華東師范大學(xué)教育學(xué)部教育管理系 梁俊偉 潘曾偉

在我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中，學(xué)前教育管理體制發(fā)揮著重要的作用，是切實保障學(xué)前教育持續(xù)健康發(fā)展的重要前提。如何尋求我國學(xué)前教育管理體制的改革新方向，是促進(jìn)我國學(xué)前教育進(jìn)一步發(fā)展的重要切入點。而新西蘭的教育體制被視為當(dāng)前全世界最好的教育體制之一，因此，本文通過分析新西蘭學(xué)前教育的管理體制，希望為我國學(xué)前教育的發(fā)展提供一點思路和參考。

一、新西蘭學(xué)前教育的管理體制概述

新西蘭是最早開展學(xué)前教育調(diào)查及實施學(xué)前教育的國家之一。早在1972年，新西蘭就開始對嬰幼兒生長展開跟蹤調(diào)查［1］。1993年正式將學(xué)前教育納入國家計劃，提出“普魯凱特計劃”。為了迎接新世紀(jì)的挑戰(zhàn)，新西蘭教育部制定了《面向二十一世紀(jì)的教育》引導(dǎo)政策，指出教育必須從出生開始，為新西蘭學(xué)前教育發(fā)展指明方向。

（一）學(xué)前教育準(zhǔn)入管理制度

為了引導(dǎo)新西蘭學(xué)前教育科學(xué)發(fā)展，新西蘭政府于1987年正式對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面檢查，以《幼兒教育服務(wù)條例》相關(guān)規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，必須檢查合格才能獲得經(jīng)營許可證。在開展學(xué)前教育之前，全部學(xué)前教育機(jī)構(gòu)必須向教育部申請經(jīng)營許可，只有獲得教育部許可才能接收學(xué)前學(xué)生。同時對團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、個體學(xué)前教育學(xué)校法人提出明確要求，即必須由個人出任法人。即使發(fā)放經(jīng)營許可證，學(xué)校法人離開學(xué)前教育機(jī)構(gòu)超過1個月，都必須事先告知教育管理機(jī)構(gòu)，并提出更換臨時的經(jīng)營許可證，機(jī)構(gòu)法人也要做出相應(yīng)改變。新西蘭對學(xué)前教育違規(guī)或失責(zé)行為也進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，發(fā)生任何該類行為以后，教育部管理部門將直接向責(zé)任人追究責(zé)任，給予3個月左右整改期限，并將學(xué)前教育機(jī)構(gòu)經(jīng)營許可變更為限制許可［2］。待整改結(jié)束后，教育部管理部門重新進(jìn)行檢查，視整改情況，做出完全許可或吊銷許可資格的決定。2008年，新西蘭對《幼兒教育服務(wù)條例》進(jìn)行修正，進(jìn)一步規(guī)范對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入及檢查制度。修正后的條例提出了課程標(biāo)準(zhǔn)、師資標(biāo)準(zhǔn)、教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、健康安全標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等檢查標(biāo)準(zhǔn)，更加明確地提出學(xué)前教育準(zhǔn)入及檢查方法，為學(xué)前教育的發(fā)展提供了制度保障。

（二）學(xué)前教育經(jīng)營資金管理制度

經(jīng)營資金是學(xué)前教育機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的核心要素，在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)獲得經(jīng)營許可以后，可以定期向政府申請經(jīng)營資金。為了更好地管理學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，新西蘭政府制訂了學(xué)前教育撥款津貼、平等撥款、差異化補(bǔ)貼、保護(hù)性教育補(bǔ)貼制度為一體的經(jīng)營資金管理制度。學(xué)前教育撥款津貼制度是指為新西蘭全部學(xué)前機(jī)構(gòu)提供定期撥款以維護(hù)其正常經(jīng)營的資金撥付制度。其撥款額度與學(xué)前教育機(jī)構(gòu)支出費(fèi)用密切相關(guān)，以師資水平、保教人員/幼兒比例的差異確定撥款比例，以學(xué)前教育機(jī)構(gòu)學(xué)生入園時間為依據(jù)確立撥款數(shù)量，撥款按照1年3次撥付。平等撥款制度指對非營利性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、偏遠(yuǎn)地區(qū)、提供特殊教育服務(wù)的機(jī)構(gòu)給予平等的資金申請權(quán)力，最大限度減少不同學(xué)前教育機(jī)構(gòu)之間的差距。差異化補(bǔ)貼制是政府為了支持偏遠(yuǎn)地區(qū)或低收入地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展提出的特殊補(bǔ)貼制度，根本目的在于向特定區(qū)域?qū)W前教育機(jī)構(gòu)提供發(fā)展所需費(fèi)用，為該地區(qū)幼兒提供均等受教育機(jī)會。保護(hù)性教育補(bǔ)貼制度指以社會福利部為主體的學(xué)前教育資金供給管理制度，旨在向中低收入家庭提供學(xué)前教育所需費(fèi)用。

