進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著太空領(lǐng)域在國際政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技競爭甚至綜合國力競爭中的戰(zhàn)略地位顯著提升，太空日益成為國家利益的戰(zhàn)略重心，成為大國戰(zhàn)略博弈的新焦點(diǎn)。國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全和軍事作戰(zhàn)對航天的需求急劇增加，需要投入的資金越來越大，僅僅依靠軍費(fèi)開支已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，必須采取軍民融合的發(fā)展策略，利用國家的整體資源構(gòu)建強(qiáng)大的國家空間能力，服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和軍隊(duì)發(fā)展[1]。為此，準(zhǔn)確把握世界范圍內(nèi)航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展態(tài)勢，吸取國外航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深入分析我國航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)，結(jié)合我國情軍情，探索有中國特色的航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展之路，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展的基本態(tài)勢

軍民融合，從廣義上講，就是發(fā)揮國防資源與經(jīng)濟(jì)社會資源整體優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)軍事、經(jīng)濟(jì)和社會整體效益最大化[2]。具體而言，就是把國防和軍隊(duì)建設(shè)融入國家現(xiàn)代化建設(shè)全局，通過合理配置和有效利用各種資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及國防建設(shè)需求，促進(jìn)技術(shù)和資源在軍民之間雙向轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)民用技術(shù)發(fā)展使軍事領(lǐng)域受益、軍事技術(shù)突破帶動經(jīng)濟(jì)起飛，提高包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)在內(nèi)的國家整體建設(shè)效益。

（一）航天軍民融合是實(shí)現(xiàn)國家總體戰(zhàn)略的必然要求

隨著全球新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)變革和軍事革命加速發(fā)展，軍事技術(shù)與民用技術(shù)交叉融合程度越來越深、滲透兼容越來越強(qiáng)，以航天、網(wǎng)絡(luò)空間、人工智能、先進(jìn)信息與大數(shù)據(jù)、先進(jìn)動力、功能材料和生物科技等為代表的高科技領(lǐng)域已成為提振國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、確保國家安全的重要引擎，軍民融合發(fā)展趨勢不可逆轉(zhuǎn)。在航天領(lǐng)域，需要發(fā)揮太空領(lǐng)域科技牽引、行業(yè)輻射作用，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，引領(lǐng)高新技術(shù)不斷創(chuàng)新突破，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展。就技術(shù)而言，軍用太空系統(tǒng)與民商用太空系統(tǒng)并無本質(zhì)區(qū)別。就應(yīng)用而言，通過軍民融合發(fā)展，可增進(jìn)國家空間安全和航天產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的平衡，實(shí)現(xiàn)太空信息系統(tǒng)應(yīng)用的最優(yōu)配置及利益最大化。在航天領(lǐng)域開展軍民融合既能滿足裝備的更新?lián)Q代，促進(jìn)太空前沿技術(shù)的探索，確保技術(shù)領(lǐng)先的地位，又可推進(jìn)國防工業(yè)基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展，為民用、商用衛(wèi)星提供發(fā)射、測控和運(yùn)行維護(hù)等支援保障，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展提供天基導(dǎo)航定位、時空基準(zhǔn)、通信服務(wù)和環(huán)境信息，帶動經(jīng)濟(jì)市場的繁榮。

隨著航天在人類經(jīng)濟(jì)社會生活中作用的不斷增強(qiáng)，民用與商用空間能力得到快速發(fā)展。傳統(tǒng)意義上由軍方與政府擁有的空間能力，現(xiàn)已經(jīng)成為“商品”由國家、商業(yè)公司或個人通過市場獲得，如全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)的軍用、民用與商用能力迅速增強(qiáng)，從精確制導(dǎo)武器到出租車都在獲取其空間能力。目前，除通信、遙感、氣象等空間系統(tǒng)在民用與商用領(lǐng)域快速發(fā)展外，空間系統(tǒng)在軌重構(gòu)、補(bǔ)給與服務(wù)等探索項(xiàng)目在民用領(lǐng)域也得到軍事強(qiáng)國的高度重視。航天技術(shù)的軍民兩用性以及航天系統(tǒng)具有的高技術(shù)、高投入、高效益和高風(fēng)險特性，使得航天系統(tǒng)軍民一體化發(fā)展成為必然選擇。

（二）航天技術(shù)軍民兩用性是軍民融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)

航天技術(shù)作為戰(zhàn)略性高技術(shù)，不僅應(yīng)用于軍事領(lǐng)域，在戰(zhàn)爭中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，而且應(yīng)用于眾多民用部門和商業(yè)領(lǐng)域，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，具有很強(qiáng)的軍民兩用性。

