隋易橦 ，王育才

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

土壤污染具有積累性、隱蔽性和滯后性，不易受到公眾重視。近年來土壤事件頻發(fā)，土壤污染逐漸成為公眾廣泛關(guān)注的環(huán)境問題，土壤污染防治也成為我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的三大戰(zhàn)役之一。2014年環(huán)境保護(hù)部和國土資源部發(fā)布了《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》。《公報》顯示我國土壤環(huán)境狀況不容樂觀，土壤總超標(biāo)率達(dá)16.1%[1]。隨著我國工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級換代、城市更新改造，土壤環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)重，治理修復(fù)已污染土壤也成為時代的要求。2014年環(huán)境保護(hù)部制定發(fā)布《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》等5項污染場地系列環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，同年《土壤污染防治法(草案建議稿)》提交全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會。2016年《土壤污染防治行動計劃》以下(簡稱“土十條”)由國務(wù)院發(fā)布，將土壤污染防治立法納入2017年全國人大常委會的工作計劃中。通過制定《土壤污染防治法》，土壤修復(fù)法律制度將會逐步完善。在土壤污染修復(fù)過程中值得關(guān)注的是修復(fù)資金的巨額性，要解決海量修復(fù)資金問題，關(guān)鍵在于建立健全修復(fù)資金保障法律機(jī)制。明確“立得住、行得通、切實管用”的目標(biāo)，遵循“損害者負(fù)擔(dān)、投資者受益、政府責(zé)任”的三原則，從“政府保障，多元并舉”的視角，提出健全土壤污染修復(fù)資金保障法律機(jī)制的措施，以期對我國土壤污染修復(fù)資金籌措、制度完善有所裨益。

一、我國土壤污染修復(fù)資金籌措現(xiàn)狀

籌措是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念，表明資金來源途徑廣泛。從理論上講人們可以使用任何方式獲得土壤修復(fù)資金。改革開放以來，我國十分重視市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮的重要作用，實踐證明，將有形之手與無形之手相結(jié)合才能更好推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。同樣，在土壤污染修復(fù)資金籌措的環(huán)節(jié)也應(yīng)該打破一貫的財政撥款思維，利用市場經(jīng)濟(jì)的手段拓寬資金渠道。因為污染土壤修復(fù)工程耗時耗力又耗資，如果單一依靠政府財力支持是不可持續(xù)的，創(chuàng)造多元性的土壤修復(fù)資金來源，解決資金來源的創(chuàng)新商業(yè)模式是必不可少的。目前我國土壤污染修復(fù)資金籌措具有以下兩大特點(diǎn)。

1.土壤修復(fù)政府出資比重大

目前，我國污染土壤修復(fù)資金主要來源于中央財政專項資金和地方政府，主要依靠政府收入。國家對土壤污染修復(fù)的支持態(tài)度明確、力度頗強(qiáng)，2012年3月在《“十二五”規(guī)劃綱要》中對土壤污染修復(fù)進(jìn)行論述，將土壤污染修復(fù)列為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的重中之重。2016年3月《“十三五”規(guī)劃綱要》第四十八章“發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)”中提到，加快土壤污染修復(fù)治理等新型技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。根據(jù)公布的2016年中央財政預(yù)算，土壤污染防治專項資金預(yù)算數(shù)為90.89億元，比2015年執(zhí)行數(shù)增加53.89億元，是2015年的1.5倍，預(yù)計“十三五”時期還會大幅提升[2]。目前土壤污染修復(fù)資金51%來源于政府出資。統(tǒng)計報告顯示，2013年各地啟動土壤修復(fù)試點(diǎn)項目總計42個，其中業(yè)主為政府的項目數(shù)量為19個，業(yè)主為企業(yè)的項目數(shù)量為23個，但資金來源多為國家專項資金，其中16個項目總計涉及資金量約為6億元，資金來源幾乎全部為政府補(bǔ)貼資金[3]，這反映出我國土壤污染修復(fù)資金來源的單一以及政府財政負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)實狀況。

