周圣佑， 李愛年

（湖南師范大學(xué)法學(xué)院，長沙 410081）

為加快推進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃綱要確定的低碳發(fā)展目標，2016年10月國務(wù)院出臺《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案通知》，對“實施節(jié)能減排工程”“建立節(jié)能減排市場機制”“完善節(jié)能減排支持政策”等一系列溫室氣體減排與控制措施做出了具體規(guī)定，并明確要求“推動制訂應(yīng)對氣候變化法，適時修訂完善應(yīng)對氣候變化相關(guān)政策法規(guī)?！憋@然，“制定和完善應(yīng)對氣候變化法律法規(guī)和標準體系”①已經(jīng)成為我國環(huán)境法制縱深發(fā)展面臨的重要議題?；诖耍恼逻x取臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》為研究對象，透過其立法沿革、核心原則和主要制度的介紹分析展現(xiàn)臺灣地區(qū)溫室氣體減量及管理立法的基本特征，并在此基礎(chǔ)上探索我國大陸地區(qū)未來應(yīng)對氣候變化的法治進路。

一、臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》的立法沿革

根據(jù)臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》形成過程，可以將其界分為三個階段，分別是《京都議定書》倡議階段、《溫室氣體管理法（草案）》討論階段和《溫室氣體減量及管理法》頒布實施階段。

（一）《京都議定書》倡議階段

臺灣地區(qū)溫室氣體減量及管理立法源于國際環(huán)境法制的發(fā)展，直接動因是2005年生效的《京都議定書》?！毒┒甲h定書》要求到2010年發(fā)達國家溫室氣體排放量應(yīng)比1990年減少5.2%，并對歐盟、美國、日本、加拿大等主要經(jīng)濟體提出了具體減排目標。雖然臺灣地區(qū)并未受《京都議定書》法律約束，但考慮到《京都議定書》附件B國家為實現(xiàn)減排的承諾可能采取的措施——結(jié)合彈性機制的運用與WTO相關(guān)協(xié)定產(chǎn)生新的自由貿(mào)易例外條款（綠色貿(mào)易壁壘）[1]，但臺灣地區(qū)開始積極考慮“國際溫室氣體減排及調(diào)適的發(fā)展趨勢對臺灣地區(qū)的經(jīng)濟成長、能源供應(yīng)及社會發(fā)展等可能造成的影響，并將積極推動各部門溫室氣體減量作為政府的重要政策”[2]。數(shù)據(jù)也顯示，臺灣地區(qū)面臨著嚴峻的溫室氣體減量問題。二氧化碳當量已經(jīng)從1990年的110851千公噸增加至2000年的215488千公噸，2005年已躍升為2.5億公噸 （相當于人均排放量11.9公噸），占世界溫室氣體排放總量的百分之一，位居全球排放國家和地區(qū)總量的第23位[3]。

在這一階段，雖然臺灣社會對于是否訂立溫室氣體減量目標以及減量目標是采取京都模式（固定目標）或密集度模式（動態(tài)目標）等議題未取得共識，但相關(guān)部門已經(jīng)開始采取政策措施進行溫室氣體減量嘗試。一方面，在臺灣地區(qū)能源會議中就溫室氣體減量議題進行了討論。在1998年舉行的第一次能源會議中，“氣候變化綱要公約發(fā)展趨勢及因應(yīng)策略”“能源政策與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整”“產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”“能源效率提升與能源科技發(fā)展”以及“能源政策工具”等5項議題成為會議討論的重點，并決定通過編制能源政策白皮書、訂定《石油管理法》以及修訂《電業(yè)法》等方式推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)節(jié)能減排。2005年《京都議定書》生效以后舉辦的第二次全國能源會議，檢視了1998年全國能源會議結(jié)論，從整體策略方向上重新討論了臺灣地區(qū)“減量策略定位”“溫室氣體減量目標”及“行政管理體制建立”等問題，開始研擬符合臺灣地區(qū)現(xiàn)狀及反映《京都議定書》最新趨勢的能源政策①參見臺灣地區(qū)“經(jīng)濟部能源局”網(wǎng)站：https://energymonthly.tier.org.tw/outdatecontent.asp?ReportIssue＝201501&Page＝12,2018-1-18.。另一方面，積極采取措施，為溫室氣體減量核算和未來履行減排義務(wù)奠定基礎(chǔ)。例如，為了獲取排放數(shù)據(jù)，于2007年7月建立了臺灣地區(qū)“溫室氣體登錄平臺”；為了表示臺灣地區(qū)減量決心，開始編纂“臺灣地區(qū)通訊”，內(nèi)容包含“臺灣基本資料”“溫室氣體排放統(tǒng)計”“沖擊”“調(diào)適”“政策與措施”“研究發(fā)展、國際合作與交流與教育宣導(dǎo)”等。

