣東省、云南省、陜西省等很多省份都印發(fā)了類似的“制定地方性法規(guī)技術(shù)規(guī)范”或“地方立法技術(shù)規(guī)范”，供內(nèi)部工作人員參考使用，如北京市第十二屆人大常委會2004年12月通過的《北京市制定地方性法規(guī)技術(shù)規(guī)范（試行）》、浙江省第十一屆人大常委會2012年12月通過的《浙江省地方立法技術(shù)規(guī)范》。

中央和地方現(xiàn)有的立法技術(shù)規(guī)范，總體上數(shù)量或許不少，但是比較分散、駁雜，法工委印發(fā)的《立法工作規(guī)范手冊（試行）》因為“試行”又顯得權(quán)威不夠，不能很好地發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)范和指導(dǎo)立法實踐的應(yīng)有作用。正如一些學(xué)者指出的，我國立法技術(shù)層面存在“法律用語不規(guī)范，非法律術(shù)語、政策性色彩過濃”，“法律規(guī)定過于原則、抽象，缺乏準(zhǔn)確性”，“法律結(jié)構(gòu)內(nèi)容有交叉重復(fù)，概念缺乏統(tǒng)一性”等問題。3孫書妍：《立法技術(shù)與法律的有效性》，載《人大研究》2008年第6期。立法技術(shù)規(guī)范的不完善以及缺乏剛性等問題，導(dǎo)致國家和地方立法工作中出現(xiàn)：一些法律法規(guī)的規(guī)定不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，可執(zhí)行性不高；一些配套規(guī)定不能及時出臺，而出臺的配套規(guī)定有的又成為強(qiáng)化部門權(quán)力的手段；一些法律法規(guī)的規(guī)定上下、左右銜接不夠，甚至相互矛盾、相互“打架”；一些下位法重復(fù)上位法，立法針對性和實效性不強(qiáng)，缺乏地方特色；等等。4參見王晨：《在第十九次全國地方立法研討會上的講話》，載全國人大常委會法工委研究室編：《全國地方立法研討會講話匯編》，中國民主法制出版社2017年版，第60頁。為解決當(dāng)前實際問題和進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，全國人大常委會法工委極有必要對立法技術(shù)規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)梳理，從維護(hù)法制統(tǒng)一的角度出發(fā)確立立法工作必須遵循的根本原則，可以稱之為根本性立法技術(shù)規(guī)范，為立法工作人員提供科學(xué)客觀的標(biāo)準(zhǔn)和剛性制度約束。

研究確立科學(xué)合理、有約束力的根本性立法技術(shù)規(guī)范，有助于提高法律法規(guī)體系的統(tǒng)一性等作用不必贅言，對于解決立法實務(wù)中面臨的民主正當(dāng)性質(zhì)疑、立法責(zé)任制欠缺等問題也具有極為明顯的創(chuàng)新效果。

首先，通過確立根本性立法技術(shù)規(guī)范，可以為立法工作人員或者一些學(xué)者所說的“立法官僚”是否履職盡責(zé)，找到客觀明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)。立法工作人員的職責(zé)就在于作為法律和立法技術(shù)專家，完美地進(jìn)行法律語言文字工作，而涉及權(quán)利利益劃分的政治決斷要更多地交給全國人大代表或者人大常委會組成人員來完成。例如，是否要規(guī)定“不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)?！边@樣具有嚴(yán)重意見分歧的內(nèi)容，完全可以由法工委相關(guān)業(yè)務(wù)室分別提出幾套解決方案，在人大常委會審議時首先對爭議條款進(jìn)行單獨(dú)表決，借助現(xiàn)在《立法法》規(guī)定的單獨(dú)表決機(jī)制，5《立法法》第41條第2款、第3款：“法律草案表決稿交付常務(wù)委員會會議表決前，委員長會議根據(jù)常務(wù)委員會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常務(wù)委員會會議單獨(dú)表決?！薄皢为?dú)表決的條款經(jīng)常務(wù)委員會會議表決后，委員長會議根據(jù)單獨(dú)表決的情況，可以決定將法律草案表決稿交付表決，也可以決定暫不付表決，交法律委員會和有關(guān)的專門委員會進(jìn)一步審議。”可以恰如其分發(fā)揮好法工委相關(guān)業(yè)務(wù)室的立法參謀助手作用。全國人大代表或者人大常委會組成人員就可以更加專注于爭議條款的解決等更重大的問題，放心地把法律語言文字交給法工委的工作人員。如此就會發(fā)現(xiàn)，要解決一些學(xué)者提出的“立法官僚化的民主正當(dāng)性難題”，6參見王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期；紀(jì)海龍：《理想與現(xiàn)實的距離——對中國民法典編纂的冷觀察》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2016年第5期。并沒有任何體制上的障礙，通過根本性立法技術(shù)規(guī)范明確立法工作人員的職責(zé)定位，再輔之以完善的爭議條款單獨(dú)表決機(jī)制，可以讓立法工作人員和政治家更好地各司其職、各負(fù)其責(zé)，提高民主立法、科學(xué)立法的質(zhì)量和水平。