2.土壤修復(fù)商業(yè)模式不成熟

現(xiàn)階段，我國土壤污染修復(fù)的商業(yè)模式主要分為以下兩種：(1)“出讓-修復(fù)”模式，土地開發(fā)商承擔(dān)修復(fù)資金；(2)“修復(fù)-出讓”模式，財政撥款和銀行貸款支持修復(fù)經(jīng)費(fèi)。前一種模式存在不能約束土地開發(fā)商，無法防止其將土壤修復(fù)資金挪作他用的弊端，因此采取此種模式的項目較少。后一種模式主要是政府收購搬遷企業(yè)的土地，在進(jìn)行調(diào)查、評估、修復(fù)后由土地儲備中心將其投入土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行交易。目前我國土壤修復(fù)示范項目較多采取政府采購?fù)寥佬迯?fù)服務(wù)的模式。但這種模式可能存在地方政府投入資金的積極性不高，實際投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場預(yù)期。國家大力提倡土壤修復(fù)環(huán)保事業(yè)，而修復(fù)資金是否充足穩(wěn)定成為能否恢復(fù)污染土壤利用能力的首要因素。可以看出，我國土壤污染修復(fù)市場潛力雖大但仍處于萌芽階段，據(jù)統(tǒng)計2015年土壤修復(fù)市場產(chǎn)業(yè)規(guī)模為30億元，2016年增長至90億元，預(yù)計2017年有望達(dá)到240億元[4]，但與土壤修復(fù)市場空間相悖的是，2015年土壤修復(fù)合同簽約額僅為21.3億元，在GDP中僅占萬分之0.3[5]，在環(huán)境服務(wù)業(yè)中，涉及土壤污染治理的生態(tài)修復(fù)企業(yè)也僅僅占3.7%[6]，我國與土壤污染修復(fù)市場發(fā)展良好、商業(yè)模式成熟的西方國家相比仍有很大差距。

二、土壤污染修復(fù)資金相關(guān)政策法規(guī)

我國對土壤污染治理問題關(guān)注起步晚。自2006年展開全國土壤污染狀況調(diào)查后，與土壤相關(guān)的政策文件陸續(xù)出臺，2008年6月環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》、2011年3月環(huán)境保護(hù)部審議并原則通過《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法》、2013年1月國務(wù)院印發(fā)《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》、2016年5月國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》。2016年12月環(huán)境保護(hù)部公布《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》，自2017年7月1日起施行。值得關(guān)注的是《中華人民共和國土壤污染防治法(草案)》于2017年先后進(jìn)行兩次審議。從歷年建設(shè)進(jìn)程可以看出，我國土壤污染修復(fù)政策法規(guī)的內(nèi)容從籠統(tǒng)的初步意見到詳細(xì)的規(guī)劃指標(biāo)，目標(biāo)從建立單一的保護(hù)制度到建成統(tǒng)一的保護(hù)體系，重點(diǎn)從以預(yù)防為主到防治并舉、修復(fù)先行。

特別提出土壤修復(fù)資金也從未涉及到制定規(guī)章。2016年8月財政部會同環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《土壤污染防治專項資金管理辦法》，分別從資金用管原則、使用范圍、分配方法、審查批準(zhǔn)等方面對土壤污染防治專項資金進(jìn)行規(guī)定。以“地方為主、國家引導(dǎo)、重點(diǎn)突出、獎效結(jié)合”為原則，以土壤污染修復(fù)、風(fēng)險管理、狀況調(diào)查及測評等方面為范圍，采用因素法與項目法進(jìn)行資金分配，由財政部、環(huán)保部進(jìn)行資金監(jiān)審。2017年6月全國人大常委會首次審議《土壤污染防治法(草案)》，提到通過多種渠道方式解決土壤污染資金問題，由此看來，我國土壤污染修復(fù)資金法規(guī)制定逐步開始。

總體而言，我國土壤污染防治法制建設(shè)有所進(jìn)步，但仍不可忽視污染土壤修復(fù)資金保障在法制方面的不足和局限。

三、我國土壤污染修復(fù)資金保障的法律問題

土壤污染修復(fù)資金是具體展開土壤治理修復(fù)實踐的物質(zhì)基礎(chǔ)，海量的資金需求也是我國必須解決的難題。雖然近年來我國在土壤污染治理方面投入了巨額的資金支持，但是成本較高的土壤污染修復(fù)仍存在資金缺口。最保守的測算，每公頃受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地即使用修復(fù)成本最低的植物修復(fù)法，需要的資金達(dá)到30萬元，每公頃棕色地塊和礦區(qū)土壤污染修復(fù)需要的資金最低要9萬元[7]。在充分了解現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，分析我國土壤污染修復(fù)資金存在的問題。

1.土壤污染修復(fù)資金保障的立法空白

我國已經(jīng)制定《大氣污染防治法》《水污染防治法》，自“土十條”出臺，《土壤污染防治法》呼之欲出。但不可否認(rèn)我國在土壤污染防治方面的專門立法剛剛起步，仍處于萌芽階段，進(jìn)而專門針對土壤污染修復(fù)的具體法律也是相對空白，關(guān)于污染土壤的治理費(fèi)用、修復(fù)資金等重要方面更無規(guī)定。立法的缺陷已然成為我國土壤污染防治與修復(fù)的致命短板。

