武小川

（華中師范大學 法學院，湖北 武漢 430079)

一、實用主義視角下的概念選擇

自黨的十八屆四中全會將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系以來，“黨內法規(guī)”的使用頻率和接受度已大幅提高，但關于“黨內法規(guī)”概念合理性的學術討論并未因此畫上休止符。對于大多數黨內法規(guī)研究者來說，“黨內法規(guī)”概念的合理性幾乎完全建立在“黨內法規(guī)是‘法’”這個論斷之上。隨著多中心的公共治理模式的崛起，廣義的“法”概念開始得到越來越多學者的支持，并在論證“黨內法規(guī)”概念合理性時被廣泛援用。盡管如此，廣義“法”概念遠未成為現代法理論的“通說”“共識”或“主流”。僅僅因為公共治理的興起或論證“黨內法規(guī)”概念合理性的需要，是不可能讓法學界在“法/法律是什么”這個爭論數千年的問題上偃旗息鼓的。

近年來隨著對“法”的泛化使用，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政中“法”為何物又變得爭議四起?！包h內立法”“黨內執(zhí)法”“黨內司法”“黨內刑法”“黨內民法”等所謂新表述的出現，也應當引起法學界乃至全社會的關注。

作為論證“黨內法規(guī)”概念合理性的另一個常用依據，約定俗成揭示了概念產生的背景、原因及其含義的演變過程，對正確認識概念有重要作用。但這種作用主要是面向歷史的，它揭示了概念產生的背景和原因及概念含義的演變過程，對于論證概念的現實合理性而言，約定俗成無法單獨解釋舊概念的消亡和新概念的產生。中性的約定俗成如果缺乏其他現實合理性論證的有力支撐，就會在褒義的歷史傳承和貶義的因循守舊之間搖擺不定。

在法學界并未對“黨內法規(guī)是法”形成共識，約定俗成也不足以支撐“黨內法規(guī)”現實合理性的情況下，仍然需要繼續(xù)尋找“黨內法規(guī)”現實合理性的替代性論證方案。筆者在《“黨內法規(guī)”的權力規(guī)限論》中論證了“黨內法規(guī)”概念“名不符實”對規(guī)范和限制執(zhí)政權力的積極意義［1］，在《“黨內法規(guī)”的約定俗成論》中梳理了“黨內法規(guī)”約定俗成的過程［2］。但對于證明“黨內法規(guī)”的現實合理性而言，仍面臨著下述問題：從“黨內法規(guī)”提出到現在的近80年時間中，中國法治實踐的發(fā)展變化對“黨內法規(guī)”這一概念的使用有何影響？如何把握“黨內法規(guī)”對當今法治的影響和意義？

對上述問題的解答將使我們轉向一種實用主義的視角。實用主義處于“反基礎主義、情境主義、概念保守主義、反本質主義、實驗主義、因襲主義、生物學主義、歷史主義”八股思想潮流的匯流之處。和“法”一樣，“實用主義”這一概念也存在諸多爭議。本文無意于陷入對“什么是實用主義”的哲學爭辯，只是在下述意義上使用“實用主義”一詞：實用主義“在注重實踐方面，它與功利主義一致”［4-1］。此種意義上的實用主義并不關注概念指稱對象的性質為何，只要這個概念“能使我們順利地從經驗的某部分轉到另外一部分，并圓滿地聯系著各個事物、穩(wěn)定地工作、簡化勞動、節(jié)省勞動，那么這個概念就是真實的”［4-2］。在約定俗成的概念上，實用主義具有“概念保守主義”的傾向，它反對依據“哲學家的瑣屑空談”來“推翻累積了多代的智慧”，主張“在缺乏特別的否定性理由時，人們有正當理由繼續(xù)充分接受某些東西”［3-2］。

