文/于鵬輝 楊超 韓魯寧

市南區(qū)是青島市行政中心、金融商貿(mào)中心、文化中心，世界著名海濱旅游勝地，綜合實(shí)力較強(qiáng)。2017年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)1095億元，人均GDP達(dá)到18.8萬元/人，接近北京西城、深圳羅湖一線城區(qū)水平。市南區(qū)發(fā)展始終與時(shí)尚同行，時(shí)尚文化特征鮮明，是青島作為國(guó)家歷史文化名城的核心區(qū)，特別是西部老城區(qū)傳承著青島百年歷史文脈，承載著千千萬萬青島人的城市記憶，歷史文化底蘊(yùn)極其深厚。但隨著城市擴(kuò)張，科技和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，西部老城區(qū)面臨著發(fā)展空間受限、房屋破舊產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空心化、歷史文化傳承不夠、基礎(chǔ)設(shè)施配套較差等一系列突出問題，制約著市南區(qū)乃至青島市向更高層次、更高質(zhì)量發(fā)展。加快推進(jìn)市南西部老城區(qū)有機(jī)更新、復(fù)興發(fā)展將是市南區(qū)開啟新一輪高質(zhì)量發(fā)展的新引擎，也是新時(shí)期青島市新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換總體布局的重要組成部分。

一、市南西部老城區(qū)基本情況

（一）概況

市南西部老城區(qū)西起團(tuán)島、東至太平角，環(huán)抱團(tuán)島灣、青島灣、匯泉灣、太平灣，擁有近18公里的絕佳海岸線。蘊(yùn)山海之靈，得人文之惠，這里既是青島城市誕生地也是城市文明的起源地，擁有八大關(guān)、小魚山兩條中國(guó)歷史文化名街，孕育了老舍、康有為、聞一多、沈從文等大批歷史文化名人，坐落著幾百處名人故居、歷史優(yōu)秀建筑和療養(yǎng)資源，聚集著棧橋、海底世界、海水浴場(chǎng)、海軍博物館、八大關(guān)等著名景區(qū)景點(diǎn)，中西合璧的建筑文化、故居文化、里院文化、民俗文化、老字號(hào)文化高度集中，文化氛圍濃厚，發(fā)展基礎(chǔ)較好。

（二）發(fā)展瓶頸短板

一是區(qū)域發(fā)展空間受限。隨著城區(qū)開發(fā)建設(shè)和人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，市南老城區(qū)空間資源緊缺問題日益突出，政府調(diào)控資源不多，高端產(chǎn)業(yè)載體供給不足，部分建成年代較早的載體結(jié)構(gòu)布局、功能設(shè)施、風(fēng)格品味難以滿足發(fā)展新要求，資本資源難以集聚，產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間受限。同時(shí)，嶗山區(qū)、青西新區(qū)、藍(lán)色硅谷、紅島等周邊區(qū)域迅速崛起，土地資源相對(duì)充足，經(jīng)營(yíng)成本和生活消費(fèi)相對(duì)較低，吸引了市南區(qū)大量企業(yè)和年輕勞動(dòng)力外遷，對(duì)市南區(qū)老城區(qū)發(fā)展造成了一定程度的擠壓和沖擊。

二是房屋破舊產(chǎn)權(quán)復(fù)雜。由于歷史原因，八大關(guān)、小魚山等區(qū)域多數(shù)名人故居、歷史優(yōu)秀建筑主要為軍產(chǎn)、私產(chǎn)或單位所有，歸各產(chǎn)權(quán)人或承租人管理使用，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，配套設(shè)施及環(huán)境品質(zhì)不高，保護(hù)利用難度較大。中山路、四川路、青島灣等區(qū)域棚戶區(qū)改造尚未完成，筒子樓年代已久，房屋破舊，設(shè)施老化，居住人群雜亂，拆遷難度較大。