其次，根本性立法技術(shù)規(guī)范能夠為追究立法責(zé)任提供客觀明確的標(biāo)準(zhǔn)，倒逼立法工作人員提高立法質(zhì)量意識和責(zé)任意識。新一輪司法改革的重心是確立司法責(zé)任制，7參見龍宗智：《加強(qiáng)司法責(zé)任制：新一輪司法改革及檢察改革的重心》，載《人民檢察》2014年第12期。在全面依法治國的背景下，學(xué)者呼吁的立法責(zé)任制也不可能永遠(yuǎn)空白。因為缺少一部統(tǒng)一的具有強(qiáng)制效力或權(quán)威示范作用的立法技術(shù)規(guī)范，再加上立法是“少數(shù)服從多數(shù)”表決通過的成果，導(dǎo)致立法難以追究責(zé)任幾乎成為共識。但這次對《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》立法過程中失職、瀆職的相關(guān)單位和責(zé)任人追責(zé)，無疑是一個及時、嚴(yán)肅的警醒。什么樣的立法可以稱為高質(zhì)量的科學(xué)立法，實際上應(yīng)該有一個客觀明確的標(biāo)準(zhǔn)。2015年《立法法》修改之后，截至2017年2月底，經(jīng)批準(zhǔn)可以開始行使地方立法權(quán)的269個設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級市中，已有184個市州經(jīng)審議通過并經(jīng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)293件。8李菊：《推進(jìn)設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)情況分析》，載《地方立法研究》2017年第3期。擴(kuò)大賦予地方立法權(quán)的同時，為了保障立法質(zhì)量的整體提高，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以自我革命、勇于創(chuàng)新的精神探索確立立法責(zé)任制。立法責(zé)任制的確立當(dāng)然需要區(qū)分政治責(zé)任和法律責(zé)任、集體責(zé)任和個人責(zé)任等，但是更為關(guān)鍵的是應(yīng)當(dāng)有客觀明確的標(biāo)準(zhǔn)，用于判斷立法工作人員是否以及在多大程度上應(yīng)當(dāng)被追究責(zé)任。由全國人大常委會法工委自身主導(dǎo)確立根本性立法技術(shù)規(guī)范，將相關(guān)立法業(yè)務(wù)室及其工作人員經(jīng)過努力可以達(dá)到的符合法治精神和具有可操作性的立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，作為剛性職責(zé)確立下來，這對于立法工作人員是一種約束也是一種保護(hù)，可以有效推動立法工作人員產(chǎn)生責(zé)任壓力和擔(dān)當(dāng)動力，進(jìn)一步保障提高立法質(zhì)量。

確立根本性立法技術(shù)規(guī)范將會成為立法機(jī)關(guān)在全面依法治國過程中發(fā)揮更大作用的有力抓手，有利于建設(shè)社會主義法治強(qiáng)國目標(biāo)的實現(xiàn)。要確立根本性立法技術(shù)規(guī)范，大致有兩種實現(xiàn)路徑：一種是以完善立法的形式，將根本性立法技術(shù)規(guī)范寫入《立法法》的“總則”或者第二章第五節(jié)的“其他規(guī)定”，使其對于中央和地方的立法實踐活動產(chǎn)生法律約束效力；另一種是以制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的形式，將根本性立法技術(shù)規(guī)范寫入《立法工作規(guī)范手冊》的總則部分，并在內(nèi)部工作紀(jì)律方面突出強(qiáng)調(diào)哪些是具有剛性約束效力的根本性立法技術(shù)規(guī)范。兩種實現(xiàn)路徑都是可行的，最為關(guān)鍵的是要從有利于維護(hù)法制統(tǒng)一的角度出發(fā)，確定哪些是需要在實際工作中具有強(qiáng)制約束效力的根本性立法技術(shù)規(guī)范。