毛澤東在1938年提出“黨內法規(guī)”時，“法規(guī)”一詞并未出現在正式的法律文本中。在學術專著和法律匯編中，由非國家組織制定的內部規(guī)則有時也被稱為“法規(guī)”。在當時的社會語境中，提出“黨內法規(guī)”并不會產生影響法律權威的問題。但從1938年至今，“黨內法規(guī)”所處的社會語境至少在兩個層面發(fā)生了較大變化。第一個是在法律文本方面，1982年憲法使用了“行政法規(guī)”和“地方性法規(guī)”概念，“法規(guī)”開始成為法律體系中的特指概念。第二個是在法治觀念方面，改革開放以后強調法律權威和反對以黨代法的觀念逐漸深入人心。1982年憲法頒布之后，社會上并未產生關于“黨內法規(guī)”合理性的爭論。這是因為“黨內法規(guī)”在當時并未被廣泛使用，對法治建設的影響微乎其微。相比之下，當時廣泛使用的“黨法”一詞則引起了廣泛的爭論，許多學者都對把“法”與黨聯系起來的情況提出了質疑。隨著1990年《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》的頒布和1992年黨章將“黨內法規(guī)”寫入，“黨內法規(guī)”的使用逐漸增多，對它的質疑也開始出現。無論是對“黨法”還是“黨內法規(guī)”的質疑，都反映了中國對黨政關系和黨法關系認識的逐步深入，這些質疑所依據的“黨法分開”和反對“以黨代法”思想，直觀地反映了中國法治觀念的進步。

在“黨內法規(guī)”是否合理的爭論背后，是“法僅僅是由國家強制力保障實施的行為規(guī)則”和“法是由和不由國家強制力保障實施的行為規(guī)則的總和”這兩種不同類型法學理論之間的較量。實用主義避免在相互爭議的抽象理論中作出選擇，它所考慮的是使用“黨內法規(guī)”對法治建設所產生的實際影響。但是，要在積極意義（如加強黨的自身建設和規(guī)范限制執(zhí)政權力）和消極影響（如消解法律權威、模糊黨法關系）方面做出權衡極為困難。為此，本文將從另一個角度來探討“黨內法規(guī)”的實用性問題，即是否有“更好”的詞匯可以替換“黨內法規(guī)”以及如果替換“黨內法規(guī)”表述會對法治建設產生何種影響。

二、“黨內法規(guī)”有更好的替代概念嗎

由于存在“‘黨內法規(guī)’‘黨法’中的‘法規(guī)’和‘法’有可能削弱法律權威”這一觀點，不少學者試圖尋找既能準確表達“黨內法規(guī)”所指而又不會對法治造成消極影響的替代概念。

從“黨內法規(guī)”提出到《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》頒布的50多年間，“黨內法規(guī)”極少被使用，其內涵和外延也并不明確，通常與“黨法”“黨規(guī)”“黨的紀律”“黨的制度”等概念相互指代①有的認為法律規(guī)范是社會規(guī)范的一種，社會規(guī)范包括了道德規(guī)范、經濟規(guī)范、宗教規(guī)范、法律規(guī)范等。有的認為法律規(guī)范是與社會規(guī)范相對的，除了法律規(guī)范的其他規(guī)范可以稱為社會規(guī)范。。但當《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》頒布之后，黨內法規(guī)的內涵和外延就固定下來，從而與“黨規(guī)”“黨的紀律”“黨的制度”等區(qū)別開來。這時再用上述概念替換“黨內法規(guī)”顯然不合適。

黨的紀律或黨紀是黨員應當遵守的行為準則，體現為“不得做”或“應當做”。黨的紀律往往較為抽象概括，且沒有違反之后沒有具體后果。毛澤東提出“黨內法規(guī)”時就是在“黨的紀律”這個標題之下提出的，是為了解決黨的紀律沒有得到有效遵守的情況。黨內法規(guī)和黨的紀律存在交叉重合。黨內法規(guī)除了規(guī)定黨的紀律之外，還規(guī)定有黨員權利和黨的組織結構等內容。黨的紀律內容繁多，并不是所有黨紀都要由黨內法規(guī)加以規(guī)定，有些黨紀可以通過黨內規(guī)范性文件得到執(zhí)行，只有那些對黨的建設較為重要或者適用范圍較廣的黨紀才會由黨內法規(guī)加以規(guī)定。所以，用“黨的紀律”或“黨紀”替代“黨內法規(guī)”并不可行。

“黨的制度”也不能替代“黨內法規(guī)”，二者是包含與被包含的關系。黨內法規(guī)是黨內制度的組成部分，但是黨內制度除黨內法規(guī)外，還包括一些不成文的制度和決定、意見、通知等黨內規(guī)范性文件。使用“黨的制度”雖可將黨內法規(guī)納入其中，但無法將黨內法規(guī)與其他黨內文件區(qū)分開來，也不能凸顯黨內法規(guī)相對于其他黨內文件的重要性。