世界主要國家都將發(fā)展航天技術(shù)、提升空間能力看作是加強(qiáng)國防能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要舉措，航天領(lǐng)域也成為軍民融合發(fā)展的重點(diǎn)。據(jù)專家估計，美、英、法、德、日等國發(fā)展軍事航天系統(tǒng)所需的高新技術(shù)，80%—90%來自民間企業(yè)，僅10%—20%來自軍方的科研院所[3]。許多民用航天技術(shù)只需很少的經(jīng)費(fèi)投入就能達(dá)到軍事航天系統(tǒng)80%的性能要求。鑒于民用和軍用航天技術(shù)之間的界限越來越模糊，航天技術(shù)中95%左右屬于軍民兩用技術(shù)，主要國家民用航天部門的投資近年來不斷增加。當(dāng)前大多數(shù)國家的民用衛(wèi)星，如通信衛(wèi)星、氣象衛(wèi)星以及其他環(huán)境監(jiān)測衛(wèi)星等，也兼作軍用，用于滿足軍事任務(wù)需求。

（三）航天活動的高投入、高風(fēng)險是軍民融合發(fā)展的重要推動力

航天活動是高投入、高風(fēng)險的事業(yè)。隨著航天系統(tǒng)復(fù)雜程度和技術(shù)含量的不斷提高，需要投入的資金越來越大。面對國家安全對航天資源的需求日益加大，資源短缺的壓力日益明顯。美國是擁有空間資產(chǎn)最多的國家，目前在軌運(yùn)行的衛(wèi)星中有半數(shù)屬于美國，作為航天領(lǐng)域投入最多的國家，近年來其年度軍事航天預(yù)算都超過200億美元。但是，美國國防部在通信、成像等方面都依賴于大量購買商業(yè)衛(wèi)星服務(wù)，以解決軍事衛(wèi)星通信領(lǐng)域存在的嚴(yán)重帶寬不足，以及軍用航天系統(tǒng)對地觀測能力有限等問題。在技術(shù)發(fā)展上，美國通過“軍民結(jié)合”“以民掩軍”的方式，推進(jìn)天基“軟殺傷”、可控殺傷反衛(wèi)星技術(shù)研制和試驗(yàn)。在能力應(yīng)用上，美國通過采購民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)，租用民用通信衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器，發(fā)展軍民共用衛(wèi)星，民星搭載軍用載荷等多種靈活的“民為軍用”“軍民融合”模式，補(bǔ)充完善了軍用衛(wèi)星資源，滿足了其軍兵種在長期信息獲取、日常作戰(zhàn)訓(xùn)練、戰(zhàn)時應(yīng)急調(diào)用等多方面的需求，充分挖掘出了衛(wèi)星作為“力量倍增器”的潛力。其他國家也通過利用民用航天系統(tǒng)或購買商業(yè)服務(wù)來滿足軍事需求，減少采購昂貴的專用系統(tǒng)，以降低成本。

二、我國航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展面臨的問題及挑戰(zhàn)

經(jīng)過50年的發(fā)展，我國航天事業(yè)已經(jīng)取得巨大成就，促進(jìn)了軍隊(duì)信息化建設(shè)，帶動了國家科技和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，為軍民融合發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但是，我國軍民融合發(fā)展剛進(jìn)入由初步融合向深度融合的過渡階段，還存在思想觀念跟不上、頂層統(tǒng)籌統(tǒng)管體制缺乏、政策法規(guī)和運(yùn)行機(jī)制滯后、工作執(zhí)行力度不夠、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、資源共享程度偏低等問題，導(dǎo)致軍民融合發(fā)展面臨一系列挑戰(zhàn)。

（一）組織管理體制尚不健全

長期以來，我國航天系統(tǒng)形成多頭管理、分散使用的格局，軍用和民用航天系統(tǒng)分別由不同的部門管理，獲得的信息也主要提供本部門使用，軍地之間缺乏信息共享渠道，造成軍地條塊分割現(xiàn)象。軍方負(fù)責(zé)管理的偵察、測繪、氣象、通信等軍事航天系統(tǒng)獲得的信息，很少向民用部門提供服務(wù)；而民用測繪、氣象、遙感、通信等衛(wèi)星系統(tǒng)，也很少被用于滿足軍事需求。