首先，關(guān)于土壤污染防治與修復(fù)的法律要求，分散于環(huán)境污染防治、自然資源保護(hù)和農(nóng)業(yè)類法律法規(guī)中，如《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《草原法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》《土地復(fù)墾條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《農(nóng)藥管理條例》《危險化學(xué)品安全管理條例》以及《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等。關(guān)于土壤污染修復(fù)資金的規(guī)定，現(xiàn)行環(huán)境資源立法尚無有效支撐。如2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十條的規(guī)定，政府應(yīng)安排財政資金支持土壤污染防治等環(huán)境保護(hù)工作。2016年發(fā)布的《土壤污染防治專項資金管理辦法》第五條，規(guī)定專項資金應(yīng)用于污染土壤修復(fù)與治理、土壤生態(tài)修復(fù)與治理、土壤環(huán)境質(zhì)量改善等方面，雖對土壤修復(fù)資金的使用、分配等做出規(guī)定，但并未明確資金的來源、監(jiān)管等方面。土壤污染防治法律規(guī)定不具體、不系統(tǒng)導(dǎo)致實踐中的土壤污染修復(fù)不具備針對性、缺乏可操作性，而土壤污染修復(fù)資金保障的立法缺陷也導(dǎo)致實踐中的土壤污染修復(fù)效果不明顯。

其次，關(guān)于土壤污染防治與修復(fù)的規(guī)定要求，主要體現(xiàn)在政府的政策性文件和規(guī)范性文件中，如《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地在開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作的安排的通知》以及《土壤污染防治行動計劃》等。規(guī)定內(nèi)容為“加大投資力度”、“完善投融資模式”、“建立可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度”[8]、“實施土壤修復(fù)工程”、“建立健全管理體制機(jī)制”、“發(fā)揮市場機(jī)制作用”等。這些文件規(guī)定多具原則性、倡導(dǎo)性，缺乏執(zhí)行力與強(qiáng)制力。

2.土壤污染修復(fù)資金保障機(jī)制的局限滯后

我國土壤污染修復(fù)資金的性質(zhì)是政府主導(dǎo)性資金。據(jù)報道顯示超過75%的修復(fù)資金是由政府承擔(dān)的[9]，政府的財政投入是土壤污染修復(fù)的主力。但土壤資源具有公共性，人們過度支配公共財產(chǎn)難免造成“公地悲劇”，使土壤資源遭到破壞和污染。假設(shè)人們利用土壤資源只想收取而不想支出，為保證可持續(xù)發(fā)展，政府就要源源不斷地支出，那么政府扮演的兜底角色將承擔(dān)巨大壓力。因此政府主導(dǎo)模式具有一定的局限性和滯后性。

首先，修復(fù)資金來源單一。由上文可知，我國進(jìn)行土壤污染修復(fù)的資金絕大部分來源于政府的財政支持，企業(yè)、社會團(tuán)體以及私人的資金投入很少。土壤修復(fù)行業(yè)主要由政府主導(dǎo)，市場化機(jī)制尚未建立，即使我國土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)空間很廣，但是壤修復(fù)市場未得到開發(fā)。土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)模式不清晰，產(chǎn)業(yè)鏈尚未完善，導(dǎo)致市場規(guī)模小，市場活力不足。單一的財政投入未能解決好政府與市場的關(guān)系，導(dǎo)致土壤修復(fù)的資金空缺，不能確保土壤污染防治的可持續(xù)。

其次，修復(fù)資金使用不合理。政府進(jìn)行土壤修復(fù)投資，其實質(zhì)也是一種行政審批，復(fù)雜的審批環(huán)節(jié)使資金不具備即時支付能力，不能及時應(yīng)對土壤污染可能引起的突發(fā)性事件。此外資金核算缺乏獨(dú)立系統(tǒng)，造成土壤修復(fù)資金使用效率低，導(dǎo)致土壤修復(fù)不能有效實施。

最后，修復(fù)資金監(jiān)管不明確。根據(jù)《土壤污染防治專項資金管理辦法》第十七條、第十八條規(guī)定，要求建立健全監(jiān)管制度，進(jìn)行信息公開，接受社會監(jiān)督。雖然提到對資金的使用、土壤質(zhì)量的改善情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，但是內(nèi)容并不明確，缺乏責(zé)任監(jiān)管體系。

四、國外土壤污染修復(fù)資金保障的經(jīng)驗借鑒

一些發(fā)達(dá)國家因土壤環(huán)境惡化，在20世紀(jì)80年代開始關(guān)注土壤污染，并且通過制定法律、建立機(jī)制進(jìn)行土壤污染防治。不僅在預(yù)防土壤進(jìn)一步遭受污染方面取得成效，而且在污染土壤的治理修復(fù)方面取得成果，譬如美國、英國、荷蘭、日本等國家。分析這些國家的成功經(jīng)驗，可以為我國完善土壤污染修復(fù)資金保障機(jī)制提供參考。