和“制度”一樣，“規(guī)則”和“規(guī)范”的外延也相當廣泛。在法學領域，規(guī)則和規(guī)范在一般情況下是同義的。只有在法理學的理論探討中，規(guī)則和規(guī)范的不同才被提及。對規(guī)則和規(guī)范作出區(qū)分的最有影響的法學家是凱爾森。長期以來，法律都被視為一種行為規(guī)則。但是凱爾森認為規(guī)則的含義太寬泛以至于不能準確認識或表達法律的特性。“如果稱法律為‘規(guī)則’，那就一定要強調指出法律規(guī)則實質上不同于其他規(guī)則，尤其不同于那些體現為（物理學意義上的）自然法則……為了防止（對法律性質）誤解起見，因此在這里最好不用‘規(guī)則’這一術語而將法律稱為‘規(guī)范’”［5］。為此，凱爾森把規(guī)則嚴格限制為與自然規(guī)律相關的規(guī)則，這種意義上的規(guī)則，帶有客觀性和必然性。相反，規(guī)范則帶有主觀性和或然性，它要求某件事“應當”發(fā)生，但并不要求這件事“必然”發(fā)生。此外，凱爾森還區(qū)分“描述性”與“規(guī)定性”兩個概念，認為法律規(guī)則是描述性的，法律規(guī)范則是規(guī)定性的。“由法律科學所刻畫的某些法律陳述既不能施加義務，也不能授予某人權利，它們是或真或假的。而由法律權威發(fā)布的規(guī)范可以施加義務與授予權利，它是不具有真假值的，而只有有效與無效之分”［6］。實際上，規(guī)范和規(guī)則所指稱的對象具有同一性，只是賦予了該對象不同的意義而已。

黨內法規(guī)、道德、宗教、鄉(xiāng)規(guī)民約都對人們的行為提出了規(guī)范性要求，同時我們也可以對黨內法規(guī)、道德、宗教、鄉(xiāng)規(guī)民約進行客觀描述。所以撇開規(guī)則和規(guī)范的法哲學爭議，二者都可以用來修辭黨內法規(guī)。法學領域中也通常把社會中不同于國家制定或認可的法律的規(guī)則稱為社會規(guī)則或社會規(guī)范②比如認為“黨的紀律，通俗地講，就是黨內生活的各種規(guī)矩，即黨規(guī)黨法”[9]，“黨章為黨內根本大法，黨的憲法，黨的紀律為黨的法律，并統(tǒng)稱為黨法”[10]，“部分黨務工作者，往往把黨章、決議、準則等黨的紀律稱之為黨法”[11]，“黨規(guī)，即黨內法規(guī)，或稱黨規(guī)黨紀、黨規(guī)黨法”[12]。。稱呼“黨內法規(guī)”為“黨內規(guī)則”或“黨內規(guī)范”的確不會對法律權威造成影響，同時又符合法學的用語習慣，所以得到了一些學者的支持①劉作翔“建議用‘黨內規(guī)范’的提法替代‘黨內法規(guī)’的提法”[13]。丁亞仙認為：“為更科學準確的表達，學術界開始使用‘黨內規(guī)范’或‘黨內規(guī)章’的表述代之”[14]。。由于“規(guī)則”是黨內法規(guī)的7個名稱之一，如果用“黨內規(guī)則”替代“黨內法規(guī)”，就會產生“黨內規(guī)則”既可以作為7類黨內法規(guī)的統(tǒng)稱又可以專指一類具體的黨內法規(guī)的沖突，所以“黨內規(guī)范”比“黨內規(guī)則”更適于替代“黨內法規(guī)”。但由于規(guī)范泛指對人的行為有一定約束力的規(guī)則，其本身無法彰顯自身的位階和規(guī)范體系的層次性?！包h內規(guī)范”可以作為黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件的統(tǒng)稱，如將黨內規(guī)范與黨內法規(guī)等同起來，就找不到合適的詞來統(tǒng)稱黨內所有有約束力的規(guī)則。