（二）《溫室氣體管理法（草案）》討論階段

在采取溫室氣體減量措施及金融海嘯客觀影響下，臺灣地區(qū)溫室氣體排放量在2007—2009年首次呈現(xiàn)下降趨勢。2007年二氧化碳排放量為262787千公噸，2008年下降到252042千公噸，2009年進一步降低到239615千公噸，年均降幅在4%～5%之間[4]。這些成績雖然對于溫室氣體減量具有積極意義，但卻在一定程度上導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)不景氣，失業(yè)率飆升，臺灣地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展因此受到影響。之后，國光石化開發(fā)案進一步觸發(fā)了產(chǎn)業(yè)與環(huán)保矛盾，引發(fā)社會強烈關(guān)注。2009年，國光石化開發(fā)計劃進入環(huán)評審查階段。由于項目涉及傳統(tǒng)污染產(chǎn)業(yè)，因此激起了島內(nèi)眾多利益團體的激辯，特別是彰化居民的抗議。迫于壓力，2011年4月時任臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人馬英九宣布項目停建[5]。但一停了之暴露出來的問題卻仍然存在，臺灣地區(qū)亟待思考產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)保政策的融合方向，在經(jīng)濟發(fā)展與溫室氣體減量之間尋找平衡點。

鑒于上述的情況，臺灣地區(qū)開始遵循“減緩與調(diào)適”原則穩(wěn)步提出《溫室氣體管理法（草案）》，當時提出的草案版本主要包括環(huán)保署版本、行政院版本、立法院版本三個。雖然各自著眼點不同，例如立法院版本注重與國際環(huán)境公約內(nèi)容協(xié)調(diào)，行政院版本在考慮經(jīng)濟增長情況下訂立溫控目標與日程，但各版本在內(nèi)容上都強調(diào)要結(jié)合臺灣地區(qū)實際進行減量措施推進。例如，三個版本都主張分階段展開，法規(guī)實施前溫室氣體減量以自愿為基礎(chǔ)，減量額度可用于未來抵扣；法規(guī)實施后，減量策略推行仍然分三階段進行：第一階段盤查，第二階段展開效能標準建設(shè)及排放權(quán)交易，第三階段將總量管制納入排放權(quán)交易，逐步構(gòu)建臺灣溫室氣體減量及管理能力。又如，以“市場工具”即溫室氣體總量管制與排放交易為主要控制手段，輔以“財政手段”“管制政策”“自愿性原則”“研發(fā)與示范政策”等制度工具，從而盡量協(xié)調(diào)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。

（三）《溫室氣體減量及管理法》頒布實施階段

在歷經(jīng)多個備選草案討論、“環(huán)保署”負責人變更及“日月光污染案”等事件影響后，臺灣地區(qū)溫室氣體減排及管理立法開始進入實質(zhì)推動階段。2015年上半年，在臺灣地區(qū)“立法院”會期即將結(jié)束時，臺駐歐盟辦事處負責人龐維德聯(lián)名其他16名辦事處代表聯(lián)名投書臺灣地區(qū)媒體，指出臺灣地區(qū)雖然重視溫控問題，但人均碳排放量仍高居全球前20位，呼吁在年底巴黎氣候峰會上提出嚴格且具有法律效力的溫控目標。作為回應(yīng)，臺灣地區(qū)“環(huán)保署”負責人魏國彥表示，“溫室氣體減量及管理法”在2015年6月5日已完成一讀，跨出委員會，正在進行多方協(xié)商，希望在這個會期能夠通過，不僅讓各政府部門、產(chǎn)業(yè)有法治基礎(chǔ)可循，也能讓臺灣地區(qū)避免因高排放被國際制裁。緊接著的2周，臺灣地區(qū)立法會接連通過對 《溫室氣體減量及管理法》的二、三次審讀，并于2015年6月15日表決通過《溫室氣體減量及管理法》[6]，使臺灣地區(qū)邁入溫室氣體控制法治時代。

