□郁建興

“最多跑一次”改革已從“地方探索”躍升為“頂層設(shè)計(jì)”，從“區(qū)域創(chuàng)新”擴(kuò)散為“全國(guó)實(shí)踐”。“最多跑一次”改革是浙江的，也是中國(guó)的、世界的

自2016年12月浙江省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“最多跑一次”改革理念、2017年2月浙江省政府出臺(tái)《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實(shí)施方案》以來(lái)，“最多跑一次”改革已歷經(jīng)兩年。2018年，浙江省交出了全面深化“最多跑一次”改革的出色答卷。2018年，浙江省除例外事項(xiàng)清單外，省市縣三級(jí)實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”事項(xiàng)100%覆蓋，“跑一次”是常態(tài)，“跑多次”是例外。2018年，浙江省各級(jí)政府不斷理解、接受和確認(rèn)了“最多跑一次”改革作為現(xiàn)代政府治理變革全新范式的重大意義，不斷發(fā)揮“最多跑一次”改革“以群眾感受的‘小變化’帶來(lái)政府運(yùn)行‘大變革’”的牛鼻子作用，并不斷發(fā)揮這一改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制變革的撬動(dòng)效應(yīng)。不僅如此，由于在推動(dòng)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中的突出作用，“最多跑一次”改革已從“地方探索”躍升為“頂層設(shè)計(jì)”，從“區(qū)域創(chuàng)新”擴(kuò)散為“全國(guó)實(shí)踐”。2018年“最多跑一次”改革的新進(jìn)展，可以用“深化”“撬動(dòng)”和“擴(kuò)散”三個(gè)關(guān)鍵詞述之。

深化

使市民、法人獲得更為便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)是“最多跑一次”改革的直接目標(biāo)，但不是唯一成效。在需求導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，2018年，浙江省在深化“最多跑一次”改革進(jìn)程中，不斷推進(jìn)政府治理模式的迭代升級(jí)，突出表現(xiàn)為建立回應(yīng)民眾需求的新模式、升級(jí)“無(wú)差別全科受理”等政務(wù)服務(wù)新模式、開(kāi)展地方立法等方面。

建立政府回應(yīng)民眾需求的新模式，鞏固政務(wù)服務(wù)效率與質(zhì)量的改革成效。2017年，浙江省主要采用技術(shù)手段分析政務(wù)服務(wù)實(shí)際發(fā)生頻率，以此確定具體事項(xiàng)改革的優(yōu)先次序。伴隨著改革向縱深推進(jìn)，各級(jí)政府都需要發(fā)現(xiàn)、解決那些技術(shù)不易發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題、復(fù)雜問(wèn)題。浙江省在2018年建立了政府回應(yīng)民眾需求的新模式，以此擴(kuò)大“最多跑一次”改革事項(xiàng)覆蓋面。各地的具體做法包括發(fā)揮一線窗口部門的信息優(yōu)勢(shì)，以及建立專門面向市民和法人的投訴反饋機(jī)制等。如為了發(fā)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中的“不必要證明材料”，義烏市在經(jīng)常需要開(kāi)設(shè)證明的5個(gè)主要部門（如公安局戶政窗口）和14個(gè)鎮(zhèn)街都建立了村（社區(qū)）監(jiān)測(cè)點(diǎn)，以便充分了解民眾需要開(kāi)具的證明種類，進(jìn)而判斷是否可以減少行政審批過(guò)程中的材料要求。多地的行政服務(wù)中心設(shè)立了“跑一次沒(méi)辦成”投訴與代辦窗口，安排各職能部門主要負(fù)責(zé)人值班，不僅協(xié)助市民辦理相關(guān)事項(xiàng)，也基于這些事項(xiàng)進(jìn)一步推動(dòng)政務(wù)服務(wù)的流程再造。我們于2018年7-8月的調(diào)查顯示，浙江省各級(jí)政府建立的反饋機(jī)制運(yùn)行效果較好，在曾經(jīng)使用過(guò)反饋機(jī)制的市民中，有85.0%表示政府回應(yīng)了他們提出的問(wèn)題，且有81.9%在2天內(nèi)得到了反饋。建立需求反饋機(jī)制是鞏固深化“最多跑一次”改革的重要保障。