有些學者為了避免使用黨內法規(guī)中的“法”字，會將“黨內法規(guī)”簡稱為“黨規(guī)”。但黨規(guī)的含義同樣模糊不清。從字面上看，“黨內規(guī)則”“黨內規(guī)定”“黨內法規(guī)”“黨內規(guī)范”“黨的規(guī)矩”均可簡稱為“黨規(guī)”。從外延看，“黨內規(guī)則”和“黨內規(guī)定”的外延最小，它們和“黨內準則”“黨內條例”等共同構成了黨內法規(guī)體系。黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件共同構成了所有有約束力的黨內規(guī)范的集合。黨的規(guī)矩的外延最廣，除了包括黨章、黨的紀律、黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例之外，還包括了國家法律。目前，一般在使用“黨規(guī)”時并沒有用來專指“黨內規(guī)則”或“黨內規(guī)定”，但是“黨規(guī)”是用來指稱黨內法規(guī)還是所有有約束力的黨內規(guī)范還是黨的規(guī)矩方面仍存在爭議②比如僅在《法學視野下的黨規(guī)學學科建設》一文中，肖金明就從不同角度使用了“黨規(guī)”概念：1.獨立于國法的黨規(guī)：“在黨規(guī)國法的組合中，黨規(guī)是獨立于國法的另一制度系統(tǒng)，黨規(guī)與國法關聯并行”；2.包含國法的黨規(guī)：“黨規(guī)做寬泛解釋，黨規(guī)不僅包括政黨制定的組織規(guī)范和行為規(guī)范，還包括國家規(guī)范和社會規(guī)范”；3.與黨內法規(guī)相聯系的黨規(guī)：“在一般人的觀念中，黨規(guī)主要與黨內法規(guī)這一術語相聯系”；4.包括黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件的黨規(guī)：“黨規(guī)是由中國共產黨制定或認可的各類規(guī)范，主要是指由中國共產黨各級各類組織制定的黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件及其形成的規(guī)范”[15]。。

綜上所述，從現有的概念中尋找“黨內法規(guī)”的替代概念并不成功。但是從理論上講，仍可以創(chuàng)造既能準確指代“黨內法規(guī)”所指而又不含“法”或“法規(guī)”的新概念，諸如“黨內令規(guī)”“黨內章規(guī)”等。那么應該為替換“黨內法規(guī)”而創(chuàng)造新概念嗎？

三、為什么不能替換“黨內法規(guī)”

從實用主義的角度來看，除非找到效果更好的替代概念，否則不應該放棄正在使用的概念。在目前提供的替代概念都存在缺陷的情況下，應該繼續(xù)沿用“黨內法規(guī)”。但是這并不能阻止繼續(xù)尋找新的替代概念的努力。由于新概念的發(fā)現和創(chuàng)造存在無限可能，逐一分析這些新概念是否合適難免耗時費力。要徹底走出尋找替代概念的困境，就需要采用另一種實用主義的思路：即如果替換“黨內法規(guī)”所造成的消極后果遠遠大于沿用“黨內法規(guī)”所造成的消極后果，那么就不應當替換“黨內法規(guī)”。

支持替換“黨內法規(guī)”的依據通常是因為“黨內法規(guī)”與“行政法規(guī)”“地方性法規(guī)”共用了“法規(guī)”這個專業(yè)性的法律術語。持此觀點的學者認為，黨制定的內部規(guī)范是否適宜冠以“法規(guī)”的概念需要商榷。如果這種觀點成立，那么黨內文件中與國家法律相關的概念均需替換。

然而，仔細比較黨內法規(guī)和國家法律的文本可以發(fā)現，黨內法規(guī)和國家法律實際上共享著大量的相同術語。暫且不論黨內法規(guī)的具體內容，僅從黨內法規(guī)的名稱來看，除黨章外其余六種黨內法規(guī)名稱就全部與國家法律體系中的名稱重合。

（一）準則。在目前中國的法律體系中，以“準則”命名的法律文件較少，只有一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，如財政部制定的部門規(guī)章《政府會計準則——基本準則》和《企業(yè)會計準則——基本準則》、審計署制定的《中華人民共和國國家審計準則》、溫州市人民政府制定的《浙江省溫州市人民政府工作準則》、深圳市人民政府制定的《深圳經濟特區(qū)企業(yè)會計準則（試行）》等。

（二）條例。條例構成了中國行政法規(guī)和地方性法規(guī)的主體。全國人大常委會、國務院和享有地方性法規(guī)制定權的主體均可以制定條例。民族自治地方的人民代表大會有權制定自治條例和單行條例。