1.相關(guān)國家土壤污染修復(fù)資金法制介紹

(1)美國。1980年《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》(CERCLA)即《超級基金法》(Superfund Act)根據(jù)污染者付費(fèi)原則，規(guī)定由污染責(zé)任主體承擔(dān)土壤污染修復(fù)資金，無法確定責(zé)任主體的情況下，由超級基金承擔(dān)。規(guī)定污染責(zé)任主體的可回溯嚴(yán)格責(zé)任與連帶責(zé)任。此外，美國提出“棕地開發(fā)”土壤污染管理模式，鼓勵企業(yè)主動修復(fù)污染土壤并享受開發(fā)利益。1986年《超級基金修正及再授權(quán)法》(Superfund Amendments and Reauthorize Act)建立公眾參與制度，在資金籌措方面增加信托基金、環(huán)境保險等項目[10]。美國在土壤整治方面不僅提供了法律保障，而且促進(jìn)了污染土壤修復(fù)市場的繁榮。

(2)英國。1990年英國制定《環(huán)境保護(hù)法案》(Environmental Protection Act)對土壤污染修復(fù)的責(zé)任認(rèn)定和資金機(jī)制做出規(guī)定。污染場地修復(fù)資金按照“污染者付費(fèi)”原則實行分層責(zé)任機(jī)制，第一層修復(fù)資金承擔(dān)者是知道或應(yīng)當(dāng)知道某些行為會造成土壤污染而主動或放縱該行為實施的公司或個人；第二層修復(fù)資金承擔(dān)者是當(dāng)前土地所有者或者業(yè)主[11]；第三層是在污染者無法找到的情況下，由納稅人承擔(dān)修復(fù)資金。污染場地修復(fù)資金除了來源于稅收外，地方授權(quán)機(jī)構(gòu)和英國環(huán)境署還可以通過向?qū)ｉT機(jī)構(gòu)申請資金進(jìn)行污染調(diào)查和修復(fù)，比如英格蘭地方授權(quán)機(jī)構(gòu)可以向環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)部(DEFRA)申請資金[12]。

(3)荷蘭。1983年《土壤保護(hù)暫行法案》在荷蘭生效，該法案規(guī)定若政府修復(fù)了污染地，且污染本身構(gòu)成違法，則政府可向污染者求償[13]。1986年《土壤保護(hù)法》對污染者預(yù)防和修復(fù)土壤污染的義務(wù)加以明確，且賦予行政機(jī)關(guān)要求污染者、潛在污染者提供財務(wù)保證的權(quán)利。法律規(guī)定污染者和潛在污染者的財務(wù)保證可通過環(huán)境保險、環(huán)境基金、自我保證等形式實現(xiàn)[14]。此外，政府也應(yīng)該提供修復(fù)資金支持，包括政府補(bǔ)貼、公私合作等方式。

(4)日本。1970年日本頒布《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》，此法側(cè)重農(nóng)業(yè)用地土壤污染預(yù)防，不適用工業(yè)用地產(chǎn)生的土壤污染。2002年公布《土壤污染對策法》，該法對城市用地土壤污染防治做出具體規(guī)定，促使日本形成土壤污染評估、土壤污染保險、土壤污染治理的一系列產(chǎn)業(yè)。依據(jù)《土壤污染對策法》日本制定了土壤污染修復(fù)基金制度，建立土壤修復(fù)基金，指定公益財團(tuán)法人日本環(huán)境協(xié)會為指定支援法人[15]。制度規(guī)定基金來源為政府補(bǔ)貼和民間出資、捐贈，基金使用條件為土壤污染者不明或者土地所有者、污染者無力支付治理修復(fù)費(fèi)用時，可以申請資助。除土壤污染修復(fù)基金提供資金支持外，政府還會利用稅收優(yōu)惠政策籌集修復(fù)資金。此外，日本也建立信息公開和公眾參與制度，充分發(fā)揮公眾對政府和企業(yè)的監(jiān)督作用。

2.相關(guān)國家的成功經(jīng)驗總結(jié)

通過對比以上國家在土壤污染修復(fù)資金保障中取得的成果，可以看出制定專項配套的法規(guī)制度、提供政府宏觀的財政支持、重視企業(yè)團(tuán)體的社會力量是各國共同之處，由此總結(jié)出以下資金保障模式：專門立法模式、利益主導(dǎo)-政府保底模式。

(1)專門立法模式。專門立法模式是指采取專門制定法律和專門制定法律修正案等立法形式，主要以土壤污染修復(fù)資金保障為規(guī)制對象，制定一套包括資金來源、使用以及監(jiān)管等方面完整的法律規(guī)范。除美國、英國、日本等國家專門制定法律及法律修正案外，德國、我國臺灣地區(qū)也有此種舉措，可見專門立法已經(jīng)成為世界土壤污染修復(fù)資金保障的主流趨勢。

