沈傳亮

（中共中央黨校 中共黨史教研部，北京 海淀 100091）

“政策和策略是黨的生命”[1]。能否科學(xué)決策，關(guān)乎黨的生命，關(guān)乎黨的執(zhí)政績效和執(zhí)政地位。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨持續(xù)推進(jìn)決策科學(xué)化，在科學(xué)決策體制機(jī)制建構(gòu)方面取得明顯進(jìn)展，推動(dòng)中國改革開放取得巨大成功。本文擬對1978年以來中國共產(chǎn)黨科學(xué)決策思想和科學(xué)決策機(jī)制建構(gòu)進(jìn)行歷史性梳理和分析，并對繼續(xù)推進(jìn)決策科學(xué)化予以展望。

一、決策科學(xué)化的明確提出

20世紀(jì)80年代，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，著眼于黨和國家中心任務(wù)，積極主動(dòng)推進(jìn)包括決策體制變革在內(nèi)的政治體制改革。在此大背景下，黨內(nèi)不少領(lǐng)導(dǎo)人深入研究政治體制改革。在1986年7月31日舉行的全國軟科學(xué)研究座談會上，時(shí)任中央政治局委員、國務(wù)院副總理萬里發(fā)表了關(guān)于推進(jìn)決策民主化、科學(xué)化的講話，在中國共產(chǎn)黨歷史上第一次明確提出決策民主化科學(xué)化的重要命題。

在這篇著名講話中，萬里提出“在一切失誤中，決策的失誤是最大的失誤”[2]。他認(rèn)為，決策變革必須針對以往個(gè)人說了算、權(quán)力過于集中等弊端，根據(jù)現(xiàn)代自然科學(xué)和社會科學(xué)的原理，堅(jiān)持定性分析和定量分析相結(jié)合，建立嚴(yán)格的決策制度和決策程序，建立完善的決策支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、評價(jià)系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)等，以實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化。他主張，堅(jiān)決改變陳舊落后的帶有封建意味的決策意識和決策方法，樹立新的科學(xué)的決策意識和決策方法，來一場決策體制變革，并強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者要擔(dān)起推進(jìn)決策科學(xué)化的責(zé)任。

萬里的講話，反映了20世紀(jì)80年代中國政治體制改革的重要方向，也提出了決策體制變革的重要命題，受到鄧小平、陳云等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的贊許。這一講話全文發(fā)表于《人民日報(bào)》，產(chǎn)生了廣泛影響，有力推動(dòng)了決策科學(xué)化。在此背景下，1987年中共十三大第一次以中央名義明確提出決策科學(xué)化的概念，指出“切實(shí)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，對于黨的正確路線的鞏固和發(fā)展，對于黨的決策的民主化和科學(xué)化，對于充分發(fā)揮各級黨組織和黨員的積極性、創(chuàng)造性，十分重要”[3]。

思想源于實(shí)踐。決策科學(xué)化的提出，既建立在對過去決策模式的反思基礎(chǔ)上，又是中國共產(chǎn)黨從改革開放初期決策科學(xué)化實(shí)踐中獲得的正面經(jīng)驗(yàn)。為避免20世紀(jì)六七十年代因?yàn)闆Q策不科學(xué)不民主導(dǎo)致的災(zāi)難性后果，改革開放以來中共中央作出重大決策時(shí)都比較慎重，常常運(yùn)用科學(xué)技術(shù)，注意聽取專家意見，不斷推進(jìn)決策科學(xué)化。20世紀(jì)80年代，中國一些重大工程項(xiàng)目，已經(jīng)開始采用可行性研究的科學(xué)方法；對一些重大的經(jīng)濟(jì)社會決策，開始進(jìn)行定量分析和測算，選擇優(yōu)化方案；現(xiàn)代化建設(shè)中一些重大戰(zhàn)略、方針和政策的制定，也經(jīng)過了較周密的系統(tǒng)分析和研究論證，具有較大的科學(xué)性。國家科委、計(jì)委、經(jīng)委共同組織了十幾項(xiàng)重大技術(shù)政策的研究，經(jīng)國務(wù)院審議后正式發(fā)布。攀登科技高峰的“863”計(jì)劃的制定，就源自幾個(gè)科學(xué)家的建議。

二、決策科學(xué)化逐步推進(jìn)

隨著改革開放向縱深推進(jìn)，重大決策面臨情勢日益復(fù)雜，中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步認(rèn)識到?jīng)Q策科學(xué)化的重要性。從1989年6月黨的十三屆四中全會到2002年11月黨的十六大召開前這個(gè)階段，黨中央提出“沒有調(diào)查就沒有決策權(quán)”，著力推進(jìn)專家咨詢制度、決策論證制和責(zé)任制建設(shè)，決策科學(xué)化不斷推進(jìn)。