二、確立根本性立法技術(shù)規(guī)范的嘗試

關(guān)于立法技術(shù)研究的論文有成百上千篇，多是集中于對某部法律或某個問題相關(guān)立法技術(shù)的具體分析或建議，從較為宏觀層面進(jìn)行立法技術(shù)規(guī)范梳理的研究仍然相當(dāng)缺乏。意識到立法技術(shù)規(guī)范說到底是法律語言運(yùn)用技術(shù)的經(jīng)驗總結(jié)，整體上需要遵循法律規(guī)范表述的共通規(guī)則，本文探索提出確立以下三條根本性立法技術(shù)規(guī)范的建議，并研究如何將其作為法律規(guī)定或剛性約束制度貫徹到立法實務(wù)中去。

（一）法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性

法律是以國家強(qiáng)制力為保障的全國通用的行為規(guī)范。法律的任務(wù)就是宣示何者構(gòu)成權(quán)利義務(wù)、何者構(gòu)成權(quán)利侵害和義務(wù)違反，這些內(nèi)容是普適的、剛性的，因此法律規(guī)范必須明確、具體，清楚明白地表達(dá)立法意圖，不要讓人產(chǎn)生誤解和歧義。2015年《立法法》修改時，在總則第1條將“提高立法質(zhì)量”明確為一項立法宗旨，同時在總則第6條增加1款規(guī)定：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性?！边@一規(guī)定為我國立法工作確立了重要的指導(dǎo)思想和根本遵循。

當(dāng)前，將“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體”的法律規(guī)定作為立法實務(wù)中的根本性立法技術(shù)規(guī)范貫徹落實，還應(yīng)當(dāng)特別注意解決以下兩個方面的問題：

一是要樹立新時代質(zhì)量優(yōu)先的立法指導(dǎo)思想，理性反思“立法宜粗不宜細(xì)”的原有觀念。需要認(rèn)識到“立法宜粗不宜細(xì)”“有法比無法好，法多比法少好，快立法比慢立法好”等重要思想，盡管在改革開放初期發(fā)揮了不可低估的立法推動作用，但是這些思想觀念畢竟是法律相對匱乏、立法技術(shù)比較落后時代的產(chǎn)物，是一定歷史階段迫不得已的次優(yōu)選擇。9參見朱文杰：《立法技術(shù)在地方立法中的運(yùn)用研究》，載《北京人大》2012年第6期。如今，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，在全面依法治國、越來越需要提高立法質(zhì)量的新時代背景下，全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)屢次提出，要在立法精細(xì)化上下功夫，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)“能具體盡量具體、能明確盡量明確”，增強(qiáng)法律自身的針對性和可執(zhí)行性。在需要做出授權(quán)國務(wù)院或地方立法的規(guī)定時，也應(yīng)當(dāng)遵循授權(quán)明確性要求，對授權(quán)的內(nèi)容、目的、范圍在法律上予以具體明確規(guī)定，避免出現(xiàn)空白授權(quán)或概括授權(quán)的情況。10劉莘主編：《行政立法原理與實務(wù)》，中國法制出版社2014年版，第112頁。有時候出于實際需要，法律規(guī)范需要具有一定彈性和模糊性，這與法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)“明確、具體”是一對矛盾，應(yīng)當(dāng)注意把握二者的平衡。有時候法律中還不免要寫一些原則理念和政策性很強(qiáng)的內(nèi)容，日本一些以“基本法”冠名的法律與此類似，都是著眼于以法律引導(dǎo)推動政策的施行。但需要注意，倡導(dǎo)性、宣示性法律規(guī)范的作用不宜過分強(qiáng)調(diào)，法律規(guī)范還是要以“明確、具體”為根本遵循，立法絕不能滿足于寫一大堆政策性語言，放棄了應(yīng)當(dāng)注重解決實際問題、具有可操作性的使命。11馬懷德教授提出，法律規(guī)范要避免出現(xiàn)政策性用語，法律規(guī)定內(nèi)容一定要具有可執(zhí)行性等。參見馬懷德：《提高立法質(zhì)量的三點(diǎn)建議》，載《紫光閣》2014年第11期。從立法技術(shù)規(guī)范的角度，甚至可以嘗試確立量化的指標(biāo)來衡量法律規(guī)范的明確具體程度，例如，有總則的法律，僅可以在總則部分規(guī)定立法理念、工作方針、政策原則等較為宏觀或模糊的內(nèi)容，其他各章節(jié)的法律規(guī)范都應(yīng)當(dāng)做到明確、具體；沒有總則的法律，可以規(guī)定立法理念、工作方針、政策原則等內(nèi)容不應(yīng)超過一定比例等。