推動(dòng)“一窗受理、集成服務(wù)”升級(jí)為“無(wú)差別全科受理”的整體性政府新模式。“一窗受理、集成服務(wù)”是浙江省2017年“最多跑一次”改革中的代表模式。對(duì)市民來(lái)說(shuō)，一窗受理使他們辦事更為便捷，辦事成本也大大降低。但是，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，這一模式仍然更多依賴于物理集成，行政效率的提升更多依賴于辦事人員的時(shí)間、精力投入。2018年，浙江省正式出臺(tái)《“無(wú)差別全科受理”工作指南》，借助互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了跨部門的協(xié)同辦公，依托大數(shù)據(jù)推進(jìn)了多部門的信息共享。在這一改革中，政府按照“一件事”的理念，通過(guò)流程再造、信息共享、權(quán)力重構(gòu)，從體制變革層面鞏固了“最多跑一次”改革。這一變革在前臺(tái)實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一個(gè)門、取一個(gè)號(hào)、辦多件事，在后臺(tái)推動(dòng)受辦分離向受辦一體轉(zhuǎn)變。更為重要的是，它使得各項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)得以建立在更為高效、穩(wěn)定的行政流程和標(biāo)準(zhǔn)之上，使得“最多跑一次”改革成果更加可持續(xù)。

開(kāi)展了地方立法。繼2017年7月28日省人大常委會(huì)作出《關(guān)于推進(jìn)和保障桐廬縣深化“最多跑一次”改革的決定》后，浙江省十三屆人大常委會(huì)于2018年11月30日正式通過(guò)了《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，并于2019年1月1日正式實(shí)施。地方立法的開(kāi)展，既確保了政府改革于法有依，也使得改革成效得以在法律保障下長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)行，具有重大意義。

撬動(dòng)

2018年1月2日，省委書記車俊在全省全面深化改革大會(huì)上，提出了“進(jìn)一步擴(kuò)大改革的覆蓋面、深化改革的實(shí)踐成果、更好發(fā)揮這項(xiàng)改革的撬動(dòng)效應(yīng)，最大限度地釋放制度紅利”的改革新目標(biāo)。相比于2017年，改革撬動(dòng)效應(yīng)的發(fā)揮是2018年的顯著進(jìn)展。在撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革方面，通過(guò)實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制+政府代辦制”，以及區(qū)域環(huán)評(píng)、區(qū)域能評(píng)、聯(lián)合測(cè)繪、聯(lián)合踏勘、聯(lián)合評(píng)價(jià)、施工圖聯(lián)審、聯(lián)合驗(yàn)收等改革舉措，企業(yè)投資項(xiàng)目審批時(shí)間大大縮短，營(yíng)商環(huán)境大為改善；在撬動(dòng)社會(huì)體制改革方面，嘉興市在桐鄉(xiāng)首先探索自治、法治、德治建設(shè)基礎(chǔ)上，致力于“三治融合”，踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓；在撬動(dòng)公共服務(wù)體制改革方面，4月底省政府辦公廳下發(fā)《浙江省醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域深化“最多跑一次”改革行動(dòng)方案的通知》，加快推進(jìn)“最多跑一次”改革向醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域延伸，等等。

其中，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革是企業(yè)投資項(xiàng)目審批領(lǐng)域深化“最多跑一次”改革的重要突破口?！皹?biāo)準(zhǔn)地”是指帶著建設(shè)規(guī)劃、能耗、環(huán)境、投資強(qiáng)度、畝產(chǎn)稅收等一系列標(biāo)準(zhǔn)出讓的建設(shè)用地，企業(yè)拿地后通過(guò)“一窗受理”即可開(kāi)工，建成投產(chǎn)后按照法定條件和既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收。在“標(biāo)準(zhǔn)地”改革中，浙江省抓住了國(guó)有建設(shè)用地這一核心要素資源，抓住了新增工業(yè)用地出讓這一重點(diǎn)環(huán)節(jié)，以“最多跑一次”為基本理念，推動(dòng)了政府土地出讓從“事后提要求”向“事先定標(biāo)準(zhǔn)”的關(guān)鍵程序轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)投資項(xiàng)目的全流程綜合性改革。