三是老城區(qū)產(chǎn)業(yè)空心化。西部老城區(qū)人口密度和建筑密度較大，受區(qū)域空間限制，原有傳統(tǒng)商業(yè)和服務(wù)業(yè)難以集聚和擴(kuò)張，企業(yè)搬遷、舊城改造、城區(qū)保護(hù)陸續(xù)開展，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)流失，短時(shí)期內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型未到位，新興產(chǎn)業(yè)和新型業(yè)態(tài)難以接續(xù)成支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入效果不明顯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)不明顯，呈現(xiàn)空心化狀態(tài)。

四是歷史文化資源利用不足。由于缺乏研究和規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、經(jīng)費(fèi)不足等原因，名人故居、歷史優(yōu)秀建筑、特色街道等內(nèi)涵發(fā)掘力度不夠和環(huán)境整治受限，不恰當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)限制了有價(jià)值的開發(fā)，多數(shù)歷史文化資源利用程度較低。部分區(qū)域曾出現(xiàn)“以拆代建”的“推廣式”拆除改造方式，導(dǎo)致西部老城區(qū)的部分歷史優(yōu)秀建筑、特色街區(qū)等被拆除，老城區(qū)原住居民大量遷移，破壞了老城區(qū)歷史風(fēng)貌、建筑特色和文化風(fēng)土人情。

五是基礎(chǔ)設(shè)施配套及服務(wù)較差。西部老城區(qū)建設(shè)已有百年歷史，土地開發(fā)強(qiáng)度、人口密集程度和環(huán)境承載能力已遠(yuǎn)超當(dāng)年建設(shè)規(guī)劃的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，南島、中島、北島及青島灣等片區(qū)水電暖氣及通信等基礎(chǔ)設(shè)施陳舊退化，科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)能力滿足不了當(dāng)?shù)匦枨?。與此同時(shí)，在一路飆升的拆遷成本制約下，老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造與公共服務(wù)提升困難重重、進(jìn)展緩慢。道路狹窄停車難、交通擁堵等問題凸顯，城區(qū)治理智慧化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平需要進(jìn)一步提高，與東部城區(qū)現(xiàn)代化水平有較大差距。

二、國(guó)內(nèi)外城市復(fù)興經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）注重規(guī)劃先行和制度保障

城市更新復(fù)興需要規(guī)劃引導(dǎo)和法規(guī)輔助執(zhí)行，日本的都市再生法規(guī)體系比較完備，《都市再生特別措置法》為總章程，詳細(xì)規(guī)定了都市再生機(jī)構(gòu)、基本方針、地區(qū)整備方針、項(xiàng)目的立項(xiàng)程序等，并配套出臺(tái)了《都市再生特別措置法施行令》、《都市再生特別措置法施行規(guī)則》等具體規(guī)章。

香港、廣州特別重視組織機(jī)構(gòu)保障，分別成立了市區(qū)重建局、城市更新局等專職機(jī)構(gòu)。在規(guī)劃政策引導(dǎo)方面，香港制定頒布《市區(qū)重建策略》，深圳、廣州和上海先后出臺(tái)本地的城市更新辦法，上海還專門出臺(tái)了《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則（試行）》等土地配套政策。杭州在城市總體規(guī)劃中列出專門章節(jié)，對(duì)城市更新提出了規(guī)劃指導(dǎo)意見，在舊住宅區(qū)改造、歷史文化街區(qū)領(lǐng)域制定了專項(xiàng)規(guī)劃，并創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地更新政策，制定了《杭州市推進(jìn)“空間換地”實(shí)施“畝產(chǎn)倍增”規(guī)劃管理意見》，提出以容積率指標(biāo)提升倒逼轉(zhuǎn)型的思路。

（二）注重引導(dǎo)政府、企業(yè)和公眾共同參與

英國(guó)、德國(guó)、荷蘭、美國(guó)和日本等國(guó)家在城市更新的理論和實(shí)踐方面都有較多經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施主體基本上都經(jīng)歷了從政府為主，到政府與私人投資者合作，再到政府、私人投資者和地方團(tuán)體三方共同進(jìn)行和控制城市更新開發(fā)的過程。例如英國(guó)早期的城市更新由政府主導(dǎo)，政府及公共部門的撥款補(bǔ)助為主要資金來源。后來，政府和城市開發(fā)公司合作，通過優(yōu)惠政策鼓勵(lì)市場(chǎng)投資，把投資從富裕地區(qū)引入貧民窟的開發(fā)與建設(shè)中，最后“公、私、社區(qū)”三方合作，城市更新由政府操控的“自上而下”的方式過渡到“自下而上”的“社區(qū)規(guī)劃”方式。