《溫室氣體減量及管理法》吸收了諸多草案的精髓。例如，該法采納了臺灣地區(qū)立法院第8屆1次會議徐少萍等委員的提案，將其提出的總則、政府機關(guān)權(quán)責、減量對策、教育宣導(dǎo)與獎勵、罰則和附則等6章作為《溫室氣體減量及管理法》的基本框架。其中，“教育宣導(dǎo)與獎勵”被單列一章，強調(diào)了其重要性。又如，結(jié)合臺灣地區(qū)立法機關(guān)第8屆第3次會議田秋堇等委員提案和立法機關(guān)第8屆第5次會議鄭汝芬等委員的提案，將草案中涉及的減排新概念和詞匯寫入立法中，并進一步明確各級政府機關(guān)職責。同時，《溫室氣體減量及管理法》也體現(xiàn)了“減緩與調(diào)適”原則。例如，既規(guī)定了“2050年相較與2005年標準降低50%”的目標，又設(shè)定了目標調(diào)整的彈性機制；還規(guī)定，對于行動綱領(lǐng)制定應(yīng)依臺灣地區(qū)經(jīng)濟、能源和環(huán)境狀況，參酌國際現(xiàn)狀及分工事宜，訂定因應(yīng)氣候變遷的行動綱領(lǐng)及推動方案，并且每五年為一個階段，由主管機關(guān)會同目的事業(yè)主管機關(guān)，邀集學(xué)者、專家及民間團體組成資訊委員會制定。這些規(guī)定有利于減少爭議，使《溫室氣體減量及管理法》在短期內(nèi)迅速通過。

為了使《溫室氣體減量及管理法》更具操作性，也為了夯實臺灣地區(qū)持續(xù)碳減排的基礎(chǔ)，2016年1月，臺灣地區(qū)“環(huán)保署”制定了《溫室氣體減量及管理法實施行細則》，之后，又相繼發(fā)布了《溫室氣體排放源符合效能標準獎勵辦法》《溫室氣體認證機構(gòu)及查驗機構(gòu)管理辦法》《溫室氣體階段管制目標及管制方式作業(yè)準則》《溫室氣體排放量盤查登錄管理辦法》《溫室氣體抵換專案管理辦法》《一般廢棄物掩埋場降低溫室氣體排放獎勵辦法》等規(guī)章制度，從而構(gòu)建起較為完備的《溫室氣體減量及管理法》規(guī)制體系。

二、臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》的主要內(nèi)容

臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》的內(nèi)容涉及原則、制度、責任等多方面內(nèi)容，現(xiàn)分析如下：

（一）核心原則

《溫室氣體減量及管理法》第五條和第六條規(guī)定了該法的基本原則，包括：“減緩與調(diào)適”并重原則、“低碳綠色成長”原則、“使用者付費之環(huán)境正義”原則、“成本效益”原則、“預(yù)防與合作”原則等。這些原則既涉及 “政府相關(guān)法律與政策的規(guī)劃管理”，又關(guān)注 “溫室氣體管理相關(guān)方案或計劃的制定”；既涉及預(yù)防和管制措施的開展，又涉及減量與管理責任的分配；既強調(diào)要因應(yīng)氣候變遷落實減排任務(wù)，又注重兼顧環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展及社會正義。這些原則貫穿于《溫室氣體減量及管理法》之中，為各項具體制度所體現(xiàn)，成為實施溫室氣體控制的行為準則。

其中，較有特色的原則是“減緩與調(diào)適并重”原則。所謂“減緩是指以人為方式減少排放源溫室氣體排放或增加溫室氣體碳匯?！倍罢{(diào)適”本意在于“協(xié)調(diào)”。“減緩與調(diào)適并重”原則意味著在積極推進溫室氣體減排措施的同時，注重穩(wěn)妥適當?shù)臏p輕因應(yīng)氣候變化措施的影響，協(xié)調(diào)減排活動與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)環(huán)境保護與社會正義之間的關(guān)系，確保資源永續(xù)利用及能源供需穩(wěn)定。在進一步的制度設(shè)計中，“減緩與調(diào)適并重”原則對于制定減排控制目標、規(guī)定管制措施、設(shè)置“定期審核”機制都有著重要影響，成為《溫室氣體減量及管理法》的核心原則。

（二）主要制度

從制度層面看，臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》確立了五個關(guān)鍵制度，分別是：計劃制度、排放源登記制度、總量管制制度、基金制度、教育制度。

1.計劃制度

溫室氣體減量及管理計劃制度簡稱計劃制度，是指對有關(guān)溫室氣體減量及管理計劃目標、任務(wù)、編制原則、程序和實施保障措施進行規(guī)定的法律規(guī)則的總稱。在臺灣地區(qū)《溫室氣體管理法（草案）》討論階段，相關(guān)機構(gòu)代表就提出了計劃制度，不過，當時的計劃制度僅僅只是設(shè)定臺灣地區(qū)溫室氣體減量目標，并未對計劃制度展開應(yīng)遵循的原則和動態(tài)調(diào)整措施予以規(guī)定。之后，《溫室氣體減量及管理法》正式頒布，進一步強化了計劃制度的內(nèi)容。首先，對溫室氣體長期減量目標進行了規(guī)定，要求2050年溫室氣體排放量降低到2005年排放量百分之五十以下。其次，明確規(guī)定了計劃編制原則，要求目標及日程的編制應(yīng)履行溫室氣體減排的地區(qū)責任，兼顧臺灣地區(qū)環(huán)境、經(jīng)濟及社會永續(xù)發(fā)展。同時，管制目標的制定，應(yīng)考慮成本效益，并確保盡可能以最低成本達到溫室氣體減量成效。還規(guī)定，積極采取預(yù)防措施，進行預(yù)測、避免或減少引起氣候變遷的行為，緩解其不利影響，積極加強交流合作，以維護產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全球競爭力。再者，規(guī)定了計劃目標修訂方案。參酌聯(lián)合國氣候變化綱要公約與其協(xié)議或相關(guān)國際公約決議事項及地區(qū)情勢變化，適時調(diào)整計劃目標，報送相關(guān)部門核定，并定期檢討。