我國航天發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)目前尚不健全，沒有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)從國家層面對軍民航天發(fā)展活動進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，管理協(xié)調(diào)軍用和民用航天系統(tǒng)建設(shè)，導(dǎo)致軍用航天和民用航天各自根據(jù)主體需求進(jìn)行建設(shè)、管理、使用，造成資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。相關(guān)部門積極推動軍民共享，但目前尚未建立統(tǒng)一、正規(guī)、順暢的航天資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和正常共享渠道，應(yīng)用效益沒有實(shí)現(xiàn)最大化。特別是一些國家重大專項(xiàng)工程，如載人航天工程和探月工程，軍民相互之間缺乏溝通，技術(shù)和資源很難實(shí)現(xiàn)共享。有些項(xiàng)目雖然建立了軍、地多部門協(xié)調(diào)機(jī)制，但尚停留在“一事一議”的較低層次和水平。

（二）政策法規(guī)保障尚不完善

航天領(lǐng)域軍民融合事關(guān)國家和軍隊(duì)的大局，涉及面廣，程序復(fù)雜，必須制定出相應(yīng)的配套政策與法規(guī)制度，對航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展的指導(dǎo)思想、組織領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、范圍、內(nèi)容、方法、經(jīng)費(fèi)保障以及平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制、工作制度等進(jìn)行規(guī)范。

目前我國航天領(lǐng)域有多個部門制定的規(guī)章制度，但缺乏綜合性的政策法規(guī)對不同部門的航天活動進(jìn)行頂層宏觀指導(dǎo)，更缺乏促進(jìn)軍民融合發(fā)展的具體條款和措施，急待制定相應(yīng)的政策法規(guī)，明確軍地雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，并對合同管理、基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備保障、經(jīng)費(fèi)保障、以及開展軍民融合的程序、內(nèi)容和方法等，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范[4]。

（三）航天工業(yè)軍民融合機(jī)制尚未形成

我國的航天科研與生產(chǎn)體系，由于歷史原因被分為軍品和民品兩部分，形成軍民分離的現(xiàn)狀。軍民航天科技計劃、項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入自成體系、缺乏協(xié)調(diào)，軍民協(xié)調(diào)機(jī)制不夠順暢，統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在動力和制度約束力不足。近年來，隨著認(rèn)識和實(shí)踐的逐步深入，國內(nèi)軍民融合體制機(jī)制建設(shè)有了很大的改進(jìn)和提高，但軍民分割、自成體系、封閉運(yùn)行的管理體制和運(yùn)行機(jī)制尚未達(dá)到根本扭轉(zhuǎn)。在大多數(shù)企業(yè)，甚至在軍品、民品生產(chǎn)過程相似的企業(yè)，軍品的設(shè)計、生產(chǎn)和供應(yīng)都由獨(dú)立的分部或工廠進(jìn)行，即使在同一企業(yè)內(nèi)，軍民兩部分的科技人員也很少交流[5]。這種分離現(xiàn)象，在科研單位同樣存在，相互之間的橫向聯(lián)系同樣欠缺，不愿意共享設(shè)計、技術(shù)和策略，擔(dān)心專有的信息資料會泄露給競爭對手。這種分離的結(jié)果，使設(shè)施、人才和技術(shù)資源得不到充分利用。

（四）航天軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不充分

與其他產(chǎn)業(yè)相比，航天領(lǐng)域無論是航天國有企業(yè)、私營企業(yè)，還是高等院校都在品牌信譽(yù)、專業(yè)技術(shù)和高層次人才等方面具有較大的優(yōu)勢，近年來雖然在導(dǎo)航、氣象、對地觀測等領(lǐng)域應(yīng)用系統(tǒng)初步建立了軍民融合機(jī)制，但因與市場和資本結(jié)合度不高，整個航天產(chǎn)業(yè)體系的內(nèi)在價值尚未完全發(fā)揮，軍工經(jīng)濟(jì)與國民經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)的局面還有待挖潛，要形成我國航天領(lǐng)域“技術(shù)產(chǎn)品化、產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；钡牧夹园l(fā)展格局，還有許多工作需要做。

（五）軍民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不銜接

由于歷史原因以及武器裝備對高性能、高可靠性的要求，武器裝備科研生產(chǎn)過程中長期存在一套軍民有別的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。隨著軍用技術(shù)與民用技術(shù)融合度越來越高，軍用標(biāo)準(zhǔn)已漸漸成為技術(shù)融合的障礙。例如在信息技術(shù)領(lǐng)域，民用技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用水平已經(jīng)超過軍用領(lǐng)域，但是由于軍用標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展模式相對封閉，缺少與民用標(biāo)準(zhǔn)的有效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，往往難以及時體現(xiàn)和應(yīng)用最新技術(shù)發(fā)展成果。