二是積極充分使用法律援引技術(shù)的同時，要實現(xiàn)法律援引的明確、具體。法律援引這一立法技術(shù)可以通過參考其他規(guī)范，來確定新規(guī)范的適用領(lǐng)域和內(nèi)容，減少法律的不確定性，避免同類法律規(guī)范的無意義重復(fù)。12參見石佳友：《民法典的立法技術(shù)：關(guān)于〈民法總則〉的批判性解讀》，載《比較法研究》2017年第4期?？墒悄壳皩τ谄胀ㄈ嗣袢罕妬碚f，法律援引的高度概括和指向不明最影響法律規(guī)范的明確、具體程度。例如，常見的“依法”二字，究竟依據(jù)哪一部法、哪一個條文，如果立法階段節(jié)約筆墨，就可能會給執(zhí)法和司法造成困擾。雖然“依法”的表述最為簡潔，尤其在既要依據(jù)某部法律，又要依據(jù)某些行政法規(guī)或部門規(guī)章，相關(guān)法律法規(guī)也并無矛盾時，籠統(tǒng)表述為“依法”似乎最為科學(xué)合理。但一旦可以依據(jù)的法律法規(guī)并不唯一，就容易引發(fā)另外一個層面的“選擇性”執(zhí)法或司法問題，造成執(zhí)法或司法實質(zhì)或形式上的不統(tǒng)一、不規(guī)范。最突出的表現(xiàn)是在與《刑法》的銜接問題上，因為沒有明確、具體到《刑法》第某條的指引，所謂“依法追究刑事責(zé)任”，可能會有多種解讀，導(dǎo)致量刑起點(diǎn)和幅度都有很大不同，增加執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)辦理案件的難度，同時也可能為當(dāng)事人帶來意想不到的法律風(fēng)險，反而不符合“罪刑法定”和“慎刑”的法治思想。因此，建議首先從刑事責(zé)任的銜接規(guī)定做起，進(jìn)行法律援引時明確規(guī)定“違反本法某某規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》第某條追究刑事責(zé)任”，而不是籠統(tǒng)的“依法追究刑事責(zé)任”。同理，立法過程中需要援引其他法律條文的時候，應(yīng)當(dāng)改變籠統(tǒng)“依法”或“依照某法的規(guī)定”表述，在相應(yīng)地方盡量明確為“依照某法第某條的規(guī)定”，這樣或許會給立法工作人員增加很多工作量，但也只有這樣在立法階段梳理清楚、指示明白，制定出來的法律才好用、管用、便于執(zhí)行。

（二）法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)，實現(xiàn)法律用語的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)，是指法律用語要嚴(yán)密周詳，前后一致，無懈可擊。一般文章寫作講求文字優(yōu)美、修辭華麗，對同一觀念或意思的表達(dá)，盡量避免重復(fù)出現(xiàn)相同的詞語，使文章結(jié)構(gòu)顯得有變化、不單調(diào)；而法律規(guī)范作為一種公文，用字用詞應(yīng)力求“一貫”和 “統(tǒng)一”，13參見羅傳賢：《立法程序與技術(shù)》，五南圖書出版股份有限公司2009年版，第147頁。在一部法律甚至整個法律體系中，同樣的事情用同樣的詞匯表達(dá)，不同的事情用不同的詞匯來表達(dá)。同樣的詞匯在全部法條里表示同一觀念或意思，才能最大限度確保法律的穩(wěn)定性和可預(yù)測性，這也是維護(hù)法制統(tǒng)一原則的必然要求。