（一）“沒有調(diào)查就沒有決策權(quán)”的提出

調(diào)查研究是保證科學(xué)決策的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，通過調(diào)查研究可以搜集信息、比較差異、看到新情況、發(fā)現(xiàn)新問題，搜集分析一手資料供決策參考。共產(chǎn)黨向來重視調(diào)查研究。毛澤東在革命年代就提出，“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權(quán)”，“沒有正確的調(diào)查，同樣沒有發(fā)言權(quán)”。江澤民提出，“重視調(diào)查研究，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。堅(jiān)持理論和實(shí)踐相結(jié)合，由此制定和執(zhí)行正確的路線方針政策，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的基本經(jīng)驗(yàn)”[4-1]?！盀榱颂岣邲Q策的科學(xué)性，應(yīng)該加強(qiáng)調(diào)查研究，了解新情況，研究新問題，及時(shí)對現(xiàn)實(shí)生活提出的重大實(shí)踐和理論問題作出盡可能正確的回答?！盵4-2]

江澤民認(rèn)為調(diào)查研究關(guān)乎決策質(zhì)量，進(jìn)而提出了“沒有調(diào)查就沒有決策權(quán)”的重要決策思想。他指出：“歷史經(jīng)驗(yàn)說明，各種問題的解決都取決于正確的決策，而正確的決策來源于對客觀實(shí)際的周密調(diào)查研究。如果不了解實(shí)際情況，憑老經(jīng)驗(yàn)、想當(dāng)然、拍腦袋，把自己的主觀愿望當(dāng)作客觀現(xiàn)實(shí)，就不可能作出正確的決策。因此，越是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高的同志，越要親自下功夫?qū)χ卮髥栴}進(jìn)行調(diào)查研究。這是別人無法代替的。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，沒有調(diào)查就更沒有決策權(quán)?！盵4-3]他要求黨的高級干部至少每年拿出一個(gè)月時(shí)間進(jìn)行調(diào)研。當(dāng)然，調(diào)研不能走馬觀花、蜻蜓點(diǎn)水、淺嘗輒止，不能正確的調(diào)查同樣沒有決策權(quán)。

實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策要堅(jiān)持從群眾中來到群眾中去的群眾路線，科學(xué)決策必須建立在集思廣益上。江澤民強(qiáng)調(diào)要“努力建立健全一套民主的科學(xué)的決策制度和程序，充分走群眾路線，廣泛聽取各方面的意見，做到集思廣益”[4-4]。實(shí)際上，我們很多重大決策都采取了多方爭取意見、集思廣益的群眾路線做法，以確保決策的科學(xué)性。比如，“十五”計(jì)劃制定過程中，中國首次采取了通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等途徑，向全國人民公開求計(jì)問策的做法。國家計(jì)委專門設(shè)立網(wǎng)站，發(fā)布公告，歡迎廣大公眾提出意見和建議，還對一些很有價(jià)值的好建議給予公開獎(jiǎng)勵(lì)。制定過程中，還首次聽取國際組織的意見。1999年初，世界銀行接受國家計(jì)委委托，就中國“十五”計(jì)劃提供政策建議，根據(jù)約定世界銀行提交了《中國的中期轉(zhuǎn)軌問題：“十五”計(jì)劃若干經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的框架文件》[5]。這都是黨在新的歷史條件下進(jìn)行調(diào)查研究采用的新手段，有利于實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化。

（二）建立專家咨詢制度加強(qiáng)決策咨詢

改革開放以來尤其是黨的十三屆四中全會以來，黨中央比較重視決策咨詢、發(fā)揮專家群體作用。這是出于領(lǐng)導(dǎo)干部自身知識面、知識更新能力與網(wǎng)絡(luò)時(shí)代涌現(xiàn)巨量信息的落差有關(guān)，與解決改革開放后層出不窮的新問題有關(guān)，更與提升決策科學(xué)化水平的迫切需要有關(guān)。

決策過程中，邀請決策咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究論證、聽取專家意見建議是世界上很多國家的共同做法。改革開放以來中國共產(chǎn)黨日益重視決策咨詢和發(fā)揮專家作用。20世紀(jì)80年代初，國務(wù)院就曾聘請多位國際知名專家作為經(jīng)濟(jì)顧問。早在1986年10月，江澤民就認(rèn)為：“現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)還要有智力上的延伸，沒有智力上的延伸，沒有智囊團(tuán)，也是不行的。要組織一批智囊團(tuán)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供各種供選擇的方案，并且協(xié)助作出正確的選擇?！盵6]中國決策智囊團(tuán)多為黨政機(jī)關(guān)及其研究部門，如中央黨校、中央編譯局、中國社科院、國務(wù)院發(fā)展研究中心等。江澤民還指出：“凡屬重大決策，都應(yīng)該先由決策咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究論證，廣泛聽取專家意見，在多種方案中選擇最佳方案，努力實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策與專家輔助決策相結(jié)合。進(jìn)行重大決策，光有定性分析是不夠的，還必須有科學(xué)的定量分析?！盵7-1]這就鮮明體現(xiàn)了重視決策咨詢的科學(xué)決策思想。

在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐中，隨著對治國理政規(guī)律認(rèn)識的加深，中國共產(chǎn)黨越來越深刻認(rèn)識到，在決策過程中發(fā)揮專家型知識分子作用的重要性。正如江澤民所說，“我們要順利實(shí)現(xiàn)建設(shè)和改革的任務(wù)，必須保證決策的科學(xué)性。從中央到地方，在決策的研究、論證、咨詢、制定和組織實(shí)施中，知識分子的作用都越來越突出”[4-5]。1992年4月24日，江澤民在出席中國科學(xué)院第六次學(xué)部委員大會的部分學(xué)部委員座談時(shí)指出，我們衷心希望能夠經(jīng)常聽到各位學(xué)部委員的意見和建議，更有力地推進(jìn)我國重大決策的科學(xué)化、民主化。