三、國外航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

盡管世界各國航天軍民融合發(fā)展階段和模式不一致，但航天大國在航天軍民融合發(fā)展上都聚焦創(chuàng)新引領(lǐng)，注重開放合作，重視軍民商用技術(shù)，大力發(fā)展商業(yè)航天，提升國家太空能力。

（一）各國都在大力推動航天領(lǐng)域的軍民融合

美國已形成了完善的以市場為基礎(chǔ)、軍民商融合發(fā)展且互為補(bǔ)充的航天工業(yè)體系，以及開放化、社會化、創(chuàng)新引領(lǐng)的航天產(chǎn)業(yè)鏈。歐盟也大力支持中小航天企業(yè)，跨國整合航天軍民資源，商業(yè)航天已成為歐盟各國共同發(fā)展的重要紐帶。美歐等在著力探索太空新邊疆的同時，都致力于打造較為完整的太空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，推動形成太空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式。休斯頓已成為重要的航天城，西雅圖也培育了眾多的私有太空技術(shù)公司，被稱為新太空之都。法國的圖盧茲集中了800余家航空航天企業(yè)，英國以太空中心、歐洲衛(wèi)星應(yīng)用和電信中心為技術(shù)研發(fā)主體，匯聚了眾多航天中小企業(yè)參與的太空街區(qū)。俄羅斯“太空旅游”公司獲得“太空旅行可重復(fù)使用系統(tǒng)”項(xiàng)目的研發(fā)許可，開啟了俄羅斯私營企業(yè)獲準(zhǔn)開展亞軌道載人飛行業(yè)務(wù)的航天商用新模式。發(fā)展太空經(jīng)濟(jì)，平時服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國內(nèi)外商業(yè)用戶需求，戰(zhàn)時通過征用（租用）等方式滿足軍事需求，已成為各國發(fā)展航天事業(yè)的普遍做法和共識。

（二）完善的政策法律體系是航天軍民融合的基礎(chǔ)

世界主要航天國家普遍制定系統(tǒng)完備的政策法律體系，明確軍民管理分工和職責(zé)，規(guī)范航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展。早在1958年，美國就頒布了《國家航空航天法》，確定了“將具有軍用價值或軍事意義的新研發(fā)成果優(yōu)先用于國防相關(guān)部門，并由這些部門研究確定向民用機(jī)構(gòu)開放專利許可，以尋求和鼓勵航天的最大商業(yè)利益”。以2010年《美國法典》增設(shè)“國家商業(yè)航天項(xiàng)目”專編為標(biāo)志，成熟的航天法律體系有效保障了美國航天活動的有序開展。美國歷屆總統(tǒng)都會頒布修訂的《國家航天政策》，明確軍民商航天新的發(fā)展方向，減少重復(fù)建設(shè)，相互促進(jìn)發(fā)展。俄羅斯在1993年頒布實(shí)施了《俄羅斯聯(lián)邦航天活動法》，規(guī)定負(fù)責(zé)國防事務(wù)的聯(lián)邦權(quán)力機(jī)構(gòu)在法律規(guī)定范圍內(nèi)有權(quán)征用航天設(shè)施設(shè)備，同時也有權(quán)將暫時不用的航天基礎(chǔ)設(shè)施用于實(shí)施科學(xué)和經(jīng)濟(jì)用途。日本在1969年也頒布了《國家宇宙開發(fā)事業(yè)團(tuán)法》，2002年頒布了《宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)法》，由2008年頒布的《宇宙基本法》確定了專門法律規(guī)范航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中國也制定了一系列規(guī)范航天領(lǐng)域的法律法規(guī)，比如《國防法》《政府采購法》《武器裝備科研生產(chǎn)許可管理?xiàng)l例》《空間物體登記管理辦法》《民用航天項(xiàng)目發(fā)射許可證管理辦法》等，共同構(gòu)成了指導(dǎo)我國航天軍民融合發(fā)展的政策法規(guī)框架基礎(chǔ)。然而尚未有一部專門的“中國航天法”，從法律層面對航天軍民融合發(fā)展作出權(quán)威的規(guī)定，促進(jìn)航天軍民融合的有效實(shí)施[6]。