（三）規(guī)則。在中國法律體系中，規(guī)則的制定主體較廣泛，從全國人民代表大會到政府部委和地方政府均可以制定規(guī)則。比如全國人大制定的《全國人民代表大會議事規(guī)則》、全國人大常委會制定的《全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》、國務院制定的《國務院工作規(guī)則》、國家發(fā)展和改革委員會制定的《政府制定價格行為規(guī)則》、廣東省人大常委會制定的《廣東省人民代表大會常務委員會立法聽證規(guī)則》、寧夏回族自治區(qū)人民政府制定的《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》等。

（四）規(guī)定。在中國法律體系中，從法律到規(guī)章均可以“規(guī)定”命名。比如全國人大常委會制定的《全國人大常委會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》以及對刑法條文的若干“補充規(guī)定”，國務院制定的《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》、安徽省人大常委會制定的《安徽省辦理人民代表大會代表建議、批評和意見的規(guī)定》、甘肅省人民政府制定的《甘肅省生產經營單位安全生產主體責任規(guī)定》等。

（五）辦法。在中國法律體系中，辦法的制定主體也很廣泛。比如全國人大制定的《香港特別行政區(qū)行政長官的產生辦法》、國務院制定的《社會救助暫行辦法》、山西省人大常委會制定的《山西省各級人民代表大會常務委員會專題詢問辦法》、甘肅省政府制定的《甘肅省地震預警辦法》、廈門市人大常委會制定的《廈門經濟特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》等。

（六）細則。在中國法律體系中，除了全國人大及其常委會，《立法法》中規(guī)定的其他立法主體也都可以制定細則。比如國務院制定的《稅收征收管理法實施細則》、黑龍江省人大常委會制定的《黑龍江省縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉工作實施細則》、長春市人大常委會制定的《長春市土地管理細則》、各級政府制定的實施細則等。

如果因“黨內法規(guī)”含有“法規(guī)”一詞就會削弱法律權威的觀點成立，從而主張?zhí)鎿Q“黨內法規(guī)”概念，由此帶來的連鎖反應就是替換黨內法規(guī)的絕大部分名稱。所以否定“黨內法規(guī)”一詞可能會導致整個黨內法規(guī)體系的重構。鑒于黨內法規(guī)體系已經納入中國特色社會主義法治體系和黨內法規(guī)對中國法治建設的重要性，重構黨內法規(guī)體系所帶來的震蕩遠遠大于“黨內法規(guī)”一詞可能對法律權威造成的影響。因此，繼續(xù)沿用“黨內法規(guī)”顯然更為合理。

實際上，“黨內法規(guī)”是否削弱法律權威仍需進一步探討。無論是法律亦或是黨內法規(guī)的理論研究者和實務工作者，在理論和實務中都不會望文生義地把“黨內法規(guī)”視為國家法律的一部分。國家立法機關不會對黨內法規(guī)進行立改廢，行政機關不會執(zhí)行黨內法規(guī)，司法機關也不會運用黨內法規(guī)作為審判依據。所以“黨內法規(guī)”并不會因其概念帶來客觀上的法治危害。

我國目前已經進入“七五”普法階段，人民群眾對法律的認識已經極大提高，絕大多數普通人都不會把黨制定的文件或黨內法規(guī)與國家法律等同?！读⒎ǚā泛汀吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》已經從規(guī)范層面解決了國家法律和黨內法規(guī)的適用范圍問題，將黨內法規(guī)和國家法律可能產生混淆的可能降到了最低。只要黨和國家機關在實踐中堅持并正確適用它們，在客觀上就不會產生黨內法規(guī)混同或消解法律權威的情況，人民群眾自然也不會產生新的困惑。針對歷史上黨紀和國法界限模糊，少部分群眾把黨紀誤認為國法的情況，中國共產黨已經對一些黨內法規(guī)進行了大刀闊斧的修改完善。比如原來的黨紀處分條例有70多條與刑法等法律法規(guī)重復，修改后的黨紀處分條例不但在內容上刪除了與國家法律重復的部分，而且還在體系上從黨的紀律角度整合為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律等6類，使條例從內容和體系都實現了紀法分開。此外，黨的主要領導人也在多個場合提出了“紀在法前”“紀嚴于法”“紀法分開”等表述，不斷否定“以黨代法”“以黨代政”，極大減少了群眾把黨內法規(guī)誤認為國家法律的情況。從實用主義角度來看，替換“黨內法規(guī)”的不利后果遠遠大于沿用“黨內法規(guī)”，因此沿用“黨內法規(guī)”仍是合理的。

