□ 浙江省土地勘測規(guī)劃院 沈國明 章 鳴 蔣明利

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步提出完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式。從浙江省的實(shí)踐來看，紹興市在全省率先部署實(shí)施“閑置農(nóng)房激活計(jì)劃”， 通過政府引領(lǐng)，搭建平臺(tái)，探索了閑置農(nóng)房盤活利用的“紹興樣本”。義烏市作為全國農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，在全國首先提出“農(nóng)戶資格權(quán)”的概念，初步確立了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系。杭州、象山等地也在閑置農(nóng)房盤活和宅基地“三權(quán)分置”改革方面進(jìn)行了積極有效的探索和實(shí)踐。

一、浙江省“三權(quán)分置”改革探索實(shí)踐情況

（一）紹興市開展“三權(quán)分置”改革激活閑置農(nóng)房探索

紹興市從2017年3月起開始實(shí)施“閑置農(nóng)房激活計(jì)劃”，在柯橋區(qū)和上虞區(qū)開展試點(diǎn)。從紹興市的閑置農(nóng)房激活來看，一是建制度，形成了“1+X”政策體系。二是開展試點(diǎn)，選取柯橋、上虞作為試點(diǎn)，在法律允許的范圍內(nèi)，合理劃分農(nóng)房所占土地、地上建筑物產(chǎn)權(quán)、農(nóng)房經(jīng)營收益權(quán)歸屬界限，探索宅基地 “三權(quán)分置”辦法，采取出租、合作、合資等方式，引入工商資本，加大金融扶持力度，激活利用閑置農(nóng)房（宅基地）資源。三是組建流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)?？聵?、上虞兩地組建公益性質(zhì)的閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)平臺(tái)，組織供求雙方進(jìn)行信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)交易、交易鑒證、合同簽署，確保流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

（二）義烏、杭州、象山開展“三權(quán)分置”改革有關(guān)情況

義烏市

義烏市從宅基地的取得置換、明晰產(chǎn)權(quán)、抵押擔(dān)保、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理七個(gè)方面進(jìn)行了制度創(chuàng)新，建立起系統(tǒng)的農(nóng)村宅基地改革“1+7+9”（一意見、七辦法、九細(xì)則）的制度體系，堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)，固化宅基地資格權(quán)，完善宅基地使用權(quán)。

切實(shí)維護(hù)宅基地集體所有權(quán)，強(qiáng)化村集體自主規(guī)劃、自主分配、自主處置和自主管理的權(quán)利。顯化村集體所有者權(quán)益，規(guī)定宅基地有償選位費(fèi)、有償使用費(fèi)、有償調(diào)劑費(fèi)、“集地券”交易收益等歸集體所有；固化宅基地資格權(quán)，通過無償取得落實(shí)宅基地資格權(quán)，通過市場化手段拓寬資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，實(shí)現(xiàn)資格權(quán)的優(yōu)化配置；完善宅基地使用權(quán)，允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，對于完成更新的村，允許在本市區(qū)域內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，使用年限為70年。開展宅基地使用權(quán)抵押貸款，全市范圍內(nèi)依法持有宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證的農(nóng)戶，都可以農(nóng)村住房抵押擔(dān)保方式申請貸款。

杭州市

杭州市2017年在臨安區(qū)天目山鎮(zhèn)開展了以宅基地產(chǎn)權(quán)制度為核心的改革，從宅基地的取得置換、確權(quán)發(fā)證、盤活閑置農(nóng)房、有償使用、自愿退出、土地流轉(zhuǎn)、民主管理等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，取得了初步成效。

通過“規(guī)劃管制+規(guī)?？刂啤薄罢咭龑?dǎo)+村規(guī)民約”“權(quán)益顯化+激勵(lì)約束”等方式多途徑落實(shí)宅基地村集體所有權(quán)；通過界定主體，探索多種資格權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)現(xiàn)本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的有償調(diào)劑；多渠道適度放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)。允許利用合法閑置房屋自主經(jīng)營或出租、合作經(jīng)營，用于興辦鄉(xiāng)村旅游、文化康養(yǎng)、電商物流等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