（三）發(fā)展航天軍民商用技術(shù)是各國普遍采用的有效做法

美國政府設(shè)立“小企業(yè)創(chuàng)新研究”“小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移”等一系列激勵扶持計劃，吸引商業(yè)企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)等參與軍用技術(shù)研發(fā)活動。一方面，政府與民營企業(yè)簽訂合作協(xié)議推動軍用專項(xiàng)技術(shù)研發(fā)；另一方面，軍方向社會開放一些軍用專利技術(shù)，由企業(yè)或研究機(jī)構(gòu)按照市場運(yùn)行規(guī)律自行完成技術(shù)的民用轉(zhuǎn)化工作，培育出了諸如太空探索公司（SpaceX）等知名商業(yè)公司。NASA將低溫火箭發(fā)動機(jī)等技術(shù)無償轉(zhuǎn)讓給SpaceX公司，使“獵鷹—9”火箭有望成為國際主流火箭之一。美國出臺一系列政策法案推動航天商業(yè)化，強(qiáng)調(diào)軍隊(duì)?wèi)?yīng)最大限度利用商業(yè)航天能力與服務(wù)，放開商業(yè)高分辨率遙感衛(wèi)星（0.25m）限制，培育出了軌道ATK公司等具有國際領(lǐng)先水平的商業(yè)航天公司[7]。俄羅斯將東方航天發(fā)射中心作為新的航天中心，積極開展多元化的運(yùn)營模式，開拓國際商業(yè)合作市場。

（四）航天軍民融合組織模式仍在不斷探索和完善

美國一直通過一系列的試點(diǎn)項(xiàng)目探索軍民融合的新路徑。如通過開展“商業(yè)整合單元”項(xiàng)目，包括軍用、民用、商用資產(chǎn)整合，目的是更好地改善商業(yè)運(yùn)營環(huán)境和數(shù)據(jù)交換，以幫助美國獲取太空態(tài)勢感知能力，幫助美軍應(yīng)對電磁干擾，也方便了軍事和商業(yè)用戶之間更好的數(shù)據(jù)共享，隨著“商業(yè)整合單元”項(xiàng)目日漸成熟，美軍應(yīng)對大多數(shù)太空中的突發(fā)事件（如衛(wèi)星碰撞）的常規(guī)流程已經(jīng)就位，美軍處理衛(wèi)星干擾事件以及確定其原因的能力大大增強(qiáng)，是美國空軍與6家頂級商業(yè)運(yùn)營商成功開展合作的一個典范。此外，DARPA正在積極推進(jìn)“軌道瞭望”項(xiàng)目，利用來自軍民商等不同傳感器的多源數(shù)據(jù)監(jiān)視快速變化的太空環(huán)境。該項(xiàng)目已完成對來自7個太空態(tài)勢感知數(shù)據(jù)提供商的實(shí)時數(shù)據(jù)整合，這些實(shí)時數(shù)據(jù)來自部署在全球的超過100個傳感器。隨著傳感器數(shù)量的不斷增加，未來美軍可能形成在任何時候?qū)λ刑漳繕?biāo)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)視的能力[8]。

總之，隨著對太空威脅認(rèn)識的不斷深化和自身對太空能力需求的不斷增長，世界航天強(qiáng)國都把太空安全視為核心利益，構(gòu)建新型的太空體系結(jié)構(gòu)，深入推進(jìn)航天領(lǐng)域軍民融合，強(qiáng)調(diào)利用民用高科技公司推動航天技術(shù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國家安全和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

四、加強(qiáng)我國航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展的建議

太空不僅有十分重要的軍事價值，而且具有難以估量的經(jīng)濟(jì)價值。因此，在太空領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)軍民融合是十分必要的，符合太空的特點(diǎn)和規(guī)律，符合國家發(fā)展戰(zhàn)略。結(jié)合我國情軍情，就加強(qiáng)我國航天領(lǐng)域軍民融合深度發(fā)展提出以下四個方面的思考建議。

（一）頂層謀劃航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展

航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展涉及合理配置和利用國家的資源，涉及國民經(jīng)濟(jì)及國防建設(shè)的調(diào)整和一致行動等一系列重大問題，需要從國家層面上統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一部署，明確目標(biāo)，由政府和軍隊(duì)相關(guān)部門共同推動[9]。