《溫室氣體減量及管理法》規(guī)定的計劃制度也體現(xiàn)了“減緩與調(diào)適”原則。它具有鮮明的地域性，在強調(diào)履行溫室氣體減排責任的同時，要求考慮臺灣地區(qū)自身的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實，注重根據(jù)區(qū)域的環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、變化規(guī)律以及社會經(jīng)濟背景條件“因地制宜”展開規(guī)劃。它也具有動態(tài)調(diào)整性，雖然規(guī)定了降到“百分之五十以下”的減排目標，但同時也規(guī)定要根據(jù)國際和地區(qū)形勢建立和完善計劃的動態(tài)編修機制，以適應(yīng)計劃不斷更新、調(diào)整、修訂的需要。它還體現(xiàn)了“成本效益原則”和“預(yù)防為主原則”，在編制計劃時“確保盡可能以最低成本達到溫室氣體減量成效”，“積極采取預(yù)防措施”從而在源頭上減少溫室氣體排放。之后，《溫室氣體階段管制目標及管制方式作業(yè)準則》《溫室氣體階段管制目標咨詢委員會設(shè)置要點》的出臺更進一步細化了計劃編制的各項要素，設(shè)置溫室氣體階段管制目標咨詢委員會，確保了計劃制度的良性運轉(zhuǎn)。

2.查證、盤查、登錄制度

查證、盤查、登錄制度是指排放量或溫室氣體減量數(shù)據(jù)經(jīng)查驗、匯整、計算并登記于主管機關(guān)指定信息平臺的一系列法律規(guī)范。早在2007年，臺灣地區(qū)就設(shè)立了“溫室氣體登錄平臺”，用于獲取事業(yè)者自愿減排數(shù)據(jù)。之后，2015年 《溫室氣體減量及管理法》、2016年《溫室氣體減量及管理法施行細則》及一系列具體操作規(guī)定，如《溫室氣體認證機構(gòu)及查驗機構(gòu)管理辦法》《盤查登錄管理辦法》《溫室氣體排放量盤查登錄管理辦法》《溫室氣體查證實施辦法》《能源產(chǎn)業(yè)溫室氣體確證及查證補助作業(yè)要點》等文件進一步詳細規(guī)定了制度的具體內(nèi)容。

歸納起來，查證、盤查、登錄制度的關(guān)鍵節(jié)點主要是以下幾個方面。首先是查證，按照《溫室氣體查證實施辦法》，需要經(jīng)過廠商申請—標準檢驗局查證—核發(fā)查證證明等程序。其次是盤查，“排放源應(yīng)依排放系數(shù)法、質(zhì)量平衡法、直接監(jiān)測法或其他經(jīng)中央主管機關(guān)認可之方法計算排放量”。再者是登錄，排放源應(yīng)依規(guī)定格式，在指定期限前完成排放量盤查登錄作業(yè)，同時，上傳排放量清冊及報告書、查證聲明書及總結(jié)報告書至指定信息平臺所開立之排放源賬戶。

查證、盤查、登錄制度是實施溫室氣體總量控制的前置制度，其本質(zhì)是信息管理規(guī)則，需要體現(xiàn)信息管理的真實、透明度等要求。為此，臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》及其相關(guān)規(guī)范性文件做出了細致規(guī)定。例如，突出強調(diào)“保留完整信息”，要求排放源應(yīng)當提前準備好操作量紀錄月報表、工作現(xiàn)場操作紀錄月報表、盤查報告書、查證聲明書及查證總結(jié)報告等資料，并保存六年時間；又如，規(guī)定信息公開要求，“溫室氣體排放清冊”應(yīng)于每年十二月三十一日前公開于主管機關(guān)。同時，為了實現(xiàn)有效管理，相關(guān)立法一方面明確了管理部門權(quán)責，規(guī)定 “排放源操作與排放相關(guān)設(shè)施之盤查及查核事項”由主管機關(guān)負責；另一方面規(guī)定了事業(yè)者查證、盤查、登錄義務(wù)和法律責任?！敖?jīng)公告之排放源，應(yīng)每年進行排放量盤查，并于規(guī)定期限前登錄于主管機關(guān)指定信息平臺所開立之排放源賬戶，其排放量清冊及相關(guān)資料應(yīng)每三年內(nèi)經(jīng)查驗機構(gòu)查證?！雹倥_灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》第十六條。“有登錄義務(wù)者，明知為不實之事項而盤查、登錄者處排放源所有人、使用人或管理人新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰款，并通知限期改善，且于重新核配排放量時，扣減其登錄不實之差額排放量”②臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》第二十九條。；“查驗機構(gòu)違反依有關(guān)資格條件、許可事項及執(zhí)行查證之管理規(guī)定者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰款，并通知限期改善?！雹叟_灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》第三十一條。這些措施有力地保障了制度的實施，使其逐漸成為溫室氣體管理中不可或缺的基礎(chǔ)性制度。