中國共產(chǎn)黨要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部在決策過程中應(yīng)注意聽取專家意見。江澤民認(rèn)為，“一名領(lǐng)導(dǎo)干部不可能全面了解當(dāng)代科技的所有知識，這就要經(jīng)常向科學(xué)家、專家虛心請教。重要決策要廣泛聽取專家的意見和建議，認(rèn)真進(jìn)行科學(xué)論證”[7-2]。這也是很多地方干部決策時(shí)已經(jīng)踐行了的。

思想引領(lǐng)實(shí)踐。自黨的十三屆四中全會至黨的十六大，中央很多重大決策都注意征求專家意見。無論是確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，還是1997年應(yīng)對亞洲金融危機(jī)、1998年抗洪搶險(xiǎn)都注重征求專家意見。1991年10月至12月，江澤民邀請吳敬璉、林毅夫、周小川、郭樹清等20多位經(jīng)濟(jì)學(xué)者，開了11次小型座談會，研討國際形勢和中國改革等問題。1998年抗洪搶險(xiǎn)期間，中央之所以能果斷決策，實(shí)現(xiàn)確保長江大堤安全、確保重要城市安全、確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全的三個(gè)目標(biāo)，把自然災(zāi)害的損失減少到了最低限度，取得了抗洪救災(zāi)的勝利，有個(gè)很重要的原因，就是改革開放以來中國建立了高科技的對水情、雨情、堤情的全面立體監(jiān)測網(wǎng)，準(zhǔn)確及時(shí)把握了江河湖水的脈搏，尤其是長江水利委員會專家的若干意見，為中央決策提供了科學(xué)根據(jù)。

決策者要正確處理和決策咨詢專家間關(guān)系，力求多謀善斷。江澤民認(rèn)為各級領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中應(yīng)該努力學(xué)會既能多謀又能善斷。他就此曾專門強(qiáng)調(diào)指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部，應(yīng)該善于審時(shí)度勢、果斷決策。無論做什么工作都要抓住機(jī)遇而不能喪失機(jī)遇，否則就會喪失開拓前進(jìn)的主動(dòng)權(quán)……當(dāng)然，果斷決策絕不是盲目決策。在決斷前要謹(jǐn)慎周密地加以論證，廣泛聽取各方面的意見，集中干部群眾的智慧，為果斷決策提供正確依據(jù)和可靠基礎(chǔ)。這就是多謀的過程。多謀和善斷是辯證統(tǒng)一的?！盵8]

（三）實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制

展開決策論證是科學(xué)決策的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。實(shí)施決策責(zé)任制是落實(shí)科學(xué)決策的制度保證。就此黨的十六大明確要求“實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性”[7-3]。

展開決策論證，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的重要一環(huán)。當(dāng)代中國很多重大決策都進(jìn)行了決策論證。比如，是否上馬三峽工程就經(jīng)歷了一個(gè)長期論證過程，不僅有國內(nèi)專家參與，國際專家也參與撰寫論證報(bào)告。再比如，在實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略期間，不論是出臺重大政策，還是開工重大項(xiàng)目，決策部門都廣泛聽取各方面意見，嚴(yán)格組織科學(xué)論證，進(jìn)行多種方案比選，體現(xiàn)了實(shí)事求是、尊重科學(xué)的態(tài)度。在研究論證過程中，遇到利益有沖突、意見有分歧時(shí)，決策部門大多能從最廣大人民的根本利益出發(fā)，堅(jiān)持走群眾路線，同時(shí)協(xié)調(diào)好各方面關(guān)系，求解各方面利益的最大公約數(shù)。最終這些決策都要經(jīng)過公開、公正、公平的程序批準(zhǔn)執(zhí)行。由于經(jīng)過充分的醞釀、論證、協(xié)調(diào)，一旦進(jìn)入決策實(shí)施階段，各方面都能顧全大局，消除分歧，集中力量，抓好落實(shí)[9]。

實(shí)施決策責(zé)任制主要是通過明確決策責(zé)任者，形成決策失誤追究制度，對決策責(zé)任人進(jìn)行依法依規(guī)處理。決策責(zé)任制的確立有助于提醒決策者要科學(xué)決策，決策前和決策過程中注意反饋，及時(shí)修正政策。這都有利于保證科學(xué)決策。

三、決策科學(xué)化日益深入

黨的十六大以來，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略思想。把科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)到?jīng)Q策過程，必然要求增強(qiáng)決策科學(xué)性。黨的十六屆四中全會明確指出：“對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，要認(rèn)真進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估?！盵10-1]從黨的十六大到黨的十八大召開前這個(gè)階段，中央一如既往重視決策科學(xué)化，就增強(qiáng)決策科學(xué)化進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，決策信息支持系統(tǒng)更加健全、決策智力支持系統(tǒng)更加完善，調(diào)查研究工作也得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