四、法律概念的外部效力

“黨內法規(guī)”的概念實用性意味著某種程度上的合理性，但是黨內法規(guī)及其名稱在概念上與國家法律文件的重合引出了一個合法性問題：黨內法規(guī)對“法規(guī)”“條例”等詞的使用是否違反了國家法律的規(guī)定？

根據《立法法》規(guī)定，我國的法律體系包括了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等層次。但是每層次在名稱使用上都較為混亂。在《立法法》制定以前，“全國人大及其常委會頒布的法律名稱有憲法、法、通則、規(guī)則、條例、規(guī)定、辦法、決議、決定、方案共10種。國務院及其所屬各部委制定的行政法規(guī)及規(guī)章的名稱多達幾十種”［7］。

《立法法》頒布之后，雖然法律名稱的運用得到一定規(guī)范，但運用不完善的情況仍在一定范圍內存在。除全國人大及其常委會外，其他機構制定的法律文件一般不能冠以“法”字。但全國人大及其常委會制定的法律文件仍可使用“條例”“規(guī)定”“規(guī)則”等名稱?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》規(guī)定：“行政法規(guī)的名稱一般稱‘條例’，也可以稱‘規(guī)定’‘辦法’等。”但是“國務院各部門和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱‘條例’”。《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定：“規(guī)章的名稱一般稱‘規(guī)定’‘辦法’，但不得稱‘條例’?！钡胤叫苑ㄒ?guī)和地方政府規(guī)章的名稱雖沒有法律加以規(guī)定，但在實踐中也基本遵循行政法規(guī)和部門規(guī)章的名稱使用規(guī)則。從合法性角度而言，沒有任何一部法律禁止全國人大及其常委會使用某種名稱來制定法律性文件，全國人大及其常委會可以根據立法內容酌情選擇使用。行政法規(guī)和地方性法規(guī)除了不得使用“法”外，可以使用“條例”“規(guī)定”等其他名稱。部門規(guī)章和地方政府規(guī)章除了不得使用“法”和“條例”外，可用“規(guī)定”“辦法”等其他名稱。

本文將法律對其適用對象在適用領域之內所具有的效力稱為內部效力，對其適用對象和適用領域之外的影響稱為外部影響?！读⒎ǚā芳捌渑涮追ㄒ?guī)調整的是享有立法權的機構的立法行為，對它們所調整的對象所具有的效力就可稱為內部效力。具體而言，只要相關的立法機構沒有違反《立法法》及其配套法規(guī)的禁止性規(guī)定，比如全國人大及其常委會、國務院、國務院各部門、省人大及其常委會均制定以“規(guī)定”命名的法律文件，它們制定的法律文件就具有合法性。如果違反了禁止性規(guī)定，比如行政法規(guī)以“法”命名或者部門規(guī)章以“條例”命名，它們制定的法律文件就不具有合法性，從而被修改或撤銷。

那么《立法法》及其配套法規(guī)使用的概念（如“條例”“規(guī)定”等）對其沒有加以規(guī)定的主體制定的行為規(guī)則具有何種影響？法律中的概念是否具有排斥外部主體對其進行使用的效力？下文將以“條例”這個法律概念為例來探討這個問題。

早在明清時期，條例就成為法律的重要形式之一。沈家本曾說，明初有律有令，而律有未賅者始有條例之名。清朝繼承了明朝的這一做法，凡律所不備，必藉有例。在條例形式上，“明代官方的合刊本中律例自成一體，沒有將條例逐條編附于相關律文之后?！钡角∥迥甑摹洞笄迓衫愤@一清律定本中，才將所有條例分門別類附于相關律文之后”，“并統(tǒng)名之為‘條例’”［8］。到了清末，條例成為一種獨立的法律形式，不再依賴于律。比如1909年頒布的《大清國籍條例》就是以章節(jié)條款形式出現的成文國籍法。但是一些民間機構制定的管理規(guī)定也被稱為條例，比如《義塾條例》《啟蒙學報條例》《藏書樓條例》。辛亥革命后，中華民國也頒布了大量的條例，比如1911年9月頒布的《內政部組織條例》、10月頒布的《陸軍部組織條例》等。在中國共產黨成立前后，“法”和“條例”通常用作國家法律的名稱。但是中國共產黨在自己制定的文件中也有使用“法”和“條例”來命名的情況，例如1923年6月制定的《中國共產黨中央執(zhí)行委員會組織法》、1928年制定的《土地法》和1931年5月頒布的《中央巡視條例》。