(2)利益主導(dǎo)-政府保底模式。利益主導(dǎo)-政府保底模式是指在配合整體社會需求之下，將資金籌措與土地利用結(jié)合，投資者修復(fù)污染土壤可享受土地使用權(quán)獲得的利益，鼓勵私人投資。同時以國家專項基金為基礎(chǔ)保障，重視宏觀力量。此種模式既彌補(bǔ)個體環(huán)境責(zé)任力量的單薄，環(huán)境責(zé)任社會化又減輕國家負(fù)擔(dān)。通過對土壤污染修復(fù)資金分擔(dān)化，對治理責(zé)任分散化，使外部性趨于正向化，是對環(huán)境的經(jīng)濟(jì)政策工具與法律制度的協(xié)調(diào)運(yùn)用。

五、完善我國土壤污染修復(fù)資金保障法律機(jī)制的措施

前文對于國外土壤污染修復(fù)資金保障的法制分析，為我國提供以下啟示。

1.加快土壤污染修復(fù)資金保障的專門立法

關(guān)于土壤污染防治修復(fù)，發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了從分散到專門立法的進(jìn)程。我國土壤污染修復(fù)處于探索階段，相關(guān)法律法規(guī)、制度及標(biāo)準(zhǔn)都需要不斷構(gòu)建和完善。制定土壤污染修復(fù)資金保障專項法律，填補(bǔ)土壤污染修復(fù)資金機(jī)制的立法空白，是土壤污染修復(fù)環(huán)節(jié)必須考慮的，也是包含在《土壤污染防治法》整體立法進(jìn)程之中的。我國應(yīng)該借鑒國外的專項立法經(jīng)驗，在立法過程中應(yīng)首要明確土壤污染修復(fù)資金保障的立法原則，除過遵循環(huán)境法中環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)、社會持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則和公眾參與原則外，還應(yīng)該把握“損害者負(fù)擔(dān)、投資者受益、政府責(zé)任”的綜合原則以及市場作用原則，從國家宏觀規(guī)制和市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)形成以政府基金為保障，多元資金共籌措的土壤污染修復(fù)資金保障模式?！皳p害者負(fù)擔(dān)”是指只要發(fā)生污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，行為人即承擔(dān)出資修復(fù)、后續(xù)監(jiān)測保障等責(zé)任。美國《超級基金法》確立“誰污染，誰付費(fèi)”的污染者負(fù)責(zé)原則，但這一原則在我國實踐中存在缺陷，污染者大多只是一次性付一點(diǎn)污染處理費(fèi)，污染者承擔(dān)責(zé)任的范圍小，也未進(jìn)行修復(fù)土壤后續(xù)的跟蹤監(jiān)測。因此，將“污染者負(fù)擔(dān)”變?yōu)椤皳p害者負(fù)擔(dān)”原則，其責(zé)任范圍擴(kuò)大到生態(tài)環(huán)境，其責(zé)任時效延長到土壤等生態(tài)環(huán)境的后續(xù)監(jiān)測，形成嚴(yán)格的無限責(zé)任。

2.建立土壤污染修復(fù)資金籌措多元體系

在遵循“損害者負(fù)擔(dān)、投資者受益、政府責(zé)任”原則的前提下，借鑒“利益主導(dǎo)-政府保底”模式，結(jié)合英國分層責(zé)任機(jī)制的啟示，在我國建立土壤污染修復(fù)資金多渠道來源體系。當(dāng)損害主體明確時，土壤污染修復(fù)資金首先由損害者或潛在損害者承擔(dān)；當(dāng)主體不明時，利用多元的市場機(jī)制、明確的商業(yè)模式等開放性手段與政府基金保障性支持相結(jié)合提供土壤污染修復(fù)資金，在這里政府基金是最后保障，政府成為“保底人”。

(1)引入土壤污染修復(fù)責(zé)任保險。依據(jù)保險業(yè)發(fā)展的規(guī)律，可保性與市場性是設(shè)立保險的必要條件。提出土壤污染修復(fù)責(zé)任保險機(jī)制是因為土壤污染風(fēng)險保險與其他保險種類一樣，具備將不特定多數(shù)人的風(fēng)險進(jìn)行分?jǐn)?，從而降低特定企業(yè)或個人風(fēng)險的功能，也為解決污染主體明確但其不具備修復(fù)污染土壤的能力或者其能力有限的尷尬情形。這種保險機(jī)制包含于環(huán)境責(zé)任保險機(jī)制之中。土壤污染修復(fù)責(zé)任保險是以被保險人造成土壤環(huán)境污染時，依法對所造成的污染后果應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的治理責(zé)任、支付的修復(fù)資金為保險對象的保險。在我國應(yīng)根據(jù)土壤本身價值以及土壤對人類作用大小程度、土壤污染嚴(yán)重程度、土壤污染潛在危害程度建立“強(qiáng)制責(zé)任保險為主、自愿責(zé)任保險為輔”的保險制度。例如對可能造成耕地污染的農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對產(chǎn)生重金屬、有機(jī)物等可能污染土壤的行業(yè)實施強(qiáng)制責(zé)任保險，對其他行業(yè)實施自愿責(zé)任保險。土壤污染修復(fù)責(zé)任保險有助于保障充足的修復(fù)資金，實現(xiàn)投保人環(huán)境風(fēng)險的分散轉(zhuǎn)移，有利于污染土壤修復(fù)義務(wù)的切實履行。