（一）決策信息支持系統(tǒng)日益健全

決策信息是否充分直接決定決策質(zhì)量。決策信息支持系統(tǒng)是否完備關(guān)乎決策科學(xué)水平高低。2004年9月，十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，明確提出“完善重大決策的規(guī)則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上”[10-1]。集中民智的過程就是搜集決策信息的過程。2007年10月，黨的十七大明確提出推進(jìn)決策科學(xué)化必須“完善決策信息和智力支持系統(tǒng)”的重大決策思想。黨中央決策信息來源十分廣泛，既有中央各部委辦局、省市縣有關(guān)部門提供的決策信息，又有諸多研究部門提供的研究報(bào)告，還有中央領(lǐng)導(dǎo)通過調(diào)研獲得的一手資料。進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，每天有海量信息在網(wǎng)絡(luò)里涌現(xiàn)流轉(zhuǎn)。通過高水平地及時(shí)搜集、整理、分析這些信息，為決策提供信息支持，是提高決策科學(xué)化水平的重要路徑。

科學(xué)決策有賴于多元化信息網(wǎng)絡(luò)的支持。中央決策的信息支持部門眾多，有中央辦公廳調(diào)研室、中央政策研究室、中直部門各部委的研究室等，中國科學(xué)院、中國社科院、北京大學(xué)、清華大學(xué)等著名科研機(jī)構(gòu)也會根據(jù)決策需要提供支持。這些部門都有向中央提供決策信息支持的義務(wù)和責(zé)任，也組成了一個(gè)龐大的信息網(wǎng)絡(luò)。中央提出完善決策信息系統(tǒng)，不僅是對各決策信息提供部門的要求，也提出了建立系統(tǒng)化、相互配套、互相支持的信息決策系統(tǒng)的任務(wù)。

完善決策信息系統(tǒng)，首要任務(wù)是提高決策信息質(zhì)量。這要求決策信息提供部門不斷提升工作質(zhì)量，信息搜集者和提供者要不斷提高信息供給素質(zhì)。中國科學(xué)院、中國工程院兩院院士作為全國科技界的領(lǐng)軍人物，為黨和國家科學(xué)決策做出重大貢獻(xiàn)。從20世紀(jì)五六十年代艱苦卓絕研制“兩彈一星”到20世紀(jì)90年代制定實(shí)施“973”計(jì)劃等重大決策，兩院院士都參與其中，作出歷史性貢獻(xiàn)。黨的十六大以來，胡錦濤多次參加兩院院士會議，向兩院院士為國家重大決策作出的貢獻(xiàn)表示感謝，并提出要尊重和發(fā)揮院士群體在科學(xué)決策過程中的作用。2004年6月，他指出“要重視科學(xué)技術(shù)在制定發(fā)展規(guī)劃和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用，努力做到依靠科學(xué)決策、依靠科學(xué)統(tǒng)籌”[10-2]。

（二）決策智力支持系統(tǒng)更加完善

決策智力支持系統(tǒng)包含很多方面，黨的十六大以來主要是建立有獨(dú)立見解、超越部門利益的智庫和思想庫，加大決策咨詢力度，完善專家咨詢機(jī)制，建立健全決策咨詢制度。

中央積極謀劃建立智庫和思想庫。2004年中央開始實(shí)施馬克思主義理論研究和建設(shè)工程，重點(diǎn)對重大哲學(xué)社會科學(xué)問題進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)。這一工程已經(jīng)成為團(tuán)結(jié)和凝聚理論界專家學(xué)者的橋梁和紐帶?！巴ㄟ^工程匯聚了全國各地、各個(gè)系統(tǒng)、各個(gè)學(xué)科的骨干力量?，F(xiàn)在直接參加工程的有八百多人，間接參加的有八千多人。工程的實(shí)施大大密切了黨與理論界的聯(lián)系，廣大專家學(xué)者更直接地了解中央精神，研究成果更直接地進(jìn)入黨和政府決策之中，更好地發(fā)揮了‘思想庫’和‘智囊團(tuán)’的作用?！盵11-1]2009年3月，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心正式成立。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的這家智庫整合了國家發(fā)展改革委下屬的國際合作中心和對外開放咨詢中心，被稱為中國最高級智庫。成立該智庫的目的在于為中央決策尤其是重大經(jīng)濟(jì)決策提供智力支撐。