（三）學(xué)前教育監(jiān)查管理制度

為了實現(xiàn)學(xué)前教育健康發(fā)展目標(biāo)，新西蘭建立了相對完善的學(xué)前教育監(jiān)查管理制度，主要包括審計監(jiān)查制度、教育評估管理制度等。一方面，新西蘭教育部設(shè)立審計辦公室，該辦公室主要承擔(dān)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)申報、撥款資料的真?zhèn)?，?～4年為審計周期，在審計監(jiān)查前2周通知學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，以準(zhǔn)備審計監(jiān)查所需資料，主要包括幼兒入園登記表、幼兒校園活動記錄、幼兒家長簽名記錄等，審計結(jié)果與學(xué)前教育機(jī)構(gòu)申報撥款數(shù)量掛鉤。如果出現(xiàn)偏差，將按照多退少補(bǔ)原則進(jìn)行調(diào)整，多申請撥款將在下一次撥款扣除［3］。但如果審計監(jiān)查結(jié)果出現(xiàn)巨大差距，將付諸法律，以法律措施加以懲處。另一方面，新西蘭教育部設(shè)立教育檢查辦公室（簡稱ERO），該部門主要承擔(dān)學(xué)前教育教學(xué)活動監(jiān)督檢查工作，以3年為檢查周期，檢查之前以書面形式通知被檢查學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。該部門獨(dú)立開展教育監(jiān)督檢查工作，在監(jiān)查證據(jù)上獨(dú)立做出決定，不受外界因素的干擾。為了推動學(xué)前教育機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，教育檢查辦公室制訂了行動計劃，并出臺了《學(xué)前教育檢查的框架和資源》《幼兒教育自我檢查準(zhǔn)則》等管理制度。這些制度明確了學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)、檢查內(nèi)容及檢查標(biāo)準(zhǔn)等，大大提升學(xué)前教育管理效率。

二、新西蘭學(xué)前教育管理體制的特色及我國管理體制的問題

（一）新西蘭學(xué)前教育管理體制的特色

1.以健全的學(xué)前教育政策為基礎(chǔ)。1986年，新西蘭學(xué)前教育管理職能部門發(fā)生轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的福利部門管理向教育部門管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)學(xué)前教育的平穩(wěn)過渡。1996年以來，新西蘭先后出臺了《十年戰(zhàn)略計劃——未來之路》《二十小時學(xué)前教育計劃》（20 Hours ECE）《幼兒教育服務(wù)條例》《面向二十一世紀(jì)的教育》等一系列政策舉措，形成了系統(tǒng)性、針對性、可行性較強(qiáng)的政策體系，為促進(jìn)學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展提供了制度支持。

2.嚴(yán)格的學(xué)前教育準(zhǔn)入制度。1987年，新西蘭政府正式對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)設(shè)施注冊登記管理，以《幼兒教育服務(wù)條例》相關(guān)規(guī)定為依據(jù)。只有在完全符合條例規(guī)定才能發(fā)放準(zhǔn)入許可證，并建立以政府、社會、家庭為一體的監(jiān)督體系，明確提出學(xué)前教育機(jī)構(gòu)類別，主要包括兒童教育中心、幼兒園、游戲中心、語言所等。嚴(yán)格的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度，最大限度使每個幼兒享受優(yōu)質(zhì)、公平的學(xué)前教育，推動學(xué)前教育均衡發(fā)展［4］。