(2)推廣政府和企業(yè)合作(PPP)商業(yè)模式?！罢?企業(yè)-合作”(Public-Private-Partnership)模式也稱為PPP模式，是指政府給予企業(yè)長期的特許經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)，企業(yè)以對基礎(chǔ)設(shè)施的投資作為交換條件的合作模式。近年來我國政府力推PPP這種公私合營的項目融資模式，國內(nèi)PPP項目噴井式發(fā)展。最新出臺的“土十條”也提出建立政府和社會資本合作的PPP模式，并在土壤污染修復(fù)領(lǐng)域已經(jīng)開始進(jìn)行探索[16]。這不僅由于即將出臺的《土壤污染防治法》為土壤修復(fù)行業(yè)帶來廣闊市場和法律保障，還在于政府大力發(fā)展土壤修復(fù)的市場化，并積極提倡利用PPP模式解決土壤污染修復(fù)資金籌措困難的現(xiàn)實狀況。PPP模式在土壤修復(fù)中的具體運(yùn)行如下：政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位合作組建以生態(tài)環(huán)境治理(土壤污染修復(fù))為特殊目的的公司，并簽訂特許合同。由特殊目的公司籌資與政府共同推進(jìn)工業(yè)場地土壤污染修復(fù)工程，修復(fù)后的工業(yè)場地投入市場重新利用，合作單位從土地交易盈利中獲得治理收益。在實踐中，土壤重金屬污染十分嚴(yán)重的湘潭市運(yùn)用公私合作首創(chuàng)“岳塘模式”，打破了土壤污染修復(fù)行業(yè)的資金瓶頸，可以稱為我國土壤修復(fù)行業(yè)PPP商業(yè)模式的范例。利用政府企業(yè)合作模式拓寬土壤修復(fù)資金的來源，要把握其利益導(dǎo)向性與制度保障性。城市灰地、工業(yè)用地、礦區(qū)治理采取此種模式開展土壤修復(fù)是有預(yù)期回報的，而對耕地修復(fù)而言，土地升值空間不大，那么，PPP模式能夠應(yīng)用于此嗎？答案是肯定的，雖然實踐中耕地修復(fù)PPP項目案例頗少，但已有盈利的成功案例，即大環(huán)江河流域土壤污染治理案例。案例表明，按照20年、50年中長期農(nóng)業(yè)收益計算，修復(fù)后的1 280畝農(nóng)田可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收入1.56億元和3.9億元?？梢姡茝V土壤污染修復(fù)PPP商業(yè)模式勢在必行。

(3)構(gòu)建土壤污染修復(fù)專項基金。目前我國需要修復(fù)的污染土壤數(shù)量之多，所需的修復(fù)資金金額之大以及應(yīng)對土壤污染可能引起的突發(fā)性事件之難，都突出了我國構(gòu)建土壤污染修復(fù)專項基金機(jī)制的必要性和緊迫性。在建立土壤污染修復(fù)基金方面我國可以借鑒美國、日本等國家的成功經(jīng)驗，因為我國設(shè)立基金的目的與他國有相似點(diǎn)，都是為解決污染土壤的主體無法確定時，國家可以提供修復(fù)資金支持，完成對土壤的整治修復(fù)。當(dāng)然根據(jù)我國公有制的國家性質(zhì)，設(shè)立基金也是為了解決歷史遺留的國有企業(yè)污染土壤問題。根據(jù)《土壤污染防治專項資金管理辦法》對我國財政資金用于土壤污染防治的規(guī)定，提出構(gòu)建我國土壤污染修復(fù)專項基金的建議，我國土壤污染修復(fù)基金應(yīng)分別設(shè)置國家基金和地方基金。國家基金的資金包括中央財政撥款、環(huán)境稅、排污費(fèi)、資源使用費(fèi)、土壤復(fù)墾費(fèi)、通過環(huán)境損害訴訟獲得的生態(tài)損害修復(fù)費(fèi)、通過生態(tài)補(bǔ)償制度獲得的部分資金以及對污染者的罰款，基金管理部門由財政部會同環(huán)境保護(hù)部共同設(shè)置。地方基金的資金除包括國家基金的專項分配外，還允許地方吸納民間資金，比如當(dāng)?shù)毓娼M織、企業(yè)及個人的出資捐贈，基金直接由省級人民政府管理。