改革開放以來，中共中央為增強(qiáng)決策的科學(xué)性，比較重視決策咨詢。中國擁有龐大的人才隊(duì)伍，既有自然科學(xué)又有哲學(xué)社會科學(xué)方面的人才。自然科學(xué)界人才比較集中在高等院校、中國科學(xué)院和中國工程院。胡錦濤多次指出，希望中國科學(xué)院、中國工程院進(jìn)一步發(fā)揮跨學(xué)科、跨部門、高水平的優(yōu)勢，圍繞推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改善人民生活、保障國防安全等方面的重大科技問題，開展宏觀性、戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性的決策咨詢，組織科研團(tuán)隊(duì)在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮領(lǐng)軍作用，為黨和政府決策提供真知灼見，以實(shí)際行動(dòng)推動(dòng)重大決策的科學(xué)化、民主化[11-2]。2008年6月，胡錦濤在中國科學(xué)院、兩院院士會議上指出：“中國科學(xué)院學(xué)部、中國工程院是國家在科學(xué)技術(shù)和工程方面的最高咨詢機(jī)構(gòu)，是國家的科學(xué)技術(shù)思想庫?！眱稍涸菏恳案臃e極主動(dòng)地參與決策咨詢，努力為解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)略問題提供咨詢建議，為國家宏觀決策提供科學(xué)依據(jù)”。同時(shí)，“要建立健全國家宏觀決策咨詢制度，建立健全科學(xué)民主決策的評估制度、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任制度，探索推進(jìn)國家宏觀決策咨詢制度法制化的有效途徑，為兩院院士發(fā)揮咨詢作用提供舞臺。各級黨委和政府要充分發(fā)揮兩院院士和各方面專家的作用，積極推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化”[12]。

全國政協(xié)委員群體是中央決策前、決策中的重要咨詢對象，全國政協(xié)是中央進(jìn)行決策咨詢、集中民智的重要平臺。十六大以來，全國政協(xié)委員尤其是各民主黨派和無黨派人士通過多種途徑多種形式就推動(dòng)構(gòu)建社會主義和諧社會、推動(dòng)中部崛起等重大問題，提出高質(zhì)量決策建議，很多建議被中央采納。政協(xié)為編制“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策的過程，是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益、推動(dòng)科學(xué)決策的成功實(shí)踐，取得了豐碩成果。委員們提出的關(guān)于“十二五”時(shí)期要堅(jiān)持以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線、以大力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容等建議，為規(guī)劃編制提供了有益參考。

十六大以來，黨中央很多重大決策都做到了科學(xué)決策。以五年規(guī)劃為例，制定五年規(guī)劃顯然屬于黨中央和國務(wù)院的重大決策。五年規(guī)劃的制定過程是一個(gè)集思廣益、科學(xué)決策的過程。目前看，中國制定五年規(guī)劃至少要經(jīng)過四個(gè)步驟：第一步，組織有關(guān)部門和專家開展對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的重大問題進(jìn)行專題研究，形成文字材料，為編制規(guī)劃提供研究基礎(chǔ)。第二步，成立由各領(lǐng)域?qū)＜医M成的五年規(guī)劃專家委員會，對規(guī)劃進(jìn)行多輪次咨詢論證。第三步，在全國范圍內(nèi)開展多種多樣的為規(guī)劃建言獻(xiàn)策活動(dòng)，征求全國各界意見。第四步，修改完善規(guī)劃綱要。當(dāng)然這四個(gè)步驟中的后三步有時(shí)是交叉進(jìn)行，規(guī)劃綱要根據(jù)各方面意見進(jìn)行多次修改后報(bào)經(jīng)中央同意后才能定稿。黨中央也要召開一次中央全會對規(guī)劃草案進(jìn)行審議，起草組還要根據(jù)中央全會的意見再進(jìn)行修改。這個(gè)過程，最大避免了非理性決策的弊端，體現(xiàn)了科學(xué)決策精神。

十六大以來，黨中央為實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策更加重視調(diào)查研究。2010年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)的意見》明確要求，建立健全調(diào)查研究制度，省部級領(lǐng)導(dǎo)干部到基層調(diào)研每年不少于三十天，市、縣領(lǐng)導(dǎo)干部不少于六十天，領(lǐng)導(dǎo)干部要每年撰寫一至兩篇調(diào)研報(bào)告。這實(shí)際上推動(dòng)了調(diào)查研究的制度化規(guī)范化。

四、決策科學(xué)化進(jìn)入新時(shí)代

黨的十八大以來，中國進(jìn)入新時(shí)代。黨面臨的決策環(huán)境、利益關(guān)系愈加復(fù)雜，相應(yīng)的，決策復(fù)雜性也愈益增加，對決策科學(xué)化水平的要求愈益提高。尤其是全面深化改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)后，牽一發(fā)而動(dòng)全身的決策情景成為中國共產(chǎn)黨經(jīng)常面臨的問題。面臨新時(shí)代新情況新問題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，通過加強(qiáng)決策過程協(xié)商、加強(qiáng)調(diào)查研究、加強(qiáng)智庫建設(shè)、加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)等重大舉措不斷推動(dòng)決策科學(xué)化。

（一）提出有事好商量，加強(qiáng)決策過程協(xié)商

加強(qiáng)決策過程協(xié)商，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的重要環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記提出，“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，“我們要堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好”[13]。實(shí)際上，在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是科學(xué)決策的過程。黨中央明確把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，民主協(xié)商實(shí)效性不斷增強(qiáng)。通過廣泛多層制度化協(xié)商，黨的決策科學(xué)化水平不斷提高。

黨的決策過程協(xié)商體現(xiàn)在方方面面。就中央層面來看，每年3月舉行的“兩會”是最為重要的協(xié)商平臺和協(xié)商環(huán)節(jié)。全國人大代表和全國政協(xié)委員對年度政府工作報(bào)告等黨和國家重要決策進(jìn)行集體協(xié)商。人大代表會提出一些政策性建議，有的甚至形成議案直接提交全國人大，供中央高層作決策參考。全國政協(xié)委員每年會就重大事項(xiàng)開展調(diào)研，形成的調(diào)研報(bào)告，有的直接影響黨和國家的決策。年度兩會上，代表和委員們更是提出治國理政的建議，為中國共產(chǎn)黨作出重要決策提供參考。