3.總量管制制度

總量管制制度是指在一定時期間內(nèi)，為有效減少溫室氣體排放，對公告排放源排放總量做出的限制性規(guī)定的總稱。在臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》中，總量管制制度的實施要點主要是以下幾個方面：首先，分階段制定排放總量目標，并公告納入總量管制的排放源。在制定總量目標時“應(yīng)考慮各行業(yè)之貿(mào)易強度、總量管制成本等因素”。其次，依據(jù)“免費核配、拍賣或配售方式”分配各階段排放總量所對應(yīng)排放源的排放額度，并為新設(shè)或變更之排放源預(yù)留部分配額。再者，當排放量超過核配額度時，需要用“執(zhí)行先期項目、抵換項目、符合效能標準獎勵、交易或其他方式，取得之排放額度”扣減抵消其超額量[7]。最后，如果在規(guī)定移轉(zhuǎn)期限日后仍超過核配額，需要對每公噸超額量處以碳市場價格三倍罰款，以每一公噸新臺幣一千五百元為上限。通過這一系列規(guī)定，《溫室氣體減量及管理法》確立了從制定總量目標、分配額度、扣減抵消到施以處罰的基本框架，為有效落實總量管制制度打下了基礎(chǔ)。

總量管制是區(qū)別于濃度管制模式的新型環(huán)境治理政策工具，也恰恰契合了溫室氣體減量的要求。一方面，實踐證明，僅僅依靠污染物排放標準和環(huán)境質(zhì)量標準無法遏制溫室氣體排放總量的增長。一些地區(qū)即使排放源實現(xiàn)了達標排放，區(qū)域溫室氣體總量仍然可能不斷上升。因此，為了因應(yīng)溫室氣體排放管理需要，在原來濃度管制基礎(chǔ)上融入總量控制要求可以有效遏制溫室氣體排放總量的增長。另一方面，總量管制可以與現(xiàn)有的分級管理體制相結(jié)合，通過不同行政層級將總量控制指標分解落實到基層政府，進而分配到溫室氣體排放量比較大的排放源，從而在逐級分解中落實減排任務(wù)[8]。隨著2017年 《高屏地區(qū)空氣污染物總量管制計劃》《高屏地區(qū)空氣污染物總量管制計劃移動污染源減量抵換處理原則》等文件的出臺，臺灣地區(qū)溫室氣體減排開始邁入總量管制時期。

4.基金制度

基金制度是指設(shè)立基金對溫室氣體減量及管理措施予以支持的法律規(guī)范的總稱。從基金來源看，主要包括：拍賣或配售所得、碳交易手續(xù)費、政府撥款、罰款、社會捐贈以及其他收入。從基金支出項目看，主要包括：執(zhí)行溫室氣體減量工作事項，輔導(dǎo)、補助及獎勵排放源辦理溫室氣體自愿減量工作事項，排放源檢查事項，資訊平臺賬戶建立、拍賣、配售及交易相關(guān)行政工作事項，執(zhí)行溫室氣體減量及管理所需之約聘雇經(jīng)費，氣候變遷調(diào)適之協(xié)調(diào)、研擬及推動事項，氣候變遷及溫室氣體減量之教育、宣導(dǎo)與獎助事項，氣候變遷及溫室氣體減量之國際事務(wù)，其他有關(guān)溫室氣體減量及氣候變遷調(diào)適研究事項等。其中，特別規(guī)定了獎助事項?！皩τ跉夂蜃冞w調(diào)適或溫室氣體研究、管理與推動績效優(yōu)良之機關(guān)、機構(gòu)、事業(yè)、雇用人、學(xué)校、團體或個人，應(yīng)予獎勵或補助。”①臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》第二十七條。