上海、深圳等城市在城市復(fù)興中也特別注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾作用。例如上海市政府由原來的直接參與轉(zhuǎn)變秩序保障，以制定政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范等管理機(jī)制，統(tǒng)籌城市發(fā)展和公眾意愿，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源參與積極性，引導(dǎo)企業(yè)由經(jīng)濟(jì)優(yōu)先逐步向公眾優(yōu)先轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)社區(qū)公眾與開發(fā)主體共同參與方案制定。

（三）注重發(fā)揮歷史文化資源優(yōu)勢(shì)

歷史文化是城市進(jìn)程留給老城區(qū)的重要優(yōu)勢(shì)資源，其保護(hù)和利用是城市復(fù)興發(fā)展的核心問題之一，“文化引領(lǐng)復(fù)興”被認(rèn)為是具有文化特色的城市的復(fù)興之道，重在以文化資源和價(jià)值彰顯為核心，引領(lǐng)城區(qū)其他領(lǐng)域的提升和轉(zhuǎn)型。例如，日本京都、英國(guó)約克、我國(guó)云南大理、海南?？诤椭貞c市等城市在復(fù)興發(fā)展中都特別針對(duì)城市中的傳統(tǒng)文化進(jìn)行綜合研究，利用傳統(tǒng)文化特色給城市復(fù)興添加新動(dòng)力，進(jìn)一步提升區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）注重環(huán)境提升和民生改善

各地城市復(fù)興發(fā)展均較注重以人為本，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，改善居民居住環(huán)境。紐約市讓當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)直接參與城區(qū)更新過程，借機(jī)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)。香港則規(guī)定政府要在不損傷任何群體合法權(quán)益的前提下，做到多元群體之間的利益和需求平衡，達(dá)到改善人們居住條件、生活質(zhì)量的目的。香港、上海均使用以社區(qū)為單元的小規(guī)模更新改造策略，旨在充分聽取地區(qū)民眾意見，以便更好地實(shí)施社區(qū)更新，上海還在部分社區(qū)試點(diǎn)社區(qū)規(guī)劃師制度。海口市從市民需求出發(fā)，將城市更新重點(diǎn)鎖定在文化復(fù)興、棚戶區(qū)改造、交通優(yōu)化、品質(zhì)提升等方面。

三、市南西部老城區(qū)復(fù)興發(fā)展建議

按照“時(shí)尚引領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)繁榮、文化回歸、民生改善”的思路，借鑒先進(jìn)城市在城市更新規(guī)劃引領(lǐng)、城市更新與文化傳承融合、城市更新工作機(jī)制等方面的經(jīng)驗(yàn)，加快市南西部老城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市升級(jí)、民生改善，全力實(shí)施西部復(fù)興戰(zhàn)略，為百年城區(qū)賦予新的生機(jī)與活力。

（一）堅(jiān)持先謀后動(dòng)，謀劃西部發(fā)展新藍(lán)圖

建議市南區(qū)成立西部復(fù)興發(fā)展工作委員會(huì)和專家委員會(huì)，設(shè)立老城區(qū)復(fù)興發(fā)展研究規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，遴選國(guó)內(nèi)外高水平規(guī)劃專家團(tuán)隊(duì)，立足西部城區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，高起點(diǎn)規(guī)劃、一體化布局，高水平編制西部城區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，明確西部各功能區(qū)發(fā)展定位、建筑定位、業(yè)態(tài)定位，統(tǒng)籌科學(xué)編制《市南區(qū)西片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《青島灣城市設(shè)計(jì)規(guī)劃》和市南區(qū)各級(jí)文物保護(hù)單位保護(hù)圖則等空間發(fā)展規(guī)劃，分步推進(jìn)西部城區(qū)復(fù)興大發(fā)展。借鑒上海和杭州城市經(jīng)驗(yàn)，通過土地利用方式轉(zhuǎn)變來倒逼城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動(dòng)城區(qū)發(fā)展由增量開發(fā)向存量挖潛轉(zhuǎn)變，研究制定城區(qū)更新實(shí)施辦法、城區(qū)更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則等規(guī)劃與土地配套政策。圍繞“城市更新”“復(fù)興發(fā)展”等主題，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外專家、地產(chǎn)商、基金公司、金融機(jī)構(gòu)等團(tuán)隊(duì)機(jī)構(gòu)召開論壇研討會(huì)，為西部復(fù)興出謀劃策。