不定期召開的黨外人士座談會同樣是中國共產(chǎn)黨進(jìn)行決策過程協(xié)商的重要環(huán)節(jié)。十八大以來中央已經(jīng)多次召開黨外人士座談會，座談會上民主黨派、工商聯(lián)、無黨派等各方面代表都會發(fā)言表達(dá)看法，會上習(xí)近平總書記也會發(fā)表講話予以回應(yīng)。比如，2017年12月6日，中共中央在中南海召開黨外人士座談會。聽取大家發(fā)言后，習(xí)近平總書記指出：“一年來，各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士，圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和關(guān)系國計(jì)民生的重大問題，就深入推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、振興和提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)等重大問題深入考察調(diào)研，提出意見和建議80余件，為中共中央科學(xué)決策和有效施策提供了重要參考?！彼€表示：“大家圍繞學(xué)習(xí)貫徹中共十九大精神、正確認(rèn)識當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢、做好明年經(jīng)濟(jì)工作，提出了很多建設(shè)性意見和建議，聽了很受啟發(fā)，我們將認(rèn)真研究、積極吸納?！盵14]。

十八大以來，黨中央一直堅(jiān)持協(xié)商于決策之前，重視在重要會議召開之前、重要文件頒發(fā)之前、重大決策決定之前，聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士意見和建議。黨的十九大明確提出，協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，并就推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展做出部署。這表明，中央高度重視決策過程協(xié)商，決策過程協(xié)商在提升決策科學(xué)化水平方面的作用越來越大。

（二）提出“不調(diào)研不決策，先調(diào)研后決策”，加強(qiáng)調(diào)查研究

調(diào)查研究的過程就是科學(xué)決策的過程。習(xí)近平總書記指出“為了防止和克服決策中的隨意性及其造成的失誤，提高決策科學(xué)化水平，必須把調(diào)查研究貫穿于決策的全過程，真正成為決策的必經(jīng)程序”，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該堅(jiān)持做到“不調(diào)研不決策，先調(diào)研后決策”[15]。

黨的十八大以來，中共中央領(lǐng)導(dǎo)多次到全國各地深入基層調(diào)查研究，了解摸底地方情況。比如，“在制定‘十三五’規(guī)劃過程中，習(xí)近平總書記先后到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的華東地區(qū)、扶貧攻堅(jiān)任務(wù)繁重的中西部地區(qū)、加快振興發(fā)展的東北老工業(yè)基地，就謀劃好‘十三五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行調(diào)研考察。他還先后在浙江、貴州、吉林主持召開座談會，聽取18個(gè)省份主要領(lǐng)導(dǎo)同志對‘十三五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意見和建議”。“黨的十八大以來，習(xí)近平總書記到基層考察調(diào)研50次、累計(jì)151天?！盵16]近年來國務(wù)院總理李克強(qiáng)就實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、推動(dòng)“放管服”改革等進(jìn)行了多次調(diào)研。中央其他領(lǐng)導(dǎo)同志也經(jīng)常奔赴各地調(diào)查研究。

黨的十九大召開后，按照習(xí)近平總書記關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究之風(fēng)的重要指示，全國各地各部門紛紛開展調(diào)查研究，有的地方還專門規(guī)定了省市縣各級領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)研時(shí)間。大興調(diào)查研究之風(fēng)，既是貫徹落實(shí)十九大重大決策部署的重要舉措，也是新時(shí)代對黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的繼續(xù)弘揚(yáng)，可以有效避免拍腦袋決策、拍大腿后悔、拍屁股走人的非理性決策，推動(dòng)決策科學(xué)化。

（三）提出健全決策咨詢制度，加強(qiáng)智庫建設(shè)

黨的十八大以來，中央高度重視決策咨詢制度建設(shè)，突出特點(diǎn)是加強(qiáng)了中國特色智庫建設(shè)。中央全會和黨代會都對此作出明確部署：十八屆三中全會提出加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度；十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新工程，建設(shè)中國特色新型智庫；黨的十九大指出，“深化馬克思主義理論研究和建設(shè)，加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)，加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)”[17-1]。