現(xiàn)行《立法工作規(guī)范手冊（試行）》有法律常用詞語方面的規(guī)范要求，但是數(shù)量仍不夠，很多時候還是立法先例中的法律用語更有參考價值。然而，立法先例中的法律用語也不統(tǒng)一，法工委各個立法業(yè)務(wù)室往往選擇遵從與本室關(guān)系最密切的立法先例，最終仍然難免各自為政。有鑒于此，我國需要將“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)，實現(xiàn)法律用語的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”確立為一項根本性立法技術(shù)規(guī)范，逐步編纂統(tǒng)一法律常用詞語，14值得借鑒的如臺灣地區(qū)“立法院”制定頒布的法律統(tǒng)一用字表、法律統(tǒng)一用語表、立法慣用詞及標(biāo)點(diǎn)符號。還要加強(qiáng)信息技術(shù)建設(shè)，更好地發(fā)揮法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的參考作用。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，在浩如煙海、數(shù)千部法律法規(guī)中如何保障法制統(tǒng)一，單靠翻書查詢已經(jīng)力有不逮。當(dāng)務(wù)之急的一項重要工作就是要建設(shè)和維護(hù)準(zhǔn)確、完備的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，開發(fā)利用專業(yè)軟件為統(tǒng)一法律用語提供立法技術(shù)支持。例如，日本內(nèi)閣法制局工作用的法令審查支持系統(tǒng)、日本眾議院法制局的專業(yè)立法工作軟件，建立在完備的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，可以極大提高立法工作者的工作效率，通過技術(shù)手段保障法制統(tǒng)一。15參見田林：《日本“立法法”探析》，載《日本研究》2016年第2期。目前，全國人大官網(wǎng)上提供鏈接的“中國法律法規(guī)信息庫”和國務(wù)院法制辦官網(wǎng)上提供鏈接的“法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫”是分別建設(shè)的兩套系統(tǒng)，今后的發(fā)展方向應(yīng)該是由全國人大常委會法工委和國務(wù)院法制辦聯(lián)合建設(shè)一個統(tǒng)一的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，將所有現(xiàn)行法律法規(guī)以容易檢索的形式數(shù)據(jù)化，而且必須保證數(shù)據(jù)庫的正確性和全面性。

在逐步編纂統(tǒng)一法律常用詞語規(guī)范、建設(shè)和維護(hù)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，要做到法律規(guī)范的“準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)”，從維護(hù)法制統(tǒng)一角度出發(fā)，還要做好以下兩項非常有意義的工作：

一是確保名實相符，法律要堅持一切從實際出發(fā)，但絕不能一味遷就現(xiàn)實，必要時候現(xiàn)實要更多遵從法治邏輯。

在使用一些法律概念時，到底是法律要服從現(xiàn)實，還是現(xiàn)實要遵從法治邏輯？這個問題需要辯證分析，不能一概而論。因為現(xiàn)實存在的不一定就合理，立法要發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用，對一些不合理的概念、說法進(jìn)行符合法律邏輯的改造。例如，《資產(chǎn)評估法》在立法過程中有比較集中的意見認(rèn)為，資產(chǎn)評估目前特指財政部門管理的評估領(lǐng)域，建議修改法律名稱為“評估法”，以避免引起誤解。但是目前我們國家有七部法律已經(jīng)用了“資產(chǎn)評估”這樣的表述，包括《刑法》《公司法》《保險法》《證券投資基金法》《證券法》《公路法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》。在這些法律中，資產(chǎn)評估都是一個廣義的概念，不僅指財政部門所管的資產(chǎn)評估類別，而且包括現(xiàn)在五個部門分別管理的六大評估領(lǐng)域，因此，考慮到法律之間要銜接統(tǒng)一，從法制統(tǒng)一和法律用語嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確的角度，仍然堅持使用“資產(chǎn)評估法”的法律名稱。16參見袁杰等主編：《中華人民共和國資產(chǎn)評估法釋義》，中國民主法制出版社2016年版，第22頁。這個經(jīng)驗告訴我們，立法已經(jīng)形成的一些法律用語具有特定含義，不能遷就現(xiàn)實隨意改變，相反地，現(xiàn)實中混亂的概念應(yīng)當(dāng)遵從法律邏輯予以糾正。立法機(jī)關(guān)如果想要做得更多一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是在《資產(chǎn)評估法》制定時或者通過后，協(xié)調(diào)財政部更改中國資產(chǎn)評估協(xié)會的名稱，將其管理的評估領(lǐng)域重新界定，如“企業(yè)價值等評估行業(yè)”等，吸收土地估價師、房地產(chǎn)估價師行業(yè)等提出的意見，使“資產(chǎn)評估”無論是在現(xiàn)實還是法律中，都是一個統(tǒng)一的廣義概念，這樣才最符合法律邏輯。