中華蘇維埃共和國在1931年11月成立之后，也制定了大量以“條例”為名的國家法律，比如1934年4月制定的《中華蘇維埃共和國懲治反革命條例》，1937年5月制定的《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，1940年11月制定的《山東省人權保障條例》，1941年11月制定的《陜甘寧邊區(qū)保障人權財權條例》等。但同時，中國共產黨也繼續(xù)使用“條例”來命名自己制定的正式文件，比如1941年2月制定的《軍政委員會條例》、1942年2月制定的《關于根據地各級青委組織與工作暫行條例》和《關于根據地各級婦委組織工作條例》、1942年3月制定的《黨務廣播條例》等。

可見，在中華人民共和國成立之前，國家法律并不排斥社會組織使用“條例”一詞。實際上，改革開放以來，國家法律與社會規(guī)范共同使用“條例”的情況仍大量存在。比如最高人民檢察院1990年11月制定的《人民檢察院政治工作暫行條例》、1993年4月制定的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》、1994年1月制定的《人民檢察院監(jiān)察工作暫行條例》《人民檢察院監(jiān)察部門調查處理案件辦法》（試行）、1998年6月制定的《人民檢察院錯案責任追究條例（試行）》、2002年1月制定的《檢察官培訓條例》、2002年2月制定的《人民檢察院法律政策研究室工作條例》（試行）等，全國婦聯2010年1月制定的《婦女聯合會農村基層組織工作條例》《婦女聯合會城市街道、社區(qū)基層組織工作條例》《婦女聯合會機關、事業(yè)單位基層組織工作條例》《婦女聯合會團體會員工作條例》《婦女聯合會選舉工作條例》，中華全國總工會2006年7月制定的《企業(yè)工會工作條例》（試行）、2014年制定的《工會女職工委員會工作條例》，中華全國專利代理人協會2008年制定的《中華全國專利代理人協會學術委員會條例（試行）》、全國政協2005年制定的《中國人民政治協商會議全國委員會反映社情民意信息工作條例》《中國人民政治協商會議全國委員會委員視察工作條例》、交通銀行總行2001年2月制定的《交通銀行總行貸款審查委員會工作條例》《交通銀行總行貸款審查委員會專家組工作條例》等。

《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定國務院各部門和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱“條例”。它們對國務院各部門和地方人民政府所具有的效力就是內部效力，對各級人大、司法部門和社會系統(tǒng)所具有的影響就是外部效力。對于這些外部主體而言，《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》對“條例”的規(guī)定并不具有排他性。從全國人大到設區(qū)的市級人大制定的法律文件均可稱為“條例”，最高人民法院和最高人民檢察院所制定的法律性文件亦可稱為“條例”?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定行政法規(guī)和規(guī)章可以稱為“規(guī)定”“辦法”，也并不排斥外部主體使用“規(guī)定”“辦法”。社會團體對“規(guī)定”和“辦法”的使用要遠多于“條例”。如果社會上對“條例”“規(guī)定”“辦法”等概念的廣泛使用沒有產生削弱法律權威的后果，那么認為“黨內法規(guī)”會削弱法律權威就缺乏說服力。

法律概念的外部影響本質上是法律與社會的關系問題。法律是社會的產物，在法律形成的初期，法律中的概念基本來自于社會中的概念。隨著法律的獨立性和專業(yè)性的增強，法律自身開始創(chuàng)設一些獨立于社會的新概念或者改變社會中概念的原有含義。但是，法律要更好地發(fā)揮社會控制和社會服務功能，新創(chuàng)制的法律概念既要盡量符合社會日常概念的含義，又要不斷通過社會可以理解的語言來表述自身。這樣法律概念和社會概念就處于一種雙向互動之中，而不是社會概念對法律概念的單向屈從。