一是發(fā)布戰(zhàn)略文件，明確有關(guān)政策和指導(dǎo)原則。航天系統(tǒng)在軍事和民用領(lǐng)域都有廣泛應(yīng)用，要從國家整體戰(zhàn)略需求出發(fā)，對軍民融合發(fā)展進(jìn)行總體設(shè)計，明確開展空間活動的指導(dǎo)原則，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享、軍民互補(bǔ)的要求，建立健全軍方主導(dǎo)、軍民共用的太空系統(tǒng)融合建設(shè)機(jī)制、軍地衛(wèi)星數(shù)據(jù)共享機(jī)制及民用衛(wèi)星軍事征用制度，統(tǒng)合軍地需求，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌優(yōu)勢資源，推進(jìn)軍民融合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軍民兩用航天技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)、信息資源開發(fā)共享共用，避免不必要的重復(fù)建設(shè)和投入，推進(jìn)航天事業(yè)持續(xù)發(fā)展。二是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理協(xié)調(diào)軍用和民用航天系統(tǒng)建設(shè)。建議在中央軍民融合發(fā)展委員會指導(dǎo)下，成立由軍方和國家部委主管科技的部門共同組成的科技專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建科技軍民融合管理體制和協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍民科技戰(zhàn)略規(guī)劃、方針政策和重大戰(zhàn)略問題等，實(shí)現(xiàn)科技軍民融合的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、科技重大專項(xiàng)的統(tǒng)籌規(guī)劃以及科技資源要素的統(tǒng)籌配置。在科技專項(xiàng)小組下按照科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域下設(shè)航天科技軍民融合辦公室，建議由軍方牽頭，負(fù)責(zé)匯總軍委機(jī)關(guān)各部門、各戰(zhàn)區(qū)、各軍兵種和國家相關(guān)部委的科技需求，負(fù)責(zé)編制《軍用航天技術(shù)推廣清單》和《民用航天高新技術(shù)公司及技術(shù)產(chǎn)品推薦清單》，通過建立跨領(lǐng)域跨行業(yè)跨部門的需求聯(lián)合發(fā)布平臺進(jìn)行需求發(fā)布，聯(lián)合開展航天科技軍民融合相關(guān)規(guī)章制度擬制，牽頭開展航天領(lǐng)域科技軍民融合項(xiàng)目的立項(xiàng)論證和申報等，推動需求、資源等信息的交互共享和統(tǒng)籌。三是制定專項(xiàng)計劃，推動軍民兩用技術(shù)發(fā)展和基礎(chǔ)研究。發(fā)揮重大專項(xiàng)和高新工程的引領(lǐng)作用，建設(shè)軍民融合的航天科技協(xié)同創(chuàng)新平臺，集中軍民科技資源加大航天核心技術(shù)攻關(guān)突破力度。首先，統(tǒng)籌軍用和民用航天發(fā)展需要，制定“兩用技術(shù)發(fā)展計劃”，加強(qiáng)對具有軍民兩用前景的關(guān)鍵技術(shù)研究的支持。重視發(fā)展軍民兩用航天系統(tǒng)，即在論證軍事航天系統(tǒng)發(fā)展時，要考慮其在民用領(lǐng)域的應(yīng)用；考慮民用航天系統(tǒng)發(fā)展時，能兼顧國防發(fā)展需要的就必須增加軍事功能設(shè)計，使之既能服務(wù)軍事又能服務(wù)民用。其次，以國家空間安全和重大科學(xué)目標(biāo)為牽引，針對可能改變未來作戰(zhàn)樣式的前沿性、革命性技術(shù)，面向科研院所、高等院校和民營企業(yè)，系統(tǒng)部署航天領(lǐng)域的基礎(chǔ)性技術(shù)研究和創(chuàng)新型航天技術(shù)攻關(guān)，夯實(shí)航天科技創(chuàng)新發(fā)展基礎(chǔ)，完善航天科技創(chuàng)新力量體系，實(shí)現(xiàn)航天技術(shù)發(fā)展自主可控和自主保障。四是開展航天軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略研究。充分發(fā)揮航天科研院所、高等院校航天學(xué)院和國家實(shí)驗(yàn)室以及專業(yè)戰(zhàn)略咨詢機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，建立由戰(zhàn)略專家、技術(shù)專家、金融專家、產(chǎn)業(yè)專家、管理專家等組成的航天科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與咨詢智庫網(wǎng)絡(luò)，開展國家空間安全、航天軍民融合技術(shù)發(fā)展、航天軍民融合及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風(fēng)險評估與市場分析等，支撐航天發(fā)展的重大戰(zhàn)略規(guī)劃、重大戰(zhàn)略需求咨詢研究。

（二）建立軍民融合的航天工業(yè)基礎(chǔ)

航天工業(yè)是具有重要戰(zhàn)略地位的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，政府在保持對航天工業(yè)扶持力度的同時，深化航天工業(yè)內(nèi)部資源整合和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵私營資本參與商業(yè)航天開發(fā)，充分利用社會資源支撐航天科技發(fā)展，逐步建立軍民融合的航天工業(yè)基礎(chǔ)。