3.充裕的學(xué)前教育資金支持。新西蘭高度重視學(xué)前教育財政支持，對學(xué)前教育的資金投入規(guī)模不斷擴(kuò)大。根據(jù)新西蘭政府于2013年2月發(fā)布的數(shù)據(jù)，2002至2012年期間，學(xué)前教育財政支出大幅提高，從2002年的5.38億新西蘭元增長到2012年的15.62億新西蘭元；2012年學(xué)前教育財政支出占整個教育財政支出的比例和2002年相比翻了一番，達(dá)到13.4%；學(xué)前教育財政投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例增長了135%，從2002年的0.33%增長到2012年的0.76%；在2009年，約83%的學(xué)前教育服務(wù)機(jī)構(gòu)支出都來自政府［5］。得益于學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)來源以政府財政資金為主的模式，新西蘭學(xué)前教育基本形成相對穩(wěn)定的、可持續(xù)的資金支持機(jī)制，大大增強(qiáng)了發(fā)展實力。

4.雄厚的學(xué)前教育師資力量。新西蘭教育部門規(guī)定教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，包括師范類院校畢業(yè)證書、注冊登記、入住培訓(xùn)等，只有在培訓(xùn)合格注冊以后才能成為學(xué)前教育教師［6］。同時，為了將高素質(zhì)人才吸引到學(xué)前教育教師隊伍之中，新西蘭教育部門設(shè)立了教學(xué)獎獎學(xué)金、教師津貼、學(xué)習(xí)津貼及激勵津貼等資助項目，使更多優(yōu)秀的人才加入新西蘭學(xué)前教育教師隊伍之中，為學(xué)前教育的發(fā)展提供了師資支持。

5.科學(xué)的學(xué)前教育課程。1989年，新西蘭頒布《早期教育服務(wù)規(guī)程》。1996年，新西蘭頒布《Te Whaariki》，成為世界第一個帶有國家法律性質(zhì)的學(xué)前教育課程的制度性文件。該文件規(guī)定學(xué)前教育總目標(biāo)及學(xué)前教育課程建設(shè)原則，明確了個性化、差異化學(xué)前教育課程設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建起以知識教育、技能教育為一體的教學(xué)課程體系［7］，并建立家長、幼兒園、政府在課程中的聯(lián)系，大大增強(qiáng)學(xué)前教育課程的互動性，極大地滿足幼兒個性化教育需要。

（二）我國學(xué)前教育管理體制的問題

1.學(xué)前教育制度建設(shè)滯后。二十一世紀(jì)以來，我國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，政府與市場之間的關(guān)系逐漸分離，政府對學(xué)前教育管理職能定位不清，引起對學(xué)前教育管理職能弱化的問題，僅以《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》為政策依據(jù)，出現(xiàn)操作性不強(qiáng)、監(jiān)督乏力等問題，無法滿足學(xué)前教育發(fā)展的制度需要。

2.學(xué)前教育管理部門權(quán)責(zé)錯位。在學(xué)前教育發(fā)展過程中，國內(nèi)逐漸形成分級管理、地方負(fù)責(zé)、分工協(xié)調(diào)的管理體制。然而各級政府部門定位模糊，缺乏剛性制度規(guī)定，各個部門之間權(quán)責(zé)利失衡，導(dǎo)致中央部門與地方部門、內(nèi)部各個職能機(jī)關(guān)之間職責(zé)配置錯位［8］，各個職能部門在促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展中的作用無法有效實現(xiàn)，大大影響學(xué)前教育質(zhì)量。

3.學(xué)前教育師資力量薄弱。國內(nèi)現(xiàn)行學(xué)前教育政策對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的規(guī)范性不足，缺乏制度性評價與檢查標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)前教育管理參照《幼兒園工作規(guī)程》執(zhí)行，缺乏對學(xué)前教育師資的規(guī)范管理，學(xué)前教師隊伍結(jié)構(gòu)、教師隊伍數(shù)量、教師管理幅度的科學(xué)規(guī)劃與引導(dǎo)缺失，導(dǎo)致學(xué)前教育師資力量嚴(yán)重不足，無法滿足學(xué)前教育發(fā)展需要［9］。