另外，近些年來多部法律逐漸開始使用“設(shè)區(qū)的市”來指稱“地級市”人民政府。例如，《資產(chǎn)評估法》第7條第2款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府有關(guān)評估行政管理部門按照各自職責(zé)分工，對本行政區(qū)域內(nèi)的評估行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。但有人就會提出，“設(shè)區(qū)的市”從字面來看，其含義并不能等同于地級市，北京市朝陽區(qū)人民政府有關(guān)評估行政管理部門是否屬于合法監(jiān)督管理主體呢？這就需要從條文背后的含義出發(fā)，理解立法意圖不是強(qiáng)調(diào)文字表面“設(shè)區(qū)的市”，而是要設(shè)定相當(dāng)“地級市”以上人民政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號）第3條明確規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級市，直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的‘設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門’。”盡管上述司法解釋能夠解決類似的問題，但是對于行政區(qū)劃和監(jiān)督管理層級這樣基本的法律表述問題，還是應(yīng)當(dāng)通過立法技術(shù)規(guī)范給予徹底解決?！稇椃ā返?0條有關(guān)行政區(qū)域劃分的條款中并沒有地區(qū)或地級市的規(guī)定，依據(jù)該條理解我國行政層級原則上是省縣鄉(xiāng)三級。但從1983年市管縣體制全面推廣，到2003年全國普遍實施市管縣體制，原來作為省級政府派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)行政公署逐漸被正式設(shè)置的地級市取代，這也帶來“地級市”政府是否違憲，17參見田芳：《行政區(qū)劃憲法條款的解讀：從省管縣體制的推行說起》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第4期。以及如何在法律上表述的問題?！霸O(shè)區(qū)的市”雖然在《憲法》上有出處，但其本意應(yīng)當(dāng)不是要規(guī)定地級市，行政管理立法開始使用“設(shè)區(qū)的市”只能是一種臨時過渡措施。與其創(chuàng)新活用“設(shè)區(qū)的市”概念，百般遷就現(xiàn)在混亂的市制名稱，不如認(rèn)真研究總結(jié)市管縣、省直管縣等改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，確定是否要保留或廢除地級市。如果確定要保留地級市，就應(yīng)當(dāng)名實相符，從憲法上確認(rèn)地級市的法律地位，將其稱為“府”“州”或其他名稱，徹底改變現(xiàn)在既有地級市又有縣級市，甚至還可能出現(xiàn)鎮(zhèn)級市的市制名稱混亂局面。

二是解決時空一致的問題，改革完善“一攬子”修法的工作方式，制定或修改法律時爭取完成其他相關(guān)法律的同步修訂。

截至2017年11月9日，我國現(xiàn)行有效法律為261件。隨著法律數(shù)量增多，法律制定或修改“牽一發(fā)而動全身”的現(xiàn)象越來越突出，立法過程中越來越需要及時修訂關(guān)聯(lián)性法律的相關(guān)條款，使其相互促進(jìn)，而不是交叉重復(fù)或相互抵觸。比較理想的做法，一是及時從法典化的角度進(jìn)行重新編纂，二是在法律通過時同步修訂相關(guān)法律條款。例如在制定《核安全法》之際，就應(yīng)當(dāng)處理好與已有的《放射性污染防治法》的關(guān)系，在表決通過《核安全法》時，由人大常委會一并作出決定，刪除或修改《放射性污染防治法》相關(guān)條文，才能時空一致、不留爭議地提前解決好相關(guān)法律之間交叉重復(fù)或者不一致的問題。