（二）堅(jiān)持多管齊下，優(yōu)化和拓展發(fā)展空間

加強(qiáng)老城區(qū)改造，盤活城區(qū)存量空間。加快火車站及團(tuán)島區(qū)域老城區(qū)改造，對(duì)青島灣老城區(qū)、蘇州路周邊、中西部零星片區(qū)及風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)零星棚戶區(qū)房屋實(shí)施征收，推進(jìn)團(tuán)島機(jī)場(chǎng)搬遷，開展貴州路兩側(cè)區(qū)域規(guī)劃建設(shè)戰(zhàn)略性研究，在規(guī)劃許可的情況下，推進(jìn)閑置土地、低效用地處置，盤活華天大酒店等閑置樓宇、商鋪、住房，提高土地開發(fā)利用效率。

提高樓宇載體質(zhì)量，優(yōu)化城區(qū)基礎(chǔ)環(huán)境。加快推進(jìn)智能化高端商務(wù)樓宇建設(shè)，補(bǔ)齊高端商務(wù)設(shè)施不足短板，支持引導(dǎo)現(xiàn)有老舊商務(wù)樓宇、商業(yè)設(shè)施和公用設(shè)施改造提升。發(fā)展智慧停車、錯(cuò)時(shí)停車，優(yōu)化交通組織設(shè)計(jì)，完善智能化交通管理系統(tǒng)，提高道路通行效率。加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域整治，完善城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，提升城區(qū)環(huán)境品質(zhì)。

樹立地下城市觀念，合理開發(fā)利用地下空間。加快開展地下地質(zhì)勘查研究和地下城區(qū)規(guī)劃編制，重點(diǎn)推進(jìn)中山路區(qū)域地下空間開發(fā)利用，盤活龍山地下商場(chǎng)等存量地下空間。借助地鐵等地下交通設(shè)施，建設(shè)一批地下商務(wù)載體、地下停車設(shè)施、地下公共服務(wù)設(shè)施和地下安全設(shè)施，提高地下空間資源利用效率和城區(qū)承載能力。

加強(qiáng)區(qū)域戰(zhàn)略合作，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”。發(fā)揮老城區(qū)總部企業(yè)集聚優(yōu)勢(shì)，支持轄區(qū)總部企業(yè)以資金、技術(shù)、科研成果、品牌、建設(shè)管理等形式，在航運(yùn)物流、人工智能、服裝珠寶、生物產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域與青島其他區(qū)市、對(duì)口支援地區(qū)、各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）合作，拓展產(chǎn)業(yè)鏈條，形成“市南總部+戰(zhàn)略基地”發(fā)展格局。

（三）堅(jiān)持以文促產(chǎn)，重塑產(chǎn)業(yè)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)

把文化資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，挖掘西部城區(qū)多元文化、山海景觀、歷史車站以及工業(yè)遺產(chǎn)等城市復(fù)興重要元素，通過功能導(dǎo)入、交通改善、環(huán)境提升，彰顯歷史文化特質(zhì)，激發(fā)城區(qū)創(chuàng)新活力，推動(dòng)文化與產(chǎn)業(yè)的交融、產(chǎn)業(yè)與城區(qū)的融合。