一是繼續(xù)深化航天工業(yè)改革。首先，改變軍品和民品活動分離的狀態(tài)。擴(kuò)大兩用項(xiàng)目的研究開發(fā)，鼓勵軍用、民用產(chǎn)品盡可能采用共同的技術(shù)、工藝、人員和設(shè)施，改變軍品“一個產(chǎn)品一個工廠”“一個行業(yè)一個配套體系”的過細(xì)分割和各自封閉的做法，推進(jìn)專業(yè)化協(xié)作和生產(chǎn)，滿足國防和民用兩種需要，實(shí)現(xiàn)科研生產(chǎn)上的軍民融合。其次，加強(qiáng)市場競爭，降低成本。從世界主要國家情況看，無論是引入民用企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和高校參與軍品科研生產(chǎn)，還是吸引地方人員參與軍隊(duì)社會化保障，都是按照市場機(jī)制，尊重市場規(guī)律來實(shí)現(xiàn)的。因此，要打破現(xiàn)有國有航天工業(yè)技術(shù)與產(chǎn)品壟斷的局面，除核心關(guān)鍵能力外，其他技術(shù)產(chǎn)品均可通過市場招標(biāo)、承包等方式，引導(dǎo)民營企業(yè)和高校積極參與，達(dá)到降低成本，提高經(jīng)費(fèi)使用效率的目的[10]。二是加快航天產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，開展商業(yè)采購服務(wù)。以國家重大工程、重大科技專項(xiàng)任務(wù)和重大產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目為牽引，打造航天產(chǎn)業(yè)軍民融合技術(shù)孵化平臺和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新平臺，補(bǔ)充出臺支持非公企業(yè)“參軍”的政策法規(guī)特別是稅收扶持政策。吸引民營企業(yè)進(jìn)入航天領(lǐng)域，重點(diǎn)發(fā)展通信、遙感等商業(yè)衛(wèi)星及其地面運(yùn)營服務(wù)、信息服務(wù)等，通過航天產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，提高航天工業(yè)自身的基礎(chǔ)能力、技術(shù)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以提供更多的航天產(chǎn)品和服務(wù)來滿足軍方的需求；鼓勵開展商業(yè)采購服務(wù)。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，逐步放寬航天商業(yè)采購服務(wù)的范圍。為充分利用商業(yè)資源滿足軍事能力需求，美國軍方采取了直接補(bǔ)貼私營公司、出資建系統(tǒng)、租賃帶寬、采購商業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)手段。探索軍隊(duì)支持下的商業(yè)化發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)國家安全與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的最佳平衡。三是促進(jìn)技術(shù)和資源在軍民之間雙向轉(zhuǎn)移。大力推進(jìn)軍地資源開放共享，建立有效的信息公開發(fā)布機(jī)制和信息交流渠道，形成人員、資本、技術(shù)的雙向流動（互動）局面，為技術(shù)成果轉(zhuǎn)化搭建橋梁。首先，完善軍用技術(shù)解密等相關(guān)制度，促進(jìn)航天成果及時、快速實(shí)現(xiàn)市場轉(zhuǎn)化。其次，建立航天技術(shù)、技術(shù)人才及法律法規(guī)信息數(shù)據(jù)庫，通過信息發(fā)布交流平臺，使得軍民之間的信息交流渠道暢通、便利，理順和拓寬軍方與民用部門的合作渠道。最后，建立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保民營企業(yè)能夠符合軍事發(fā)展需求。例如，推行資格審查和企業(yè)分級制度，通過資格審查使一批優(yōu)秀的地方企業(yè)進(jìn)入國防科技與裝備發(fā)展領(lǐng)域，另外，推動技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)制造等標(biāo)準(zhǔn)的軍地通用化，減少地方企業(yè)準(zhǔn)入的障礙。四是加強(qiáng)國際合作。通過政府間協(xié)議或私營部門開展航天國際合作，采取合作研制、合資經(jīng)營、轉(zhuǎn)包生產(chǎn)、合作生產(chǎn)和零部件供應(yīng)等形式，充分利用國外技術(shù)和資本，提升航天工業(yè)能力。

（三）完善保障航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展的法規(guī)制度

推動航天領(lǐng)域軍民融合發(fā)展，需要制定一系列的法規(guī)制度，對軍民融合發(fā)展的范圍、內(nèi)容、方法等進(jìn)行規(guī)范。由于航天技術(shù)和產(chǎn)品具有很強(qiáng)的軍民兩用性，在制定相關(guān)法規(guī)制度時，既要保證技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)及社會效益，更要確保國家安全。