因為沒有養(yǎng)成法典化或法律通過時“一攬子”同步修訂相關(guān)法律的立法習(xí)慣，新法律從通過之日起就可能會無意中增加不利于法制統(tǒng)一的混亂現(xiàn)象。2017年9月1日全國人大常委會審議通過的《國歌法》就出現(xiàn)下列問題：（1）監(jiān)督管理主體的不平衡或不對稱?！秶旆ā返?條第1款規(guī)定：“地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)國旗的升掛和使用，實施監(jiān)督管理?！迸c此對照，《國歌法》第14條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府及其有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，對國歌的奏唱、播放和使用進(jìn)行監(jiān)督管理?！薄秶璺ā穼⑧l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府排除出監(jiān)督管理主體，可能就會出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以在其行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)督國旗的升掛或使用，但卻無權(quán)監(jiān)督國歌的奏唱、播放和使用的奇怪現(xiàn)象。（2）一段時期內(nèi)的法律不銜接，導(dǎo)致法律即時實施的困難?！秶璺ā返?5條規(guī)定要對在公共場合侮辱國歌等行為追究法律責(zé)任，“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。這里的“依法”在法律通過之初就找不到明確指向，容易產(chǎn)生誤讀，如果意圖指向《刑法》第299條規(guī)定的“侮辱國旗、國徽罪”，就應(yīng)當(dāng)同步修訂《刑法》，增加“侮辱國歌罪”的相關(guān)內(nèi)容。后來雖然是有計劃地在《國歌法》通過后的十二屆全國人大常委會第三十次會議通過了《刑法修正案（十）》（2017年11月4日），增加了一款“侮辱國歌罪”的規(guī)定，但這就不如《國歌法》通過時同步修訂《刑法》相關(guān)條款來得完美了。

相關(guān)法律不能同步修訂造成法律之間的矛盾抵觸現(xiàn)象時有發(fā)生，過去總是依靠“后法優(yōu)先于前法，特別法優(yōu)先于一般法”的方法來作靈活解釋。但這種解釋方法本身就存在極大的不確定性，作為后法的一般法和作為前法的特別法不一致時，應(yīng)當(dāng)如何適用法律就會變得無所適從，只能重新提交全國人大常委會裁決，等于立法機(jī)關(guān)提供的法律“公共產(chǎn)品”有瑕疵而被退修。法律通過之前，負(fù)責(zé)任、高質(zhì)量的立法應(yīng)該對現(xiàn)行有效的同位階法律進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，刪除交叉重復(fù)規(guī)定，修訂不一致的相關(guān)條款，做好法律之間的銜接協(xié)調(diào)，才能保證在每部法律通過的時間點(diǎn)上法律體系都是統(tǒng)一完整、沒有矛盾抵觸的。

（三）法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)簡潔、平易，避免內(nèi)容和表述上的重復(fù)

立法語言的簡潔凝練是現(xiàn)代立法的重要特色，也是大陸法系國家立法的優(yōu)良傳統(tǒng)。18侯淑雯主編：《新編立法學(xué)》，中國社會科學(xué)出版社2010年版，第278頁。法律語言表達(dá)應(yīng)當(dāng)以簡潔為上，用最少的語言文字表達(dá)最多的內(nèi)容，追求言簡意賅，避免冗繁或重復(fù)。法律規(guī)范不是文學(xué)作品，法條詞語運(yùn)用重在平鋪直敘，不喜委婉曲折，無須反復(fù)論證，“多余的事情一概不寫”。同時還要注意，無論多么重大的事情，在法律中都沒有必要也不應(yīng)當(dāng)重復(fù)規(guī)定，也就是做到“同樣的事情不寫兩遍”。但說起來容易，實踐中并不簡單，法律中的重復(fù)規(guī)定要極力避免，地方性法規(guī)等要杜絕或減少重復(fù)規(guī)定更是任重道遠(yuǎn)。