基金制度是促進溫室氣體減量及管理的一項激勵制度，不僅有利于鼓勵機關(guān)、社會團體、個人積極實施溫室氣體減排，而且有助于為地方開展相關(guān)工作提供資金?！稖厥覛怏w減量及管理法》規(guī)定，“拍賣或配售之所得經(jīng)扣除其成本及費用后之凈額，應(yīng)以不低于百分之三十之比例補助市、縣作為前項項目之用。”同時，為了使基金規(guī)范運作，臺灣地區(qū)近年來出臺了一系列配套細則，例如《溫室氣體排放源符合效能標準獎勵辦法》《溫室氣體排放源符合效能標準獎勵辦法》《一般廢棄物掩埋場降低溫室氣體排放獎勵辦法》等。這些文件要求基金管理進一步透明化、便利化，增加對基金支出的績效考核，從而最大限度地發(fā)揮了基金的激勵作用[9]。

5.教育制度

教育制度是指通過倡導(dǎo)、獎勵等措施讓公眾了解節(jié)能減碳的重要性、提升減排意識的一系列教育活動規(guī)定的總稱。臺灣地區(qū)非常重視對溫室氣體減排的宣傳教育，在《溫室氣體減量及管理法》中設(shè)立專章“教育倡導(dǎo)與獎勵”專門規(guī)定相應(yīng)內(nèi)容。其主要為四個方面：首先，主管機關(guān)負責溫室氣體減量及氣候變遷調(diào)適的教育、倡導(dǎo)及獎助事項?！案骷壵畽C關(guān)應(yīng)加強推動對于公眾、學(xué)校及產(chǎn)業(yè)對減緩全球氣候變遷之認知與減少溫室氣體排放之倡導(dǎo)工作，并應(yīng)積極協(xié)助民間團體推展有關(guān)活動”②臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》第二十四條。。其次，“公部門應(yīng)倡導(dǎo)減少溫室氣體之排放”。各級政府機關(guān)、公立學(xué)校及公營事業(yè)機構(gòu)應(yīng)倡導(dǎo)、推廣節(jié)約能源及使用低耗能高能源效率產(chǎn)品或服務(wù)，以減少溫室氣體之排放。再者，提供各式能源者應(yīng)致力于倡導(dǎo)并鼓勵使用者節(jié)約能源及提高能源使用效率。最后，主管機關(guān)對于氣候變遷調(diào)適或溫室氣體研究、管理與推動績效優(yōu)良者應(yīng)予獎勵或補助。

在具體實施方面，主要采取以下措施：首先，設(shè)立自主行動示范計劃，政府跨部會小組輔導(dǎo)產(chǎn)業(yè)簽訂“自發(fā)性溫室氣體減量協(xié)議”或“自主行動計劃”，并協(xié)助其達成減量承諾。其次，提供相關(guān)技術(shù)指引、加強訓(xùn)練課程，確保政府間、政府與產(chǎn)業(yè)、社區(qū)各界均能獲得公約、標準、技術(shù)指引等正確資訊。再者，透過示范計劃的推動，針對高耗能產(chǎn)業(yè)界溫室氣體減量計劃，加強內(nèi)部管理與制程改善，提高能源效率與能源再利用能力。然后，推動示范社區(qū)，確保社區(qū)民眾積極參與[10]。最后，普及學(xué)校節(jié)約能源教育。在多措并舉之下，《溫室氣體減量及管理法》規(guī)定的教育制度開始影響公眾行為、提升公眾意識，建立綠色社區(qū)與綠色產(chǎn)業(yè)形象、推動綠色發(fā)展逐漸成為社會共識[11]。

三、對大陸地區(qū)立法的啟示

臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》的制定實施對于規(guī)范臺灣地區(qū)溫室氣體減量及管理行為，明確相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)，推動溫室氣體減量及管理進一步規(guī)范化、制度化運行具有積極意義，對我國大陸地區(qū)溫室氣體減排法治的發(fā)展也具有鏡鑒價值。

（一）借鑒臺灣地區(qū)經(jīng)驗，積極推動氣候變化應(yīng)對專門立法

2016年9月，經(jīng)全國人大常委會批準，我國正式成為《巴黎氣候變化協(xié)定》締約方，中國政府也鄭重承諾 “2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。”為了實現(xiàn)這一目標，不僅需要從行政、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)等方面努力，亦需要不斷完善氣候變化應(yīng)對法治。從目前情況看，我國有關(guān)溫室氣體控制和管理的相關(guān)規(guī)定主要基于政策性文件。例如，2009年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》、2015年 《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》等。雖然已經(jīng)初步形成應(yīng)對氣候變化法（草案）的立法框架①2012年3月18日已完成《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對法（中國社科院建議稿）》。2012年，國家發(fā)展改革委、全國人大環(huán)資委等部門聯(lián)合成立了應(yīng)對氣候變化法律起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，到2014年已初步形成應(yīng)對氣候變化法（草案）的立法框架。，但“應(yīng)對氣候變化法”并未進入實質(zhì)立法階段。這也意味著，我國迫切需要推進有關(guān)溫室氣體控制和管理專門立法的步伐。