3.規(guī)制土壤污染修復(fù)資金合理使用分配

認(rèn)識到土壤污染修復(fù)資金不再是單一的政府出資，而是多元的來源途徑。在此基礎(chǔ)上，要規(guī)范資金的使用分配。首先，當(dāng)土壤污染者確定時，污染者有能力出資或者能力有限而通過土壤污染修復(fù)責(zé)任保險獲得修復(fù)資金時，污染者可以自行或通過第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行土壤修復(fù)，資金主要用于污染土壤的調(diào)查評估、污染土壤的整治修復(fù)、修復(fù)后土壤的質(zhì)量驗收，嚴(yán)格要求修復(fù)資金投入充足，使用充分，要求土壤修復(fù)成果顯著。其次，公私合作修復(fù)污染土壤時，特殊目的公司除將資金用于污染土壤的治理修復(fù)，還應(yīng)分配一部分資金在公司土壤修復(fù)技術(shù)改進(jìn)方面。最后，土壤污染修復(fù)專項基金是提供穩(wěn)定充足資金的最后保障，也是最重要的資金來源，因此應(yīng)明確基金的使用情形、前提及范圍。土壤污染修復(fù)專項基金使用情形主要為污染土壤主體不明、國有企業(yè)污染土壤修復(fù)、耕地土壤污染修復(fù)以及其他重大土壤污染修復(fù)等情形。土壤污染修復(fù)專項基金的使用前提應(yīng)分別規(guī)定，即國家基金啟動方式主要是分配與申請相結(jié)合，國家基金的管理部門將綜合考慮各省土壤污染狀況以及財力狀況進(jìn)行基金分配，各省級財政和環(huán)境保護(hù)主管部門則通過制定土壤修復(fù)方案向國家基金管理部門進(jìn)行申請。地方基金使用前提應(yīng)為因土壤污染受到損害的個人、企業(yè)、環(huán)境保護(hù)組織或環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)進(jìn)行申請。土壤污染修復(fù)專項基金的使用范圍主要包括耕地、城市灰地、化工企業(yè)場地等土壤污染治理修復(fù)以及委托治理修復(fù)費(fèi)用、對污染土壤調(diào)查評估費(fèi)用、對已修復(fù)土壤復(fù)檢費(fèi)用、處理土壤污染突發(fā)事件應(yīng)急費(fèi)用、鼓勵社會公眾主動預(yù)防修復(fù)土壤污染的獎勵費(fèi)用以及土壤修復(fù)市場培育費(fèi)用。

4.完善土壤污染修復(fù)資金監(jiān)督

首先，制定土壤污染者修復(fù)出資登記制。該制度是為嚴(yán)格落實污染者付費(fèi)原則而提出的，為監(jiān)督土壤污染主體真正承擔(dān)修復(fù)資金的出資義務(wù)，要求污染者支付修復(fù)資金時在政府環(huán)境保護(hù)主管部門進(jìn)行登記，以此作為出資憑證，同時也監(jiān)督土壤污染修復(fù)資金的落實情況。其次，重視社會公眾參與。在土壤污染修復(fù)資金籌措工作中鼓勵社會公眾的積極參與，并建立良好的信息公開與交流機(jī)制，與公眾進(jìn)行充分對話，有利于對政府籌措、使用土壤污染修復(fù)資金情況進(jìn)行監(jiān)督[18]。最后，確定土壤污染修復(fù)專項基金監(jiān)督部門及其職責(zé)。國家基金的監(jiān)督部門由農(nóng)業(yè)部、國土資源部、住房和城市建設(shè)部共同組建，職責(zé)主要是監(jiān)督由財政部與環(huán)境保護(hù)部共同成立的基金管理部門對基金籌集與分配情況。地方基金的監(jiān)督部門由地方環(huán)境保護(hù)主管部門擔(dān)任，其職責(zé)主要包括監(jiān)督政府對基金管理的合法性、監(jiān)督基金在土壤修復(fù)各過程的實際運(yùn)用、監(jiān)督政府對土壤修復(fù)后基金使用及剩余金額的信息公開等。