智庫建設(shè)有賴于全國哲學(xué)社會科學(xué)和自然科學(xué)界的專家學(xué)者出謀劃策。2016年5月17日，習(xí)近平在哲學(xué)社會科學(xué)工作座談會上指出：“近年來，哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域建設(shè)智庫熱情很高，成果也不少，為各級黨政部門決策提供了有益幫助。同時(shí)，有的智庫研究存在重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量問題，有的存在重形式傳播、輕內(nèi)容創(chuàng)新問題，還有的流于搭臺子、請名人、辦論壇等形式主義的做法。智庫建設(shè)要把重點(diǎn)放在提高研究質(zhì)量、推動(dòng)內(nèi)容創(chuàng)新上。要加強(qiáng)決策部門同智庫的信息共享和互動(dòng)交流，把黨政部門政策研究同智庫對策研究緊密結(jié)合起來，引導(dǎo)和推動(dòng)智庫建設(shè)健康發(fā)展、更好發(fā)揮作用?！盵18]5月30日，習(xí)近平總書記在全國科技創(chuàng)新大會上指出，中國科學(xué)院、中國工程院是我國科技大師薈萃之地，要發(fā)揮好國家高端科技智庫功能，組織廣大院士圍繞事關(guān)科技創(chuàng)新發(fā)展全局問題和長遠(yuǎn)問題，善于把握世界科技發(fā)展大勢、研判世界科技革命新方向，為國家科技決策提供準(zhǔn)確、前瞻、及時(shí)的建議[19]。習(xí)近平總書記的這兩次重要講話代表黨中央對智庫建設(shè)提出了明確要求，對學(xué)界參與中央決策提出了迫切期望。

科學(xué)謀劃智庫建設(shè)。2014年10月27日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議審議了《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》。2015年1月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了這一意見，意見明確提出了中國特色新型智庫建設(shè)的目標(biāo)。黨的改革經(jīng)驗(yàn)是試點(diǎn)先行，建設(shè)智庫也是如此。2015年11月9日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會議審議通過了《國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)工作方案》。這次會議強(qiáng)調(diào)，開展國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)工作，要緊緊圍繞“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，以服務(wù)黨和政府決策為宗旨，以政策研究咨詢?yōu)橹鞴シ较?，以完善組織形式和管理方式為重點(diǎn)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，優(yōu)先選擇若干基礎(chǔ)條件較好、專業(yè)特色突出的機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)，建設(shè)一批國家急需、特色鮮明、制度創(chuàng)新、引領(lǐng)發(fā)展的高端智庫。要加強(qiáng)試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)范決策研究、成果轉(zhuǎn)化、考核評估、經(jīng)費(fèi)投入等工作，選好配強(qiáng)首席專家，建好專業(yè)研究團(tuán)隊(duì)，重點(diǎn)圍繞國家重大戰(zhàn)略需求，開展前瞻性、針對性、儲備性政策研究，及時(shí)總結(jié)和推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)[20]。12月1日，召開了國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)工作會議，會議確定中共中央黨校、中國社科院等25家成為首批國家高端智庫建設(shè)試點(diǎn)單位。經(jīng)中央批準(zhǔn)設(shè)立了國家高端智庫理事會，作為國家高端智庫建設(shè)的議事機(jī)構(gòu)和評估機(jī)構(gòu)。2016年以來，國家高端智庫理事會多次開會，聽取試點(diǎn)單位工作匯報(bào)并進(jìn)行測評，對智庫建設(shè)工作提出要求。

十八大以來，智庫建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，有力支撐了中央決策。比如，在決策設(shè)立雄安新區(qū)期間，全國智庫尤其是科技界智庫就曾作出較大貢獻(xiàn)。2014年6月下旬和7月上旬，“京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會”組長、中國工程院院士徐匡迪，分赴天津、河北、北京調(diào)研，為雄安新區(qū)的最終成立提供決策型、前瞻型、精確型和智慧型的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和政策供給。2016年下半年以來，中科院科技戰(zhàn)略咨詢研究院著眼面向未來的新型城市形態(tài)、引領(lǐng)中國未來城市現(xiàn)代化建設(shè)，系統(tǒng)調(diào)研分析了國內(nèi)外有關(guān)情況，就雄安新區(qū)的定位、未來城市形態(tài)、未來社會發(fā)展模式、未來高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等進(jìn)行了深入研究，形成了若干研究報(bào)告，提出了一系列建議。接到《中共中央、國務(wù)院關(guān)于設(shè)立河北雄安新區(qū)的通知》后，中科院黨組在第一時(shí)間討論了參與雄安新區(qū)建設(shè)的工作安排，制定了參與雄安新區(qū)建設(shè)的工作方案，并成立了由中科院黨組書記、院長白春禮任組長，黨組副書記、副院長劉偉平任副組長的“中國科學(xué)院參與雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，組織推進(jìn)全院參與雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展等各項(xiàng)工作[21]。

可以說，黨的十八大以來，中國特色智庫建設(shè)力度前所未有。中國特色智庫具有特色鮮明、領(lǐng)域廣泛、力量強(qiáng)大等特點(diǎn)。但還要看到，與發(fā)達(dá)國家相比，中國智庫建設(shè)還處在初步階段，在如何更好規(guī)劃智庫建設(shè)、提高智庫決策咨詢質(zhì)量、充分發(fā)揮智庫作用等方面還需要繼續(xù)努力。

（四）建立中央層面領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)決策過程組織協(xié)調(diào)

科學(xué)決策需要強(qiáng)有力的組織保障。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記比較重視科學(xué)決策體制保障建設(shè)，具體體現(xiàn)為在中央層面建立了一系列領(lǐng)導(dǎo)小組。這些領(lǐng)導(dǎo)小組，不僅承擔(dān)貫徹落實(shí)黨中央決策的任務(wù)，還實(shí)際上擔(dān)負(fù)起了制定負(fù)責(zé)范圍內(nèi)的重要決策部署。這些小組不隸屬于中央國家機(jī)關(guān)某單一部門，而是超越于這些部門之上的，直接代表中央聲音，具有超越部門利益、高權(quán)威高效率的特點(diǎn)。