實踐中，地方立法“抄襲”嚴(yán)重，存在簡單重復(fù)中央立法和照搬照抄其他地方立法的問題，致使“小法重復(fù)大法”“后法重復(fù)前法”，許多地方立法可能并不適于這一地方的特殊需要，缺乏地方特色。19參見李林：《關(guān)于立法權(quán)限劃分的理論與實踐》，載《法學(xué)研究》1998年第5期；曹勝亮：《論地方立法的科學(xué)化》，載《法學(xué)論壇》2009年第3期。中央立法是全國一體遵行的，具有足夠的權(quán)威，沒有必要也不應(yīng)當(dāng)在地方立法中重復(fù)。除非特殊情況下，直接照抄上位法的地方立法就是一種立法資源的浪費(fèi)。而且這種看似嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹苯诱粘驗椴豢赡苁侨空粘?，往往有斷章取義之嫌。另外一種看似比較有技術(shù)含量的“抄襲”，是進(jìn)行增刪取舍、改頭換面，但容易出現(xiàn)類似于《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》的問題?！陡拭C祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》曾歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定始終與《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》不一致，將國家明令禁止的十類行為縮減為“狩獵、墾荒、燒荒”三類活動。耐人尋味的是，這三類活動近年來已經(jīng)基本得到控制，而被縮減掉的“砍伐、放牧、采藥、開礦”等行為卻恰恰破壞性大、頻次高，因而相關(guān)單位和責(zé)任人被追究失職、瀆職的法律責(zé)任。20參見馬維輝：《祁連山生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)重 甘肅省委省政府多人被問責(zé)》，載華夏時報網(wǎng)：http://www.chinatimes.cc/article/69194.html ，2017年10月20日訪問。比較有意思的是，甘肅省的改正措施是從第二種改頭換面的“抄襲”退回到第一種的照章全抄上來，嚴(yán)格按照上位法規(guī)定內(nèi)容增加了七類禁止性活動，使條例規(guī)定的禁止性活動與上位法規(guī)定完全一致，21參見呂霞：《我省擬修訂祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》，載《甘肅經(jīng)濟(jì)日報》2017年7月25日?？此普紊习踩_了，但立法技術(shù)仍值得商榷。222017年11月30日修訂通過的《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》第10條第2款，與《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第26條幾乎完全重復(fù)。2015年修改《立法法》時，曾經(jīng)在第73條專門增加1款規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！?/p>

有鑒于《立法法》已對“一般不作重復(fù)性規(guī)定”作出明確要求，各地制定地方性法規(guī)時尤其需要將法律規(guī)范追求“簡潔”作為根本性立法技術(shù)規(guī)范貫徹實施。簡潔就是法律規(guī)范的美，不需要過多修飾，而且即使不夠美觀，但只要好用、管用，就是法律規(guī)范最大的價值。應(yīng)當(dāng)努力糾正地方立法中求大求全、總想拼湊“成套設(shè)備”的傾向。一部法律法規(guī)只作數(shù)條規(guī)定，但條條都是干貨、硬貨，都能好用、管用，就等于將有限的立法資源都用在刀刃上，也容易領(lǐng)會和執(zhí)行，能夠最大程度體現(xiàn)立法技術(shù)和立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)成為今后立法的努力方向。

法律的最終目的是要廣為人知、教人遵守，法律規(guī)范在追求“簡潔”的同時，還要追求“平易”。但究竟什么樣的法律才是“平易”的？一般應(yīng)以完成義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)的國民能夠讀懂為標(biāo)準(zhǔn)。但隨著立法數(shù)量增長，專業(yè)領(lǐng)域的立法越來越多，要實現(xiàn)每一部法律法規(guī)都能讓完成義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)的國民能夠一讀就懂那樣地平易，實際上是很難的。退一步講，專業(yè)領(lǐng)域立法的主要閱讀者是熟知專門用語或基本情況的專家，至少要達(dá)到讓這些專業(yè)人士容易理解的標(biāo)準(zhǔn)，才能稱得上是“平易”。23［日］高森雅樹：《掌握三個技術(shù)要領(lǐng)，誰都可以對立法說“略懂”》，載 “日本法交流”微信公眾號，2017年11月29日。此外，在立法技術(shù)規(guī)范方面，還應(yīng)該避免長句、復(fù)雜句，善于分款分項，鼓勵使用表格或公式，規(guī)范使用法言法語，減少使用生僻字。全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)一向重視和強(qiáng)調(diào)法律語言要平易近人、淺顯易懂，再加上我國立法活動集中在最近幾十年，可以說，我國法律規(guī)范的整體平易程度還是相當(dāng)高的。