象山縣

2018年4月，象山縣制定了《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施意見》，探索農(nóng)村宅基地三權(quán)分置，頒發(fā)了浙江省第一本宅基地資格權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。從保護(hù)宅基地集體所有權(quán)方面，充分維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)職能，對集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請宅基地建房的，有權(quán)進(jìn)行資格審查；明確宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。資格權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在三權(quán)分置中可以申請與返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員合作建房，可以在縣域范圍內(nèi)申請跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房、農(nóng)房置換和參與農(nóng)房拍賣，符合宅基地和農(nóng)房有償退出條件的可以申請有償退出；適度放活宅基地使用權(quán)。由村集體統(tǒng)一組織或同意，經(jīng)村集體出面與社會(huì)資本投資者或者集體、農(nóng)戶、投資者三方簽訂宅基地使用流轉(zhuǎn)協(xié)議，可依法依規(guī)對閑置宅基地或老舊農(nóng)房進(jìn)行新建、改建或重建。社會(huì)資本投資者取得宅基地使用經(jīng)營權(quán)和房屋使用權(quán)期限不得超過20年，期滿后可依約續(xù)期，在使用期限內(nèi)可以進(jìn)行宅基地使用經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)或按規(guī)定設(shè)定抵押權(quán)。

二、當(dāng)前開展“三權(quán)分置”改革存在的主要問題

（一）對三權(quán)的認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一

當(dāng)前社會(huì)各界對宅基地三權(quán)的定義、內(nèi)涵、邊界、相互關(guān)系等尚未統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，特別是對于宅基地資格權(quán)的定性，到底是成員權(quán)、取得權(quán)還是類似于使用權(quán)的物權(quán)都沒有定論。其次對于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)用途等存在分歧。

（二）“三權(quán)分置”尚缺乏頂層設(shè)計(jì)

“三權(quán)分置”是一項(xiàng)新事物，目前尚缺乏法律和制度保障，而且又適逢國家機(jī)構(gòu)改革，國家層面對此項(xiàng)工作的牽頭部門、責(zé)任部門、職責(zé)分工和工作機(jī)制尚不明確。

（三）地方實(shí)踐仍在探索中，尚未形成成熟經(jīng)驗(yàn)和制度

各地在“三權(quán)分置”的探索中各有側(cè)重，各有亮點(diǎn)，如紹興市在放活宅基地的使用權(quán)上，義烏市在宅基地資格權(quán)的確認(rèn)、取得上，象山縣在宅基地資格權(quán)的登記上做了一些探索，但尚未形成系統(tǒng)、成熟、可廣泛推廣的經(jīng)驗(yàn)和制度。

（四）“三權(quán)分置”改革或許將對農(nóng)村建設(shè)用地減量化帶來影響

通過“三權(quán)分置”改革，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于促進(jìn)閑置農(nóng)房的盤活利用，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，但同時(shí)也增加了閑置宅基地復(fù)墾退出的難度，進(jìn)而影響農(nóng)村建設(shè)用地減量化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、浙江省推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的政策路徑與方法舉措

（一）明確“三權(quán)分置”改革的總體思路

圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總要求，深化農(nóng)村土地制度改革，探索開展宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，有效盤活利用農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素互動(dòng)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

（二）確定“三權(quán)分置”改革的主要目標(biāo)

1.明晰農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)，界定三權(quán)內(nèi)涵。通過“三權(quán)分置”改革，科學(xué)界定“三權(quán)”的內(nèi)涵、邊界以及相互關(guān)系，妥善解決歷史遺留問題，加快農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，明晰農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)。

2.盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房，增加農(nóng)民收入。通過“三權(quán)分置”改革，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，以出租、合作、入股等多種方式，盤活利用閑置土地、閑置房屋等農(nóng)村資源要素，提高農(nóng)村資源要素利用效率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)農(nóng)民增收。

3.改善農(nóng)村人居環(huán)境，優(yōu)化農(nóng)村空間格局。通過“三權(quán)分置”改革和全域土地綜合整治、歷史文化名村保護(hù)、農(nóng)村危舊房改造、地災(zāi)避險(xiǎn)安居等農(nóng)村工程的實(shí)施，整治村容村貌，改善人居環(huán)境，優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間格局，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