六、結(jié) 語

面對我國嚴(yán)峻的土壤污染形勢，土壤污染修復(fù)顯得尤為重要。而面對海量的土壤污染修復(fù)資金需求，研究如何構(gòu)建和完善我國土壤污染修復(fù)資金保障的法律機(jī)制顯得尤為關(guān)鍵。為籌措治理修復(fù)資金，建立長效資金支持機(jī)制，需要了解我國目前土壤污染程度以及土壤污染修復(fù)資金現(xiàn)實狀況，梳理現(xiàn)階段我國在土壤污染防治、土壤污染修復(fù)方面的法律進(jìn)程，分析我國在土壤污染修復(fù)資金保障方面存在的困境，總結(jié)國外在土壤污染修復(fù)資金籌措方面的啟示。提出我國完善土壤污染修復(fù)資金保障的立法，為后續(xù)保障機(jī)制提供法律依據(jù)尤為重要。在修復(fù)資金來源環(huán)節(jié)，應(yīng)該打破單一的政府資金支持模式，創(chuàng)建新型多元的融資模式，引入土壤污染修復(fù)責(zé)任保險機(jī)制，保障污染者承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用。推廣土壤修復(fù)公私合作模式，吸納大量社會資金，拓寬資金來源。建立土壤污染修復(fù)專項基金機(jī)制，成為提供土壤污染修復(fù)資金的最后保障。在修復(fù)資金使用環(huán)節(jié)，規(guī)定土壤污染修復(fù)資金應(yīng)合理使用分配。在修復(fù)資金監(jiān)督環(huán)節(jié)，建立土壤污染者修復(fù)出資登記制、注重社會公眾參與制、明確土壤污染修復(fù)專項基金的監(jiān)督部門及其職責(zé)，為土壤污染修復(fù)資金提供末端保障。由此可見，研究我國土壤污染修復(fù)資金保障的法律機(jī)制可以更好解決我國對修復(fù)資金的需求問題，從而促進(jìn)土壤污染修復(fù)行業(yè)的蓬勃發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]國土資源部.全國土壤污染狀況調(diào)查公報[N].中國環(huán)境報，2014-04-18(1).

[2]2016涉農(nóng)補(bǔ)貼預(yù)算公布近百億資金防治土壤污染[EB/OL].[2017-03-18].北極星節(jié)能環(huán)保網(wǎng)站，http://huanbao.bjx.com.cn/news/20160414/724812.shtml.

[3]項目資金多來源于政府[EB/OL].[2017-03-18].鳳凰財經(jīng)網(wǎng)站，http://finance.ifeng.com/a/20140509/12293410_0.shtml.

[4]土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模今年或達(dá)240億元[EB/OL].[2017-03-21]新聞頻道中華網(wǎng)站，http://news.china.com/finance/11155042/20170303/30297484.html.

[5]“政府+社會資本”成填補(bǔ)土壤修復(fù)資金缺口新希望[EB/OL].[2017-03-21]土流網(wǎng)站，http://www.tuliu.com/read-39840.html.

[6]土壤修復(fù)：產(chǎn)業(yè)冷清亟待立法 從業(yè)單位僅占環(huán)境服務(wù)業(yè)3.7%[EB/OL].[2017-03-21]鳳凰財經(jīng)網(wǎng)站，http://finance.ifeng.com/a/20140830/13030019_0.shtml.

[7]土壤污染修復(fù)資金缺口巨大污染者付費(fèi)制度缺失[EB/OL].[2017-03-21].環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境保護(hù)督查中心網(wǎng)站，http://hndczx.mep.gov.cn/pub/doc_view.jsp?newsid=c1ce87bb-0142-1000-e000-da37c0a80721 .

[8]閆海，張馨予. 我國土壤修復(fù)基金法律制度的建立與設(shè)計——基于美國超級基金立法的經(jīng)驗教訓(xùn)[J].國土資源情報，2016(8):14-19.

[9]于宏旭，孫寧.場地修復(fù)還需精打細(xì)算[N].中國環(huán)境報，2015-02-10(12).

[10]幸紅，林鵬程.論廣東省土壤污染修復(fù)法律機(jī)制的完善——基于美國超級基金制度之啟示[J].江西理工大學(xué)學(xué)報，2016，37(6)：15-22.

[11]幸紅.土壤污染修復(fù)法律機(jī)制探析[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2015，37(6)：145-149.

[12]武春暉，謝飛.中國土壤修復(fù)資金融資機(jī)制國外借鑒探討[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2016(16)：68-69.

[13]劉靜.預(yù)防與修復(fù)：荷蘭土壤污染法律責(zé)任及資金保障機(jī)制評析[J].法學(xué)評論，2016(3)：163-172.

[14]“土十條”出臺：鼓勵政府和社會資本合作(PPP)模式[EB/OL].[2017-04-02].搜狐網(wǎng)站，http://mt.sohu.com/20160608/n453495024.shtml.

[15]如何實現(xiàn)新型土壤修復(fù)商業(yè)模式？典型案例成國內(nèi)土壤修復(fù)市場“指南針”[EB/OL].[2017-04-05].賽恩斯環(huán)保網(wǎng)站，http://www.seshb.com/displaynews.html?newsID=397938.

[16]李摯萍.土壤修復(fù)制度立法探討[J].環(huán)境保護(hù)，2015(15)：24-27.