三、新西蘭學(xué)前教育管理體制對我國學(xué)前教育的啟示

（一）建立健全學(xué)前教育管理政策

完善的管理制度體系是新西蘭學(xué)前教育成功的關(guān)鍵，對于我國來講，必須推動建設(shè)與發(fā)展學(xué)前教育管理制度，以現(xiàn)有的《幼兒園工作規(guī)程》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》等文件為基礎(chǔ)，切實發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，可以研究出臺《學(xué)前教育準(zhǔn)入管理制度》《支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》《學(xué)前教育未來發(fā)展行動計劃》等，增強(qiáng)學(xué)前教育政策導(dǎo)向性，規(guī)范學(xué)前教育發(fā)展方式，明確學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)，為學(xué)前教育提供制度保障［10］。

（二）加大學(xué)前教育財政支持力度

充裕的發(fā)展資金是新西蘭學(xué)前教育成功的重要因素。根據(jù)財政部官方網(wǎng)站發(fā)布的消息“據(jù)教育部數(shù)據(jù)，2011-2013年3年間，中央財政累計安排學(xué)前教育發(fā)展專項資金422.4億元。在中央財政的引導(dǎo)下，地方各級政府也不斷加大投入力度，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)大幅增加，地方各級財政投入達(dá)到1600多億元，學(xué)前教育投入不足的問題逐漸得到扭轉(zhuǎn)［11］?！比珖斦詫W(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財政性教育經(jīng)費(fèi)的比例從第一期學(xué)前教育三年行動計劃實施前的2010年的1.7%提高到了第一期學(xué)前教育三年行動計劃實施后的2013年的3.5%，這是歷史性的突破，打破了此前十余年我國學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)占教育財政性經(jīng)費(fèi)比例長期徘徊在1.2—1.3%的局面［12］。然而與新西蘭學(xué)前教育財政投入相比，國內(nèi)學(xué)前教育的財政支持力度依然較弱，無法滿足學(xué)前教育可持續(xù)發(fā)展需要［13］。因而，需要建立中央政府、地方政府相結(jié)合的分級、多層次財政支持體系，并引導(dǎo)社會資金進(jìn)入學(xué)前教育，為學(xué)前教育設(shè)施、場地建設(shè)、師資培養(yǎng)提供資金支持。

（三）促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展

新西蘭管理體制高度重視學(xué)前教育均衡發(fā)展，對國內(nèi)學(xué)前教育管理體制的建立與完善具有重要借鑒意義。我國地域遼闊，各個區(qū)域教育水平、經(jīng)濟(jì)水平存在巨大差異，需要注重農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)與城市地區(qū)學(xué)前教育資源的均衡；注重貧困家庭兒童、特殊兒童享受學(xué)前教育服務(wù)的均衡；注重弱勢群體、優(yōu)勢群體學(xué)前教育水平的均衡，需要全面把握區(qū)域、家庭、個體差異，構(gòu)建符合國內(nèi)學(xué)前教育均衡發(fā)展的制度體系。

（四）增強(qiáng)學(xué)前教育師資力量

為了滿足學(xué)前教育需要，國家積極推動幼兒教師培養(yǎng)工程。據(jù)教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年培養(yǎng)幼兒園教師的高等院校和中等師范學(xué)校已達(dá)739所，在校生規(guī)模達(dá)53.7萬人，比2010年增加了25.8萬人，增長了近1倍［14］。然而總體來看國內(nèi)幼兒師資力量依然較為薄弱，依然沿用一崗定終身的幼兒教師用人制度，教師培訓(xùn)與考核機(jī)制不健全［15］。因而要求各級政府制定符合區(qū)域?qū)W前教育需要的管理制度，如《學(xué)前教育教師職稱評定辦法》《學(xué)前教育教師培訓(xùn)計劃》《學(xué)前教育教師注冊管理制度》等，為學(xué)前教育教師培養(yǎng)提供制度支持。

四、結(jié)語

改革開放以來，我國學(xué)前教育取得了快速的發(fā)展，國家對學(xué)前教育的發(fā)展非常重視。學(xué)前教育攸關(guān)國民素質(zhì)的提高，因此，加強(qiáng)學(xué)前教育管理體制的研究，具有重要的現(xiàn)實意義。本文通過對新西蘭學(xué)前教育管理體制的研究，剖析了其成功經(jīng)驗，以期為我國學(xué)前教育體制改革以及學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展提供一定的參考價值，進(jìn)而促進(jìn)我國學(xué)前教育體制的進(jìn)一步改革。