4.吸引人才資本技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。通過“三權(quán)分置”改革，發(fā)揮農(nóng)村生態(tài)優(yōu)勢、空間優(yōu)勢，利用閑置土地、閑置農(nóng)房等農(nóng)村資源要素，發(fā)展民宿、養(yǎng)老養(yǎng)生、鄉(xiāng)村旅游、文化創(chuàng)意、休閑運(yùn)動(dòng)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，吸引人才、資本、技術(shù)向農(nóng)村投入，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)人文交流互動(dòng)，重塑農(nóng)村鄉(xiāng)風(fēng)文明。

（三）堅(jiān)持“三權(quán)分置”改革的基本原則

1.堅(jiān)守改革底線?！叭龣?quán)分置”改革要守住農(nóng)村土地制度改革底線，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、堅(jiān)持耕地紅線不突破、堅(jiān)持農(nóng)民利益不受損，嚴(yán)禁違法違規(guī)買賣農(nóng)村宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。

2.堅(jiān)持用途管制?！叭龣?quán)分置”改革中，盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房，必須堅(jiān)持規(guī)劃管控、用途管制，嚴(yán)格依據(jù)村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃，區(qū)分撤并村、保留村、中心村分類制定開發(fā)利用方式，平衡好盤活利用和復(fù)墾減量兩者的關(guān)系，做到盤活利用與有序退出相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村國土空間格局優(yōu)化。

3.堅(jiān)持總量控制?！叭龣?quán)分置”改革首先在盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房中試行，嚴(yán)控農(nóng)村新增建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用地總量。要根據(jù)現(xiàn)狀農(nóng)村人口、建設(shè)用地規(guī)模和人口變動(dòng)趨勢合理確定農(nóng)村建設(shè)用地控制規(guī)模。

4.堅(jiān)持適度放活。“三權(quán)分置”改革要從尊重農(nóng)民主體地位、保障農(nóng)民“戶有所居”出發(fā)，嚴(yán)格按照適度放活的要求，建立農(nóng)民宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)有限年期租賃、流轉(zhuǎn)、抵押、入股制度，嚴(yán)控?zé)o限期的盤活利用方式，防止造成農(nóng)民事實(shí)上失地失房的風(fēng)險(xiǎn)。

5.堅(jiān)持方法創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”改革要堅(jiān)持試點(diǎn)先行，創(chuàng)新閑置農(nóng)房開發(fā)利用的方法和路徑，妥善處置歷史遺留問題，形成可推廣經(jīng)驗(yàn)和政策后，再逐步擴(kuò)大改革范圍。

（四）完善“三權(quán)分置”改革的政策舉措

1.落實(shí)宅基地所有權(quán)，夯實(shí)農(nóng)村土地集體所有制

農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)依法享有、落實(shí)強(qiáng)化農(nóng)村宅基地，尤其是農(nóng)村閑置宅基地的管理權(quán)、規(guī)劃權(quán)、分配權(quán)、收益權(quán)和收回權(quán)，是“三權(quán)分置”改革中落實(shí)農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的關(guān)鍵。

落實(shí)閑置宅基地收回權(quán)。對一戶多宅等違法違規(guī)使用的宅基地，或者農(nóng)戶拆舊建新后長期閑置、廢棄的宅基地，支持村集體經(jīng)濟(jì)組織采取無償或有償?shù)姆绞绞栈刂匦吕谩?/p>

強(qiáng)化宅基地分配權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織要按照民主、公開、公平、公正的要求，積極行使新增宅基地分配權(quán)和閑置宅基地再分配權(quán)，妥善解決無房戶、住房困難戶的宅基地，保障農(nóng)民的基本居住需求。

明確宅基地收益權(quán)。允許村集體經(jīng)濟(jì)組織制訂差別化的有償使用標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)辦法，對超標(biāo)準(zhǔn)用地、一戶多宅用地、改變用途的宅基地計(jì)收有償使用費(fèi)，允許計(jì)收農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)，允許按照一定比例分享宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益，顯化村集體的所有者權(quán)益。