受浙江省發(fā)改委委托，我們于2018年11-12月評(píng)估了全省“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的實(shí)踐進(jìn)展。我們發(fā)現(xiàn)，這一改革不僅較快提高了行政效率和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，而且通過(guò)降低政策不確定性，增加了穩(wěn)市場(chǎng)、穩(wěn)預(yù)期的制度保障。2018年1-11月全省省級(jí)以上平臺(tái)企業(yè)投資項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)分析顯示，“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”下企業(yè)投資項(xiàng)目在100天內(nèi)獲得施工許可證的概率達(dá)到了90%，而一般供地模式下這一概率不到10%。問(wèn)卷調(diào)查表明，企業(yè)家對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的滿意率達(dá)到95.88%。更為重要的是，在“標(biāo)準(zhǔn)地”制度下，77.00%的企業(yè)家認(rèn)同“只要通過(guò)公開(kāi)渠道就能辦成事，找不找市長(zhǎng)都差不多”，比一般供地模式高出4.36個(gè)百分點(diǎn)；72.64%的企業(yè)家認(rèn)為政府不會(huì)隨意回收土地，比一般供地模式高出6.63個(gè)百分點(diǎn)。這些數(shù)據(jù)表明，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革能夠提振企業(yè)家對(duì)于政府公平公正辦事、恪守契約精神的信心，有助于推動(dòng)要素資源市場(chǎng)化，它是從根本上優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、再創(chuàng)體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的重要抓手。

擴(kuò)散

“最多跑一次”改革在2017年甫一推出，就受到中央關(guān)注。2017年5月，中辦信息?？陀“l(fā)了浙江“最多跑一次”改革經(jīng)驗(yàn)；9月，國(guó)辦通報(bào)表?yè)P(yáng)了浙江“最多跑一次”改革。2018年，這項(xiàng)改革進(jìn)入到快速擴(kuò)散階段。在縱向制度化層面，2018年1月23日，中央深改組審議《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報(bào)告》并建議向全國(guó)推廣浙江經(jīng)驗(yàn)。3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，使更多事項(xiàng)在網(wǎng)上辦理，必須到現(xiàn)場(chǎng)辦的也要力爭(zhēng)做到“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”。4月1日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)政府工作報(bào)告重點(diǎn)工作部門分工的意見(jiàn)（2018）》中再次強(qiáng)調(diào)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣“最多跑一次”。5月16日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署推進(jìn)政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦和企業(yè)群眾辦事“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”。5月23日，中辦、國(guó)辦《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布，該文件的附件一即是《浙江省“最多跑一次”經(jīng)驗(yàn)做法》。在橫向擴(kuò)散層面，2018年，除港澳臺(tái)外的31個(gè)省（市、區(qū)）中，除了新疆、西藏，全國(guó)29個(gè)?。ㄊ小^(qū)）都已經(jīng)提出并開(kāi)展“最多跑一次”或類似改革。截至2018年6月，從中央政府及其部委到全國(guó)各省、直轄市、自治區(qū)共頒布了400余份“最多跑一次”改革相關(guān)政策文件。由此，“最多跑一次”改革由地方政府實(shí)踐上升為中央政策，更大范圍地?cái)U(kuò)散到全國(guó)，從“一枝獨(dú)秀”演變成為“全面開(kāi)花”。

在“最多跑一次”改革的擴(kuò)散過(guò)程中，各地政府在政策理念、領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行流程、技術(shù)基礎(chǔ)、工作機(jī)制等方面與浙江省存在很多相似之處，各地都樹(shù)立“以人民為中心”的價(jià)值理念，將民眾視為政策創(chuàng)新擴(kuò)散出發(fā)點(diǎn)的政策目標(biāo)，都采用了數(shù)字治理、業(yè)務(wù)流程再造和服務(wù)模式創(chuàng)新等相似的政策工具。與此同時(shí)，一些政策擴(kuò)散追隨方在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素作用下，形成了結(jié)合不同地方情境的多種政策形式，從而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了政策再生產(chǎn)，涌現(xiàn)了“不見(jiàn)面審批”“馬上辦網(wǎng)上辦一次辦”“一門式一網(wǎng)式”“一枚印章管審批”等多種政策形式，這也表征了“最多跑一次”改革具有較好的靈活性和普適性。

綜上所述，2018年，浙江省以“最多跑一次”改革引領(lǐng)各方面各領(lǐng)域改革走在前列，而且它不再只是浙江的，它為全國(guó)改革探路，并成為全球公共管理改革中的“亮點(diǎn)”。“最多跑一次”改革是浙江的，也是中國(guó)的、世界的。