在此意義上，借鑒吸收臺灣地區(qū)立法經(jīng)驗就顯得尤為必要。從臺灣地區(qū)立法過程看，《溫室氣體減量及管理法》的制定實施并不是一蹴而就的。它經(jīng)歷了多個階段，每個階段反映了不同典型事件及政府和社會相應(yīng)的應(yīng)對措施。同時，政府的積極作為、社會的廣泛關(guān)注、民眾意識的普遍提升也為立法的順利推進打下了堅實基礎(chǔ)。在該法制定過程中，“一是考慮到二氧化碳增加帶來的危害巨大，具有不可逆轉(zhuǎn)性和廣泛性；二是立法上冗雜、缺失、甚至沖突必將導(dǎo)致執(zhí)法與司法上的困境?！彼?，臺灣地區(qū)選擇了專門立法來應(yīng)對溫室氣體問題。這些經(jīng)驗值得借鑒吸收。

（二）遵循“減緩與調(diào)適并重”原則，促進經(jīng)濟社會與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展

“減緩與調(diào)適并重”原則是臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》確立的基本原則，貫穿于整部法律之中，成為該法的核心原則。一方面，該法明確規(guī)定“政府應(yīng)秉持減緩與調(diào)適并重之原則，確保國土資源永續(xù)利用及能源供需穩(wěn)定，妥適減緩及因應(yīng)氣候變遷之影響，兼顧環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展及社會正義?！雹谂_灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》第五條。另一方面，“減緩與調(diào)適”原則已經(jīng)融入到減量目標制定、計劃編制、總量管制措施實施等各項具體制度之中得以有效落實。例如，在規(guī)定溫室氣體長期減量目標時，要求參酌聯(lián)合國氣候變化綱要公約與其協(xié)議或相關(guān)國際公約決議事項及地區(qū)情勢變化，適時調(diào)整該目標，送主管機關(guān)核定，并定期檢討；在制定溫室氣體管理方案和計劃時，應(yīng)兼顧環(huán)境、經(jīng)濟及社會的永續(xù)發(fā)展；在訂定排放總量目標時，應(yīng)分階段訂定，并考慮各行業(yè)貿(mào)易強度、總量管制成本等因素。

“減緩與調(diào)適”原則體現(xiàn)了環(huán)境法所倡導(dǎo)的經(jīng)濟與社會發(fā)展相協(xié)調(diào)原則，其精神實質(zhì)是因地制宜穩(wěn)步推進溫室氣體減排措施。從《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對法 （中國社科院建議稿）》（以下簡稱《建議稿》）內(nèi)容看，“減緩與調(diào)適并重”原則雖然有所體現(xiàn)，例如第六條規(guī)定“氣候變化應(yīng)對堅持適應(yīng)與減緩并重的原則。減緩與適應(yīng)的措施應(yīng)當協(xié)調(diào)一致，同等并重”。但“減緩與調(diào)適”原則并沒有在《建議稿》當中形成一條主線落實到各項具體制度之中。未來，我國《氣候變化應(yīng)對法》在全國人大及其常委會立法時，應(yīng)考慮從以下幾方面落實該原則：首先在目標設(shè)定上，綜合考慮各種因素，兼顧環(huán)境、經(jīng)濟及社會可持續(xù)發(fā)展；在時間規(guī)定上，既設(shè)定長遠目標——2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，又分階段制定排放總量控制目標，總體上遵循穩(wěn)步推進原則。其次在管理強度上，除了剛性的行政管制，也應(yīng)加入總量控制與市場交易，使之更富彈性。最后在區(qū)域差異性上，要求地方政府結(jié)合當?shù)貙嶋H狀況實施治理。同時，還應(yīng)在“溫室氣體長期減量目標”“總量管制目標”等多處設(shè)定“定期審核”機制，使之能夠順應(yīng)形勢變化展開政策調(diào)整。

（三）確立基本法律制度，構(gòu)建應(yīng)對氣候變化規(guī)范體系

如前述，臺灣地區(qū)《溫室氣體減量及管理法》通過明確規(guī)定一系列法律制度，形成了規(guī)范溫室氣體減量及管理的法律框架。這一系列制度既包括深層次的對公眾減排意識提升具有重要作用的環(huán)境教育制度，又包括推動法律實施的具體制度。如確立有關(guān)溫室氣體減量及管理計劃目標、任務(wù)的“計劃”制度，構(gòu)成溫室氣體減量管理信息基礎(chǔ)的“查證、盤查、登錄”制度，對溫室氣體減量及管理措施予以資金支持的“基金”制度，以及在這些制度基礎(chǔ)上，運用新型環(huán)境治理政策工具展開的 “總量管制與交易”制度等。從《建議稿》內(nèi)容看，這些基本法律制度有些已經(jīng)得到了體現(xiàn)，例如，規(guī)定了規(guī)劃制度、煤炭總量控制與排放配額交易制度、教育制度、基金制度等。然而有些內(nèi)容沒有明確表述或者涉及，例如查證、盤查、登錄制度。