一是制定軍民重大設(shè)施共享管理辦法。在重大設(shè)施建設(shè)方面，應(yīng)盡快研究制定軍民重大設(shè)施共享管理辦法。推動已建設(shè)備設(shè)施的軍民共享，實(shí)現(xiàn)新建設(shè)施的軍建民用、民建軍用、共建共用。二是制定政策法規(guī)控制空間敏感信息使用。隨著民用航天系統(tǒng)的發(fā)展，在強(qiáng)化軍民合作的同時，采取頒發(fā)許可證制度、設(shè)置控制性條款等方式，加強(qiáng)對關(guān)鍵項(xiàng)目、關(guān)鍵數(shù)據(jù)的控制，如民用遙感衛(wèi)星圖像分發(fā)、導(dǎo)航信息的發(fā)布等；民用高分辨率對地觀測系統(tǒng)應(yīng)采取國家支持和監(jiān)管下的商業(yè)化運(yùn)行方式。三是規(guī)定軍方采購民用技術(shù)、產(chǎn)品與服務(wù)的具體原則和管理程序。隨著民用技術(shù)、產(chǎn)品與服務(wù)在軍事航天系統(tǒng)中所占的比重不斷加大，有必要制定采購民用技術(shù)、產(chǎn)品與服務(wù)的具體原則和管理程序，而且在實(shí)施過程中軍方要發(fā)揮主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)商業(yè)產(chǎn)品為作戰(zhàn)人員服務(wù)的價值最大化。四是探索建立成果轉(zhuǎn)化收益合理分享機(jī)制。加強(qiáng)科技成果推廣轉(zhuǎn)化與知識產(chǎn)權(quán)的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步健全以知識產(chǎn)權(quán)制度為核心的國防科技成果推廣轉(zhuǎn)化激勵機(jī)制，運(yùn)用知識產(chǎn)權(quán)手段進(jìn)行權(quán)益合理分配，向知識產(chǎn)權(quán)持有單位和個人釋放軍民融合過程中的知識產(chǎn)權(quán)紅利，依法保障成果持有單位和持有人的合法權(quán)益，有效引導(dǎo)民用領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)在國防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用，鼓勵國防知識產(chǎn)權(quán)向民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)化。

（四）構(gòu)建軍民融合的航天人才培養(yǎng)體系

航天高技術(shù)的特性，需要大量的高層次專業(yè)人才從事航天力量建設(shè)，政府部門與工業(yè)界和學(xué)術(shù)界應(yīng)采取有力措施，培養(yǎng)、維持和保留技術(shù)熟練的航天專業(yè)人才，同時構(gòu)建軍民融合的人才培養(yǎng)體系，以提供充足的人才保障和智力支持。

一是依托國民教育體系培養(yǎng)軍事航天人才。針對軍事航天領(lǐng)域人才短缺的問題，緊緊依托國民教育系統(tǒng)，利用現(xiàn)有的“4+1”或“2+2”軍地高校聯(lián)合培養(yǎng)渠道，加強(qiáng)軍地聯(lián)合辦學(xué)力度，注重航天專業(yè)能力培養(yǎng)，為軍隊(duì)輸送品學(xué)兼優(yōu)的航天人才。二是直接招募地方航天人才。對于軍事航天領(lǐng)域那些急需的技術(shù)攻關(guān)人才，應(yīng)采取特招、特聘或智力引進(jìn)，不拘一格為我所用。在直接引進(jìn)特需人才時，應(yīng)遵循市場規(guī)律，完善相關(guān)政策制度，做好引進(jìn)工作。三是參加地方科研合作。選派軍隊(duì)航天優(yōu)秀人才參與地方科研合作，利用地方優(yōu)勢資源培養(yǎng)軍隊(duì)人才，增強(qiáng)軍隊(duì)人才對航天技術(shù)發(fā)展前沿的熟悉程度，提高承擔(dān)重大科研課題的技術(shù)創(chuàng)新能力。通過建立和完善軍地科研合作機(jī)制，鼓勵科研人員雙向交流，聯(lián)合攻關(guān)，共享科研成果。四是利用國外專業(yè)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)航天人才。選派航天人才到專業(yè)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)是美俄等國的普遍做法。我軍軍事航天人才培養(yǎng)，也應(yīng)該具有全球化視野，讓人才走出國門，派往世界頂尖的專業(yè)機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn)。