落實(shí)村莊規(guī)劃權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織要按照美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求，依據(jù)結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃和土地整治等規(guī)劃，對農(nóng)房進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)，統(tǒng)籌安排農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，促進(jìn)村莊各類用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化。

強(qiáng)化宅基地管理權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理權(quán)，嚴(yán)格控制農(nóng)村宅基地總量和規(guī)模，加強(qiáng)對宅基地和閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)管理，引導(dǎo)農(nóng)民合法合規(guī)使用、流轉(zhuǎn)宅基地和閑置農(nóng)房，監(jiān)督使用者、經(jīng)營者規(guī)范使用流轉(zhuǎn)后的宅基地和農(nóng)戶房屋。

2.保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)

加快推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、合理界定宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、妥善處理歷史形成的違規(guī)用地和違規(guī)建房、規(guī)范農(nóng)房改建重建、規(guī)范農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)繼承是保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵。

推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。妥善處理歷史遺留問題，全面推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記發(fā)證工作。切實(shí)提高發(fā)證率，明晰農(nóng)民宅基地和農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)，為推進(jìn)“三權(quán)分置”改革盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

合理界定宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，有權(quán)以戶為單位按照法律法規(guī)和政策規(guī)定的用地面積，申請或使用宅基地建設(shè)農(nóng)民住房。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依據(jù)法律法規(guī)和政策規(guī)定，通過為集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)放宅基地農(nóng)戶資格權(quán)證書或證明，確認(rèn)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)面積，作為農(nóng)戶申請、調(diào)劑、使用宅基地的依據(jù)。已經(jīng)取得宅基地并建成農(nóng)民住房的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記部門可以同時(shí)登記宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地農(nóng)戶使用權(quán)、農(nóng)民房屋所有權(quán)。

分類處置農(nóng)村歷史形成的違法違規(guī)用地。對于因用地指標(biāo)限制等原因未經(jīng)審批但實(shí)際已經(jīng)建成的農(nóng)民住房，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)面積內(nèi)、且符合村莊建設(shè)規(guī)劃要求的，允許直接補(bǔ)辦農(nóng)房建房審批手續(xù)。對于輕微違法用地造成實(shí)際使用的宅基地和建成的農(nóng)民房屋（如超過宅基地農(nóng)戶資格權(quán)面積20%以內(nèi)），無法通過拆除農(nóng)民住房處理的，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過一次性繳納宅基地有償使用費(fèi)的方式，確認(rèn)超面積宅基地的有限期使用權(quán)和農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。對于嚴(yán)重違法用地造成實(shí)際使用的宅基地和建成的農(nóng)民房屋（如超過宅基地農(nóng)戶資格權(quán)面積20%以上），應(yīng)當(dāng)責(zé)令退回宅基地拆除房屋，也可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過對農(nóng)民房屋進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償后予以收回。

允許非集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依據(jù)《繼承法》法定繼承、遺囑繼承或遺贈(zèng)繼承農(nóng)民房屋所有權(quán)的，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)繼承人的農(nóng)民房屋所有權(quán)及其宅基地使用權(quán)，但不得確認(rèn)繼承人的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。違法違規(guī)使用宅基地形成的農(nóng)民房屋所有權(quán)，未完成合法手續(xù)前，不得繼承。繼承人保持繼承的房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)現(xiàn)狀不變的，可以實(shí)行無償使用，經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行改建重建或異地重建的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過一次性收取或分年期收取的方式實(shí)行有償使用，異地重建的用地面積不得超過原有宅基地面積。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過有償收回的方式，鼓勵(lì)繼承人退出宅基地和農(nóng)民房屋，由村集體統(tǒng)一安排使用。

允許改建重建或異地重建。允許宅基地資格權(quán)人、使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人，在符合一戶一宅、符合村土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的前提下，對原合法農(nóng)房拆后重建、改建和異地重建。由閑置農(nóng)房的經(jīng)營者投資建設(shè)的，由經(jīng)營者自行與農(nóng)戶協(xié)商相關(guān)利益分配關(guān)系，也可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)助協(xié)調(diào)經(jīng)營者與農(nóng)戶之間相關(guān)利益分配關(guān)系，簽訂相關(guān)書面協(xié)議，防止法律糾紛。