未來，我國《氣候變化應(yīng)對法》在立法時，應(yīng)考慮從兩個方面確立基本法律制度，構(gòu)建應(yīng)對氣候變化規(guī)范體系。一方面，規(guī)定查證、盤查、登錄制度。應(yīng)明確規(guī)定查證程序，按照排放源申請、相關(guān)機構(gòu)查證、核發(fā)查證證明等程序展開；規(guī)定盤查方法，依排放系數(shù)法、質(zhì)量平衡法、直接監(jiān)測法或其他認可方法計算排放量；突出強調(diào)“保留完整信息”，規(guī)定信息公開要求，課與企事業(yè)單位查證、盤查、登錄義務(wù)。另一方面，進一步健全規(guī)劃、總量管制、基金、教育等制度。針對規(guī)劃制度，不能僅僅規(guī)定“納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進”①《中華人民共和國氣候變化應(yīng)對法（草案）》第十條第一項規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)將氣候變化的減緩和適應(yīng)工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進。未實現(xiàn)溫室氣體減排目標的，地方人民政府還應(yīng)當制定區(qū)域減排達標規(guī)劃?！?，而是要進一步明確規(guī)劃編制原則、目標、修訂方案以及地方因地制宜展開規(guī)劃的具體要求；針對總量管理和交易制度，應(yīng)“分階段制定排放總量目標”，公告納入總量管制的重點單位名單；對排放量超過核配額度的處罰，除了規(guī)定按排放配額費“五倍以上十倍以下”處罰以外，還應(yīng)設(shè)置每公噸價格上限。針對基金制度，除了設(shè)立應(yīng)對氣候變化政府基金以外，還應(yīng)加大對社會基金的支持，列明基金的收入支出項目，強調(diào)基金對于支持地方實施溫室氣體減排以及表彰獎助行為的激勵作用；針對教育制度，應(yīng)在政府倡導(dǎo)之外，強調(diào)公共部門、提供能源者的宣傳教育職能，設(shè)立自主行動示范計劃，運用“自發(fā)性溫室氣體減量協(xié)議”構(gòu)建示范社區(qū)等。

總之，《溫室氣體減量及管理法》以專門立法的形式確立了臺灣地區(qū)溫室氣體減排與管理的法治基礎(chǔ)，在制定理念、基本原則、主要制度等方面有許多值得借鑒的地方。未來，我國大陸地區(qū)《氣候變化應(yīng)對法》應(yīng)從中汲取制度建設(shè)經(jīng)驗，并結(jié)合實際探索我國氣候變化應(yīng)對的法治進路。

參考文獻：

[1]蔡彣涓.邁向環(huán)境永續(xù)之路擘劃臺灣的溫室氣體政策藍圖[J].臺灣經(jīng)濟研究月刊,2008,31(5):38-41.

[2]宋書帆.論我國應(yīng)有之溫室氣體減量法制[D].北京：清華大學(xué),2007:17-20.

[3]林薇真.氣候變遷下我國能源稅制之整合與構(gòu)建[D].臺北：臺灣大學(xué),2011:26-28.

[4]蔡墩銘.環(huán)保與法律:廿世紀臺灣環(huán)保見聞[M].北京：翰蘆圖書,2007:317-318.

[5]余宜娟.我國溫室氣體減量政策:歷史制度論之觀點[D].臺北：臺灣大學(xué),2012:37-40.

[6]盛盈仙.氣候變遷議題與“環(huán)境權(quán)入憲”之探討[J].法治與公共治理學(xué)報,2015(3):123-150.

[7]林居宏.臺灣推動溫室氣體減量政策之研究:永續(xù)發(fā)展治理觀點[D].臺北：淡江大學(xué),2007:116-118.

[8]呂昌祺.地方政府之溫室氣體排放量推估及管制策略分析——以臺北縣市為例[D].臺北：臺北科技大學(xué),2005:19-21.

[9]施文真.天助自助者?國家基金作為氣候變遷之財務(wù)機制的個案分析以及對我國之啟示[J].國際政治與經(jīng)濟論叢,2015(3):1-37.

[10]溫雅莉.臺灣區(qū)域性溫室氣體評估與減量措施之探討——以B市為例[D].臺北：臺北科技大學(xué),2010:101-103.

[11]林子伶，王勤銓.溫室氣體減量政策措施之回顧與評析[J].臺灣經(jīng)濟研究月刊,2009,32(6):35-42.