民法中的“善意”“人”等概念，刑法中的“槍”等概念都來源于社會但是又不同于社會的普通理解。在民法的適用領域，把公司或胎兒視為“人”是可以理解的。但是如果要求在刑法領域或社會領域中采納“人”的民法概念，那就是荒謬的。法律中的概念并不能排除社會對其作出不同理解。就同一個詞語而言，如果它是一個法律概念，那么它就是規(guī)定性（prescriptive）的；如果它是一個社會概念，那么它就是描述性（descriptive）的。法律概念具有權威性，“立法機關確實有權宣告某個制定法里的特定術語應按特定方式理解。因此在《消費者法律救濟法》里，加利福尼亞州法律把‘人’（person）定義為‘個人、合伙人、法人、有限責任公司、社團或其他團體，但應該是有組織的’。從描述的角度來看，這完全是無稽之談。任何有自尊心的詞典編纂者絕不會屈尊適用這些措辭來定義‘人’?！保?6］

在社會的所有行為規(guī)范體系中，法律體系的構成是最為復雜和完備的，它涵蓋了“條例”“規(guī)定”“辦法”“細則”“決定”等絕大部分可以命名行為規(guī)范的概念。如果這些概念因為被納入法律文件之中而具有排斥其他社會規(guī)范加以使用的效力，那么黨內文件、宗教教規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、企業(yè)管理制度等都將面臨無詞可用的困境。一般的社會規(guī)范體系由于其層次較少，使用“規(guī)定”“辦法”等詞語已經可以滿足文件的命名需求，所以無需再使用“條例”等詞來命名。在新中國成立以前，中國共產黨的制度體系尚不完善，層次性還不強，除了黨章和幾部條例之外，大部分都是通過報告、決議、通告、指示、信函等名稱來命名的，其效力位階基本相同。但是，隨著中國共產黨成為執(zhí)政黨和黨員規(guī)模的快速擴大，主要通過會議和指示來規(guī)范黨員行為的方式已經不能滿足黨的發(fā)展需求。從革命黨到執(zhí)政黨的轉變?yōu)橹贫戎吸h提供了穩(wěn)定的環(huán)境。隨著制度治黨的逐步推進，中國共產黨的黨內規(guī)范體系的層次性和完備性已經近似于國家法律體系，所以黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件的名稱就和國家法律體系中的名稱重合較多。

在現代法治理論中，社會主體的行為應適用“法不禁止即自由”的原則。一個法律中的概念除非明確被禁止在社會領域中使用，否則社會主體就可以賦予該概念不同于法律的含義。只要社會主體在使用該概念時沒有使其發(fā)生法律效力的意圖（比如強制他人或其他組織以遵守國家法律的方式來遵守自己制定的“條例”），就不會招致法律對其行為的違法性評價。在中國現行的法律體系中，并沒有一部法律法規(guī)禁止社會主體使用“法規(guī)”“條例”等概念，所以以“黨內法規(guī)”“條例”等稱呼特定黨內文件不具有違法性。

結語

“黨內法規(guī)”的概念實用論通過在替換“黨內法規(guī)”和沿用“黨內法規(guī)”二者之間進行利弊權衡，論證了沿用“黨內法規(guī)”的必要性?！包h內法規(guī)”的概念實用論承認“黨內法規(guī)”對法律權威帶來的消極影響，但是一方面，這種消極影響遠遠小于替換“黨內法規(guī)”所導致的黨內法規(guī)體系的系統(tǒng)性震蕩。另一方面，這種消極影響可以通過多種方式被控制在極低的限度內直至消除。當法律和社會對同一詞語的含義存在不同理解時，二者都應恪守使用該詞語的邊界，在恰當的語境中使用該詞語。在各自的界限之外，任何一方都不應強制對方接受己方的概念含義。如果法律要求社會在日常生活中使用法律概念的含義，就會導致法律對社會的壓制；如果社會拒絕法律在法律活動中使用不同于日常概念的含義，那么法律的權威將消失殆盡。

“黨內法規(guī)”的權力規(guī)限論、約定俗稱論和概念實用論分別從法治價值、歷史背景和實用主義三個角度論證了“黨內法規(guī)”的合理性。這三者相互支撐，共同構成了證成“黨內法規(guī)”概念的完整系統(tǒng)。這個論證系統(tǒng)并不依賴于“黨內法規(guī)是法”這個在法學領域中充滿爭議性的命題，從而為法學界接受“黨內法規(guī)”概念提供了一種新的可行性途徑，為吸引更多法學學者參與黨內法規(guī)研究，提高黨內法規(guī)的話語自信起到推動作用。