2013年12月，黨的十八屆三中全會宣布成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，習(xí)近平總書記親任組長。迄今，十八屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組共召開會議38次，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)召開會議多次。為推動(dòng)全面深化改革工作，制定了《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組專項(xiàng)小組工作規(guī)則》《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作細(xì)則》；在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)置經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革、民主法制領(lǐng)域改革、文化體制改革、社會體制改革、黨的建設(shè)制度改革、紀(jì)律檢查體制改革6個(gè)專項(xiàng)小組，具體負(fù)責(zé)各領(lǐng)域改革決策設(shè)計(jì)和督查。黨的十九大還決定建立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)全面依法治國重大決策的落實(shí)。中央層面，還設(shè)有中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。

上述中央領(lǐng)導(dǎo)小組擔(dān)負(fù)著各領(lǐng)域重大決策的建議、執(zhí)行、督查等職責(zé)。這些領(lǐng)導(dǎo)小組的建立，對于搜集決策信息、了解決策落實(shí)情況具有重要的組織支撐作用，有利于提高黨的決策科學(xué)化水平。

2017年10月召開的黨的十九大明確指出，全黨要增強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)，堅(jiān)持戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維，科學(xué)制定和堅(jiān)決執(zhí)行黨的路線方針政策，“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”[17-2]。這為新時(shí)代如何推進(jìn)黨的決策科學(xué)化指明了方向。

結(jié)語

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨從上到下逐漸形成了科學(xué)決策的共識，注重調(diào)研、重視協(xié)商、強(qiáng)調(diào)決策咨詢、運(yùn)用科技手段等已經(jīng)成為決策習(xí)慣，決策信息支持系統(tǒng)、決策咨詢制度、決策責(zé)任制等確保科學(xué)決策的體制機(jī)制不斷完善，黨的決策科學(xué)化水平不斷提升。

不斷變化的社會實(shí)踐以及探索事物規(guī)律的艱難性，決定了提升決策科學(xué)化水平是一個(gè)持續(xù)性過程，沒有終結(jié)點(diǎn)可言。我們既要看到改革開放以來黨在不斷提升決策科學(xué)化水平上取得的成績，也要看到提升決策科學(xué)化水平還有較大空間。一是繼續(xù)提高決策咨詢質(zhì)量。當(dāng)前還存在決策咨詢專家僅為門面擺設(shè)的問題。健全決策咨詢制度，不僅要求專家要時(shí)刻保持思考的獨(dú)立性以體現(xiàn)專業(yè)素養(yǎng)，不能隨意按領(lǐng)導(dǎo)意愿“出謀劃策”，而且要求決策部門“寬宏大量”，尊重認(rèn)可專家專業(yè)水平。在信息大爆炸的當(dāng)今時(shí)代，單個(gè)專家視野畢竟有限，還需要組建決策咨詢專家團(tuán)隊(duì)，借百家爭鳴發(fā)揮集體智慧。當(dāng)前全國多數(shù)省份都建立了決策咨詢委員會，并發(fā)揮了良好作用。時(shí)機(jī)成熟時(shí)可考慮建立中央層面的決策咨詢委員會。二是繼續(xù)做好決策過程協(xié)商。決策過程協(xié)商要做到?jīng)Q策前、決策中真協(xié)商，而不是走形式走過場，充分發(fā)揮協(xié)商作用。三是堅(jiān)決執(zhí)行決策責(zé)任制。要把決策責(zé)任制度落到實(shí)處，決策出現(xiàn)失誤就要承擔(dān)責(zé)任，不能再有交學(xué)費(fèi)的托詞，應(yīng)建立嚴(yán)格的決策責(zé)任制和追究制，讓決策失誤的決策者受到應(yīng)有懲戒。四是建立健全獨(dú)立性強(qiáng)的決策評估體系，對決策全過程展開監(jiān)督，以避免決策失誤。簡言之，要繼續(xù)健全科學(xué)決策體制機(jī)制，用制度保障決策科學(xué)化水平。這既是總結(jié)改革開放以來黨推進(jìn)決策科學(xué)化積累的重要經(jīng)驗(yàn)，也是今后增強(qiáng)決策科學(xué)化的重要路徑。

中國改革開放已進(jìn)入第40個(gè)年頭。40年來，中國城鄉(xiāng)巨變、成就斐然，中國人民的面貌煥然一新、干勁十足。中國的成功實(shí)際上源自中國人民的辛勤勞動(dòng)，源自中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政有方，更源自中國共產(chǎn)黨的科學(xué)決策。克服前進(jìn)道路上的困難挑戰(zhàn)，如期實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須通過深化決策過程協(xié)商、切實(shí)提高智庫建設(shè)質(zhì)量、扎實(shí)進(jìn)行調(diào)查研究、積極構(gòu)建決策評估系統(tǒng)、健全黨的決策體制機(jī)制等途徑不斷提高黨的科學(xué)決策水平。