西部中山路片區(qū)，堅(jiān)持“保護(hù)中發(fā)展”，加強(qiáng)文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承，要避免歷史文化資源“凍結(jié)式保護(hù)”。推動(dòng)深度文化旅游，發(fā)展里院民宿、歐式美食、小眾輕奢商鋪等商業(yè)業(yè)態(tài)，營(yíng)造歐陸風(fēng)情，以城區(qū)存量有機(jī)更新，激活城市形象和創(chuàng)新活力空間。在八大關(guān)、小魚山、大學(xué)路、安徽路、中山路等街區(qū)，集聚形成名人故居、博物館、美術(shù)館、文化館、咖啡茶藝館等一批特色文化建筑聚落，選址建設(shè)金融博物館，籌備成立青島里院文化研究院，為西部城區(qū)發(fā)展注入時(shí)尚活力和產(chǎn)業(yè)動(dòng)能。在部分街區(qū)探索里院高端住宅運(yùn)營(yíng)模式，打造整潔安全、鬧中取靜的街區(qū)環(huán)境，吸引高凈值人群回歸居住。

火車站以西區(qū)域，堅(jiān)持“發(fā)展中保護(hù)”，加快完成南島、中島、北島等重點(diǎn)工程，挖掘輪渡碼頭、海洋技師學(xué)院等資源產(chǎn)業(yè)價(jià)值，實(shí)施業(yè)態(tài)置換，發(fā)展海洋新興產(chǎn)業(yè)和新興業(yè)態(tài)，引導(dǎo)航運(yùn)物流、海洋科研教育管理服務(wù)、海上旅游、軍民融合等領(lǐng)域企業(yè)集聚發(fā)展。貴州路沿線，堅(jiān)持騰籠換鳥、鳳凰涅槃，針對(duì)存量低效舊廠房等用地實(shí)施業(yè)態(tài)置換，引入金融、商貿(mào)、中介服務(wù)、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，發(fā)展商貿(mào)物流和現(xiàn)代旅游業(yè)。

（四）堅(jiān)持模式創(chuàng)新，凝聚政府、企業(yè)和居民合力

加強(qiáng)政府引導(dǎo)，企業(yè)和居民齊參與共受益。發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃編制，統(tǒng)籌把握保護(hù)利用與城市發(fā)展的平衡，推動(dòng)房屋征遷、舊城改造工作，積極探索產(chǎn)權(quán)明晰、符合市場(chǎng)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)特征的城市更新商業(yè)模式。加強(qiáng)西部城區(qū)精細(xì)化管理，創(chuàng)新城區(qū)管理機(jī)制，打造智慧城區(qū)典范。

發(fā)揮企業(yè)主體作用，激發(fā)市場(chǎng)活力和企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力，以建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等多種方式，積極參與西部城區(qū)土地整理、建筑更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)配套等項(xiàng)目。堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作模式，商業(yè)性和經(jīng)營(yíng)性的地產(chǎn)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目由企業(yè)負(fù)責(zé)招商運(yùn)作，以市場(chǎng)為導(dǎo)向培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。發(fā)揮居民參與協(xié)商作用，建立“參與式”社區(qū)居民協(xié)商機(jī)制，調(diào)動(dòng)街區(qū)居民積極參與社區(qū)共建和社區(qū)環(huán)境營(yíng)造，鼓勵(lì)居民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，完善餐飲、超市、蔬菜零售等商業(yè)便民服務(wù)功能。

（五）堅(jiān)持多元融資，發(fā)揮各方資本力量

創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬西部復(fù)興投融資渠道。發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用，依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、專項(xiàng)基金、地方政府債券資金等杠桿效應(yīng)，撬動(dòng)和吸引社會(huì)資本參與西部復(fù)興建設(shè)，探索政府以更新土地和空間資源，采取股權(quán)融資制、商業(yè)面積年期返租制、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)入股等多種形式參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。充分發(fā)揮政策性金融、開發(fā)性金融和商業(yè)金融作用，為西部復(fù)興基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和特色產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域提供專項(xiàng)資金和信貸支持。加強(qiáng)各類媒體宣傳，組織開展國(guó)內(nèi)外路演活動(dòng)，吸引社會(huì)資本關(guān)注，引導(dǎo)金融資本、上市公司等各類社會(huì)資本通過股權(quán)眾籌、PPP 模式等融資方式參與西部復(fù)興發(fā)展建設(shè)。