3.適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)

適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，是開展“三權(quán)分置”改革盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房必須遵循的要求，同時(shí)也是防范農(nóng)民失地失房風(fēng)險(xiǎn)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定必須遵循的要求。目前階段要限定放活范圍和用途，堅(jiān)持租賃為主，流轉(zhuǎn)、入股、抵押為輔的方式。

限定放活范圍和用途

現(xiàn)階段，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的范圍，應(yīng)當(dāng)限定在閑置宅基地和閑置農(nóng)房，以保障農(nóng)民戶有居。允許農(nóng)民自主利用、村集體統(tǒng)一開發(fā)、工商資本投資經(jīng)營等方式，盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老養(yǎng)生、農(nóng)村電商、特色民宿等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

堅(jiān)持租賃方式為主

鼓勵(lì)農(nóng)戶通過自行出租或者委托村集體統(tǒng)一出租等方式，將宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)出租給工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民等單位和個(gè)人，盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房，增加財(cái)產(chǎn)性收入。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過成立農(nóng)民住房合作社等形式，幫助農(nóng)戶開展閑置宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)租賃業(yè)務(wù)。村集體經(jīng)濟(jì)組織要加強(qiáng)對租賃雙方的監(jiān)督管理，對租賃合同進(jìn)行鑒證備案，規(guī)范雙方的權(quán)利義務(wù)，對承租方的開發(fā)利用和經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)和化解矛盾。

允許使用權(quán)有限年期流轉(zhuǎn)、入股、合作、抵押

在確保農(nóng)戶基本住房條件的前提下，允許將宅基地和農(nóng)戶房屋使用權(quán)通過有限年期轉(zhuǎn)讓、入股、合作等方式流轉(zhuǎn)給單位和個(gè)人，用于居住或經(jīng)營，轉(zhuǎn)讓、入股或合作年限原則上不超過30年。允許農(nóng)民以宅基地和農(nóng)房的有限年期使用權(quán)作為抵押獲得抵押貸款，將農(nóng)民的沉睡資產(chǎn)喚醒。同時(shí)也要建立抵押物處置機(jī)制和貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、緩釋和補(bǔ)償機(jī)制，保證宅基地抵押制度的可持續(xù)性，防范并化解風(fēng)險(xiǎn)。

（五）建立推進(jìn)“三權(quán)分置”改革的保障機(jī)制

1.加強(qiáng)政策宣傳和引導(dǎo)，發(fā)揮基層政府和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織作用，防止一哄而上

政府要加強(qiáng)閑置農(nóng)房盤活利用以及“三權(quán)分置”改革相關(guān)政策的宣傳引導(dǎo)，通過構(gòu)建信息交易平臺(tái)、多渠道推介宣傳等方式，推動(dòng)閑置農(nóng)房的盤活利用，同時(shí)要完善農(nóng)村自治體系，建立與“三權(quán)分置”改革和鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的基層治理機(jī)制，以村民民主自治解決歷史遺留問題和發(fā)展決策問題，加強(qiáng)對宅基地流轉(zhuǎn)、使用的監(jiān)督監(jiān)管，防止一哄而上的無序開發(fā)利用。

2.強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，與全域土地綜合整治有機(jī)結(jié)合

閑置農(nóng)房的盤活利用，要以規(guī)劃為基礎(chǔ)，積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，因地制宜編制村土地利用規(guī)劃，與全域土地綜合整治有機(jī)結(jié)合，優(yōu)化土地開發(fā)利用空間格局，推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，構(gòu)建農(nóng)田農(nóng)地集中連片、建設(shè)用地集約集聚、生態(tài)環(huán)境美麗的人與自然和諧共生鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。

3.保障經(jīng)營者、租賃者的合法權(quán)益，強(qiáng)化契約精神和法治意識(shí)

在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營者、租賃者的合法權(quán)益，保障其預(yù)期經(jīng)營收益，強(qiáng)化契約精神和法治意識(shí)。同時(shí)依照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī)探索對宅基地使用權(quán)租賃、抵押等行為進(jìn)行登記，為經(jīng)營者和租賃者的經(jīng)營行為提供法律和制度保障。